56. Soudce Ústavního soudu J. Musil se předsedkyně Poslanecké sněmovny dotazoval zejména na její subjektivní motivy a důvody, jimiž si jako poslankyně odůvodnila svůj souhlas s navrženým postupem vlády, přičemž předsedkyně Poslanecké sněmovny odkázala na argumentaci vlády, předkladatelů předmětného návrhu zákona i na vyjádření předsedy vlády z ústního jednání před Ústavním soudem ze dne 8. 2. 2011, které pro ni byly určující. K dotazu, zda si jako předsedkyně Poslanecké sněmovny pro své rozhodnutí o vyhlášení stavu legislativní nouze opatřila nějaké odborné podklady a stanoviska (např. ČNB), uvedla, že nikoliv, neboť posuzování a hodnocení důvodů, jež vládu vedly k podání návrhu na vyhlášení stavu legislativní nouze, náleží Poslanecké sněmovně jako celku.
57. K dotazu soudce Ústavního soudu S. Balíka, zda má Poslanecká sněmovna či jednotliví poslanci nějaké procesní prostředky, kterými se lze bránit proti jejímu rozhodnutí o zamítnutí vyhlášení stavu legislativní nouze či pro případ její nečinnosti, předsedkyně Poslanecké sněmovny uvedla, že taková situace nastat nemůže, neboť dle JŘPS musí konat a tento návrh schválit. Následně se S. Balík dotázal, zda před projednáním napadeného zákona byl její návrh na vyhlášení stavu legislativní nouze odůvodněn stanoviskem vlády, např. že pokud proběhne řádná legislativní procedura a zákon by byl přijat až na konci února, tak vznikne nikoliv škoda přibližně 24 miliard Kč za rok, ale škoda "jen 1,96 miliard". Předsedkyně Poslanecké sněmovny uvedla, že nikoliv.
58. Následně předsedkyně Poslanecké sněmovny čelila celé řadě dotazů ze strany zástupce navrhovatelů, B. Sobotky, směřujících k důvodům jejího rozhodnutí o svolání mimořádné schůze, určení nepřekročitelné lhůty výboru k předložení stanoviska i ke konkrétním procedurálním rozhodnutím v rámci projednávání napadeného návrhu zákona. Na tyto dotazy předsedkyně Poslanecké sněmovny konstantně reagovala vyjádřeními, že se jednalo o standardní, v minulosti hojně užívaný postup, který je v souladu s jednacím řádem. Následně byla předsedkyně Poslanecké sněmovny B. Sobotkou dotazována k okolnostem, které měly za následek, že před svoláním mimořádné schůze došlo ke změně předsedajícího, kdy místopředseda L. Zaorálek, jenž předtím, tentýž den předsedal řádné 7. schůzi Poslanecké sněmovny, byl před zahájením 8. mimořádné schůze nahrazen právě jí, na což předsedkyně Poslanecké sněmovny reagovala, že je to věcí "interní" dohody a jedná se o běžný postup, který byl v posuzovaném případě nadto nutný z toho důvodu, že původní předsedající místopředseda L. Zaorálek by z důvodu věnování se stranickým záležitostem nedodržel stanovený čas, kdy mělo být po pauze v jednání Poslanecké sněmovny pokračováno, a nechtěla tak čelit kritice poslanců.
59. Následně se soudce Ústavního soudu V. Kůrka dotazoval zástupce navrhovatelů, zda při projednávání návrhu zákona, který byl posléze přijat a publikován pod č. 120/2010 Sb. a týkal se zdanění zaměstnaneckých benefitů - stravenek (zákon č. 120/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů), jenž byl projednáván v Poslanecké sněmovně od 26. února 2010 do 2. března 2010 ve stavu legislativní nouze a jehož zpravodajem byl právě B. Sobotka, i on sám tehdy hlasoval či jinak oponoval proti takovému postupu, a pokud nikoliv, z jakých důvodů. Dotazovaný měl uvést konkrétní důvod, který je předvídaný § 99 odst. 1 JŘPS, a v čem spatřoval jeho naplnění. Zástupce navrhovatelů uvedl, že neoponoval, neboť se jednalo o jinou situaci než v nyní posuzovaném případě. V tehdejší situaci probíhalo již delší dobu jednání mezi vládou a zástupci odborů a byla zde možnost stávky v dopravě, která by podle názorů zástupců vlády mohla vést k vážným hospodářským škodám, a dále se jednalo o řešení mimořádného sociálního konfliktu mezi zástupci odborů a vládou, kdy vláda na základě tohoto jednání přišla do Poslanecké sněmovny s návrhem zmíněného postupu. Existence oněch značných hospodářských škod vládou doložena konkrétně nebyla a hlasování dotazovaného se opíralo pouze o stanovisko vlády. Tento názor byl ze strany soudce V. Kůrky konfrontován s nyní projednávaným případem a navrhovateli vznesenými námitkami, tj. že vláda důvody vyhlášení stavu legislativní nouze a existenci hospodářských škod nedoložila kvalifikovaným způsobem. Na to zástupce navrhovatelů opětovně reagoval tak, že šlo o odlišné situace a jako předkladatel nyní projednávaného návrhu je vnímá odlišně, neboť v prvním případě se řešil mimořádný sociální konflikt, zatímco v posuzovaném případě se připravoval státní rozpočet na rok 2011 tak, jako se připravuje každý rok, a tak byly jasně kvantifikovatelné dopady jakéhokoliv rozhodnutí Poslanecké sněmovny. V prvém případě se škody nedaly přesně kvantifikovat, neboť nebylo možné v okamžiku, kdy stávka teprve hrozila, přesně kvantifikovat její ekonomické dopady. K dotazu soudce V. Kůrky, zda by i s odstupem doby dospěl k témuž závěru - tj. že tehdejší stav legislativní nouze byl vyhlášen v souladu s právem, i kdyby na něj uplatnil ta hlediska, která jsou obsažena v nyní posuzovaném návrhu, zástupce navrhovatelů uvedl, že ano, neboť v tehdejší situaci nedošlo k takové kumulaci návrhem kritizovaných kroků ze strany vládní většiny jako v tomto případě.
60. Následně účastníci řízení ve svých závěrečných vyjádřeních zopakovali a shrnuli svá stanoviska, jež byla obsahem jejich písemných podání doručených Ústavnímu soudu.
V.
Referenční hlediska pro posouzení návrhu
V. A) Prameny parlamentního práva a demokratické principy legislativního procesu
61. V čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, který Českou republiku charakterizuje jako demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, je obsažen normativní princip demokratického právního státu. Úcta k právům a svobodám jedince je proto také jedním z principů konceptu právního státu, který přijala Ústava České republiky, resp. je účelem fungování státu a státní moci. Respekt ke stejnému účelu se odráží i v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Z uvedeného plyne, že ani Parlament, resp. jeho obě komory nemohou při přijímání zákonů postupovat libovolně, nýbrž jsou vázány právem (ústavním pořádkem a v jeho světle přijímaným a vykládaným parlamentním právem - viz níže).
62. Ústavní soud se v minulosti ve své judikatuře zabýval celou řadou ústavních aspektů, které musí zákonodárce, případně další ústavní orgány, dodržet v různých fázích legislativního procesu [viz např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/01ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/02ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)]. V citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/02Ústavní soud opakovaně vyložil zásady, pro které - mimo jiné též jako požadavek plynoucí z konceptu právního státu - je respekt k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný: "jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení) lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí), a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou ochranu. Jestliže takto připomenuté zásady vztahují se k ústavnosti řízení před orgány veřejné moci a k jejich v něm vydaným rozhodnutím (ke stanovenému postupu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), není nijakého rozumného důvodu se od těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného procesu a v něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se rozhodovací proces v zákonodárné činnosti do jisté míry liší od rozhodovacích procesů v řízeních před jinými orgány veřejné moci - a v tomto smyslu jej lze chápat jako rozhodovací proces sui generis - vůdčí zásady rozhodování, v němž se dospěje ke konečnému výsledku, jsou v obou případech identické; nadto nelze ztrácet ze zřetele, že důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů jsou pro svůj celospolečenský dopad zajisté významnější, než je tomu v případech jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci. Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu - do popředí požadavek stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů a také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), která si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila.".
63. Zmíněná pravidla legislativního procesu jsou obsažena v různých pramenech (parlamentního) práva, mezi které náleží především Ústava České republiky; dále s ní konformně vykládané jednací řády obou komor Parlamentu (JŘPS a JŘS); podrobnější pravidla jednání přijatá usnesením jednotlivých komor Parlamentu na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení); a rovněž ustálená praxe parlamentní komory a jejích orgánů, "kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod." (viz bod 38 citovaného nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06) - tzv. nepsaná pravidla, která jsou způsobilá řešit otázky výslovně neupravené jednacími řády a která "optimalizují sebeorganizaci parlamentu." [Schneider, H. P. - Zeh, W. (eds.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1989, s. 385, citováno dle Wintr, J. Česká parlamentní kultura, Praha 2010, s. 43.].
64. Poslední tři zmíněné prameny parlamentního práva jsou projevem autonomie Parlamentu, resp. jeho komor, spočívající v samoregulaci parlamentních procedur, která je do jisté míry nezbytná, neboť Ústava České republiky pochopitelně upravuje pravidla legislativního procesu (působnost a role obou komor Parlamentu, jejich základní organizační strukturu, kvorum a potřebné většiny pro jednotlivé druhy usnesení, poslaneckou imunitu, základní pravidla pro průběh zasedání obou komor apod.) toliko obecně a sama předpokládá přijetí podrobnějších pravidel legislativního procesu ve formě zákonů o jednacích řádech jednotlivých komor Parlamentu. Německý Spolkový ústavní soud v jednom ze svých rozhodnutí (rozsudek ze dne 21. 7. 2000, 2 BvH 3/91, dostupný v elektronické podobě na http://www.bverfg.de/entscheidungen/hs20000721_2bvh000391.html) uvedl, že za předmět samoregulace parlamentní komory považuje i úpravu zákonodárného procesu, není-li obsažena v Ústavě samotné, jakož i funkci, složení a způsob práce výborů, dále uskutečňování práv výkonu zákonodárné iniciativy, informací a kontroly, rovněž i vytvoření a úpravu práv politických frakcí a výkon parlamentního práva svobodného projevu a parlamentní rozpravy. Zároveň soud zdůraznil, že tento katalog obsahující předměty samoregulace a instrumenty parlamentní autonomie není konečný. To proto, že onen katalog musí být znovu a znovu konkretizován s ohledem na měnící se politické poměry tak, aby umožnil přizpůsobení se změněným pracovním podmínkám. Tak může získat parlamentní autonomie oproti dřívějším ústavním epochám novou aktuálnost skrze tu okolnost, že již proti sobě nestojí parlament a vláda, jak předpokládá klasická teorie, nýbrž hranice probíhá napříč parlamentním plénem, přičemž vláda a ji podporující parlamentní většina tvoří oproti opozici politickou jednotu. Parlament také musí reagovat na vzrůstající komplexitu regulačních potřeb. Proto musí moderní parlament rozvíjet strategie práci rozdělujícího spolupůsobení a koordinace politické tvorby vůle, nechce-li přijít o svou akceschopnost. Tato samoregulační pravomoc parlamentu vztahující se k jeho vlastním záležitostem nesmí být ovšem bezbřehá a podléhá ústavním omezením, z nichž plynou nároky na podobu a interpretaci především jednacích řádů parlamentních komor [srov. odlišné stanovisko soudkyně E. Wagnerové k nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)].
65. Zásadní ústavněprávní východiska parlamentních a legislativních procedur Ústavní soud zformuloval zejména v navrhovateli hojně citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06, kde Ústavní soud opětovně zdůraznil nutnost dodržování pravidel legislativního procesu, neboť elementárním požadavkem i jen formálně chápaného právního státu je vyloučení libovůle z rozhodování orgánů veřejné moci, kdy nedodržení pravidel může vést nejen ke zpochybnění legitimity přijatého rozhodnutí (zákona), nýbrž i jeho legality, což v daném případě skutečně vedlo ke zrušení napadených ustanovení zákona, a to pro rozpor procedury jejich přijetí s ústavními zásadami demokratického právního státu. "Dodržování procedurálních pravidel obsažených v uvedených pramenech práva je třeba vyžadovat proto, že ač adresátem těchto norem nejsou soukromé osoby, jejich nedodržení se v konečném důsledku může významně dotknout jejich základních práv." (viz bod 38).
66. Ústavní soud tak nejen důrazně apeloval na Parlament České republiky ve smyslu nutnosti dodržování principů tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva jako jednoho z atributů materiálně chápaného právního státu, nýbrž ústavně odůvodnil nutnost respektování demokratických principů v legislativním procesu (s oporou v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), které je třeba zohledňovat jak při úpravě, tak i při samotném výkonu procedury přijímání zákonů. Jinými slovy - z těchto principů plynou jisté nároky na podobu a interpretaci především jednacích řádů parlamentních komor. Tyto principy je třeba nalézat ve spojení principu dělby moci s principy a funkcemi moci zákonodárné, a to zejména v ústavně zakotveném principu reprezentativní demokracie, založené na svobodném výkonu mandátu členů Parlamentu, na rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu, ve svobodě projevu a ve svobodné parlamentní rozpravě (čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky).
67. Ústavní soud v citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06označil za základní princip parlamentního rozhodování i princip pluralismu, který dovodil z principu svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny) a který jako charakteristika a znak každé svobodné společnosti tvoří jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky. "Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. Zákonodárná procedura se v této optice stává "skutečným zdrojem legitimity zákona."" (viz bod 38).
68. Skrze bohaté odkazy na českou i zahraniční literaturu zabývající se problematikou parlamentního rozhodování i z hlediska jeho srovnání s rozhodováním soudním Ústavní soud v posledně citovaném nálezu zdůvodnil požadavek konceptu výkonu zákonodárství formou racionálního právního diskursu. "Parlamentní rozhodování se týká případů obecných; v jeho prospěch vyznívá výhrada zásadních rozhodnutí přijímaných v parlamentní proceduře, která zajišťuje zvažování předmětu, o němž je rozhodováno, za účasti politických stran, které představují organizované zájmy občanské veřejnosti. Zákon jako výsledek parlamentní deliberace je kompromisem mezi zájmy, do něhož se projektuje společenský konsenzus, který je třeba považovat za kritérium akceptace zákona. Každá z institucí tvořících či aplikujících právo je definována formálními znaky, mj. procedurami, jež slouží naplňování účelu dané instituce. Procedury se dotýkají i forem jednání parlamentu, jakož i dělby práce mezi jeho orgány, a mají garantovat demokracii, legitimizaci autority, racionalitu zákonodárství, procedurální spravedlnost (slyšení stran, debatu) apod. (Kysela, J. Zákonodárný proces v České republice jako forma racionálního právního diskursu?, Právník, 2005, č. 6). Parlamentní procedury jsou ostatně též významným prvkem dotváření podoby dělby moci a podmínek politické soutěže ve státě (Kabele, J. Z kapitalismu do socialismu a zpět. Teoretické vyšetřování přerodů Československa a České republiky. Praha : Karolinum, 2005, s. 205). (...) Konečně pro C. Schmitta je parlamentarismus jako forma vlády otevřenou argumentativní diskusí, v níž jsou konfrontovány rozdíly a názory - politická moc je tím nucena k diskusi, která umožňuje veřejnou kontrolu (Schmitt, C. The Crisis of parliamentary Democracy, London, 1994, cit. dle Kysela, J. Zákonodárný proces v České republice jako forma racionálního právního diskursu? Právník, 2005, č. 6)." (viz body 41 a 43).
69. Podobně jako v soudním rozhodování i v parlamentním rozhodování vyžaduje idea "spravedlivého rozhodnutí", která je imanentní právnímu státu, dodržení přirozenoprávní zásady slyšet všechny strany. Transparentní slyšení stran reprezentujících veřejnost přispívá k její identifikaci s produktem rozhodovacího procesu, v tomto případě se zákonem. Za určující charakteristiku parlamentního rozhodování je tak rovněž třeba považovat princip veřejnosti zásadně uplatňovaný při projednávání zákonů, který směřuje jak dovnitř, tak i vně parlamentní komory. Působení směrem dovnitř slouží ke svobodné tvorbě názorů členů parlamentní komory, působení směrem ven slouží k informování veřejnosti.
70. V neposlední řadě je třeba mezi demokratické principy legislativního procesu zahrnout i princip většinového rozhodování a od něj neoddělitelný princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy České republiky), jež jsou na parlamentní půdě představovány parlamentní opozicí. Mezi její základní funkce patří zejména artikulace menšinových názorů, předkládání alternativních návrhů k většinovým stanoviskům a rozhodnutím a kontrola vládnoucí většiny, to vše před zraky veřejnosti, tedy občanské společnosti, která si i tímto způsobem tvoří a upřesňuje svůj názor. Tyto charakteristiky se upínají k základním znakům demokratického právního státu (viz níže).
71. Uvedený výčet demokratických principů legislativního procesu a s nimi související nároky na férovost používání pravidel upravujících proces tvorby politické vůle lze podřadit pod podstatné náležitosti demokratického právního státu, resp. samotnou jeho esenci a ve svém souhrnu vykreslují obraz "parlamentarismu nazíraného materiálně, tj. chápaného jako institucionalizovaná výměna názorů mezi reprezentanty názorově si konkurujících uskupení přítomných ve společnosti s cílem nalézt kompromis, který by uspokojil většinu původně názorově fragmentarizované společnosti." (srov. citované odlišné stanovisko soudce zpravodaje k nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07).
V. B) Role parlamentní opozice v legislativním procesu
72. Ačkoliv zmíněný princip většinového rozhodování (čl. 6 Ústavy České republiky) patří mezi základní definiční znaky demokracie a demokratického rozhodování a většina vlád parlamentních demokracií je odkázána právě na podporu (důvěru) parlamentní většiny, složené ze zástupců jedné či více politických stran zastoupených v Parlamentu, není Parlament orgánem této většiny, nýbrž je založen na svobodném výkonu mandátu všech svých členů, na jejich rovnosti, neboť všichni jsou reprezentanty lidu, dále na svobodě projevu všech a na svobodě parlamentní rozpravy (čl. 15, čl. 23 odst. 3, čl. 26 a čl. 27 odst. 2 Ústavy České republiky), a to bez ohledu na to, k jaké politické frakci či k názorovému proudu jednotliví členové Parlamentu náleží. Zástupcům parlamentní opozice, která bývá složena ze zástupců politických stran zastoupených v Parlamentu, na výkonu vládní moci se však přímo nepodílejících a co do počtu zpravidla se ocitajících v početní menšině, musí být s ohledem na ústavně garantovaný princip ochrany menšin (viz shora) umožněn v rámci legislativních procedur nerušený výkon jejich ústavně garantovaných práv a nesmí jim být libovolně znemožňováno plnit výše zmíněné, pro demokracii nezastupitelné funkce parlamentní opozice [srov. rezoluci Parlamentního shromáždění Rady Evropy (PACE) č. 1601 (2008) on "Procedural guidelines on the rights and responsibilities of the opposition in a democratic parlament" ze dne 23. 1. 2008]. "Přítomnost opozice (a médií) nutí i koherentní vládní většinu vysvětlovat a zdůvodňovat svá rozhodnutí - garantována je tak zásada kontradiktornosti, vycházející ze svobodné výměny názorů a stanovisek za účelem hledání širší shody a případně i odstraňování nedostatků navrhovaného zákona. Tato zásada je vlastně ideologickým základem činnosti parlamentu jako místa výměny názorů, přesvědčování oponentů o pravdě a spravedlnosti a rovněž jako místa vyjednávání. Parlamentarismus je v tomto smyslu pokusem o vládu diskusí." (citováno dle Kysela, J.: Zákonodárství bez parlamentů, Praha 2006, s. 23).
73. Mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice anebo jejích jednotlivých členů, která by měla být v demokratickém právním státě ústavně garantovaná, lze zařadit zejména práva zaručující parlamentní menšině účast na parlamentních procedurách; práva umožňující parlamentní opozici výkon dozoru a kontrolu vládnoucí většiny i vlády samotné. Dále se jedná o práva umožňující parlamentní opozici blokovat či oddalovat rozhodnutí přijímaná většinou, jakož i o práva umožňující opozici domáhat se ústavního přezkumu většinou přijatých rozhodnutí (zákonů), a konečně jde v neposlední řadě i o práva chránící parlamentní opozici i její jednotlivé členy před pronásledováním a zvůlí ze strany většiny. Míra (hloubka) a úroveň úpravy zmíněných práv parlamentní opozice v daném systému, jakož i šíře prostoru, v němž je parlamentní opozici umožněno plnit její nezastupitelné funkce, jsou nejen známkou úrovně politické a parlamentní kultury dané společnosti, nýbrž vyjadřují i stupeň demokratičnosti daného politického systému. Jednou z nezbytných podmínek dostatečné právní úpravy zmíněných práv a oprávnění parlamentní opozice či menšin by měl být v každém případě požadavek, aby tato práva byla upravena tak, že vládnoucí většině znemožní rušit je či je zásadním způsobem měnit pouze na základě vlastního uvážení, anebo jí alespoň zabrání v tom, aby tak činila bez dostatečného časového odstupu od nástupu k moci. [srov. zprávu Benátské komise CDL-AD(2010)025 "Report on the role of the opposition in a democratic parliament" ze dne 15. 11. 2010].
74. Na evropské a mezinárodní úrovni (evropská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, Mezinárodní pakt o občanských a politických právech) jsou práva parlamentní opozice chráněna skrze ochranu základních a politických práv příslušníků parlamentních menšin. Jde např. o jejich právo na svobodné a férové volby, na svobodu projevu, na svobodu sdružovací či shromažďovací aj. Obdobně tomu tak je i v České republice. Ústava České republiky sice výslovně nezmiňuje institut parlamentní opozice a z jednacích řádů se o parlamentní opozici (pod termínem "nevládní politické strany") zmiňuje pouze JŘPS, a to v ustanovení § 78 odst. 4. Přesto lze s oporou v ústavně normativním demokratickém principu, uplatňujícím se i v požadavku na demokratičnost vnitřních parlamentních procesů a procedur, učinit závěr, že výše zmíněná práva parlamentní opozice, tj. práva nevládních parlamentních politických frakcí či jednotlivých poslanců a senátorů, jsou v Ústavě České republiky a v ústavně konformně interpretovaných jednacích řádech obou parlamentních komor buď explicitně vyjádřena [viz např. čl. 27, 28, 30 či čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky promítnutý do § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], anebo jsou v Ústavě České republiky imanentně přítomna právě pro normativní působení demokratického principu. Za pomoci ústavně konformní interpretace jednotlivých ustanovení jednacích řádů ve světle výše zmíněných požadavků vyvěrajících z aplikace principů, které musí ovládat řádný legislativní proces, lze i z aktuální podoby jednacích řádů obou komor seznat, že jejich účelem je tato práva garantovat. Formálně tak poskytují dostatečnou právní oporu pro jejich výkon, a tak umožňují i naplňování funkcí opozice jako takové.
75. Jak již bylo výše konstatováno, za náležitý lze považovat jen takový legislativní proces, který umožňuje racionální diskurs, slyšení stran a otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků v jeho průběhu (srov. lapidární, avšak pregnantní citát: "The principle underlying parliamentary procedure is that the minority should have its say and the majority should have its way" - Laundy, P. Parliaments in the Modern World, Aldershot 1989, s. 95). Proto je třeba vymezit a konkretizovat výše předestřená práva parlamentní opozice, která garantují parlamentní menšině aktivní i pasivní účast v parlamentních procedurách. To proto, že jejich garance a realizace jsou jednou z nezbytných podmínek naplnění požadavků kladených na řádný a férový demokratický legislativní proces. Citovaná rezoluce Parlamentního shromáždění Rady Evropy zahrnuje do okruhu těch práv parlamentní opozice, která se pojí s její účastí na legislativních procedurách, kromě garance její prosté účasti v parlamentním projednání spojené s možností hlasovat i právo aktivně vystoupit v rozpravě a vyjádřit se k projednávanému bodu či interpelovat zúčastněného člena vlády, dále i garanci možnosti ovlivnit samotnou projednávanou agendu (pořad) následující parlamentní schůze, která by tak neměla být pouze v rukou vládnoucí většiny, včetně možnosti vyvolat mimořádné schůze, docílit zařazení nového bodu na pořad jednání, či naopak možnosti její blokace nebo oddálení projednávání určitého bodu programu cestou tzv. obstrukcí. Rovněž je nezbytné, aby do tohoto výčtu bylo zahrnuto i právo účasti parlamentní opozice ve výborech a kontrolních komisích dané parlamentní komory, což opozici umožní efektivní výkon její dozorové a kontrolní funkce nad rozhodováním parlamentní většiny i nad rozhodováním vlády. V neposlední řadě je nutné do tohoto okruhu zařadit i právo opozice aktivně participovat na zásadních politických a organizačních rozhodnutích dané parlamentní komory.
76. Při rozhodování o výši úrovně a o šíři garance kteréhokoliv z uvedených práv parlamentní opozice, stejně jako při jejich samotném výkonu, je vždy nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny. Na straně jedné totiž nepřiznání některých z výše uvedených práv opozici, resp. faktické znemožňování jejich řádného a nerušeného výkonu v důsledku jednání vládnoucí většiny, může vést nejen k oslabení legitimity výkonu moci, nýbrž neustálé omezování či dokonce porušování základních demokratických principů může vést i k ohrožení demokratičnosti samotného politického systému. Na straně druhé, přílišná míra a šíře garance jednotlivých práv parlamentní opozici může vést k jejich častému nadužívání až zneužívání ze strany opozice, což může mít za následek oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí většinou (srov. citovanou zprávu Benátské komise). Proto je nezbytné, aby jednotlivým právům a oprávněním garantovaným parlamentní opozici korespondovaly i určité povinnosti a odpovědnost za jejich výkon. Parlamentní opozice je tak při užívání práv vedle nezbytného respektu k právnímu řádu povinována (nejen vůči svým voličům) k plnění role tzv. odpovědné a konstruktivní opozice. Ačkoliv se jedná spíše o morální apel, závisející na celkové úrovni politické kultury panující v dané společnosti, nezbytnou podmínkou řádného a efektivního plnění funkcí parlamentní opozice je právě skutečnost, že je prováděna konstruktivním a odpovědným způsobem, který odpovídá legitimním funkcím opozice jako skutečné alternativy k vládní většině, resp. odpovídá funkcím dozoru a kontroly nad činností vládnoucí většiny. Tento požadavek je mimo jiné i projevem principu vlády na čas, kdy by jak současná vládnoucí většina, tak i menšina měly mít na paměti, že do jedné či druhé skupiny nenáležejí navždy a současná vládnoucí většina se může brzy ocitnout v pozici parlamentní menšiny a naopak. Proto by nemělo docházet k přijímání takových rozhodnutí, která by fakticky znemožňovala výkon práv garantovaných jedné či druhé skupině (k časovým aspektům vytváření parlamentních většin a menšin se Ústavní soud vyjádřil v citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/01).
V. C) Ústavní kritéria pro vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání podle § 99 JŘPS
77. Institut vyhlášení stavu legislativní nouze je zákonným institutem, jehož cílem je za mimořádných okolností urychlit projednání vládních návrhů zákonů ve zkráceném jednání. Obsahovým smyslem či účelem tohoto institutu je zabránění nevratným nebo obtížně reparovatelným škodám na základních zájmech členů společnosti anebo zabránění reálným značným škodám na majetku (stávajícím či očekávaném) státu.
78. Způsob vyhlášení stavu legislativní nouze, jeho důvody i samotné projednávání návrhů zákonů ve stavu legislativní nouze je upraveno zejm. v § 99 JŘPS ("Zákonodárný proces ve stavu legislativní nouze"). Stav legislativní nouze je možno vyhlásit "za mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů ... nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody" (§ 99 odst. 1 JŘPS). Stav legislativní nouze vyhlašuje svým rozhodnutím předseda Poslanecké sněmovny, a to na návrh vlády. Zároveň na žádost vlády může rozhodnout o tom, že předložený vládní návrh zákona bude projednán ve "zkráceném jednání." (§ 99 odst. 2 JŘPS). V takovém případě přikáže tento návrh jednomu z výborů a stanoví mu nepřekročitelnou lhůtu pro jeho rozhodnutí. Poslanecká sněmovna projedná návrh zákona přímo ve druhém čtení, přičemž je oprávněna rozhodnout o upuštění od obecné rozpravy, jakož i o omezení řečnické doby na pět minut a na návrh příslušného výboru též o omezení podrobné rozpravy pouze na některé části zákona. Bezprostředně nato se může konat třetí čtení návrhu zákona. Ve stručnosti řečeno, Poslanecká sněmovna jako celek má stav legislativní nouze i samotné zkrácené jednání plně ve svých rukou - má právo při projednávání programu schůze stav legislativní nouze zrušit nebo se rozhodnout, že se nebude jednat ve zkráceném jednání, pokud usoudí, že podmínky pro jeho vyhlášení pominuly nebo podmínky pro zkrácené jednání nejsou dány. Samotná procedura přijetí návrhu zákona ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze je pak podrobně upravena v § 99 odst. 3 až 9 JŘPS.
79. Vzhledem k okolnosti, že se jedná o institut zkracující proceduru přijetí vládních návrhů zákonů, nezbytně dochází nejen k omezení či zkrácení výše zmíněných práv parlamentní opozice (zejména vynecháním prvého čtení a možností vynechat obecnou rozpravu, jakož i možností zkrátit řečnickou dobu až na 5 minut, resp. znemožněním činit některé procedurální návrhy ve vztahu k programu schůze i k jejímu průběhu atd.), nýbrž v konečném důsledku dochází i k narušení či relativizování výše vyložených demokratických principů ovládajících legislativní proces. To proto, že z důvodu rychlosti přijímání předkládaných vládních návrhů zákonů je znemožněna důkladná příprava a seznámení se s projednávanou materií a celkově jsou omezeny a zkráceny parlamentní procedury i rozpravy. Proto je ústavní požadavek, dle kterého se má stát zákonodárná procedura ovládaná výše uvedenými demokratickými principy "skutečným zdrojem legitimity zákona", v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze a v něm aplikovaného zkráceného projednání vládních návrhů zákonů závažným způsobem relativizován a narušen. Dochází tak totiž k výraznému omezení potřebné parlamentní rozpravy a debaty a Poslanecká sněmovna se v takové situaci může snadno stát pouhým schvalovatelem vládou předložených návrhů zákonů, aniž by tyto byly podrobeny důkladnému zkoumání a rozvažování, příp. aniž by čelily kritice či přednesení alternativních návrhů, a to nejen ze strany opozice. Zmíněný nedostatek se stává o to závažnějším, jedná-li se o tzv. reformní vládní návrhy zákonů s dopady nejen na rozpočet státu, nýbrž zejména s dopady do sféry základních práv a svobod adresátů takto přijímaného zákona. Byť se tedy jedná o výhradně zákonný institut, upravený pouze jednacím řádem Poslanecké sněmovny, je zřejmé, že důsledky jeho aplikace zřetelně přesahují zákonnou úroveň.
80. Ústavní soud musel v této souvislosti přihlédnout i k tomu, že ústavní pořádek explicitně připouští možnost projednat vládní návrh zákona ve zkráceném jednání pouze na základě čl. 8 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, a to v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. Stanoví-li tedy ústavní pořádek takovouto možnost pouze v jediném případě, je zřejmé, že za jiných situací to obecně možné není. Nejde přitom o mezeru v Ústavě České republiky, pokud ústavní pořádek možnost projednat návrh zákona ve zkráceném jednání zná. Ústavodárce se toliko rozhodl tuto možnost připustit jen v extrémních a mimořádných situacích. Lze sice připustit, že na úrovni zákona (jednacího řádu) se zakotví další případy, kdy lze zákony projednat ve zkráceném řízení (legislativní nouze), avšak protože jde o úpravu praeter constitutionem a protože smyslem ústavněprávní reglementace zkráceného projednávání je ochrana práv a principů ovládajících legislativní proces v demokratickém právním státě, využití institutu legislativní nouze je možné jen za předpokladu širokého konsenzu v Parlamentu (aklamace, případně alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona) anebo (a) jen tehdy, kdy typová závažnost situací, v nichž bude legislativní nouze použita, odpovídá závažností situacím, s nimiž počítá ústavní pořádek pro zkrácené projednání návrhu zákona (stav ohrožení státu, válečný stav).
81. Ústavní soud se problematiky přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze dotkl v nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10ze dne 7. 9. 2010 (269/2010 Sb.). Ústavní soud zde formuloval tezi, že není povinností zákonodárce "poměřovat naplnění předpokladů pro vyhlášení stavu legislativní nouze v podobě hrozící značné hospodářské škody s návrhem konkrétního zákona, který má hrozbu značných hospodářských škod odvrátit. Rozhodnutí o tom, zda hrozí hospodářské škody, není rozhodováním o škodách v právním slova smyslu, ale vychází z úvah o širších politických konsekvencích. Rozhodnutí, zda státu hrozí značné hospodářské škody ve smyslu § 99 odst. 1 JŘPS, posouzení ve vazbě k tomu, do jaké míry má předložený návrh zákona vzniku hrozící značné hospodářské škody v jakési analogii k ustanovení § 417 odst. 1 občanského zákoníku zabránit či redukovat hrozící škodu, nemusí obsahovat." (bod 17). K tomu Ústavní soud dodal, že "v posuzované věci nelze přehlédnout, že při hlasování k potvrzení stavu legislativní nouze se pro vždy vyslovila výrazná majorita poslanců, že se během projednávání zákona v Poslanecké sněmovně ani v jejích výborech nezformovala výrazná menšina, jejíž práva by se mohla jevit jako zkrácená, a že i při hlasování ve třetím čtení i při hlasování po postoupení návrhu zákona Senátem byla pro výrazná většina poslanců. V tomto konkrétním případě tak Ústavní soud, maje na zřeteli i princip minimalizace zásahu, přikývl stanovisku Poslanecké sněmovny, že "návrh zákona projednala ve stavu legislativní nouze za dodržení zákonných podmínek."" (bod 18).