VIII./b Obecná východiska 276. Zákaz retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem i zásada právní jistoty jsou pojmovou součástí principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. nález ze dne 8. června 1995sp. zn. IV. ÚS 215/94(N 30/3 SbNU 227), nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 10. prosince 1992sp. zn. Pl. ÚS 78/92(nález č. 15, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, Praha: Linde Praha, a. s., 2011, s. 92], a tedy případný nesoulad zákona nebo jiného právního předpisu s nimi je důvodem pro jeho zrušení v řízení o kontrole norem. Ústavní soud ve svých dosavadních rozhodnutích definoval rozdíl mezi pojmy pravé a nepravé retroaktivity a v obecné rovině vymezil podmínky, za nichž lze zpětné působení určité právní normy považovat za přípustné (srov. shrnutí obsažené v nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/10, bodech 144 až 149). V případě pravé retroaktivity působí právní norma vznik právních vztahů před svou účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo pokud dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona. Nepravá retroaktivita naopak předpokládá, že nový zákon právní následky pro minulost nezakládá, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů.
277. Vzhledem k výše uvedenému vymezení obsahu napadených ustanovení lze v jejich případě zjevně uvažovat pouze o retroaktivitě nepravé. Na rozdíl od případů pravé retroaktivity, která je zásadně nepřípustná, pokud je s ní současně spojen zásah do principů ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. ochrany nabytých práv [srov. nález ze dne 4. února 1997sp. zn. Pl. ÚS 21/96(N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), nález ze dne 13. března 2001sp. zn. Pl. ÚS 51/2000(N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.), nález ze dne 6. února 2007sp. zn. Pl. ÚS 38/06(N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)], lze v případě nepravé retroaktivity konstatovat její obecnou, byť nikoliv bezvýjimečnou, přípustnost (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 147, nálezsp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 53). Platí, že nepravá retroaktivita je v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování „zklamané“ důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58). Již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/96nakonec Ústavní soud sám uvedl, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, k němuž dochází v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva nebo svobody. Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy ale není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, nýbrž zvažováním v kolizi stojících hodnot. K závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav by tak mělo vést posuzování uvedeného konfliktu hodnot hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu. Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení základního práva musí zároveň ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává svoji roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy [srov. též odlišné stanovisko šesti soudců k nálezu ze dne 7. června 1995sp. zn. Pl. ÚS 4/95(N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.)].
278. Pokud jde o tvrzený zásah do práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, Ústavní soud podotýká, že tohoto práva se může jednotlivec ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které jej provádějí. Ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny současně předpokládá možnost omezení výkonu některých povolání nebo činností zákonem, aniž by specifikoval účel takovéhoto omezení [srov. nález ze dne 20. června 2006sp. zn. Pl. ÚS 38/04(N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), bod 29]. Zákonodárce má tedy relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto článku, leč ani ta není absolutní. Ve svém uvážení je vázán především čl. 4 odst. 4 Listiny, který brání tomu, aby se omezení základního práva podnikat dotýkalo samotné jeho podstaty a smyslu [srov. nález ze dne 23. května 2000sp. zn. Pl. ÚS 24/99(N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), nález ze dne 12. července 2001sp. zn. Pl. ÚS 11/2000(N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.), část VIII písm. H]. Rovněž je však povinen respektovat zásadu rovnosti v právech ve smyslu čl. 1 Listiny, resp. čl. 3 odst. 1 Listiny.
279. Je třeba zdůraznit, že omezení práva podnikat, stejně jako omezení práva na svobodný výkon povolání, se může týkat nejen způsobu, jakým má být předmětná činnost vykonávána, nýbrž i samotné možnosti tuto činnost vykonávat. Zákonodárce může stanovit, že určité povolání nebo činnosti mohou vykonávat pouze osoby, které splňují předepsané podmínky, typicky např. kvalifikační předpoklady. Důsledkem takovéto úpravy však bude vždy zásadní omezení práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny v případě těch subjektů, které tyto podmínky nesplňují. Takto vzniklá nerovnost, která se dotýká samotné podstaty předmětného základního práva, přitom z ústavněprávního hlediska obstojí pouze tehdy, nebude-li výsledkem libovůle a pro rozdílné zacházení s jednotlivými skupinami osob budou existovat objektivní a rozumné důvody. To ve smyslu dosavadní judikatury Ústavního soudu znamená, že omezení možnosti výkonu některých povolání nebo činností za určitým ústavně aprobovaným účelem musí v případě jednotlivých dotčených osob obstát v testu proporcionality [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/04, body 27 a násl., též nález ze dne 7. dubna 2009sp. zn. Pl. ÚS 35/08(N 83/53 SbNU 51; 151/2009 Sb.)].
280. Uvedené požadavky se vztahují nejen na obsah případných nových podmínek pro výkon určitého povolání nebo činnosti, nýbrž i na časový rámec jejich naplňování. Jejich náhlá změna, jejímž důsledkem by byla povinnost určité osoby přestat vykonávat svou činnost, se totiž může v závislosti na situaci této osoby zásadním způsobem promítat do její osobní nebo majetkové sféry. S ní spojený zásah do základního práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny by proto obstál pouze za předpokladu, že by byl odůvodněn naléhavým veřejným zájmem a byl by nezbytným opatřením pro dosažení svého účelu. Za obecně přijatelný lze naopak označit takový způsob provádění těchto změn, jenž poskytne dotčeným subjektům dostatečný časový prostor pro přizpůsobení se novým podmínkám.
VIII./c Vlastní posouzení 281. Ústavní soud se v dané věci musel zabývat otázkou, zda napadenými ustanoveními provedená změna právního postavení dosavadních provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení neodůvodňuje závěr o natolik intenzivním zásahu do jejich právní jistoty, jenž by odůvodňoval závěr o jejich rozporu s principy právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Tuto otázku přitom posuzoval společně s možným zásahem do práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť s ohledem na povahu napadenými ustanoveními dotčených právních vztahů lze předpokládat, že jakýkoliv takto intenzivní zásah do právní jistoty se bude dotýkat i tohoto práva.
282. Zákon o zdravotních službách stanoví podmínky pro získání oprávnění k poskytování zdravotních služeb, jež svým obsahem sice omezují možnost podnikat v této oblasti, jejich nezbytnost však v obecné rovině, aniž by se Ústavní soud na tomto místě vyjadřoval ke konkrétní právní úpravě, odůvodňuje požadavek náležité odborné úrovně poskytování zdravotní péče. Navrhovatelé svým návrhem novou úpravu nijak nezpochybňují. Porušení čl. 26 odst. 1 Listiny spatřují pouze ve způsobu, jakým je řešena otázka dalšího trvání oprávnění těch poskytovatelů zdravotních služeb, kteří po účinnosti zákona o zdravotních službách vykonávají svoji činnost na základě registrace podle zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních. Konkrétně brojí proti podmínění dalšího poskytování zdravotních služeb získáním nového oprávnění podle zákona o zdravotních službách. Vychází přitom z předpokladu, že teprve v důsledku této podmínky budou dosavadní provozovatelé nestátních zdravotnických zařízení, jde-li o fyzické osoby, nebo jejich odborní zástupci, jde-li o fyzické osoby, které nemají požadovanou odbornou způsobilost, nebo o právnické osoby, nuceni prokazovat svou odbornou specializaci podle zákona č. 95/2004 Sb., zatímco jinak by u nich postačovala specializace podle předpisů tomuto zákonu předcházejících. Ústavní soud se s takovýmto hodnocením neztotožňuje.
283. Zákon č. 95/2004 Sb. ve svých přechodných ustanoveních podrobně stanovil, jakým způsobem, příp. též za jakých podmínek, budou specializace získané podle dosavadních právních předpisů považovány za specializace podle nového zákona a jeho prováděcích předpisů. Jde o právní úpravu, která nabyla účinnosti několik let před účinností zákona o zdravotních službách a byla relevantní i ve vztahu k osobám, prostřednictvím kterých nestátní zdravotnická zařízení poskytovala zdravotní péči v souladu s dosavadními právními předpisy. Již za účinnosti zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních tak mohlo pozbytí způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání podle § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 95/2004 Sb. vést ke zrušení registrace, což se pochopitelně vztahovalo i na případy, kdy nebyly splněny podmínky pro to, aby byla specializace podle předchozích právních předpisů považována za specializaci podle posledně uvedeného zákona. Napadená ustanovení tak, pokud jde o požadavek specializace lékařů, zubních lékařů a farmaceutů, nepředstavují oproti dosavadnímu právnímu stavu žádnou změnu.
284. Uvedené znamená, že získání nového oprávnění k poskytování zdravotních služeb podle § 121 odst. 5 zákona o zdravotních službách není pro dosavadní provozovatele nestátních zdravotnických zařízení podmíněno požadavkem vyšší nebo jiné kvalifikace jeho pracovníků, již vykonávají povolání lékaře, zubního lékaře nebo farmaceuta. Lze-li proto v případě napadených ustanovení vůbec uvažovat o tom, že v jejich důsledku dochází k dalšímu omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, může tomu tak být pouze z důvodu časového omezení možnosti poskytovat zdravotní služby na základě dosavadní registrace a z důvodu vzniklé administrativní zátěže, která je se získáním nového oprávnění nezbytně spojena. Prvně uvedený důvod zmiňují rovněž navrhovatelé. Ústavní soud proto přezkoumal, zda tato opatření, která stanoví nové podmínky pro možnost poskytování zdravotních služeb, obstojí jako zásah do práva vykonávat určité zaměstnání nebo činnost v testu proporcionality.
285. Předmětná opatření navzájem obsahově souvisí a lze na ně nahlížet jako na jeden celek, protože obě tvoří součást řešení intertemporálních dopadů zákona o zdravotních službách na dosavadní právní vztahy. Určitý problém nicméně vzniká již v rámci prvního kroku testu proporcionality, tj. identifikace účelu, kterým lze zásah do základního práva odůvodnit. Výše bylo uvedeno, že čl. 26 odst. 2 Listiny nestanoví konkrétní účely, pro které lze omezit jím chráněné právo. Tím sice ponechává stěžovateli široký prostor pro jejich výběr, neznamená to však, že by určitý zásah do tohoto práva mohl být svévolný nebo bezdůvodný.
286. V případě napadených ustanovení by bylo možné účel předmětného časového omezení dosavadního oprávnění a souvisejícího požadavku nového oprávnění k poskytování zdravotních služeb formulovat jako zájem na tom, aby po uplynutí přechodné doby vykonávali všichni poskytovatelé zdravotních služeb svou činnost na základě oprávnění podle zákona o zdravotních službách. Takto formulovaný účel však není postačující z toho důvodu, že sám zahrnuje záměr omezit právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, jenž však nemůže být účelem sám o sobě. Aby mohl obstát, muselo by jeho slovní vyjádření poskytovat srozumitelnou odpověď na otázku, proč má k tomuto omezení dojít, tedy proč mají mít všichni poskytovatelé zdravotních služeb právě oprávnění vydané za účinnosti tohoto zákona. Takovouto odpověď však z napadených ustanovení dovodit nelze.
287. Jak plyne z jejich obsahu, již ode dne nabytí účinnosti zákona o zdravotních službách se na všechny poskytovatele zdravotních služeb vztahuje stejná právní úprava, a to bez ohledu na to, zda svou činnost vykonávají na základě dosavadní registrace, nebo nového oprávnění. Zákon tak umožnil dosavadním provozovatelům nestátních zdravotnických zařízení po určitou dobu působit v režimu nového zákona, aniž by tato změna vyžadovala na straně těchto subjektů splnění nějakých zvláštních podmínek. S podáním žádosti podle § 121 odst. 5 zákona o zdravotních službách ale není spojena žádná povinnost prokazovat nové kvalifikační nebo jiné předpoklady, která by, pokud jde o podmínky k získání oprávnění k poskytování zdravotních služeb, umožňovala z tohoto hlediska rozlišovat mezi poskytovateli na základě registrace podle dosavadních předpisů, kteří tyto podmínky prozatímně splňovat nemusí, a poskytovateli s oprávněním podle nového zákona, na něž se plně uplatní nová právní úprava. Předmětná žádost vyžaduje v podstatě jen uvedení údajů, jež musely být obsaženy již v žádosti o registraci podle § 10 zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, a jimiž tak příslušné správní úřady disponují. Neuplatní se zde ani důvody, jež naopak legitimizují požadavek oprávnění u osob, které jsou oprávněny provozovat zdravotnická zařízení státu, neboť ty byly zřizovány státem, kraji nebo obcemi podle zvláštní právní úpravy a dosud obdobné registrační povinnosti nepodléhaly. Na základě nové právní úpravy u nich proto dojde ke sjednocení podmínek pro výkon činnosti s podmínkami dosavadních provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení, u nichž však k žádné podstatné změně nedojde.
288. Účel požadavku nového oprávnění ve svých vyjádřeních neformuloval ani ministr zdravotnictví ani Ústavním soudem oslovené profesní komory. Ministr poukázal toliko na to, že rozsah údajů je nezbytný pro bezproblémový přechod dosavadních registrací na oprávnění k poskytování zdravotních služeb, otázce účelu samotného přechodu se však vyhnul. Jednotlivé komory naopak shodně upozornily na zbytečnost tohoto požadavku, příp. též na nejasný výklad napadených ustanovení, pokud jde o rozsah požadovaných údajů, a související administrativní zátěž. Odpověď na otázku účelu nakonec nedává ani důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, neboť jeho původní verze předpokládala, že dosavadní provozovatelé nestátních zdravotnických zařízení budou moci poskytovat zdravotní služby na základě své registrace bez časového omezení. Ke změně došlo až k pozměňovacímu návrhu výboru pro zdravotnictví, který nebyl nijak odůvodněn.
289. V případě napadených ustanovení nedokázal Ústavní soud identifikovat žádný účel, k jehož dosažení by mohlo vést podmínění dalšího poskytování zdravotních služeb požadavkem nového oprávnění, s nímž není spojeno doložení žádných nových skutečností. Zákaz svévole, jenž vyplývá ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, přitom neumožňuje, aby zákonodárce stanovil povinnost, resp. omezení určitého základního práva, jejíž splnění nemá žádný objektivně seznatelný účel, který by takovýto zásah ústavně aproboval. Spojil-li by navíc zákonodárce s porušením této povinnosti určitou sankci, bylo by namístě v závislosti na jejím obsahu uvažovat o jejím šikanózním charakteru. V případě napadených ustanovení si je Ústavní soud vědom, že předmětný požadavek nového oprávnění nepředstavuje výraznou nebo dokonce neúnosnou zátěž. Zákonodárce pro získání tohoto oprávnění stanovil zjednodušené podmínky a pro podání žádosti vytvořil dostatečný časový rámec. Tyto skutečnosti jsou však významné pro posouzení intenzity zásahu do základního práva, kterou lze posuzovat toliko ve vztahu k sledovanému cíli. Jeho absence naopak odůvodňuje závěr o svévolném charakteru předmětné povinnosti, protože omezení práv a svobod jednotlivce, které je účelem samo o sobě, není v právním státě akceptovatelné.
290. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že povinnost dosavadních provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení získat nové oprávnění k poskytování zdravotních služeb a s ní spojené časové omezení možnosti jejich poskytování na základě registrace podle zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních je v rozporu se zákazem libovůle, jenž vyplývá ze zásady právního státu obsažené v čl. 1 odst. 1 Ústavy, a zároveň představuje porušení práva těchto subjektů podnikat ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny. Předmětný derogační důvod přitom dopadá na část napadeného ustanovení § 121 odst. 1 zákona o zdravotních službách vyjádřenou slovy „a to po dobu nejdéle 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak“ a § 121 odst. 5 téhož zákona, pročež Ústavní soud rozhodl o jejich zrušení. Ve zbylé části § 121 odst. 1 zákona o zdravotních službách návrh naopak zamítl, neboť samotná možnost poskytovat zdravotní služby na základě oprávnění, jež bylo vydáno za předchozí právní úpravy, rozpor s ústavním pořádkem nezakládá. Její stanovení alespoň po přechodnou dobu by bylo naopak zvlášť žádoucí v případě, pokud by skutečně došlo ke změně podmínek u poskytovatelů zdravotních služeb pro přístup k povolání nebo výdělečné činnosti, a zákonodárce by za účelem zajištění jejich splnění stanovil povinnost změny nebo získání nového oprávnění.
291. Přestože se navrhovatelé i skupina senátorů domáhali zrušení pouze § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, Ústavní soud má za to, že zjištěný derogační důvod dopadá i na omezení platnosti dosavadních registrací podle jeho odstavce 4 věty první ve slovech „nejpozději však uplynutím 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“, včetně čárky jim předcházející, a odstavce 4 věty druhé. Toto časové omezení je obsahově úzce spojeno právě s požadavkem získání nového oprávnění, navazuje na obsah napadených ustanovení a vypořádává se s otázkou platnosti dosavadních registrací. Zrušením napadených ustanovení se sice stane obsoletním pouze částečně [a tedy nejde o analogickou situaci jako v nálezu ze dne 31. října 2001sp. zn. Pl. ÚS 15/01(N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.), část VII/d], zachování jím stanoveného zániku registrací uplynutím 36 měsíců od nabytí účinnosti zákona o zdravotních službách a z něj plynoucího požadavku získání nového oprávnění však nejenže neumožní odstranit konstatovaný zásah do základního práva dotčených subjektů, nýbrž nutností podání nové žádosti se všemi náležitosti obsaženými v § 18 zákona o zdravotních službách a bez garance rozhodnutí v průběhu platnosti registrace tento zásah výrazně prohloubí. Ústavní soud připomíná, že předmětem tohoto řízení není návrh na zrušení pouze § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, nýbrž tohoto zákona jako celku. Je jím tedy i jeho ustanovení § 121 odst. 4. Není přitom rozhodné, že navrhovatelé nebo vedlejší účastníci neuplatnili svoji argumentaci i proti tomuto ustanovení, neboť Ústavní soud je při svém rozhodování vázán pouze návrhem, nikoliv i jeho odůvodněním. V dané věci proto zohlednil předmětnou obsahovou spojitost všech těchto ustanovení, jakož i požadavek zdrženlivosti při přezkumu právního předpisu z jiného než navrhovateli uplatněného důvodu (srov. níže body 326 až 328 tohoto nálezu), a ze stejného důvodu jako v případě napadených ustanovení dospěl k závěru o nesouladu výše uvedených částí § 121 odst. 4 zákona o zdravotních službách s ústavním pořádkem.
IX. Posouzení ústavní konformity shromažďování a zveřejňování některých údajů o zdravotnických pracovnících 292. Skupina senátorů, mající v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, se svým návrhem domáhá zrušení ustanovení § 70 až 78 zákona o zdravotních službách, jež novým způsobem upravují Národní zdravotnický informační systém. Ústavní soud již na tomto místě uvádí, že některé z uplatněných námitek nejsou způsobilé meritorního posouzení. Vedlejší účastníci sice v obecné rovině konstatují, že účel tohoto systému je vymezen velmi obecně, dále však již neobjasňují, zda touto námitkou zpochybňují účel všech dílčích (a relativně samostatných) registrů, které ho tvoří, nebo jen některých z nich. Za neurčité považuje Ústavní soud i tvrzení, že na rozdíl od původní právní úpravy není nově stanoven způsob, jakým má být databáze technicky vytvořena a jakým mají být kódovány v ní umístěné údaje, a že není stanoven rozsah údajů, které mají být anonymizovány. Ani v tomto případě vedlejší účastníci nespecifikují, vůči které části Národního zdravotnického informačního systému jejich námitky směřují, a kromě poukazu na některá ustanovení Listiny a Úmluvy o lidských právech a biomedicíně nevedou ani žádnou úvahu, ze které by vyplynulo, z jakého důvodu by měly konstatované skutečnosti zakládat rozpor s ústavním pořádkem. Tento nedostatek argumentace je přitom umocněn skutečností, že ani napadená právní úprava ani vyhláška č. 116/2012 Sb., o předávání údajů do Národního zdravotnického informačního systému, nevymezují technické aspekty týkající se zřízení databáze nebo anonymizace údajů způsobem, který by se, pokud jde o koncepci, výrazně odlišoval od předchozí právní úpravy.
293. V řízení o kontrole norem zatěžuje navrhovatele břemeno tvrzení, což znamená, že „brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané protiústavnosti“. Nic na tom nemění, že samotný Ústavní soud je vázán toliko petitem tohoto návrhu, nikoliv i jeho odůvodněním [srov. nález ze dne 18. srpna 2004sp. zn. Pl. ÚS 7/03(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Tvrzený důvod protiústavnosti musí být samozřejmě vyjádřen určitě. Tyto požadavky tak s ohledem na obsah uplatněné argumentace splňuje návrh jen v té části, která směřuje proti právní úpravě Národního registru zdravotnických pracovníků. Vedlejší účastníci konkrétně namítají rozsah v něm obsažených údajů o zdravotnických pracovnících, které budou nově navíc zveřejňovány na příslušných internetových stránkách. Současně neshledávají účelnost duplicitního shromažďování osobních údajů o lékařích, zubních lékařích a farmaceutech. Jak je totiž patrno z jejich návrhu, domnívají se, že tyto skutečnosti zakládají rozpor napadené právní úpravy s právem na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny a právem na ochranu před zasahováním do soukromého života podle čl. 10 odst. 2 Listiny.
IX./a Dikce a kontext posuzovaných ustanovení 294. Pro účely tohoto řízení považuje Ústavní soud za postačující citovat znění § 70 odst. 1 a odst. 2 písm. c), § 72 odst. 1 písm. d) a odst. 2, § 73 odst. 1, odst. 2 písm. a), c) a e), odst. 3, 4 a 5, § 76 a 77 zákona o zdravotních službách, jež mají souvislost s Národním registrem zdravotnických pracovníků. Tato ustanovení zní:
„HLAVA III
NÁRODNÍ ZDRAVOTNICKÝ INFORMAČNÍ SYSTÉM
§ 70 (1) Národní zdravotnický informační systém je jednotný celostátní informační systém veřejné správy určený a) ke zpracování údajů o zdravotním stavu obyvatelstva, o činnosti poskytovatelů a jejich ekonomice, o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví za účelem získání informací o rozsahu a kvalitě poskytovaných zdravotních služeb, pro řízení zdravotnictví a tvorbu zdravotní politiky, b) k vedení Národních zdravotních registrů a zpracování údajů v nich vedených, c) k vedení Národního registru poskytovatelů a Národního registru zdravotnických pracovníků a zpracování údajů v nich vedených, d) k realizaci a zpracování výběrových šetření o zdravotním stavu obyvatel, o determinantách zdraví, o potřebě a spotřebě zdravotních služeb a spokojenosti s nimi a o výdajích na zdravotní služby, e) pro potřeby vědy a výzkumu v oblasti zdravotnictví, a f) ke zpracování údajů uvedených v písmenech a) a d) pro statistické účely a k poskytování údajů a statistických informací v rozsahu určeném tímto nebo jinými právními předpisy, včetně poskytování informací pro mezinárodní instituce. (2) Pro zpracování osobních údajů v Národním zdravotnickém informačním systému podle odstavce 1 písm. b) a c) se předávají bez souhlasu subjektu údajů33), pokud dále není stanoveno jinak, údaje, kterými jsou, je-li subjektem údajů ... c) zdravotnický pracovník, údaje uvedené v § 76 odst. 1, ...
§ 72 (1) Součástí Národního zdravotnického informačního systému jsou ... d) Národní registr zdravotnických pracovníků, ... (2) V Národním zdravotnickém informačním systému zdravotnické registry vytvářejí vzájemně propojenou soustavu a pro účely uvedené v § 73 je možné sdružovat údaje v nich vedené. Pro vedení těchto zdravotnických registrů lze využívat údaje získané z informačních systémů veřejné správy a zdravotních pojišťoven.
§ 73 (1) Účelem zdravotnických registrů je a) sběr informací k hodnocení zdravotního stavu obyvatelstva a jeho vývoje, ke sledování incidence společensky závažných nemocí a jejich důsledků; zároveň slouží jako podklad pro hodnocení účelnosti diagnostických a léčebných postupů a podporu nebo usměrnění jejich rozvoje s návazně možnou podporou vybavenosti zdravotnických zařízení přístrojovou technikou, b) sledovat vývoj, příčiny a důsledky nejenom závažných onemocnění, a to včetně důsledků ekonomických, a jejich dopady do sociální sféry a ekonomiky sociálního systému, c) evidence a sledování pacientů, včetně zemřelých, s vybranými společensky závažnými nemocemi, sledování výskytu, vývoje, příčin a důsledků těchto nemocí a návaznosti další péče, a evidence a sledování pacientů s úrazy, a dále statistická a vědecká zpracování dat registrů zaměřená zejména na analýzy zdravotního stavu obyvatel a kvalitu a využívání zdravotní péče s cílem zlepšovat zdraví populace, d) evidence poskytovatelů, poskytovatelů sociálních služeb, kteří poskytují zdravotní služby, a osob poskytujících zdravotní služby podle § 20, personálního zabezpečení poskytovaných zdravotních služeb a technického a věcného vybavení, e) evidence zdravotnických pracovníků z hlediska jejich oprávnění k výkonu zdravotnického povolání a dosaženého vzdělání, f) získávání potřebných údajů pro statistické účely a poskytování informací. (2) Přístup k osobním údajům a dalším údajům vedeným ve zdravotnických registrech má, nestanoví-li tento zákon jinak, a) oprávněný pracovník správce a zpracovatele zdravotnického registru, ... c) oprávněný zaměstnanec osoby poskytující do zdravotnického registru údaje, jde-li o registr uvedený v § 72 odst. 1 písm. c), a zdravotnický pracovník poskytující do zdravotnického registru údaje o své osobě, jde-li o registr uvedený v § 72 odst. 1 písm. d), a to v rozsahu jimi poskytovaných údajů; tím není dotčen přístup k veřejným částem zdravotnických registrů, ... e) oprávněný pracovník instituce, která má ze zákona právo využívat data určeného zdravotnického registru pro svou činnost (dále jen „oprávněný pracovník“); oprávněného pracovníka určují a žádost podle odstavce 2 předkládají subjekty uvedené v písmenech a) až e). Subjektem oprávněným podat žádost podle odstavce 3 se též rozumí zdravotnický pracovník podle písmene c), který poskytuje do zdravotnického registru údaje o své osobě. (3) Přístup k osobním údajům a dalším údajům vedeným ve zdravotnických registrech zajistí oprávněnému pracovníkovi ministerstvo, a to na základě žádosti předložené k tomu oprávněným subjektem podle odstavce 2. Žádost se předkládá způsobem umožňujícím dálkový přístup. V žádosti musí být uvedeny identifikační údaje subjektu, který předkládá žádost, a oprávněného pracovníka, účel, pro který jsou údaje, k nimž má být v rámci příslušného zdravotnického registru umožněn přístup, požadovány, a rozsah požadovaných přístupových práv. Ministerstvo sdělí oprávněnému subjektu rozsah přístupových práv k osobním a dalším údajům vedeným v příslušném zdravotnickém registru. Jestliže ministerstvo přístup k osobním údajům a dalším údajům vedeným v příslušném zdravotnickém registru nezajistí, sdělí subjektu, který žádost podal, důvody, které ho k tomu vedly. (4) Subjekt podle odstavce 2 je povinen bez zbytečného odkladu oznámit ministerstvu změny skutečností, na základě kterých byl zajištěn oprávněnému pracovníkovi přístup k osobním a dalším údajům vedeným ve zdravotnickém registru. Ministerstvo podle závažnosti změn přístup zruší nebo změní. Ministerstvo přístup zruší též na základě žádosti oprávněného subjektu. (5) Pro statistické a vědecké účely poskytuje ministerstvo nebo pověřená právnická osoba z národních zdravotních registrů údaje pouze v anonymizované podobě. … Národní registr zdravotnických pracovníků
§ 76 (1) Národní registr zdravotnických pracovníků způsobilých k výkonu zdravotnického povolání obsahuje strukturované údaje o zdravotnických pracovnících, včetně hostujících osob a osob, které způsobilost k výkonu zdravotnického povolání získaly mimo území České republiky, a to a) jméno, popřípadě jména a příjmení zdravotnického pracovníka a akademický, vědecký a pedagogický titul, b) datum a místo narození, c) pohlaví, d) rodné číslo, e) státní občanství, f) adresu místa obvyklého pobytu na území České republiky nebo u osoby, která je usazena v jiném členském státě Evropské unie, Evropského hospodářského prostoru nebo Švýcarské konfederaci, adresu bydliště mimo území České republiky, g) datum a místo získání odborné, specializované, zvláštní odborné způsobilosti a označení odbornosti nebo odborností, h) datum a místo získání odborné, specializované, zvláštní odborné způsobilosti a označení odbornosti nebo odborností v případě zdravotnických pracovníků, kteří způsobilost získali mimo území České republiky, i) údaje o zahájení, přerušení nebo ukončení výkonu zdravotnického povolání, j) údaj, zda jde o hostující nebo usazenou osobu, k) údaje o ověření znalosti českého jazyka u zdravotnických pracovníků, kteří získali odbornou způsobilost ve studijním programu v cizím jazyce na území České republiky, l) identifikační údaje poskytovatele nebo poskytovatelů nebo poskytovatelů sociálních služeb, u kterých je zdravotnický pracovník zaměstnán, m) kraj, na jehož území zdravotnické povolání vykonává, n) údaje o ztrátě oprávnění k výkonu zdravotnického povolání, o ztrátě zdravotní způsobilosti, ztrátě bezúhonnosti a délku období, na které je výkon činnosti zakázán. (2) Obsah Národního registru zdravotnických pracovníků je a) veřejně přístupný na internetových stránkách ministerstva v rozsahu údajů zpracovaných podle odstavce 1 s výjimkou písmen d) a f), b) přístupný osobě, která získala způsobilost k výkonu zdravotnického povolání, c) přístupným dalším subjektům uvedeným v § 77, d) přístupný oprávněným zaměstnancům zdravotních pojišťoven, a to za účelem provádění veřejného zdravotního pojištění. (3) Ministerstvo poskytne a) příslušnému správnímu orgánu na jeho žádost neveřejné údaje vedené v Národním registru zdravotnických pracovníků, a to pouze v rozsahu nezbytném k výkonu státní správy v oblasti zdravotnictví a šetření stížností podle tohoto zákona nebo jiných právních přepisů upravujících poskytování zdravotních služeb, b) Ministerstvu obrany na jeho žádost neveřejné údaje vedené v registru zdravotnických pracovníků, a to pouze za účelem zajištění obrany státu podle jiného zákona36).
§ 77 (1) Do Národního registru zdravotnických pracovníků předávají údaje podle a) § 76 odst. 1 písm. a), b), c), d), e), f), i), l) a m) zdravotnický pracovník, b) § 76 odst. 1 písm. g) vzdělávací zařízení, akreditovaná zařízení nebo pověřené organizace, c) § 76 odst. 1 písm. h), j) a k) ministerstvo nebo pověřené organizace, d) § 76 odst. 1 písm. i), l), m) a n) poskytovatelé, poskytovatelé sociálních služeb nebo komory. (2) Za pravdivost a úplnost poskytovaných údajů do registru nese odpovědnost subjekt předávající údaje. Subjekt údajů uvedený ve zdravotnických registrech je povinen neprodleně oznámit správci změny jím poskytovaných údajů. (3) Údaje do registru podle odstavce 1 se předávají v elektronické podobě způsobem stanoveným prováděcím právním předpisem. Strukturu předávaných dat stanoví ministerstvo ve zdravotnickém datovém standardu.“
295. Jak vyplývá z citovaných ustanovení, Národní zdravotnický informační systém, jehož správcem je Ministerstvo zdravotnictví, je informační systém sestávající z několika zdravotnických registrů (§ 72 odst. 1 zákona o zdravotních službách). Jde především o tzv. národní zdravotní registry, v nichž jsou zpracovávány osobní údaje a jiné údaje o pacientech, včetně těch o jejich zdravotním stavu, a to za účelem získání informací ohledně zdravotního stavu obyvatelstva jako celku, jejich (nejen statistického) zpracování a vyhodnocení. Jednotlivé registry, jež jsou vymezeny v příloze k zákonu o zdravotních službách, se liší svým předmětem, který je vymezen např. druhem nemoci nebo poskytované zdravotní služby. Nová právní úprava v tomto směru navazuje na předchozí právní úpravu Národního zdravotnického informačního systému podle § 67c až 67i zákona o péči o zdraví lidu, po obsahové stránce ji však mění a doplňuje. Tyto změny se týkají jak struktury těchto registrů, tak i souvisejících otázek předávání údajů nebo přístupu k těmto údajům.
296. Součástí Národního zdravotnického informačního systému jsou i Národní registr poskytovatelů (§ 74 zákona o zdravotních službách) a Národní registr zdravotnických pracovníků (§ 76 zákona o zdravotních službách). Námitky vedlejších účastníků se týkají jen posledně uvedeného registru, v němž jsou shromážděny údaje o jednotlivých zdravotnických pracovnících, tedy osobách vykonávajících povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, nebo zdravotnické povolání ve smyslu § 2 písm. a) zákona o nelékařských zdravotnických povoláních. Tyto údaje jsou získávány od jednotlivých zdravotnických pracovníků nebo jiných subjektů, kterým povinnost jejich předání i bez souhlasu dotčených osob vyplývá z § 77 zákona o zdravotních službách. Nová úprava jako celek nahrazuje dosavadní Registr lékařů, zubních lékařů a farmaceutů (existující již od roku 1962) podle bodu 6 přílohy k zákonu č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění zákona č. 156/2004 Sb., v němž byly vedeny jejich identifikační údaje (rodné číslo, titul), dále údaje o jejich vzdělání a specializaci, údaje potřebné pro identifikaci zdravotnického zařízení, k němuž mají tyto osoby pracovní nebo obdobný poměr (identifikační číslo osoby, název oddělení) a údaje o jejich úvazku. Tyto údaje se anonymizovaly jeden rok po ukončení výkonu povolání.
297. Nový registr bude dále zahrnovat i údaje obsažené v již existujícím Registru zdravotnických pracovníků způsobilých k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu a hostujících osob podle § 72 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, který byl i dosud součástí Národního zdravotnického informačního systému. Konkrétně tento registr zahrnuje údaje o osobách, jimž bylo vydáno osvědčení podle § 66 citovaného zákona, tedy např. o všeobecných sestrách, porodních asistentkách nebo zubních technicích (srov. § 3 a násl. vyhlášky č. 55/2011 Sb., o činnostech zdravotnických pracovníků a jiných odborných pracovníků, resp. § 3 a násl. již zrušené vyhlášky č. 424/2004 Sb., kterou se stanoví činnosti zdravotnických pracovníků a jiných odborných pracovníků), a o hostujících osobách ve smyslu § 76 citovaného zákona. Jde ve stručnosti o číslo, pod kterým bylo vydáno osvědčení, jméno a příjmení, datum narození, rodné číslo, adresu trvalého pobytu, adresu zaměstnavatele a pracovní zařazení nebo adresu nestátního zdravotnického zařízení, kde je povolání vykonáváno, údaje o dosaženém vzdělání, datum ukončení platnosti osvědčení nebo oznámení, též údaj, zda se jedná o osobu usazenou nebo hostující, a datum vyškrtnutí z registru. Kromě údajů o rodném čísle a trvalém pobytu je tento registr veřejně přístupný. Je třeba podotknout, že zákon o zdravotních službách nijak neřeší další existenci registru podle posledně uvedeného ustanovení, který se tak zřízením Národního registru zdravotnických pracovníků stane duplicitním.