251. Především není vůbec zřejmé, z jakého důvodu předpokládá zákonodárce ztrátu pracovních návyků již po dvou měsících nezaměstnanosti. V případě osob, jež vykonávaly zaměstnání několik let nebo dokonce desetiletí, nemá takovýto obecný předpoklad žádné opodstatnění. Otázky však nepochybně vyvolává i to, zda takovýto způsob výkonu práce může vést k udržení nebo znovuzískání pracovních návyků. Jednotlivé garance, které ústavní pořádek vymezuje formou zákazu nucených prací a práva na svobodnou volbu povolání, ale i práva na spravedlivou odměnu a práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti, ve svém celku formulují imperativ pro zákonodárce, aby právní úprava vztahující se k výkonu práce vždy reflektovala její význam pro svobodný a důstojný život jednotlivce. Výkon práce tedy zákonodárce nemůže pojímat izolovaně, toliko jako samotnou činnost, bez zohlednění všech dalších souvisejících aspektů (srov. bod 235 tohoto nálezu). Podmínka obsažená v § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti staví uchazeče do pozice, že pokud chce dál pobírat podporu v nezaměstnanosti nebo jiná plnění, resp. pokud mu má být nadále poskytována součinnost ze strany úřadu práce, musí být k dispozici, aby si tuto pomoc ze strany státu odpracoval. Tato plnění mají podle ministra práce a sociálních věcí dokonce představovat ekvivalent práce vykonávané v rámci veřejné služby neboli „spravedlivou odměnu“, byť mají podobu „sociálních dávek“. Jak lze usuzovat z jeho vyjádření, veřejná služba míří na osoby, jež jsou „schopné a ochotné pracovat“, přičemž důkazem jejich „ochoty“, která je nezbytným předpokladem pro setrvání v evidenci, je právě nastoupení výkonu veřejné služby. Důsledkem je tak zcela opačný náhled na podstatu práce, než vyplývá z výše uvedených ústavních norem. K zachování a trvání pracovních návyků má totiž sloužit takový její výkon, v jehož rámci jsou kromě činnosti samotné zcela popřeny všechny její další přirozené aspekty, jež dávají jejímu výkonu smysl a působí motivačně na jejího vykonatele.
252. Z obdobných důvodů lze ale zpochybnit i druhý účel veřejné služby, jímž je prevence sociálního vyloučení. Skutečnost, že uchazeč o zaměstnání vykonává veřejnou službu, nemění nic na tom, že nadále zůstává nezaměstnaným a po příjmové stránce dostává příslušnou sociální podporu ze strany státu. Jen stěží lze proto nalézt oporu pro závěr o zlepšení jeho sociálního postavení. Ústavní soud se naopak domnívá, že s ohledem na specifika veřejné služby je její účinek přesně opačný. Stát přiznává práci jejích vykonavatelů nižší hodnotu, než je tomu v jiných obdobných případech, což se samo o sobě promítá i do způsobu, jakým výkon veřejné služby vnímá širší veřejnost. V tomto směru však nelze opominout ani podobnost mezi výkonem veřejné služby a výkonem trestu obecně prospěšných prací (§ 65 trestního zákoníku), v jejímž důsledku se v očích veřejnosti stírají rozdíly mezi oběma instituty. O tom svědčí zejména to, že druh a rozsah vykonávaných prací jsou obdobné, že zpravidla jsou totožní i „dohlížitelé“ na jejich řádný výkon a že v obou případech dochází k tomuto výkonu bez nároku na odměnu. Uvedený důsledek je k tomu často umocněn viditelným označováním dotčených pracovníků vestami s nápisem „veřejná služba“. Ve svém souhrnu tak s nimi stát zachází stejným způsobem jako s osobami odsouzenými pro trestný čin, a to pouze z důvodu, že se stali nezaměstnanými a uplatňují si zákonem přiznaná práva, aniž by přitom porušili jakoukoliv právní povinnost. Povinnost přijmout nabídku veřejné služby proto neslouží zamezení sociálního vyloučení, ale jeho prohloubení, a svým vykonavatelům, jejichž práce má navenek (pro ostatní lidi) shodné prvky jako výkon trestu, může způsobit ponížení dotýkající se jejich vlastní důstojnosti.
253. Napadenou povinnost nakonec nelze považovat ani za přiměřený prostředek bránící zneužívání předmětné pomoci ze strany státu, čehož lze dosáhnout i šetrnějším způsobem. Nabídka veřejné služby může mít (a v řadě případů nepochybně má) tento účinek pro ty uchazeče, kteří podporu ze strany státu využívali, ačkoliv by si mohli sami zaopatřit prostředky na živobytí svou prací. Tito uchazeči nemají důvod přijímat veřejnou službu za stanovených podmínek, protože ji budou pochopitelně považovat za nepřiměřenou ve vztahu k poskytovaným plněním ze strany státu, případně pro ně bude představovat překážku pro práci načerno. Zneužívání předmětné pomoci však nelze presumovat u všech uchazečů a zejména u některých skupin uchazečů takováto situace rozhodně nebude pravidlem. Jako příklad, pro jehož doložení postačí každému věnovat pozornost lidem ve svém okolí, lze nepochybně uvést osoby, které ztratily zaměstnání pár let před dosažením důchodového věku a přes veškeré úsilí si nemohou najít nové zaměstnání. Tyto osoby uplynutím dvou měsíců zpravidla neztratí své pracovní návyky, přesto i na ně dopadne tento prostředek, požádají-li o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání. Aniž by se jakkoliv provinily proti stanoveným pravidlům, budou nuceny přijmout a vykonávat veřejnou službu za výše uvedených podmínek, a to často i po dobu několika měsíců. Předmětného účelu by přitom bylo nepochybně možné dosáhnout adresnějšími opatřeními, jež by postihovala toliko ty uchazeče, kteří skutečně nerespektovali podmínky pro setrvání v příslušné evidenci, např. posilněním kontrolních mechanismů.
254. Uvedené nedostatky, které zpochybňují způsobilost tohoto institutu být vhodným nebo přiměřeným prostředkem k dosažení sledovaných cílů, nelze odstranit ani za použití správního uvážení ze strany krajských poboček úřadu práce při výběru uchazečů. Základní problém představuje skutečnost, že tyto krajské pobočky nemají povinnost, nýbrž jen možnost nabídnout výkon veřejné služby, která je podmíněna počtem míst sjednaných s obcemi nebo jinými subjekty. Veřejná služba v rozsahu až 20 hodin týdně, jejíž výkon je místo jakékoliv odměny motivován pouze hrozbou sankce vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, pochopitelně nebude ze strany podstatné nebo dokonce převážné části uchazečů vnímána jako příležitost, ale jako zátěž. Vznikne tak stav, kdy bude záviset na počtu sjednaných míst, zda určitá osoba bude nebo nebude vykonávat veřejnou službu, pročež nebude výjimkou situace, že ze dvou uchazečů, kteří jsou z hlediska relevantních kritérií ve srovnatelném postavení, bude muset veřejnou službu vykonávat toliko jeden z nich. Ve výsledku si bude určitá skupina uchazečů muset všechny nároky plynoucí z jejího zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání fakticky odpracovat, zatímco jiná nikoliv, aniž by tuto nerovnost bylo možné odůvodnit jiným způsobem než jako důsledek nahodilosti. Tím se navíc otevírá i prostor pro případné zneužití předmětného uvážení, protože určitou osobu bude možné fakticky, tedy bez jakéhokoliv zdůvodnění, vynechat z této nabídky.
255. Z dikce § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi vyplývá, že zákon neobsahuje kritéria, podle nichž jsou vybíráni uchazeči o zaměstnání, jimž má být učiněna nabídka výkonu veřejné služby. Jejich stanovení proto závisí až na praxi jednotlivých krajských poboček úřadu práce, čímž se jim otevírá velmi široký prostor pro správní uvážení. Jednotlivých variant nastavení těchto kritérií si lze představit několik. Zohledňovat lze např. délku období, během kterého je osoba vedena v evidenci uchazečů o zaměstnání, jakož i kvalifikaci, ekonomické a společenské postavení, rodinný nebo zdravotní stav, věk apod. Jakýkoliv klíč však nebude moci změnit to, že nabídka veřejné služby a s ní spojená povinnost uchazeče ji přijmout se budou dotýkat vždy jen části uchazečů, jež jsou vedeni v předmětné evidenci déle než dva měsíce. Nejde přitom o nerovnost, kterou by bylo možné aprobovat pouhým odkazem na její preventivní funkci. Pokud by bylo možné veřejnou službu považovat výlučně za opatření proti zneužívání postavení uchazeče o zaměstnání a s tím spojených plnění, pak by se dalo nepochybně akceptovat, že její nabídka bude činěna podle určitého předem vymezeného klíče jen ve vztahu k některým uchazečům a již samotná možnost jejího učinění bude působit výstražně. Takovéto řešení Ústavní soud potvrdil v případě provádění namátkových daňových kontrol [srov. nález ze dne 18. listopadu 2008sp. zn. I. ÚS 1835/07(N 196/51 SbNU 375), včetně odlišného stanoviska soudkyně Ivany Janů, a stanovisko pléna ze dne 8. listopadu 2011 sp. zn. Pl. ÚS-st. 33/11 (ST 33/63 SbNU 567; 368/2011 Sb.), jímž byl překonán právní názor obsažený v tomto nálezu]. Srovnání s daňovou kontrolou ale přestává být přiléhavé, pokud se vezmou v úvahu i další obsahové prvky veřejné služby, tedy samotný výkon práce v rozsahu až 20 hodin týdně po dobu několika měsíců. Jde totiž o povinnost natolik tíživou, že se jí u té skupiny uchazečů, kterým byl výkon veřejné služby nabídnut, zásadním způsobem mění podmínky pro uplatnění nároků hmotného zajištění pro případ nezaměstnanosti.
256. Ve svém souhrnu se tak s ohledem na § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti vytvářejí dvě skupiny uchazečů o zaměstnání, u nichž se zásadně liší podmínky pro setrvání v příslušné evidenci, přičemž určení, do jaké skupiny patří určitý uchazeč, závisí ve velké míře na širokém uvážení krajské pobočky úřadu práce. Vzhledem k omezenému počtu míst bude mít rozhodování o tom, komu bude nabídnut výkon veřejné služby, vždy určitý prvek nahodilosti. Takováto nerovnost mezi oběma skupinami uchazečů, která bude v podstatě nastávat pokaždé, nebude-li veřejná služba nabízena vždy všem uchazečům, již mohou být v důsledku jejího nepřijetí vyřazeni z evidence, postrádá ústavně aprobované zdůvodnění a je v rozporu se zákazem libovůle, vyplývajícím ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
257. Skutečnost, že se uchazeči o zaměstnání mohou bránit proti rozhodnutí o vyřazení z evidence ve správním soudnictví, nijak nezpochybňuje uvedené závěry. Příslušnou žalobou se lze bránit proti vyřazení, pro které nebyly dány zákonné důvody, což bude v případě důvodu podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti znamenat i posouzení, zda uchazeč neměl právo odmítnout veřejnou službu z vážného důvodu ve smyslu § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, tj. např. z důvodu, že druh nabízené veřejné služby je zjevně nepřiměřený dosavadní odborné kvalifikaci uchazeče o zaměstnání. Takovýto přezkum nicméně nemůže vést k odstranění strukturálních problémů posuzovaného institutu, kterými jsou kromě uvedené nerovnosti i další jeho v tomto nálezu pojmenované nedostatky. Ty jsou totiž důsledkem napadené právní úpravy a mohou být odstraněny toliko zásahem ze strany zákonodárce.
258. Ústavní soud konstatuje, že účely právní úpravy zprostředkování zaměstnání podle hlavy II části druhé zákona o zaměstnanosti a veřejné služby se významným způsobem rozcházejí. Vzhledem k tomu, že veřejná služba nabízí nezaměstnaným jen možnost bezplatného výkonu stanovené pracovní činnosti, lze povinnost vykonávat ji v rozsahu až 20 hodin týdně pro uchazeče o zaměstnání za všech výše uvedených omezení považovat za nepřiměřené břemeno pro uplatňování jednotlivých zákonem vymezených práv, jež jsou mu přiznána za účelem hmotného zajištění v nezaměstnanosti. Jde přitom o povinnost stanovenou zákonem, kterou musí každá osoba žádající o zprostředkování zaměstnání v průběhu svého vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání strpět. V opačném případě by si totiž žádné z těchto práv uplatňovat nemohla. Všechny tyto skutečnosti vylučují, aby hodnocení napadené povinnosti vykonávat nabídnutou veřejnou službu vycházelo z předpokladu, že se na ni vztahuje souhlas uchazeče se zařazením do předmětné evidence. Na jejich základě je naopak možné dospět k závěru opačnému, a to, že § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti stanoví uchazečům nepřiměřenou povinnost výkonu práce, jejíž odmítnutí sankcionuje vyřazením z evidence. V tomto smyslu lze nakonec podpůrně odkázat i na stanovisko Výboru expertů MOP, podle něhož by podmínění práva na podporu v nezaměstnanosti, jež pracovníkovi vzniklo na základě jeho účasti na pojistném systému a určité doby výkonu zaměstnání, dodatečným požadavkem výkonu práce pod sankcí ztráty tohoto práva mohlo představovat zakázanou nucenou práci [International Labour Office. Eradication of Forced Labour. Report III (Part 1B). General Survey concerning the Forced Labour Convention, 1930 (No. 29), and the Abolition of Forced Labour Convention, 1957 (No. 105). Geneve, 2007, s. 70, bod 129, přístupná na http://www.ilo.org/gb/WCMS_089199/lang-en/index.htm]. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že v případě této povinnosti jsou naplněny oba znaky nucené práce ve smyslu čl. 9 Listiny a čl. 4 Úmluvy, resp. čl. 2 odst. 1 Úmluvy o nucené nebo povinné práci.
259. Závěrem této části tak zbývá zodpovědět poslední z položených otázek, a to, zda napadenou povinnost nelze podřadit pod některou z výjimek ze zákazu nucených prací stanovených Listinou, případně Úmluvou nebo jinou mezinárodní smlouvou. V této souvislosti Ústavní soud podotýká, že jedinou v úvahu přicházející výjimku z tohoto zákazu lze spatřovat v argumentu mimořádných okolností v důsledku ekonomické krize, který formuloval ministr práce a sociálních věcí. Tento argument by podle jeho názoru bylo možné podřadit pod čl. 4 odst. 3 písm. c) Úmluvy, podle něhož se za nucenou nebo povinnou práci nepovažuje služba vyžadovaná v případě nouze nebo pohromy, která ohrožuje život nebo blaho společenství, a pod čl. 2 odst. 2 písm. d) Úmluvy o nucené nebo povinné práci, který tuto výjimku stanoví pro práci vymáhanou v případech mimořádných okolností, jež ohrožují nebo by mohly ohrozit život nebo normální životní poměry veškerého obyvatelstva nebo jeho části. Obdobně by ale bylo možné nepochybně argumentovat i čl. 8 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, podle něhož nucená a povinná práce nezahrnuje jakoukoliv službu vynucenou v mimořádných případech nebo při pohromě ohrožující život nebo blahobyt společenství, a v neposlední řadě i čl. 9 odst. 2 Listiny, podle níž se zákaz nucených prací nebo služeb nevztahuje na službu vyžadovanou v případě nebezpečí, které ohrožuje životy, zdraví nebo značné majetkové hodnoty. Ústavní soud však takovéto hodnocení důrazně odmítá.
260. Poukaz na probíhající ekonomickou krizi je především velmi vágní a vůbec z něho neplyne, jakým způsobem má k jejímu překonání, resp. k překonání jejích důsledků, přispět povinnost uchazečů o zaměstnání přijmout nabídku vykonávat veřejnou službu. Její účel, byť lze mít výhrady ve vztahu ke schopnosti předmětné povinnosti dosáhnout jej, směřuje především k ochraně jednotlivých uchazečů před důsledky (nejen) dlouhodobé nezaměstnanosti. To sice neznamená, že by nebyl kompatibilní s veřejným zájmem na snížení nezaměstnanosti a že by jeho dosažením nebylo možné v širších souvislostech přispět k hospodářskému rozvoji, takováto souvislost je však velmi abstraktní a bylo by jí možné odůvodnit v podstatě jakoukoliv pracovní povinnost, pročež ji ani Ústavní soud nemůže považovat za postačující. Předmětnou výjimku by bylo možné akceptovat jen v případě, pokud by určitá povinnost byla stanovena právě za účelem zabránění nebo odstranění nebezpečí, jež by ohrožovalo životy a zdraví nebo majetkové hodnoty (blahobyt). Z povahy věci přitom musí jít o povinnosti mimořádného charakteru, což nevylučuje jejich stanovení na delší dobu. Povinnost uchazečů o zaměstnání vykonávat veřejnou službu ale není prostředkem k odstranění nějaké mimořádné situace, ale je koncipována jako stálý prostředek v rámci aktivní politiky zaměstnanosti, jehož prostřednictvím mají být u uchazečů zachovány pracovní návyky a má dojít k prevenci jejich sociálního vyloučení. Z těchto důvodů jej proto nelze podřadit pod žádnou z výše uvedených výjimek.
261. Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že povinnost uchazečů o zaměstnání přijmout nabídku vykonávat veřejnou službu, kterou je podmíněno jejich setrvání v evidenci uchazečů o zaměstnání, je v rozporu se zákazem nucených prací ve smyslu čl. 9 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny, čl. 4 odst. 2 Úmluvy a čl. 8 odst. 3 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a stejně tak porušuje i zákaz svévole podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a zásadu rovnosti v důstojnosti podle čl. 1 Listiny, resp. právo na zachování lidské důstojnosti podle čl. 10 odst. 1 Listiny.
VII./d Posouzení souladu s právem na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny 262. Pokud jde o namítaný nesoulad s právem na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny, Ústavní soud považuje za účelné navázat na argumentaci uvedenou zejména v bodech 243 a 244 tohoto nálezu. Zákonodárci náleží stanovit konkrétní způsob, jakým bude uplatnění tohoto práva realizováno, jakož i provádět jeho případné změny. Jím zvolenou právní úpravou ale nesmí dojít k faktickému popření tohoto sociálního práva (nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/08, body 54 a 56; též nálezsp. zn. Pl. ÚS 54/10, body 46 až 49). Vždy musí být dbáno na jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny). Ústavní soud tak přistoupil k posouzení, zda napadený důvod vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti obstojí v tzv. testu rozumnosti (bod 244 tohoto nálezu). Vycházeje z již vymezeného esenciálního obsahu tohoto sociálního práva, kterým je částečně zmírnění negativních důsledků, jež pro jednotlivce a osoby na něm závislé může mít ztráta příjmu, a vytvoření prostoru k tomu, aby se s touto situací mohl vypořádat (bod 243 tohoto nálezu), přitom mohl rovnou přistoupit k druhému kroku tohoto testu, jímž je zhodnocení, zda se posuzované ustanovení tohoto esenciálního obsahu nedotýká.
263. Nárok na podporu v nezaměstnanosti není neměnný a nelze vyloučit, že jej zákonodárce do budoucna rozšíří nebo omezí. Případné změny se přitom mohou týkat jak výše podpory, tak délky podpůrčí doby nebo podmínek, za nichž nárok vznikne nebo bude trvat. Vždy je však třeba zvažovat, zda zákonem stanovený rozsah práv, jejichž účelem je hmotné zajištění v nezaměstnanosti, bude i nadále umožňovat reálné uplatňování předmětného ústavně zaručeného práva. Zároveň musí být brán zřetel na to, že uvedený nárok je u uchazeče o zaměstnání podmíněn tím, že v rozhodném období získal dobu důchodového pojištění v délce alespoň 12 měsíců, po kterou za něj muselo být toto pojištění hrazeno [§ 39 odst. 1 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 382/2008 Sb., ve spojení s § 11 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů]. Podpora v nezaměstnanosti je tak vlastně garantována prostřednictvím státem vytvořeného pojistného systému s povinnou účastí zaměstnanců v pracovním poměru, osob samostatně výdělečně činných či jiných zákonem stanovených osob. Případný nárok jim sice vznikne až tím, že nastane zákonem předpokládaná pojistná událost, již samotné splnění ostatních podmínek u nich však konstituuje legitimní očekávání, že v takovémto případě obdrží určité plnění. Jakákoliv změna zákonem stanovených podmínek pro vznik a trvání tohoto nároku proto musí tuto skutečnost zohlednit.
264. Stanovení nového důvodu vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání v důsledku odmítnutí nabídky vykonávat veřejnou službu působí současně jako změna podmínek pro vznik a trvání nároku na podporu v nezaměstnanosti, neboť tento nárok může vzniknout jen evidovanému uchazeči (§ 39 zákona o zaměstnanosti). Jejím důsledkem je tak v první řadě zásadní omezení nároku, který se uplynutím doby dvou měsíců stává nárokem podmíněným přijetím případné nabídky. Jde nepochybně o velmi zásadní změnu, jež může v závislosti na věku uchazeče, který odmítne předmětnou nabídku, znamenat zkrácení podpůrčí doby o 3, 6 nebo dokonce 9 měsíců, a mít tak zásadní negativní průmět do jeho sociální situace. Již z tohoto důvodu proto vyvolává pochybnosti skutečnost, že zákonodárce nijak nezohlednil legitimní očekávání účastníků tohoto pojištění ve vztahu k rozhodnému období a nestanovil přiměřená přechodná ustanovení, která by pro takovéto změny vytvořila delší časový rámec. Ještě předtím, než mohl Ústavní soud zvažovat případnou intenzitu tohoto zásahu z hlediska principu právní jistoty nebo důvěry v právo, si však musel položit otázku obecnější, a to, zda toto omezení lze akceptovat již s ohledem na samotný obsah dané povinnosti.
265. Ústavní soud opětovně zdůrazňuje, že veřejná služba je veřejnoprávním vztahem, jehož vykonavatelé, jde-li o uchazeče o zaměstnání, zůstávají navzdory výkonu závislé práce v rozsahu až 20 hodin týdně nadále formálně nezaměstnanými a jsou jim odepřena práva, která by jim jako zaměstnancům náležela v základních pracovněprávních vztazích. Jejich povinnost přijmout nabídku vykonávat ji tak pro ně vlastně zakládá novou podmínku pro poskytování podpory v nezaměstnanosti, která spočívá ve výkonu činnosti, jež fakticky není ničím jiným než zaměstnáním, a mění tak samotný význam předmětné podpory, neboť ta se tím, jak otevřeně uvedl ve svém vyjádření ministr práce a sociálních věcí, stává odměnou za veřejnou službu. Tím je ale zcela popřen účel, pro který má být podpora v nezaměstnanosti poskytována a především pro který je hrazeno předmětné pojistné. Uchazeči si totiž plnění, na které by podle zákona měli mít nárok již v důsledku nastání pojistné události, musí opětovně odpracovat. V žádném případě nejde toliko o povinnost, jejímž smyslem by měla být zejména kontrola, zda jsou skutečně dány podmínky pro vznik nároku, např. zda uchazeč skutečně nemůže vykonávat zaměstnání bez vlastní viny. Bez povšimnutí nakonec nelze ponechat ani neodůvodněnou nerovnost, která v důsledku stanovení nového důvodu vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti mezi uchazeči vzniká.
266. Takto shrnuté důvody (blíže zejména body 246 až 258) vedly Ústavní soud k výše uvedenému závěru, že v důsledku napadeného ustanovení se podpora v nezaměstnanosti, jakož i všechna další plnění, jež stát poskytuje jako hmotné zajištění v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 26 odst. 3 Listiny, staly prostředkem, kterým stát pod sankcí jejich odepření a v rozporu s čl. 9 Listiny vynucuje na uchazečích výkon veřejné služby. Na tomto místě je třeba stejným důvodům přiznat širší ústavněprávní relevanci. Opodstatňují totiž i závěr o tom, že se napadená právní úprava dotýká hmotné existence a skutečné realizace esenciálního obsahu ústavně zaručeného sociálního práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny tím, že již po dvou měsících, a nadto v některých případech bez jakýchkoliv objektivně přezkoumatelných důvodů, připouští vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence těchto uchazečů s popsanými důsledky ztráty přiměřeného hmotného zajištění. Ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti proto nemohlo obstát již ve druhém kroku testu rozumnosti.
VII./e Posouzení souladu s právem na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny 267. Závěrem této části nálezu se Ústavní soud zabýval otázkou souladu napadených ustanovení s právem na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny. Jeho podstatou je princip, že za výkon závislé práce v jakékoliv formě pracovněprávního vztahu náleží zaměstnancům odměna, přičemž i v tomto případě náleží zákonodárci široký prostor pro uvážení, jakým způsobem zajistí jeho uplatňování, včetně možnosti blíže regulovat způsob odměňování a jeho výši. Uvedené nevylučuje, aby k výkonu práce pro určitý subjekt docházelo i bez nároku na odměnu, k čemuž zákonodárce může stanovit přiměřenou formu právního vztahu. Vždy se však musí jednat o práci, která je za těchto podmínek vykonávána dobrovolně, přičemž odmítnutí jejího výkonu nesmí být důvodem pro uložení sankce. Případná jiná povinnost, jež by jejímu vykonavateli vznikla v důsledku tohoto odmítnutí, by musela s tímto právním vztahem věcně souviset a nesměla by být natolik zatěžující, aby vůči němu fakticky působila jako prostředek donucení k výkonu předmětné práce. V takovém případě by totiž tato osoba musela být považována za „zaměstnance“ ve smyslu čl. 28 Listiny, protože by u ní nebylo možné předpokládat, že za těchto podmínek vykonává práci na základě svobodného projevu vůle. Absence nároku na odměnu by tak nezbytně musela vést k závěru o porušení tohoto článku.
268. Pro posouzení souladu napadených ustanovení s tímto právem postačí zodpovězení dvou otázek, a to, zda se princip obsažený v čl. 28 Listiny uplatní i na výkon veřejné služby, a pokud ano, zda lze za spravedlivou odměnu považovat plnění, jež zákon přiznává uchazečům o zaměstnání jako hmotné zajištění v nezaměstnanosti. K první otázce je třeba uvést, že institut veřejné služby podle § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi sice vytváří rámec pro výkon činnosti, jež může mít charakter závislé práce bez nároku na odměnu, s odmítnutím její činnosti však tento zákon nespojuje žádnou sankci. Takováto sankce nemůže být sjednána ani v písemné smlouvě veřejnoprávní povahy, jež představuje právní základ pro výkon veřejné služby, neboť krajské pobočce úřadu práce chybí k takovémuto ujednání potřebné zákonné zmocnění. Předmětná charakteristika se však uplatní toliko v případě, že je veřejná služba vykonávána osobami v hmotné nouzi nebo osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání po dobu nepřesahující dva měsíce. Pokud by naopak byly jako uchazeči o zaměstnání vedeny po dobu delší, pak by se na nich uplatnila povinnost přijmout nabídku veřejné služby podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti a z hlediska čl. 28 Listiny by musely být považovány za zaměstnance, jimž za výkon závislé práce musí náležet odměna.
269. Je zřejmé, že absence jakékoliv odměny by v případě povinnosti uchazečů o zaměstnání vykonávat veřejnou službu vedla k nepřípustnému zásahu do samotné podstaty a smyslu jejich práva na spravedlivou odměnu za práci, neboť toto právo by bylo zcela popřeno (druhý krok testu rozumnosti, srov. bod 244 tohoto nálezu). Jak již bylo zmíněno, z hlediska Listiny je třeba na výkon závislé práce nahlížet ve všech jeho aspektech, a nikoliv pouze jako na samotnou činnost. Právě odměna za práci představuje protiplnění, jež motivuje zaměstnance k jejímu výkonu a nejlépe ilustruje vzájemné postavení obou stran v pracovněprávních vztazích. Současně zaměstnancům umožňuje vytvářet si podmínky pro důstojný život a tvorbu a udržování sociálních vztahů. Je proto velmi obtížné pochopit, jakým způsobem má výkon veřejné služby bez nároku na mzdu vést k obnovení a zachování pracovních návyků. Zákon v tomto směru vytváří jejím vykonavatelům dokonce horší podmínky než odsouzeným ve výkonu trestu odnětí svobody, u nichž je v případě jejich zařazení k výkonu práce nárok na odměnu naopak garantován (§ 33 odst. 1 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů). Jiný přístup u odsouzených by přitom zpochybňoval samotnou resocializační funkci, kterou má toto jejich zařazení plnit [srov. rozsudek Spolkového ústavního soudu ze dne 1. července 1998 sp. zn. 2 BvR 441/90 (BVerfGE 98, 169)].
270. Zůstává tak zodpovědět druhou z položených otázek, která míří k tomu, co lze za spravedlivou odměnu považovat. Na tomto místě již ale postačí pouze odkázat na výše uvedenou argumentaci, podle které sleduje podpora v nezaměstnanosti a jiná práva, jež tvoří přiměřené hmotné zajištění pro tento případ, odlišný účel a nelze je považovat za odměnu nebo protiplnění za výkon veřejné služby. Pro ilustraci absence jakékoliv souvislosti lze poukázat na to, že výše těchto plnění se mění podle kritérií, jež nemají žádnou souvislost ve vztahu k vykonávané práci. Vykonavatel veřejné služby, kterému byla učiněna nabídka již po dvou měsících v evidenci uchazečů o zaměstnání, bude dostávat několik měsíců všechna plnění včetně podpory v nezaměstnanosti. Bude-li však po skončení podpůrné doby nadále vykonávat stejnou práci, pak k ní bude docházet již jen „výměnou“ za ostatní práva, zejména za hrazení zdravotního pojištění. Tak tomu bude nakonec i během doby, po kterou nebude dostávat podporu v nezaměstnanosti z důvodu vyplacení odstupného (srov. § 44a zákona o zaměstnanosti). Ústavní soud proto konstatuje, že § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti není v souladu s právem zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny, resp. též podle čl. 7 písm. a) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech.
271. Předmětný derogační důvod se neuplatní ve vztahu k samotné možnosti uchazečů o zaměstnání vykonávat veřejnou službu podle § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, jehož zrušení se v příslušné části návrhu rovněž domáhají navrhovatelé. Veřejná služba tak zůstává právní formou výkonu činnosti za některým z účelů vymezených v tomto ustanovení, jehož využití ze strany osob v hmotné nouzi nebo uchazečů o zaměstnání závisí plně na jejich souhlasu. Otázka, jakou motivaci budou tyto osoby mít pro její výkon, která v této souvislosti pochopitelně vyvstává, již přesahuje rámec tohoto ústavněprávního hodnocení.
VII./f Shrnutí 272. Ze všech uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., je v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 1, čl. 9 odst. 1, čl. 10 odst. 1, čl. 26 odst. 1 a 3 a čl. 28 Listiny, čl. 4 odst. 2 Úmluvy a čl. 8 odst. 3 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 7 písm. a) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Návrh na zrušení § 18a odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 366/2006 Sb., v části vyjádřené slovy „a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání54)“, u něhož s ohledem na argumentaci navrhovatelů přicházelo v úvahu posouzení souladu jen s čl. 28 Listiny, důvodným neshledal.
VIII. Posouzení ústavní konformity povinnosti nové registrace poskytovatelů zdravotních služeb podle § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách 273. Navrhovatelé i skupina senátorů, která má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, dále spatřují nesoulad § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách se zákazem retroaktivity a principem právní jistoty podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a s právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Poukazují na to, že provozovatelé nestátních zdravotnických zařízení, kteří vykonávají svoji činnost na základě rozhodnutí o registraci podle zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, musí nově žádat o oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Příslušná žádost přitom předpokládá opětovné doložení některých dokumentů, v důsledku čehož může těmto subjektům vzniknout nepřiměřená zátěž. Jako příklad uvádějí lékaře provozující soukromou praxi, již budou muset – navzdory svým zkušenostem – nově prokázat (a případně i doplnit) své kvalifikační předpoklady pro výkon povolání v určitém oboru. Námitky navrhovatelů ale směřují i proti tomu, že k zániku dosavadního oprávnění má dojít ze zákona uplynutím lhůty 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti zákona o zdravotních službách, aniž by se dotčení provozovatelé nestátních zdravotnických zařízení dopustili jakéhokoliv provinění. V průběhu ústního jednání navrhl zástupce skupiny senátorů, aby v případě § 121 odst. 1 zákona o zdravotních službách nedošlo ke zrušení celého ustanovení, ale jen jeho části (bod 174 tohoto nálezu), Ústavní soud nicméně zdůrazňuje, že v řízení o kontrole norem není podle ustálené judikatury zúžení návrhu nebo jeho zpětvzetí možné.
VIII./a Dikce a kontext napadených ustanovení 274. Ačkoliv oba návrhy směřují jen proti § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, s ohledem na obsahovou souvislost považuje Ústavní soud za účelné citovat nejen plné znění těchto ustanovení, nýbrž též znění § 121 odst. 4 téhož zákona. Tato ustanovení zní:
„Přechodná ustanovení § 121 (1) Osoba, která je oprávněna provozovat nestátní zdravotnické zařízení na základě rozhodnutí o registraci podle dosavadního zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních (dále jen „registrace“), může na základě registrace poskytovat zdravotní služby, které odpovídají druhu a rozsahu zdravotní péče uvedené v registraci, a to po dobu nejdéle 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak; tato osoba se považuje za poskytovatele. Držitelé registrace podle dosavadních právních předpisů mají právo na vydání oprávnění k poskytování zdravotních služeb podle tohoto zákona za předpokladu, že doloží náležitosti nutné k udělení registrace podle tohoto zákona. … (4) Registrace pozbývá platnosti dnem nabytí právní moci rozhodnutí o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb, nejpozději však uplynutím 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. To neplatí, požádá-li poskytovatel uvedený v odstavci 1 o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb ve lhůtě stanovené v odstavci 5 a řízení o žádosti nebude pravomocně skončeno do 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona; v tomto případě registrace pozbývá platnosti dnem nabytí právní moci rozhodnutí o žádosti. Registrace opravňující provozovat zařízení zdravotnické záchranné služby poskytovatelem uvedeným v odstavci 2 pozbývá platnosti uplynutím 12 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. (5) Pokud poskytovatel uvedený v odstavci 1 hodlá poskytovat zdravotní služby po uplynutí 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, požádá do 9 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Žádost o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb obsahuje náležitosti uvedené v § 18 odst. 1. Příslušný správní orgán je povinen vydat rozhodnutí o žádosti nejpozději do 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“
275. Ústavní soud úvodem přezkumu těchto ustanovení podotýká, že zákon o zdravotních službách novým způsobem upravil právní vztahy v oblasti poskytování zdravotní péče, resp. zdravotních služeb, přičemž ode dne jeho účinnosti jsou jím stanovená pravidla závazná pro všechny poskytovatele. Za účelem zabezpečení kontinuity poskytování zdravotních služeb se tento zákon musel vypořádat s otázkou právního postavení jejich dosavadních poskytovatelů, včetně další platnosti jejich oprávnění podle předchozí právní úpravy. Napadená ustanovení tak činí ve vztahu k provozovatelům nestátních zdravotnických zařízení, kteří dosud poskytovali zdravotní péči na základě registrace podle již neúčinného zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních. Jde o přechodná ustanovení, na jejichž základě bylo těmto subjektům dočasně (pro období nejdéle 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti zákona) přiznáno postavení poskytovatelů zdravotních služeb podle zákona o zdravotních službách. Stejnou lhůtou byla podle § 121 odst. 4 tohoto zákona omezena i platnost dosavadních registrací, k čemuž je třeba poznamenat, že odstavec 5 současně vymezil zvláštní (a zjednodušený) postup umožňující uvedeným subjektům získat předmětné oprávnění tak, aby mohly poskytovat zdravotní služby kontinuálně i po uplynutí této lhůty. Podmínkou vydání příslušného rozhodnutí je podání žádosti do 9 měsíců od nabytí účinnosti zákona o zdravotních službách, která bude obsahovat náležitosti uvedené v jeho § 18 odst. 1, což zjednodušeně znamená, že v ní musí být uvedeny údaje vztahující se k žadateli, resp. jeho odbornému zástupci, jakož i údaje týkající se rozsahu zdravotní péče, kterou chce tento žadatel poskytovat, místa, kde ji bude poskytovat, a časového období, v němž tak bude činit. I kdyby přitom příslušný správní orgán o takovéto žádosti pravomocně nerozhodl v zákonem stanovené lhůtě 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, dotčený žadatel by mohl poskytovat zdravotní služby, které odpovídají druhu a rozsahu zdravotní péče uvedené v registraci, až do okamžiku, kdy rozhodnutí o jeho žádosti nabude právní moci. Tímto okamžikem by současně pozbyla platnost jeho dosavadní registrace. Možnost podat žádost o oprávnění k poskytování zdravotních služeb je pro dosavadní provozovatele zachována i po uplynutí lhůty 9 měsíců podle § 121 odst. 5 zákona o zdravotních službách, v takovém případě se ale na její náležitosti a řízení o ní uplatní obecná úprava podle tohoto zákona.