70. Pochybnosti vyslovila též o reálném významu pojmu "nároky na státní podporu vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona", které mají podle čl. II napadeného zákona zůstat přechodným ustanovením nedotčeny. Zákon o stavebním spoření totiž používá pojem "nárok" v souvislosti se státní podporou minimálně ve dvou různých významech, a to jako nárok na připsání zálohy státní podpory za určitý kalendářní rok (zejm. § 4 odst. 3, § 10, § 11 a § 13 odst. 1) a jako nárok na výplatu veškeré státní podpory dosud evidované formou záloh na účtu účastníka (zejm. § 12 a 13). Pokud by Ministerstvo financí vycházelo z druhého výkladu, znamenalo by to nutnost redukovat u smluv o stavebním spoření, u nichž nárok na výplatu státní podpory nevznikl do konce roku 2010, výši všech záloh dosud připsaných za celou dobu trvání smlouvy (tj. maximálně na 2 000 Kč ročně) a z toho vyplývající povinnost stavebních spořitelen vrátit rozdíl státu. Takový výklad by vedl k zásahu do již vzniklých nároků na zálohy státní podpory za uplynulé roky, jak byly (zatím s výjimkou zálohy za rok 2010) Ministerstvem financí účastníkům přiznány a stavebními spořitelnami připsány na jejich účty podle podmínek stanovených zákonem o stavebním spoření, ve znění účinném v roce, v němž nárok na příslušnou zálohu vznikl. Tato nejasnost není v souladu s očekáváním dobrého zákonodárství, zejména s potřebou natolik jasného obsahu právní normy, aby se podle ní mohli její adresáti chovat a aby jejím nečekaným výkladem nemohla být narušena jejich oprávněná očekávání.
71. Kromě uvedených dvou nejvýznamnějších dopadů čl. II napadeného zákona naruší aplikace ustanovení o snížené státní podpoře na smlouvy uzavřené do konce roku 2010 legitimní očekávání účastníků těchto smluv ohledně míry a rychlosti zmnožení jejich majetku v souladu s právním stavem existujícím v době uzavření těchto smluv. Především dojde ke zhoršení zhodnocení úspor účastníků stavebního spoření, a to přímo v důsledku snížení státní podpory, i nepřímo tím, že účastníkům bude náležet s ohledem na snížení výše státní podpory i nižší výsledný úrok. Současně se ale oddálí i vznik nároku účastníka na výnos stavebního spoření a řádný úvěr ze stavebního spoření, protože podmínkou jeho vzniku je dosažení určitého podílu zůstatku účtu k cílové částce a zároveň dosažení určeného minimálního spořicího výkonu účastníka daného především podílem úroků k cílové částce. Plnění obou kritérií je nižší intenzitou zhodnocování úspor omezeno. Oproti původnímu předpokladu při uzavření smlouvy o stavebním spoření se tím u smlouvy s průměrnou cílovou částkou prodlouží doba potřebná pro poskytnutí řádného úvěru o tři měsíce pro smlouvu, u níž byla do roku 2010 poskytována státní podpora v maximální výši 3 000 Kč ročně, a pro smlouvu, kde byla dosud maximální státní podpora ve výši 4 500 Kč ročně, dokonce o 11 měsíců. Dopady této skutečnosti mohou být individuální a různé podle toho, na jaký účel a jak urgentně účastník prostředky ze stavebního spoření potřebuje. Uvedené bude pro účastníky, kteří využili překlenovací úvěr (tj. úvěr poskytovaný rovněž výlučně na bytové potřeby definované zákonem, avšak jen prozatímně do doby vzniku nároku účastníka na řádný úvěr ze stavebního spoření), znamenat vyšší úrokový náklad na překlenovací úvěr. Současně se tím prodlužuje doba trvání tohoto úvěru, jež se jednorázově splácí výnosem stavebního spoření a řádným úvěrem ze stavebního spoření ke dni vzniku nároku na řádný úvěr, s čímž souvisí i povinnost platit úrok z celé jeho neumořované výše po delší dobu.
72. Výše uvedené přímé dopady na účastníky se zprostředkovaně dotknou i stavebních spořitelen v rozsahu, v němž sníží atraktivitu produktu stavebního spoření u nových i dosavadních smluv, a tím ovlivní budoucí chování nových i dosavadních účastníků stavebního spoření ve velkém měřítku. Tyto dopady přitom mohou být významné pro stabilitu systému stavebního spoření, neboť produkty stavebních spořitelen jsou nastaveny s předpokladem určitého dlouhodobého chování klientů v budoucnosti. Důsledkem by mohl být případný nedostatek disponibilních zdrojů na poskytování řádných úvěrů, k jejichž poskytnutí se stavební spořitelny pevně zavázaly dlouhodobými smlouvami o stavebním spoření v minulosti. Vyloučit přitom nelze ani zásah do soukromoprávního smluvního vztahu mezi stavební spořitelnou a účastníky. I když totiž poskytování státní podpory není předmětem smluvního závazku stavební spořitelny vůči účastníkovi, je na jeho smlouvu přímo navázáno, spolupodílí se na míře a rychlosti plnění vzájemných smluvních povinností účastníků a stavebních spořitelen a prostřednictvím výše uvedených přímých a nepřímých dopadů ovlivňuje podstatně míru a rychlost dosahování hospodářských cílů, které účastník při uzavírání smlouvy zamýšlel.
73. V důsledku napadeného zákona bylo zasaženo legitimní očekávání účastníků, že dosáhnou jimi sledovaných cílů (tj. zdrojů do výše cílové částky) v původně plánovaném čase a při plánovaných nákladech i míře zhodnocení úspor, které oprávněně vycházely z právního stavu platného při uzavírání smlouvy o stavebním spoření, aniž by na to mohli adekvátně reagovat. Pokud by se přitom účastník rozhodl ukončit smlouvu o stavebním spoření uzavřenou před nabytím účinnosti napadeného zákona, tak by tím nesplnil podmínku pro vznik nároku na výplatu státní podpory, neboť výpověď by znamenala ztrátu veškeré dosavadní státní podpory (viz § 12 odst. 3 zákona o stavebním spoření). V případě smluv s poskytnutým překlenovacím úvěrem by dokonce bez současného okamžitého splacení tohoto úvěru vůbec nebyla možná. V minulosti přitom zákonodárce s ohledem na tyto důsledky zachoval ve vztahu ke smlouvám uzavřeným před nabytím účinnosti novely zákona dosavadní režim poskytování státní podpory. Odklon od tohoto přístupu v případě napadeného zákona, kterým se státní podpora snižuje i pro dosavadní smlouvy, je tak pro účastníky z hlediska intertemporality překvapivý a zasahuje do jejich legitimních očekávání ohledně budoucí výše státní podpory. Překvapivý dopad ve vztahu k účastníkům má v tomto smyslu i zavedení daně z úrokových příjmů ve výši 15 %, k němuž dochází zrušením osvobození úrokových výnosů od daně z příjmů, jež bylo stanoveno § 4 odst. 1 písm. s) zákona o daních z příjmů, ve znění před účinností napadeného zákona.
74. Závěrem svého vyjádření asociace uvedla, že stavební spoření plní své účely, neboť minimálně 65 % vkladů shromážděných stavebními spořitelnami je použito na účelové úvěry financující bytové potřeby účastníků, přičemž i účastníci, kteří si neberou úvěr, sami často použijí na bytové potřeby zůstatek účtu stavebního spoření (dle expertního odhadu asociace ve dvou třetinách případů). Další úvěrová expanze je navíc omezována přímo zákonem o stavebním spoření, kde jsou pro poskytování překlenovacích úvěrů a úvěrů poskytovaných právnickým osobám nastaveny limity, které ještě širšímu poskytování těchto konkrétních typů úvěrů na bydlení brání. Některé stavební spořitelny již musely svou obchodní politiku s ohledem na vývoj vkladového a úvěrového portfolia uzpůsobit limitům uvedeným v zákoně a poptávku po těchto úvěrech různými nástroji tlumit. Z uvedeného tedy vyplývá, že stát prostřednictvím stavebního spoření plní své mezinárodní závazky z Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a čl. 16 Evropské sociální charty. Většina prostředků je investována do bytového fondu prostřednictvím poskytnutých účelových úvěrů. Restriktivní zásah státu do fungujícího systému stavebního spoření napadeným zákonem s výše popsanými dopady by tedy nepochybně nejen omezil rozsah, v němž Česká republika plní své mezinárodní závazky k zajišťování sociálních práv občanů, ale též zasáhl do průběhu realizace soukromoprávních vztahů s účastníky stavebního spoření, a tím do jejich oprávněných očekávání ohledně zhodnocení jejich úspor a realizace bytových potřeb.
75. K žádosti Ústavního soudu poskytla Asociace českých stavebních spořitelen vzory smluv o stavebním spoření, jakož i znění všeobecných obchodních podmínek všech stavebních spořitelen působících v České republice, včetně jejich znění za jednotlivá minulá období.
III.
Replika navrhovatelů
76. Podáním ze dne 23. února 2011 replikovali navrhovatelé prostřednictvím svého zástupce na zaslaná vyjádření, především na vyjádření ministra financí a Asociace českých stavebních spořitelen. Ve svém vyjádření uvedli, že se ztotožňují se závěry obsaženými ve vyjádření asociace a odkazují na ně. S argumentací ministra financí však nesouhlasí.
77. Nesouhlas navrhovatelů se týká především závěru, že pravá retroaktivita napadeného zákona vůči vzniklým právním nárokům je vyloučena poukazem na okamžik vzniku příjmu coby "fyzického převedení hodnot", k němuž zde dochází až po účinnosti novely "přijetím státního příspěvku fyzickou osobou v roce 2011". Účinek napadeného zákona je totiž jednoznačně takový, že novým zdaněním zasahuje majetek vzniklý již před jeho účinností, a to pohledávku dospělou nejpozději k 31. prosinci 2010. Na tom nic nemění ani skutečnost, že tato pohledávka (nárok) může být v závislosti na době svého vzniku uspokojena případně až po účinnosti zákona, tj. až po 1. lednu 2011.
78. Stanovení rozhodné skutečnosti pro uplatnění mimořádného zdanění záloh státní podpory na rok 2010 použitím dikce, že "příspěvek ... byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010", je podle navrhovatelů projevem svévole zákonodárce. Účastník stavebního spoření především nemá možnost ovlivnit, zda a kdy přesně budou poukázány zálohy stavební spořitelně ministerstvem. V této souvislosti poukazují na to, že Ministerstvo financí je povinno poukázat stavební spořitelně částku ročních záloh státní podpory do dvou měsíců od doručení žádosti. V případě neúplné žádosti nebo nesprávných údajů si však ministerstvo může vyžádat doplnění nebo opravu žádosti, přičemž po dobu, než je žádost doplněna nebo opravena, lhůta pro poukazování záloh neběží (§ 11 odst. 4 a 5 zákona o stavebním spoření). Účastník tak mohl teoreticky ovlivnit skutečnost, zda nově bude či (ještě) nebude daňovým poplatníkem jen vzhledem k tomu, kdy v průběhu roku 2010 svým vkladem na účet splnil podmínku pro připsání zálohy státní podpory za tento rok.
79. Uměle vytvořená konstrukce, že zdaňovaný majetek (příjem) vzniká až po účinnosti napadeného zákona, má posloužit tomu, aby se stát vůči velké části účastníků stavebního spoření vyhnul svým závazkům, které by jinak musel uspokojit, neboť na jejich uspokojení "vznikl nárok v roce 2010". Ostatně stěží by mohl obstát názor, že změna výše sazby daně z příjmů nebo zavedení zvláštní sazby této daně od 1. ledna kalendářního roku by měla mít dopad i na příjmy právně vzniklé do konce roku předchozího, vyplacené ale až po 31. prosinci tohoto roku. Mzda za měsíc prosinec by tak musela být zdaněna vyšší sazbou jen proto, že je vyplacena v lednu, nebo zvýšení sazby daně z přidané hodnoty, k němuž dojde s účinností od 1. ledna, by se muselo vztahovat i na zdanitelné plnění uskutečněné ještě v prosinci předchozího roku jen proto, že faktura byla odběratelem zaplacena a částka připsána na účet dodavatele až v lednu. Tato konstrukce se snaží předstírat, že pohledávka, na jejíž uspokojení vznikl nárok (tedy majetek, resp. majetková hodnota), vzniká až okamžikem, kdy byla finanční částka odpovídající jejímu uspokojení připsána (a v dané věci dokonce jen zaevidována, nikoli tedy přijata) na účet oprávněného.
80. Navrhovatelé nesouhlasí ani s právním závěrem, že v důsledku napadeného zákona dochází ke snížení pouze těch nároků, které vzniknou až po jeho účinnosti. Ministr financí podle jejich názoru nerozlišuje mezi závazným významem zákonných pojmů "příspěvek" a "záloha" příspěvku (státní podpory). Tím, že napadený zákon snížil od 1. ledna 2011 zálohy státní podpory i pro smlouvy uzavřené před jeho účinností, snížil zpětně i jejich celkovou výši. Nedotkl se tedy pouze nároků vzniklých po jeho účinnosti. I když by v tomto případě mohlo jít pouze o nepravou retroaktivitu zákona, neboť snížením nejsou dotčeny zálohy příspěvku poskytnuté za léta do roku 2010 včetně, účinky novely jsou takové, že podstatně narušují dosavadní legitimní očekávání účastníků smluv o stavebním spoření, jež měli přinejmenším do doby přijetí napadeného zákona. Jak je přitom uvedeno ve vyjádření Asociace českých stavebních spořitelen, může toto snížení záloh státní podpory ve svých důsledcích dokonce vykazovat v řadě případů i pravé retroaktivní účinky.
81. Za obmyslnou a formalistickou označují tu část ministrovy argumentace, podle které nedošlo napadeným zákonem ke snížení státní podpory za rok 2010. Ta bude podle jeho názoru přiznána v plné výši, pouze se na ni jako na příjem roku 2011 bude uplatňovat nově zavedená daň z příjmů. Navrhovatelé se domnívají, že ministr se snaží pouze zdůvodnit, proč byl ve skutečnosti zneužit institut daně. Důvodem bylo obejití metody přímého snížení výše státní podpory, která z časových důvodů již nebyla využitelná pro nároky vznikající v roce 2010. Neztotožňují se ani s jeho názorem o nepřípadnosti použití pojmu legitimního očekávání v případě změny zákona, jež vyvolává pro všechny stejné důsledky. Do legitimních očekávání účastníků právních vztahů může být zasaženo i cestou přijetí právního předpisu, přičemž v tomto směru odkazují na "bohatou" judikaturu Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva, zčásti citovanou již v původním podání.
82. Navrhovatelé vytýkají vyjádření ministra dezinterpretaci skutečného obsahu jejich návrhu. V něm totiž netvrdí, že nárok na státní podporu vzniká bez dalšího již v okamžiku uzavření smlouvy o stavebním spoření ani že již podpisem smlouvy je "přesně dána výše státní podpory". Poukazují naopak pouze na to, že již v okamžiku uzavření této smlouvy je určitelná tzv. cílová částka, od níž se celková výše státní podpory odvíjí, přičemž nárok na její připsání a následně její vyplacení vznikne až splněním všech dalších zákonných podmínek, které jsou ovšem známy účastníku již při uzavření smlouvy a nemohou se jednostranně náhle měnit.
83. Obsahem jejich návrhu nebylo ani tvrzení, že by účastník stavebního spoření mohl "legitimně očekávat, že státem poskytovaná podpora v dané výši bude vyplácena neomezeně dlouho ...". Navrhovatelé pouze upozornili na rozdíl mezi přístupem někdejšího zákonodárce, který respektoval nabytá práva účastníků stavebního spoření (viz čl. II bod 2 zákona č. 423/2003 Sb.), a současného zákonodárce, který tak v napadeném zákoně nečiní. Vláda a Parlament nezvažovaly intenzitu zásahu do právního postavení účastníků stavebního spoření i stavebních spořitelen a nezvolily žádný z šetrnějších přístupů k účastníkům smluv, a to zejména k těm, jimž ještě neuplynula tzv. vázací doba, a k těm, kteří čerpají překlenovací úvěr či úvěr ze stavebního spoření. Skupina poslanců proto v návrhu vyjádřila názor, že dosavadní přístup zákonodárce založil účastníkům legitimní očekávání, že stát sice může příspěvek snížit, avšak jen pro nové smlouvy, a že po dobu platnosti smlouvy bude příspěvek na ni poskytnut v původně státem garantované výši. Napadeným zákonem došlo podle navrhovatelů k zásahu do práva na ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu. Současně se ztotožňují s argumentem obsaženým ve vyjádření Asociace českých stavebních spořitelen, že dosavadní podporou stavebního spoření stát přispíval k naplňování svých závazků podle čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a čl. 16 Evropské sociální charty (právo na bydlení). Dopady napadeného zákona rozsah zajišťování těchto závazků státem omezují.
84. Ve vztahu k důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze navrhovatelé dodávají, že je vysoce pravděpodobné, že kdyby napadený zákon nevstoupil v účinnost k 1. lednu 2011, a opatření v něm obsažená by tak musela být o rok odložena, stát by nebyl v roce 2011 zatížen poskytováním státní podpory ani v tom rozsahu, v jakém by ji poskytoval v roce 2010 (natož v letech předchozích), ale naopak by byl i bez tohoto zákona zatížen výrazně méně. Poukazují přitom na údaje obsažené v odpovědi ministra financí, jakož i vyjádření Asociace českých stavebních spořitelen, podle kterých má celkový objem státní podpory (a tím zatížení státního rozpočtu) počínaje rokem 2005 klesající tendenci, přičemž k největšímu propadu došlo právě v posledních letech, tedy mezi roky 2008 a 2009. Ministr financí by měl zároveň dát k dispozici údaje o aktuální výši vyplacené zálohy státní podpory za rok 2010, neboť tyto údaje jsou nepochybně relevantní pro zodpovězení otázky, zda při přijímání zákona skutečně hrozila státu značná hospodářská škoda.
85. K tvrzení ministra financí, že vláda požádala o vyhlášení stavu legislativní nouze až následně po neúspěšném pokusu projednat zákonné změny v prvém čtení, doplňují, že vláda si musela být vědoma lhůt v rámci legislativního řízení, jakož i postojů opozice, což nakonec ve své výpovědi před Ústavním soudem dne 8. února 2011 ve věcisp. zn. Pl. ÚS 55/10připustil i předseda vlády Petr Nečas.
86. Souhlasit nelze ani s tím, že "hlavním veřejným zájmem" je v České republice "nutnost snížení deficitu státního rozpočtu". Takto formulovaný veřejný zájem nemá oporu v žádné ústavní ani zákonné normě. Naopak navrhovatelé považují za hlavní veřejný zájem naplňování ústavně zaručených základních práv a svobod, neboť právě úcta k nim a jejich ochrana je smyslem existence demokratického státu. Nezpochybňují přitom potřebu zdravých veřejných financí, konkrétní opatření k jejich ozdravení je však vždy jen politickým rozhodnutím aktuální většiny (čl. 6 Ústavy), přičemž otázka zachování základních práv je při politickém rozhodování vlády či Parlamentu vždy ultra vires. Pokud navíc ministr financí tvrdí existenci takto jím definovaného veřejného zájmu, měl být součástí důvodové zprávy k návrhu napadeného zákona test zvažování přednosti ústavně chráněné hodnoty či základního práva v případě jejich kolize podle kritérií vymezených konstantní judikaturou Ústavního soudu.
87. Úsporná opatření v oblasti podpory bydlení nebyla "ze strany státu avizována již několik let", o čemž svědčí skutečnost, že žádné státní orgány ve svých koncepčních materiálech v oblasti podpory stavebního spoření takovéto opatření neohlašovaly. Nečinily tak ani politické strany v rámci volební kampaně a svých programů. Jak ale dodávají, samotná skutečnost, že tato opatření byla uvedena v koaliční smlouvě a programovém prohlášení vlády, nemá ve vztahu k adresátům právních předpisů žádnou relevanci, dokud nejsou závazně vyjádřena ve formálním pramenu práva. Koaliční smlouva i programové prohlášení vlády jsou dokumenty ryze politické povahy a adresáti zákonů nepochybně nemají povinnost číst takové dokumenty nebo poslouchat mediální vystoupení politiků a "zařizovat se" podle nich ještě předtím, než byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů.
88. Co se týče tvrzení, že stavební spořitelny "podnikají se státní podporou" a že "nástroje státní dotační politiky nezakládají časově neomezený ústavním pořádkem chráněný nárok finančních institucí z těchto nástrojů těžit", navrhovatelé podotýkají, že státní podpora nenáleží stavebním spořitelnám, ale účastníkům stavebního spoření, přičemž nárok na výplatu státní podpory má účastník jen za dobu spoření, tj. výlučně na základě svých vlastních vkladů. Při splnění podmínek pro výplatu státní podpory je stavební spořitelna povinna vyplatit ji účastníkovi, naopak při nedodržení zákonných podmínek účastníkem ji musí stavební spořitelna podle § 12 zákona o stavebním spoření vrátit státu. Zdůrazňují, že i stavební spořitelny mají nárok na takové jednání orgánů státu, které je předvídatelné, nevykazuje zjevné rysy svévole, a nezasahuje tak do podstaty práva podnikat a do práv zakotvených v mezinárodních smlouvách o podpoře a ochraně investic.
89. Závěrem své repliky reagují navrhovatelé na vyjádření ministra, podle něhož stavební spoření "dlouhodobě podporuje střední a vyšší příjmové skupiny obyvatel", což "samo o sobě popírá možný zásah do sociálních práv ...". Není jim známo, že by stát disponoval údaji o příjmové struktuře účastníků stavebního spoření, a neztotožňují se s ministrovým chápáním sociálních práv, podle něhož tato práva patrně náleží jen příjmově slabším skupinám obyvatel. Zdůrazňují přitom, že podstatou jejich návrhu není tvrzený zásah do sociálních práv, ale zásah do práva vlastnického při porušení ústavních principů právního státu.
90. Navrhovatelé svým přípisem ze dne 15. března 2011 vyslovili souhlas s upuštěním od ústního jednání.
IV.
Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu
91. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sestává posouzení ústavnosti zákona, případně jiného právního předpisu, ze třech komponentů. Jedná se o zodpovězení otázek, zda zákon nebo jiný právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony a v případě jiného právního předpisu i se zákony.
IV./a
Shrnutí průběhu legislativního procesu
92. Z vyjádření účastníků řízení, jakož i z těsnopiseckých zpráv Poslanecké sněmovny a Senátu a dalších veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu Ústavní soud zjistil následující skutečnosti.
93. Dne 4. října 2010 předložila vláda Poslanecké sněmovně návrh zákona, kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, schválený usnesením vlády č. 669 ze dne 22. září 2010. Současně navrhla projednání zákona tak, aby s ním Poslanecká sněmovna mohla ve smyslu § 90 odst. 2 jednacího řádu vyslovit souhlas již v prvém čtení. Návrh byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 116/0. Organizační výbor svým usnesením č. 32 ze dne 14. října 2010 doporučil projednání návrhu zákona, určil zpravodaje a přikázal návrh k projednání rozpočtovému výboru. Prvé čtení bylo započato ve 14:20 hodin dne 26. října 2010 na 7. schůzi, kde byl návrh projednán v obecné rozpravě. Ještě před uvedením tohoto návrhu předkladatelem byla předsedkyni Poslanecké sněmovny doručena námitka poslaneckého klubu ČSSD proti projednání návrhu, aby mohl být vysloven souhlas s návrhem zákona již v prvém čtení, pročež se tento návrh stal neprojednatelným. Následně v průběhu obecné rozpravy navrhl ministr financí a poslanec Miroslav Kalousek podle § 91 odst. 2 jednacího řádu zkrácení projednávání návrhu zákona ve výboru na 15 dní. V důsledku uplatnění námitky poslaneckých klubů ČSSD a KSČM však nebyl projednán ani tento návrh. Poslanecká sněmovna následně přikázala návrh zákona k projednání rozpočtovému výboru (usnesení č. 102).
94. Na základě svého usnesení č. 758 ze dne 26. října 2010 (přijatého večer v tento den) vzala vláda návrh zákona (spolu s dalšími třemi vládními návrhy zákonů) dne 27. října 2010 zpět. Dne 29. října 2010 předložila vláda Poslanecké sněmovně návrh zákona zcela identického obsahu, schváleného usnesením č. 759 ze dne 26. října 2010. Současně navrhla předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby vyhlásila stav legislativní nouze na období od 1. listopadu do 5. listopadu 2010 pro projednání téhož vládního návrhu zákona (společně se zmíněnými třemi návrhy zákonů) a aby rozhodla, že uvedené vládní návrhy zákonů budou projednány ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze. Týž den byl návrh zákona rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 157/0 (stejně tak i zbylé tři zmíněné vládní návrhy zákonů - sněmovní tisky č. 155, 156 a 158).
95. Předsedkyně Poslanecké sněmovny na základě tohoto návrhu vyhlásila rozhodnutím č. 7 ze dne 29. října 2010 stav legislativní nouze pro uvedené návrhy zákonů na dobu od 1. listopadu 2010 do 15. listopadu 2010 (vláda navrhovala pouze do 5. listopadu 2010) a rozhodnutím č. 8 z téhož dne rozhodla o tom, že tyto návrhy budou projednány ve zkráceném řízení. Tímto rozhodnutím zároveň přikázala návrh zákona rozpočtovému výboru, kterému stanovila nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 2. listopadu 2010 do 12:00 hodin. Dne 29. října 2010 byl poslancům rozeslán návrh zákona jako sněmovní tisk 157.
96. Žádost předsedy vlády o vyhlášení stavu legislativní nouze, jakož i příslušné rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny obsahovaly pouze stručné odůvodnění hrozbou značných hospodářských škod, aniž by tato hrozba byla dál specifikována. Bližší důvody pro vyhlášení uvedl předseda vlády Petr Nečas dne 27. října 2010 v rámci rozpravy k návrhu zákona o státním rozpočtu na 7. schůzi Poslanecké sněmovny, kdy ve svém vystoupení informoval poslance o uvedeném postupu. Konkrétně uvedl, že "neprojednání těchto zákonů znamená, že by nevstoupily do účinnosti 1. ledna příštího roku, což by učinilo z rozpočtu pouze soubor mnoha desítek nebo stovek stran potištěných čísly, nicméně nepodložených reálnými skutečnými údaji na straně příjmů i výdajů, čili byl by to rozpočet naprosto hypotetický, nereálný, a tudíž rozpočet, který by nebyl brán jako věrohodný dokument. Z tohoto důvodu by hrozilo výrazné zhoršení postavení České republiky na finančních trzích. S tímto nevěrohodným rozpočtem by mohl být ohrožen rating České republiky, hrozilo by zvýšení dluhové služby, to znamená splátky, kterou platíme na úrocích za státní dluh. Velice významným rizikem by se samozřejmě stalo výrazné prohloubení deficitu veřejných financí a hrozily by také daňové úniky. Za těchto okolností, kdy hrozí tyto velké hospodářské škody, byla vláda povinna použít ustanovení zákona o legislativní nouzi, aby zamezila těmto výrazným hospodářským škodám." (těsnopisecká zpráva z jednání Poslanecké sněmovny dne 27. října 2010, 7. schůze, www.psp.cz)
97. Dne 2. listopadu 2010 ve 14:00 hodin zahájila předsedkyně Poslanecké sněmovny čtvrtý jednací den její přerušené 7. schůze, v jehož úvodu informovala poslance o svých rozhodnutích. S ohledem na povinnost Poslanecké sněmovny posoudit před projednáním návrhů zákonů, zda stav legislativní nouze trvá, zahájila úvodem tohoto jednacího dne rozpravu k tomuto bodu. V rámci rozpravy vystoupil poslanec Bohuslav Sobotka, který vyslovil výhrady vůči jejímu postupu. Poukázal na to, že projednání předmětných návrhů zákonů na stávající schůzi Poslanecké sněmovny předpokládá návrh na zařazení těchto bodů na její program. Takovýto návrh ale nelze projednat, pokud proti němu vznesou námitku nejméně dva poslanecké kluby nebo 20 poslanců, což učinil jménem poslaneckých klubů ČSSD a KSČM. Po krátké rozpravě oznámila předsedkyně Poslanecké sněmovny přibližně v 15:20 hodin, že přerušuje jednání 7. schůze Poslanecké sněmovny, a na žádost skupiny koaličních poslanců svolala z místa předsedajícího mimořádnou 8. schůzi Poslanecké sněmovny na 16:00 hodin téhož dne. V tuto dobu byla schůze rovněž zahájena.
98. Úvodem 8. schůze Poslanecké sněmovny její předsedkyně opětovně informovala poslance o vyhlášení stavu legislativní nouze a zahájila rozpravu k jejímu posouzení. V rámci této diskuse vystoupil předseda vlády Petr Nečas, který k důvodům vyhlášení legislativní nouze uvedl, že "bude-li schválen státní rozpočet, který k 1. lednu příštího roku nebude podložen účinnou legislativou, která bude v účinnosti od 1. ledna příštího roku, bude to nevěrohodný dokument založený pouze na součtu čísel, která nebudou odpovídat skutečné legislativě účinné od 1. ledna příštího roku. To velmi vážně hrozí. Potom může dojít i ke krokům, jako je zhoršení výhledu ratingu České republiky, hrozí předražení dluhové služby. Tady bych chtěl zdůraznit, že výkyvy pouze v několika procentech činí z hlediska splátky dluhové služby až řády miliard v dluhové službě, hrozí zvýšení deficitu státního rozpočtu a zvýšení deficitu veřejných rozpočtů jako celku a hrozí také naprosto prokazatelně daňové úniky. Celkový sumář těchto hospodářských škod je spíše v řádech miliard, ve dvojciferném čísle miliard. Čili jsou to velmi významné hospodářské škody a naprosto legitimně a v souladu se zákonem na to vláda musela zareagovat a musela požádat o vyhlášení stavu legislativní nouze právě proto, aby k těmto závažným hospodářským škodám nedošlo." (těsnopisecká zpráva z jednání Poslanecké sněmovny dne 2. listopadu 2010, 8. schůze, www.psp.cz)
99. V rámci rozpravy dále vystoupili mimo jiné opoziční poslanci Jeroným Tejc, Lubomír Zaorálek, Vojtěch Filip a Bohuslav Sobotka, kteří formulovali námitky ve vztahu k důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze. Poslanec Bohuslav Sobotka navrhl odročení jednání na druhý den, tedy do 3. listopadu do 9:00 hodin. Pro návrh hlasovalo 74 ze 181 přítomných poslanců, 103 bylo proti. Pro potvrzení trvání stavu legislativní nouze k projednání předmětných sněmovních tisků hlasovalo 105 ze 151 přítomných poslanců, proti bylo 46 (usnesení č. 111).
100. Téhož dne proběhlo i druhé a třetí čtení návrhu. Ještě před zahájením druhého čtení konstatovala Poslanecká sněmovna, že nadále existují podmínky pro projednání vládního návrhu zákona ve zkráceném jednání (usnesení č. 116). Pro hlasovalo 97 ze 146 přítomných poslanců, proti 43. Rozpočtový výbor zasedal k příslušnému sněmovnímu tisku, přičemž doporučil, aby Poslanecká sněmovna projednala návrh v obecné rozpravě, dále všechny jeho části v rozpravě podrobné a aby jej projednala do pátku 5. listopadu 2010 do 16:00 hodin. Návrh rozpočtového výboru byl přijat, když pro něj hlasovalo 130 ze 146 přítomných poslanců, 3 byli proti. Poté, co se uskutečnila obecná i podrobná rozprava, schválila Poslanecká sněmovna návrh zákona (usnesení č. 117). Pro hlasovalo 96 ze 144 přítomných poslanců, proti 44.
101. Dne 3. listopadu 2010 byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej na žádost vlády projednal ve zkráceném jednání. Organizační výbor téhož dne stanovil garančním výborem Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Tento výbor návrh zákona projednal dne 11. listopadu 2010 a přijal usnesení č. 385, kterým ho doporučil schválit. Senát projednal a schválil návrh zákona (senátní tisk č. 365/0) dne 12. listopadu 2010 na své 25. schůzi, když pro něj hlasovalo 42 ze 76 senátorů, proti bylo 31 senátorů a 3 senátoři se hlasování zdrželi (usnesení č. 603).
102. Návrh zákona byl dne 19. listopadu 2010 doručen prezidentovi republiky, který jej podepsal dne 26. listopadu 2010. Schválený zákon byl poté 3. prosince 2010 doručen k podpisu předsedovi vlády. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 348/2010 Sb. s účinností od 1. ledna 2011.
IV./b
Ústavní konformita zákonodárné procedury - obecná východiska
103. Vzhledem ke struktuře argumentace navrhovatelů posoudil Ústavní soud nejdřív otázky kompetence a ústavní konformity legislativního procesu ve vztahu k Poslanecké sněmovně. Poněvadž o její kompetenci přijmout napadený zákon ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy neměl pochybnosti, zaměřil se na způsob projednávání a schvalování napadeného zákona, vůči kterému směřovaly i navrhovateli uplatněné námitky. V tomto směru považoval za nezbytné shrnout relevantní ústavní východiska, na nichž založil vlastní přezkum předmětné procedury.
104. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně zdůraznil nezbytnost dodržování procedurálních pravidel a respektování demokratických principů v zákonodárném procesu. Ve svém rozhodnutí ze dne 15. února 2007sp. zn. Pl. ÚS 77/06(N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) uvedl, že "i Parlament, resp. jeho obě komory nemohou postupovat libovolně, ale jsou vázány právem. Při výkonu legislativní činnosti jsou tak vázány především Ústavou a s ní konformně vykládanými jednacími řády, jakož i ustálenou praxí parlamentní komory a jejích orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod." (bod 38). Tento důraz na řádnost (bezvadnost) průběhu legislativního procesu přitom není pouhým apelem ve vztahu k zákonodárci, aby jako orgán veřejné moci postupoval při jejím výkonu v souladu se zákonem, nýbrž je výrazem toho, že zákonná úprava legislativního procesu má rovněž garantovat jeho soulad s ústavním pořádkem.
105. Je mimo jakoukoliv pochybnost, že zákonodárná procedura je rámcově vymezena již na úrovni ústavního pořádku, a to především co se týče kompetence a účasti jednotlivých orgánů veřejné moci na jejím výkonu, stanovení požadovaných většin pro přijímání rozhodnutí, jakož i formálních náležitostí zákona. Součástí těchto požadavků však nejsou jen relativně určitá procesní pravidla stanovená Ústavou, nýbrž i některé ústavní principy, k jejichž konkretizaci dochází až na úrovni zákona, tedy jednacích řádů obou komor. Jedná se v první řadě o demokratický princip plynoucí z čl. 1 odst. 1 Ústavy, představující jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu. Tento princip se přitom nevyčerpává pouhým většinovým rozhodnutím demokraticky zvolených poslanců nebo senátorů, ale vyplývají z něj požadavky i ve vztahu ke způsobu (průběhu) projednávání návrhu zákona. V tomto směru lze ústavní relevanci přiznat též dalším principům, především zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly, jak ze strany poslanců a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a nakonec, nikoliv však v poslední řadě, principu volné soutěže politických sil (blíže k těmto základním východiskům srov. nález ze dne 1. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 55/10, části V.A a V.B; N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.).
106. Zákonodárná procedura v obou komorách Parlamentu musí především umožnit osobám na ní zúčastněným "reálné posouzení a projednání předlohy Parlamentem" (nález ze dne 31. ledna 2008sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a; N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.). Jednotliví poslanci nebo senátoři musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech. Možnost veřejně přednést stanovisko k návrhu zákona na parlamentní půdě přitom svým významem přesahuje subjektivní právo poslance. Umožňuje totiž ve vztahu k ostatním poslancům, jakož i veřejnosti konfrontaci důvodů pro přijetí nebo nepřijetí návrhu zákona. Volení zástupci občanů musí v přímé konfrontaci s názory svých oponentů veřejně zdůvodňovat a obhajovat důvodnost svých návrhů. K přijetí rozhodnutí tak dochází až poté, co byly tímto způsobem formulovány důvody pro i proti přijetí návrhu zákona. Jednotliví poslanci a senátoři, aniž by tím byla dotčena jejich možnost hlasovat svobodně, podle svého nejlepšího vědomí a svědomí, tak budou rozhodovat s vědomím argumentů obou stran. Tím je zároveň umožněno veřejnosti nejen kontrolovat jejich činnost, tedy mít možnost poznat, zda a z jakých důvodů určitý návrh podpořili nebo nikoliv, nýbrž ve své podstatě i nepřímo participovat na zákonodárném procesu, neboť diskuse uvnitř široké veřejnosti, jakož i z ní vyplývající souhlas nebo kritika vždy ovlivňují i rozhodování individuálních poslanců a senátorů.