82. V uvedeném nálezu Ústavní soud zdůraznil, že při posouzení otázky důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze disponuje Poslanecká sněmovna širokou mírou uvážení. Tato míra je dána již samotným účelem tohoto institutu, kterým je umožnění bezprostřední reakce zákonodárce na určitou mimořádnou okolnost, v jejímž důsledku hrozí zákonem předpokládané závažné důsledky pro základní práva a svobody, bezpečnost státu nebo majetkové hodnoty. Posouzení povahy hrozících škod není exaktně kontrolovatelné, jejich vznik a rozsah se pohybuje jen v rovině pravděpodobných tendencí a vyžaduje vážení řady skutečností nebo souvislostí - např. zájmů jednotlivých dotčených subjektů, dopady z hlediska veřejných financí, vnitropolitické a zahraničněpolitické souvislosti. Z povahy věci přitom může být v řadě případů nezbytné reagovat bezprostředně bez toho, aby byly známy všechny relevantní informace, jež by jinak mohly případný závěr o důvodnosti přijetí zákona ve zkrácené proceduře relativizovat. Právě s ohledem na tyto souvislosti je posouzení uvedených okolností svěřeno v první řadě vládě, jejíž žádostí je vyhlášení stavu legislativní nouze podmíněno, protože lze předpokládat, že právě vláda je s ohledem na svoji působnost a rozsah kompetencí nejvhodnějším orgánem pro to, aby dokázala dostatečným způsobem a v relativně krátkém období vyhodnotit závažnost určitých okolností, a to i při případném omezeném rozsahu informací, a na jejich základě posoudit důvodnost urychleného projednání určitého návrhu zákona ve stavu legislativní nouze.
83. Zatímco však v citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10Ústavní soud, zejména odkazem na míru politického konsenzu ve vztahu k hodnocení důvodnosti vyhlášeného stavu, neshledal důvod blíže definovat meze takového uvážení, v nyní posuzovaném případě to naopak považuje za nezbytné. Jak již bylo uvedeno, byť je institut vyhlášení stavu legislativní nouze výhradně zákonným institutem, je třeba jej vykládat prizmatem principů, které jsou odvoditelné od normativního principu demokracie (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), a proto musí být podmínky vyhlášení stavu legislativní nouze interpretovány velmi restriktivně. Důvody jeho aplikace musí být nesporně legitimní a ústavně aprobovatelné, jejich hodnocení musí podléhat nejpřísnějším měřítkům. Za účelem zamezení svévole (či zvůle) vládnoucí většiny musí být takové důvody podrobně, řádně a přezkoumatelně vyloženy tak, jak to vyžaduje doktrína omezování základních práv a jak plyne z idejí nároků kladených na spravedlivé rozhodování. Stejně přísnými měřítky, jsou-li již konkrétní důvody vyhlášení stavu legislativní nouze posouzeny jako legitimní a ústavně aprobovatelné, je pak nezbytné poměřovat i respektování všech svrchu zmíněných práv a principů ovládajících legislativní proces tentokrát již v rámci procedury předvídané pro stav legislativní nouze. Zejména proto, že v jejím rámci dochází jednak ke zřetelnému zkrácení legislativních procedur a omezení práv parlamentní opozice, jakož i k relativizování demokratických principů řádného legislativního procesu, a proto jakékoliv jejich další krácení či omezování práv a principů je třeba považovat za mimořádně závažné, neboť hrozí popření práv opozice, jakož i demokratického principu, což by mohlo ovlivnit vážně a trvale samu kvalitu demokracie přinejmenším v její sociální percepci občanskou společností.
84. Konkrétně je třeba zdůraznit, že podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze není jen hrozba určitých negativních důsledků, ale především existence mimořádné okolnosti, která má potenciál ohrozit základní práva a svobody zásadním způsobem anebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody (§ 99 odst. 1 JŘPS). Za mimořádnou okolnost (posuzováno prizmatem ústavních principů) je možno považovat jen takovou okolnost, která se zjevně vymyká běžnému průběhu politických procesů vnitřních i vnějších, anebo může jít o okolnost, kterou představují přírodní katastrofy. Právě ona mimořádnost odůvodňuje nezbytnost bezprostřední reakce ze strany zákonodárce a s tím související omezení ústavních principů, jež se vztahují k parlamentní proceduře. Závěr o existenci této mimořádné okolnosti tak musí mít rozumný základ a musí být podložen skutkovými okolnostmi. Její typová závažnost musí být přitom srovnatelná s čl. 8 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky.
85. Samotnou důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je nezbytné posuzovat s ohledem na dobu rozhodování a rozsah informací, jež byly v této době k dispozici. Dále je nezbytné poměřovat též intenzitu důvodů stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení dotčených ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění jejích důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty podle § 99 odst. 1 JŘPS v konkrétním případě převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury. Musí být zřejmé, jaké konkrétní důsledky hrozí podle vlády pro hodnoty vymezené v tomto ustanovení, tedy co odůvodňuje závěr o hrozbě značných hospodářských škod nebo ohrožení základních práv a svobod nebo bezpečnosti státu. Tyto důvody přitom nesmí být svévolné a konkrétní návrh zákona, jehož projednání ve zkráceném jednání vláda navrhuje, musí představovat vhodný prostředek k zamezení vzniku či trvání předmětného ohrožení veřejného zájmu.
86. Nadto nelze ponechat bez povšimnutí ani tu skutečnost, že na rozdíl od podobných institutů, které také zkracují legislativní procedury (procedura schválení návrhu zákona v prvém čtení dle § 90 odst. 2 JŘPS nebo zkrácené jednání podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky), nemají v případě použití institutu stavu legislativní nouze kvalifikované menšiny prakticky žádnou možnost zabránit využití této procedury. Je totiž vyhlašována na žádost vlády, která tak jedná s vědomím podpory ze strany své parlamentní většiny. Je adresována předsedovi Poslanecké sněmovny, volenému Poslaneckou sněmovnou, ovládanou stejnou parlamentní většinou, který svým rozhodnutím takové žádosti vyhoví (či nikoliv) a příp. přímo určí garanční výbor s nepřekročitelnou lhůtou k vydání usnesení. Existenci podmínek pro vyhlášení stavu legislativní nouze pak obecně a následně i podmínek pro projednání daného návrhu zákona ve zkráceném jednání v době před projednáváním jednotlivých bodů pořadu schůze posuzuje Poslanecká sněmovna, opět ovládaná touž parlamentní většinou (srov. Syllová, J. a kol. Parlament České republiky, 2. vyd. Praha 2008, s. 244). Případný souhlas výrazné většiny poslanců, ačkoliv mu nelze upřít význam ve vztahu k přezkumu důvodnosti stavu legislativní nouze (srov. citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 18), není podmínkou projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Účelem tohoto institutu je totiž zkrácení parlamentní procedury z důvodu výskytu mimořádné okolnosti, nikoliv z důvodu dosažení konsenzu v Parlamentu, byť třeba dosaženého i napříč politickým spektrem. Překážkou případného zneužití postupu tak zůstává pouze zákonné vymezení důvodů, na jejichž základě lze stav legislativní nouze vyhlásit, které jsou nesporně legitimní, ústavně aprobovatelné a přezkoumatelné.
87. Praxe Poslanecké sněmovny je nicméně taková, že důvody pro vyhlášení stavu legislativní nouze jsou formulovány velmi obecně a vykládány poměrně široce. Samotný stav legislativní nouze není rozhodně užíván výjimečně a s respektem jak k právům opozice, tak k základním demokratickým principům ovládajícím legislativní proces [zejména ve 2. volebním období v letech 1996-1998 a ve 3. volebním období v letech 1998-2002 byla ve stavu legislativní nouze projednána celá řada významných návrhů zákonů, např. novela zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, rozpočtová pravidla republiky, zákony o státních dluhopisových programech, novela zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), či novely zákonů č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, ve znění pozdějších předpisů, a č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů]. Stav legislativní nouze je sice vyhlašován na určitou dobu, avšak důvodem bylo přijetí takového návrhu zákona, který měl údajně zabránit vzniku značné hospodářské škody, popř. měla být v případě nepřijetí ohrožena bezpečnost státu [např. v listopadu roku 2001 vláda takto prosadila zachování dosavadních platových předpisů, aby se vyhnula rozpočtovému provizoriu s odůvodněním bezpečnostní hrozby pro případ nepřijetí rozpočtu v době po 11. září, což bylo v rozpravě v plénu Poslanecké sněmovny konaném dne 15. 11. 2001 kritizováno celou řadou tehdejších opozičních poslanců. Např. do jejich řad tehdy náležející současný ministr financí a nyní i poslanec z řad vládnoucí většiny, M. Kalousek, tyto argumenty vlády označil za "překračující meze", "účelové", "nemravné" a skrývající "vlastní neschopnost (vlády)"; současný soudce Ústavního soudu M. Výborný plédoval pro důkladné zdůvodnění předloženého návrhu vlády na vyhlášení stavu legislativní nouze - srov. Wintr, J. Česká parlamentní kultura, Praha 2010, s. 157 nebo Syllová, J. a kol. Parlament České republiky, 2. vyd. Praha 2008, s. 243].
88. Institut stavu legislativní nouze není, obecně viděno, českým specifikem. Obdobné instituty jsou zakotveny v ústavách (!) Spolkové republiky Německo (čl. 81 GG) a Rakouska (na spolkové úrovni v čl. 18 odst. 3 až 5 B-VG). Při komparaci těchto institutů v daných zemích je zcela zřejmé, že jejich účel, úprava jejich využití, ústavněprávní limity i četnost aplikace se od institutu legislativní nouze upraveného v JŘPS značně odlišují. Jak řečeno, ve Spolkové republice Německo je vyhlášení stavu legislativní nouze upraveno v čl. 81 GG. Ten umožňuje přijímání zákonů, aniž by k tomu bylo zapotřebí řádného usnesení Spolkového sněmu (Bundestagu, dolní komory parlamentu). [Od přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze je třeba odlišit přijímání zákonů za stavu ohrožení státu, resp. za stavu obrany státu (Verteidigungsfall) ve smyslu čl. 115a-115l GG] Stav legislativní nouze vyhlašuje pouze spolkový prezident k návrhu spolkové vlády s předchozím souhlasem Spolkové rady (Bundesrat, horní komory parlamentu). Prezident ovšem není povinen vyhovět návrhu na vyhlášení stavu legislativní nouze, disponuje jako koncový hráč vlastním politickým uvážením. Ústavněprávní a ústavněsoudní kontrola takového rozhodnutí se pak musí omezit jen na přezkum splnění formálních požadavků na vyhlášení stavu legislativní nouze či na přezkum eventuálního zneužití prezidentova uvážení (viz Schmidt-Bleibtreu, B., Klein, F. Kommentar zum Grundgesetz, 9. Auflage, Kristel 1999, s. 1251). Stav legislativní nouze je časově omezen na dobu 6 měsíců od jeho vyhlášení, přičemž po uplynutí této lhůty již nesmí být další stav legislativní nouze vyhlášen, a to po dobu funkčního období toho kancléře, který o vyhlášení požádal. Ustanovení čl. 81 GG nebylo nikdy v historii Spolkové republiky Německo aplikováno, neboť jeho aplikace je prakticky nadbytečnou, a to s ohledem na bezproblémový demokratický vývoj ve Spolkové republice Německo, v jejímž politickém systému hovoří vše pro to, aby byly politické strany nuceny ke hledání vzájemného konsenzu, eventuálně aby řešení hledaly v nových parlamentních volbách [srov. Kunig, P. (Hrsg.): Grundgesetz - Kommentar, Band 3, 3. Auflage, München 1996, s. 311].
89. V Rakousku je institut legislativní nouze na spolkové úrovni předvídán čl. 18 odst. 3 až 5 Spolkového ústavního zákona (B-VG). Tato ustanovení tvoří právní základ řešení výjimečných situací (netýkají se nicméně stavu ohrožení státu, jež jsou řešeny v čl. 9a a 79 a násl. B-VG), kdy zákonodárný orgán na spolkové úrovni není z různých důvodů usnášeníschopný. Stav legislativní nouze je v čl. 18 odst. 3 B-VG vymezen jako situace, kdy si odvrácení zřejmé a neodčinitelné škody pro společnost žádá dle ústavy okamžité přijetí usnesení Národní rady (Nationalrat, horní komory parlamentu), která však v rozhodné době nezasedá, nemůže se včas sejít k jednání nebo jí vyšší moc brání v činnosti. V takovém případě může spolkový prezident na návrh spolkové vlády přijmout na odpovědnost svou a spolkové vlády tzv. prozatímní nařízení (Notverordnung), jímž může změnit zákon a přijmout opatření k odvrácení škody. Návrh na přijetí opatření dle věty první může spolková vláda podat jen se souhlasem Stálého podvýboru Hlavního výboru Národní rady (upraven v čl. 55 odst. 3 B-VG) a takové nařízení musí spolková vláda spolupodepsat (srov. Mayer, H. Bundes-Verfassungsrecht. Kurzkommentar. 2. Auflage. Wien 1997, s. 212). Každé vydané prozatímní nařízení spolková vláda neprodleně předloží Národní radě svolané buď spolkovým prezidentem (v případě, že Národní rada právě nezasedá), nebo předsedou Národní rady (pokud právě zasedá) do osmi dnů od předložení prozatímního nařízení. Ve lhůtě 4 týdnů od předložení návrhu je Národní rada povinna buď přijmout namísto nařízení příslušný spolkový zákon, nebo usnesením žádat po spolkové vládě, aby nařízení ihned zrušila. Návrhu na zrušení musí spolková vláda ihned vyhovět. V případě, že spolková vláda prozatímní nařízení zruší, vstupují dnem účinnosti zrušení nařízení opět v platnost zákonné předpisy zrušené nařízením. Ústavněprávní limity prozatímních nařízení určuje čl. 18 odst. 5 B-VG. Prozatímní nařízení nesmějí měnit ustanovení spolkového ústavního zákona a nesmějí představovat trvalé finanční zatížení státu, spolkových zemí, okresů nebo obcí ani finanční závazek občanů. Dále se nesmějí týkat zcizení státního majetku, činit opatření ve věcech dle čl. 10 odst. 1 bodu 11 B-VG (jedná se o oblast pracovního práva, práva sociálního a smluvního pojištění a dělnických a zaměstnaneckých komor) nebo v oblasti spolčovacího práva a ochrany nájemníků. Z dostupných zdrojů vyplývá, že stav legislativní nouze v podobě předvídané čl. 18 odst. 3 až 5 B-VG v novodobé historii Rakouska nikdy nenastal. Je nicméně nutné upozornit, že z ústavněhistorického hlediska byla prozatímní nařízení v době vlády spolkového kancléře E. Dollfuße (1933-1934) využita k nastolení diktatury a odstranění prakticky všech atributů demokratického právního státu (k tomu srov. Hoke, R. Österreichische und deutsche Rechtsgeschichte. Wien 1996, s. 474-476).
VI.
Vlastní přezkum
90. Ústavní soud přistoupil k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, v němž byl napadený návrh zákona projednán. Rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. 10. 2010, jakož i usnesení vlády č. 759 ze dne 26. 10. 2010 odůvodňují vyhlášení stavu legislativní nouze stručně "hrozbou značných hospodářských škod". Bližší zdůvodnění vyhlášení stavu legislativní nouze je možné vyvodit z vyjádření předsedy vlády P. Nečase na 7. schůzi Poslanecké sněmovny dne 27. 10. 2010 a na její 8. schůzi dne 2. 11. 2010, jež jsou blíže rozvedena ve výše rekapitulovaném vyjádření předsedy vlády ze dne 27. 1. 2011. Z uvedených vyjádření vyplývá, že důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla nezbytnost přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů do konce roku, protože návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2011 vycházel z toho, že tyto zákony nabydou účinnosti dne 1. 1. 2011. Hrozba značných hospodářských škod státu tedy měla spočívat v tom, že státní rozpočet by vycházel z neexistujícího právního stavu, v důsledku čehož by došlo k prohloubení deficitu veřejných financí. Tato skutečnost by měla zároveň vliv na hodnocení důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, což by se projevilo ve snížení ratingu a zdražení dluhové služby. Mimořádná okolnost byla spatřována s ohledem na údajnou "obstrukci" ze strany parlamentní opozice, která za situace, kdy nebylo možné projednat všechny předmětné návrhy vládních zákonů běžnou procedurou tak, aby nabyly účinnosti nejpozději ke konci roku, neumožnila jejich urychlené projednání již v prvním čtení (§ 90 odst. 2 JŘPS) nebo při zkrácení lhůty pro jejich projednání v příslušných výborech na 15 dnů (§ 91 odst. 2 JŘPS). Obdobně tyto důvody předseda vlády formuloval i při ústním jednání, konaném dne 8. 2. 2011 (viz výše), kde byl vyslechnut jako svědek. Z jeho vyjádření vyplývá, že právě v uvedené "obstrukci" ze strany parlamentní opozice spatřovala vláda stěžejní důvod, pro který musela přistoupit ke zpětvzetí původních návrhů zákonů a k přijetí usnesení, jimiž navrhla jejich nové projednání ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání.
91. Ústavní soud se zabýval především otázkou, zda výše vymezenou "obstrukci" opozičních poslanců lze považovat za mimořádnou okolnost ve smyslu § 99 odst. 1 JŘPS. Podle § 90 odst. 3 JŘPS mohou dva poslanecké kluby nebo skupina 50 poslanců uplatnit námitku proti návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem zákona již v prvním čtení. Uplatněním této námitky je takový způsob projednání návrhu zákona znemožněn. Obdobná námitka může ze strany stejných subjektů být podle § 91 odst. 2 JŘPS uplatněna i ve vztahu k návrhu, aby byla zkrácena 60denní lhůta pro projednání návrhu zákona v určeném výboru podle odstavce 1 tohoto ustanovení pod 30 dnů. Obě ustanovení jsou projevem ochrany práv parlamentní opozice (menšiny), v tomto případě ochrany před zásadním omezením struktury a doby trvání zákonodárné procedury, neboť právní úprava takové zkrácení umožňuje pouze za souhlasu výrazné většiny poslanců přesahující tři čtvrtiny jejich celkového počtu.
92. Pokud při projednávání návrhu napadeného zákona byly uplatněny námitky, které směřovaly toliko k dodržení řádné legislativní procedury při projednání návrhu zákona, nelze podle názoru Ústavního soudu v takovém postupu parlamentní opozice spatřovat žádný prvek mimořádnosti. Jednalo se o využití práva, které jednací řád Poslanecké sněmovny svěřuje kvalifikované menšině poslanců k ochraně jejich práv. Tento postup opozice nelze považovat za mimořádnou okolnost ani v kontextu toho, že návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2011, který vláda předložila Poslanecké sněmovně současně s původními návrhy zákonů, předpokládal z hlediska struktury jeho příjmů a výdajů přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů nejpozději do konce roku 2010. V této souvislosti vycházel Ústavní soud ze specifik zákona o státním rozpočtu z hlediska jeho obsahových náležitostí, jakož i z jeho funkce v rámci ústavního a politického systému. Zákon o státním rozpočtu obsahuje souhrn očekávaných příjmů a odhadovaných výdajů státního rozpočtu v rozpočtovém roce. Z obsahového hlediska se jedná pouze o zákon ve formálním smyslu (srov. nález ze dne 10. 9. 2009sp. zn. Pl. ÚS 27/09; N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), neboť jeho obsahem nemůže být stanovení práv a povinností. Navzdory tomu má tento zákon zásadní politický význam, neboť závazným způsobem stanovuje především strukturu výdajů státního rozpočtu, a umožňuje tak prostřednictvím přerozdělení příjmů ze státního rozpočtu uskutečňovat vládě její politické priority (srov. citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/01). Avšak ani v tomto směru není uvážení vlády a Poslanecké sněmovny neomezené, neboť při stanovení výše a struktury příjmů a výdajů státního rozpočtu musí vycházet z platných právních předpisů, které zakotvují práva a povinnosti mající dopad na státní rozpočet v podobě mandatorních výdajů. Prosazení priorit vlády v zákoně o státním rozpočtu tak zpravidla provází i nezbytná změna zvláštních zákonů umožňující dosažení požadovaných změn na příjmové nebo výdajové stránce státního rozpočtu.
93. Odůvodňuje-li vláda potřebu přijetí návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání negativními důsledky vyplývajícími ze skutečnosti, že její návrh zákona o státním rozpočtu s těmito změnami počítá, nelze takovou argumentaci z hlediska zákonem vymezených důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze považovat za přijatelnou. Je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů, a v případě, že považuje za účelné dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své oprávnění podat odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by dosáhla požadovaných změn (k tomu srov. výše uvedená vyjádření některých koaličních poslanců). Mimořádnou okolností není ani situace, kdy s ohledem na určité politické souvislosti by nedošlo k přijetí samotného zákona o státním rozpočtu před prvním dnem rozpočtového roku. V takovém případě by se až do jeho přijetí řídilo hospodaření státu podle pravidel rozpočtového provizoria ve smyslu § 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. I v těchto případech se tedy jedná o pravidelně se opakující proces přijímání státního rozpočtu a standardní způsob prosazování rozpočtové politiky vlády prostřednictvím příslušných legislativních změn.
94. Nesouhlas parlamentní opozice se zkrácením procedury proto nezakládá prvek mimořádnosti ani v kontextu pochopitelného zájmu vlády na přijetí napadeného zákona před začátkem rozpočtového roku. Pokud by Ústavní soud v posuzovaném případě vládou formulovaný důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze posoudil jako ústavně aprobovatelný, mohlo by to do budoucna mít neblahé důsledky, kdy by prakticky bylo možné kdykoliv zásadním způsobem omezit (nebo dokonce vyloučit) parlamentní diskusi, a znemožnit tak projednání návrhů zákonů v řádné legislativní proceduře, a to pouze s odkazem na to, že vlastní návrh zákona o státním rozpočtu na příští rok přijetí těchto právních norem předvídá a je na jejich existenci vázán. Do příjmů nebo výdajů státního rozpočtu se přitom promítá téměř každý návrh zákona, pročež by takovýto postup znemožnil parlamentní opozici vyjádřit se k návrhům zákonů a učinil by ji zcela závislou na vůli parlamentní většiny.
95. Výše uvedené závěry nelze interpretovat tím způsobem, že Ústavní soud jakkoliv snižuje nebo relativizuje oprávněný zájem vlády na důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, projevující se v příznivých ratingových hodnoceních. Naopak si je vědom významu uvedených skutečností pro stav veřejných financí, jakož i pro možnost České republiky prosazovat své zájmy i zájmy jejích občanů. Uvedený zájem, který se dlouhodobě promítá do rozpočtové a ekonomické politiky jednotlivých vlád, však nezbavuje orgány veřejné moci povinnosti postupovat při jeho prosazování na základě zákona a v jeho mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky). Otázky týkající se snižování nebo zvyšování příjmů a výdajů veřejných rozpočtů, výše daní a odvodů, jakož i sociálních dávek nebo nároků ze státního rozpočtu nejsou a obvykle nebývají předmětem společenského konsenzu. Hledání způsobu a nástrojů jejich řešení je vždy podmíněno politicko-ideovým směřováním vlády, resp. parlamentní většiny. Úlohou Ústavního soudu není hodnotit napadené zákony měřítkem jejich účelnosti, a zasahovat tak do politické soutěže. Ústavní soud je povolán k tomu, aby poskytoval ochranu politické soutěži demokratických sil, jakož i ostatním, výše vyloženým ústavním principům, které se vztahují k proceduře stanovené pro přijímání návrhů zákonů. Ústavní soud na svoji funkci ochrany ústavnosti nemůže rezignovat pouze z důvodu obecného a hypotetického rizika, nepodloženého žádnými konkrétními daty, že by jeho nález vydaný v řízení o kontrole norem mohl mít negativní dopad na hodnocení České republiky ze strany ratingových agentur, resp. že vyvolá negativní reakci ze strany finančních trhů.
96. Ústavní soud si je vědom toho, že v citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10akceptoval přijetí zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve stavu legislativní nouze, ačkoliv jeho předmět, kterým bylo snížení platů veřejných činitelů, rovněž směřoval ke snížení výdajů státního rozpočtu. Tento případ se však významným způsobem odlišoval od nyní projednávané věci. Zákon č. 418/2009 Sb. byl společně se zákonem č. 362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010, přijat za mimořádných politických okolností (zrušení předčasných voleb citovaným nálezemsp. zn. Pl. ÚS 27/09) a pod vlivem hrozby zásadního a neplánovaného zvýšení deficitu veřejných financí v důsledku hospodářské krize, kdy o naléhavosti situace a o potřebě přijetí rychlých opatření panovala, a to s ohledem na trvající hospodářskou krizi, shoda napříč politickým spektrem, čemuž Ústavní soud implicitně přiznal relevanci (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 18).
97. Závěr o mimořádnosti okolností odůvodňujících vyhlášení stavu legislativní nouze v posuzovaném případě koneckonců zpochybňuje i skutečnost, že, jak potvrdil při svém výslechu i předseda vlády, záměry vlády obsažené ve všech čtyřech vládních návrzích zákonů projednaných ve zkráceném jednání byly již dlouhodobě dopředu dostatečně známy. V této souvislosti lze poukázat na to, že k předložení původního vládního návrhu zákona došlo nejprve dne 4. října 2010, přičemž prvé čtení zákona se konalo až 26. října 2010. Z důvodové zprávy k návrhu zákona ani z příslušné rozpravy na 7. schůzi Poslanecké sněmovny konané dne 26. října 2010 pak neplyne, že by vláda přijetí předkládaného návrhu zákona zdůvodňovala existencí mimořádných okolností. Naopak předkladatelem tohoto zákona i zástupci vládní většiny byla opakovaně zdůrazňována toliko obava, že legislativní proces týkající se všech vládních návrhů zákonů, které byly posléze projednány ve stavu legislativní nouze, nebude ukončen do konce roku 2010.
98. Na základě výše uvedeného proto i Ústavní soud dovodil, že jediným důvodem projednání a schválení napadeného zákona Poslaneckou sněmovnou ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání bylo ohrožení jeho včasného přijetí tak, aby nabyl účinnosti nejpozději ke konci roku 2010, což bylo znemožněno postupem opozice podle § 90 odst. 3 a § 91 odst. 2 JŘPS. Zjištěný důvod ovšem nelze považovat za legitimní a ústavně aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 JŘPS. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že v posuzovaném případě všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném jednání (při vypuštění prvního čtení ve smyslu § 99 odst. 6 JŘPS - viz usnesení č. 112 z 8. schůze Poslanecké sněmovny - hlasování č. 7), byla učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty charakterizujícími ústavní demokratický princip. Proto bylo možné ústavní přezkum uzavřít již v této fázi konstatováním, že v procesu přijímání napadeného zákona byly porušeny čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny (tím spíše v situaci, kdy námitky k obsahu zákona nebyly relevantně uplatněny).
99. Za této situace nebylo třeba se zabývat dalšími namítanými vadami procesu, který probíhal již v podmínkách legislativní nouze a ve zkráceném jednání. Zejména nebylo třeba zkoumat kompetenci Senátu v návaznosti na složení, v němž hlasoval o napadeném zákonu. Přesto Ústavní soud považuje za nutné dodat, toliko jako obiter dictum, že vady následného procesu v Poslanecké sněmovně tkvěly jednak v tom, že nebyla dodržena lhůta pro svolání mimořádné schůze, když návrh zákona předkládaný vládou k projednání v režimu legislativní nouze a ve zkráceném jednání byl dodán poslancům v takové časové tísni, že nejen opoziční, ale i vládní poslanci nebyli reálně schopni zkontrolovat byť jen totožnost předlohy s předchozí předlohou vládního návrhu zákona, natož pak seznámit se podrobně s jeho obsahem, a posoudit tak jeho možné dopady (že se nejedná o pouhou hypotézu lze doložit i na vyjádřeních některých koaličních poslanců prezentovaných v médiích po přijetí jednoho z předmětných vládních návrhů zákonů v rámci legislativní nouze - viz výše rekapitulované ústní jednání před Ústavním soudem ze dne 22. 2. 2011). Dále byla bezpochyby krácena demokratičnost již omezené procedury přijímání napadeného zákona vypuštěním obecné rozpravy v rámci 2. čtení, a to navzdory usnesení č. 16, které bylo přijato výborem pro sociální politiku na jeho 4. schůzi konané dne 2. 11. 2010, který Poslanecké sněmovně doporučil projednat návrh napadeného zákona i v obecné rozpravě (viz bod 31).
100. Projednání této věci, jakož i zkušenosti s vyhlašováním stavu legislativní nouze v minulosti, mj. vážení míry omezení a zkrácení práv momentální parlamentní opozice, a především zásah do demokratických principů ovládajících legislativní proces vedou Ústavní soud k vážným pochybnostem o ústavnosti aktuální úpravy institutu stavu legislativní nouze. Aprobovat by bylo možno dosavadní zákonnou úpravu jen za předpokladu, že bude vykládána maximálně restriktivně, ústavně vstřícně a odpovědně. To se však v daném případě a mnohdy ani v minulosti nedělo. Ústavní soud má za to, že by Poslanecká sněmovna měla zvážit novelizaci svého jednacího řádu v naznačeném směru tak, aby se do JŘPS promítly ústavní principy vyložené shora.
VII.
Výroková část nálezu a odklad vykonatelnosti
101. Ústavní soud se již v minulosti vyjádřil, že "případné posuzování (...) porušení zásad legislativního procesu v minulosti spojí s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky." (nález ze dne 27. 3. 2008sp. zn. Pl. ÚS 56/05; N 60/48 SbNU 873, 257/2008 Sb., bod 44). V tomto nálezu Ústavní soud poukázal na nezbytnost toho, aby při posuzování procedurálních pochybení při přijímání zákonů, aniž by byla současně zpochybněna i jejich materiální ústavnost, byly vzaty v úvahu a váženy i důsledky případného zrušení zákona pro jiné ústavním pořádkem chráněné hodnoty. Pokud by Ústavní soud začal vyhovovat návrhům odůvodněným "pouze z uvedených procedurálních důvodů na pomezí ústavního pořádku a reglementovaného práva, vytvořil by se stav značné právní nejistoty zejména tam, kde by jinak napadenému zákonu nebylo z hlediska obsahového možno nic vytknout" (bod 44 nálezu), přičemž poukázal i na to, že "formální zrušení právní úpravy ... (nic jiného by v daném případě nepřicházelo do úvahy) znamenalo nebezpečí, kdy totožná úprava bude přijata znovu, pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny požadavky zákonodárného procesu." (bod 45 nálezu).
102. Uvedené právní závěry je třeba vzít v úvahu i při rozhodování Ústavního soudu v dané věci, je však nezbytné je blíže objasnit. Úlohou Ústavního soudu při posuzování toho, zda byl právní předpis přijat zákonem předepsaným způsobem, není, aby byl konečným arbitrem ve sporech o tom, zda došlo "jen" k porušení jednacích řádů obou komor Parlamentu nebo jiných procesních předpisů. Funkcí Ústavního soudu je ochrana ústavnosti, a proto musí posoudit, zda v procesu přijímání právního předpisu byly dodrženy Ústavou České republiky stanovené požadavky pro přijetí zákona (srov. nález ze dne 18. 8. 2004sp. zn. Pl. ÚS 7/03; N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.). Tak posuzuje ústavnost toliko procedury, nikoliv obsahu finální podoby právního předpisu.
103. Logickým důsledkem doslovného převzetí výše uvedených závěrů obsažených v nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05by bylo, že porušení ústavních kautel legislativního procesu by nikdy nemohlo vést k derogačnímu nálezu. Takový závěr by však odňal význam těm ústavním principům, jež dopadají na průběh zákonodárné procedury, neboť by tak přestaly být referenčním kritériem pro přezkum ústavnosti právních předpisů. Nadto by se stal obsoletním a nefunkčním příkaz plynoucí Ústavnímu soudu ze závěru § 68 zákona o Ústavním soudu (zkoumat, zda zákony byly přijaty předepsaným způsobem), přičemž k algoritmu přezkumu se Ústavní soud již vyjádřil v citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06, bodu 61. To však s ohledem na čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky není akceptovatelné, neboť zmíněné ustanovení zákona o Ústavním soudu je jeho provedením. Ústavní soud se tak musel v dané věci výslovně vypořádat s otázkou, zda jsou dána určitá materiální omezení, která by za určitých okolností bránila zrušení právního předpisu pouze z důvodů protiústavnosti legislativní procedury. V této souvislosti je nezbytné rozlišovat mezi tím, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativního procesu vůbec byly splněny podmínky pro přijetí určitého zákona (např. z důvodu absence souhlasu jedné z komor) nebo zda se jedná o vadu, v jejímž důsledku byla zasažena ústavním pořádkem garantovaná práva jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici.
104. Ústavní soud v předmětné věci rozhoduje o návrhu, kterým se skupina opozičních poslanců domáhá zrušení napadeného zákona bezprostředně po jeho přijetí z důvodu, že byla zkrácena na svých ústavně garantovaných právech v rámci legislativního procesu. Jiná situace by však nastala, pokud by skupina poslanců podala obdobný návrh s delším časovým odstupem, tj. až po několika měsících nebo i dokonce letech po přijetí zákona. Takovýto časový odstup by bylo možné posuzovat jako (dodatečný, mlčky daný) souhlas dotčených poslanců s postupem parlamentní většiny. Současně by takový postup již neumožňoval reálnou ochranu porušených práv dotčených poslanců, neboť Parlament by o návrhu zákona rozhodoval za změněných okolností, případně v jiném poměru sil v jeho komorách. Ústavní soud by současně musel mnohem více brát zřetel na zásadu oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a na zásadu nabytých práv (srov. nález ze dne 2. 12. 2009sp. zn. Pl. ÚS 4/07; N 249/55 SbNU 397; 10/2010 Sb.; bod 28). Zrušení takového právního předpisu by totiž dopadlo v důsledku plynutí času na stále se zvětšující množiny jeho adresátů, a přitom jeho dosavadní aplikace by nebyla z obsahového hlediska zatížena nalezením protiústavnosti.
105. Z uvedených důvodů nemůže Ústavní soud setrvat na doslovném znění dříve vysloveného závěru, podle něhož nelze ke zrušení zákona přistoupit pouze z důvodů vadné zákonodárné procedury (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 56/05, body 44 a 45). Takto ostře formulovaný závěr není ani kompatibilní s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vztahující se k této otázce. Není úlohou Ústavního soudu zkoumat, zda by projednání návrhu zákona ústavně konformní procedurou vedlo k jinému výsledku (obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné procedury. Jeho úkolem je chránit ústavní principy, které se k předepsané proceduře vztahují (srov. citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/02). Je však vždy povinen brát zřetel i k dalším souvislostem, především vzít v úvahu možné dopady na soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva. Poněvadž však v daném případě podala skupina poslanců návrh na zrušení napadeného zákona vzápětí poté, co byl publikován ve Sbírce zákonů, a ve svém návrhu uplatnila relevantní námitky k průběhu zákonodárné procedury, nic nebránilo tomu, aby Ústavní soud přistoupil ke zrušení zákona, a to pro výše popsané procedurální pochybení parlamentní většiny dosahující ústavní relevance.