V rámci úvah o dobrých tradicích dávné státnosti zemí Koruny české se mi vybavil počin státníka, jehož přední učenec té doby Vojtěch Rankův z Ježova v projevu nad jeho rakví označil přídomkem pater patriae. Běžně je arciť českým dětem čten následující příběh: „Za panování císaře a krále Karla IV. udeřila v české zemi veliká neúroda. A protože v patách za neúrodou přicházívá vždycky hlad, začaly se brzy plnit žaláře a vězení, neboť mnozí chudáci z hladu a nouze si opatřovali chléb krádeží. Zanedlouho se to dozvěděl sám císař, dal svolat své úředníky a soudce a zeptal se jich, zda si skutečně zaslouží trest každý, kdo krade, jen proto, aby neumřel hladem. Úředníci tehdy sborem prohlásili, že krádež je krádež a že zloděj musí být vždycky a za všech okolností potrestán, ať má pohnutky ke svému činu jakékoli, avšak našly se v tom zástupu i hlasy, které dodávaly, že je možné lépe krást než umřít hladem. Císař a král se nad těmi slovy zamyslil a pak prohlásil. ,Taková řeč se mi nezamlouvá. Lépe by bylo, kdyby chudáci ani netrpěli hladem, ani nekradli, a když nebudou mít hlad, nebudou ani krást. Odstraňme proto hlad a ubude krádeží a zlodějů.‘ Nedlouho poté se shromáždil na hradním nádvoří velký zástup chudého lidu a všichni krále prosili, aby jim pomohl z bídy. Král vyslechl stížnost i prosbu, pozval je na příští den a přikázal svým služebníkům, aby připravili na dřevěné stoly polévku i dostatek chleba. Když se tak stalo a všichni se najedli, pravil k nim král: ,Připravil jsem vám dílo, které vás obživí, abyste nemuseli trpět nouzí. Jděte za mými úředníky, ti vás zavedou na místo, kde najdete všichni práci a obživu.‘ Úředníci pak odvedli celý zástup na Petřínský vrch a tam oznámili, že císař přikázal vystavět dlouhou zeď, jež by začínala u hradčanských zdí nad Bruskou a táhla se podle Pohořelce a Strahova po vrchu Petřínu až k východu, kde by strmě spadala dolů k řece.Dali se hned do práce; někteří lámali kámen, jiní míchali písek, vápno a maltu, ještě jiní přidávali velké kamenné kvádry a kladli je do městské zdi a uživili se všichni – zedníci i pískaři, skalníci i ostatní – po celé dva roky, dokud nebyla největší nouze z neúrody zažehnána. Za svou práci nebrali peníze, ale dostávali šaty, obuv a chléb pro sebe i své děti.“ (srov. V. Cibula, Pražské pověsti. Praha: Panorama, 1983, str. 331–332).
x x x
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/04ze dne 16. října 2007 (N 160/47 SbNU 111; 341/2007 Sb.) Ústavní soud vyslovil, že „v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových, v nichž je stát začasto povinován k aktivním zásahům, … disponuje zákonodárce logicky mnohem větším prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí proto preferenční zacházení mnohem častěji.“
Namístě by bylo opět, jako tomu bylo i v případě nálezusp. zn. Pl. ÚS 20/09ze dne 15. listopadu 2011 (N 195/63 SbNU 247; 36/2012 Sb.), přidržet se principu minimalizace zásahu při konzistentní aplikaci testu racionality.
Ze zamítavého nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 54/10ze dne 24. dubna 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), týkajícího se karenční lhůty, se k pravidlům provedení testu racionality mimo jiné podává: „Prvním krokem přezkumu v rámci tohoto testu je vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, ve zkoumaném případě práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci ve smyslu ustanovení čl. 30 odst. 1 Listiny. V obecné rovině je podstatou a smyslem (jádrem) tohoto práva zajištění určitého minimálního hmotného standardu postačujícího k vedení důstojného života v případech, v nichž zaměstnanec není způsobilý obstarávat si v důsledku nemoci obživu vlastní prací.
Povinnost státu zajistit tento standard nelze však z ústavního pohledu vnímat jako povinnost poskytovat jednotlivcům sociální plnění v nejvyšší možné (ekonomicky udržitelné) míře, nýbrž pouze jako povinnost zajistit, aby výše, frekvence a povaha těchto plnění zajistily již zmíněný sociální standard. Zda a případně za jakých podmínek budou poskytována plnění další, jdoucí nad rámec tohoto standardu, závisí zásadně (tj. s výjimkou porušení pravidel stanovených v následujících krocích testu) na uvážení zákonodárce, do něhož Ústavnímu soudu nepřísluší vstupovat. K tomuto závěru ostatně Ústavní soud dospěl již i v derogačním nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), podle něhož: „Je nepochybné, že Listina zavazuje v oblasti sociálních práv stát k pozitivnímu jednání a k zajištění ochrany těchto práv. Obsahem této povinnosti státu je zajistit subjektům těchto práv jistý minimální sociální standard, a nikoliv adekvátní životní standard v souladu s jejich požadavky, jak je těmito subjekty někdy mylně vnímáno a požadováno.“
Troufám si tvrdit, že analogicky tomu je i v souzeném případě.
x x x
Si duo faciunt idem non est idem. Podstatným faktorem je podle mého názoru rovněž povaha státu a režimu, v němž je právní úprava dotýkající se sociálních práv aplikována.
Spojené státy americké byly z mého pohledu v období Rooseveltova New Dealu demokratickým právním státem. O této době bylo mimo jiné napsáno: „První z Rooseveltových akcí k zdolání nezaměstnanosti … bylo zřízení tzv. občanských nebo též civilních sborů na ochranu přírody (Citizens´ nebo Civilian Conservation Corps – C. C. C.), určených k odstranění nezaměstnanosti mezi americkými mladými muži. Přijata kongresem 31. března 1933, počala se hned provádět. 5. dubna jmenoval president Výkonný výbor …, současně byl zřízen Výbor poradní, sestávající ze zástupců ministerstva války, zemědělství, vnitra a práce, a celá akce byla dotována počátečním obnosem 10 milionů dolarů. Sledovala nejen opatření práce pro americký mužský dorost, nýbrž hleděla čelit i přírodním škodám, způsobeným nerozumným hospodařením s národním přírodním majetkem, jakož i podchytit americkou mužskou mládež zdravotně, tělesně i morálně. ,Zabíjíme dvě mouchy jednou ranou,‘ vyslovil se o akci Roosevelt. ,Poskytujeme podporu, kde je jí třeba a zároveň dáváme i práci. Lesy potřebují lidi a lidé potřebují práci, kterou lesy potřebují.‘
Do akce byli zahrnuti všichni nezaměstnaní mladí muži ve věku od 17 do 28 let, přičemž se každý z nich musil zavázat, že zůstane ve službě po 6 měsíců, vyjma, že by byl propuštěn dříve. Nejprve šli všichni do pravidelných vojenských táborů, kde byli podrobeni lékařské prohlídce, pak krátce vycvičeni a vybaveni oděvy a potřebným náčiním. Odtud pak odcházeli ve skupinách po 100–200 mužích do několika pracovních táborů, zřízených po celé Unii, hlavně v národních lesích, kde nejprve bydleli ve stanech, později v dřevěných barácích, které si sami postavili. První takový tábor byl zřízen 17. dubna 1933 v George Washington National Forest ve Virginii, další následovaly ve všech státech. Počátkem července 1933 čítala ,lesní armáda‘ již 250 000 mužů, byla však dále rozmnožena, neboť do akce bylo během doby přibráno 25 000 tzv. ,místních zkušených mužů‘, tj. nezaměstnaných příslušného kraje, znalých lesní práce, a dalších 25 000 válečných vysloužilců – všichni za týchž podmínek jako mladí muži, pouze s výjimkou, že pro ně neplatilo věkové omezení. V létě 1935 čítaly pracovní tábory na půl milionu členů, pak byl jejich počet omezen na 350 000.
Dohled v táborech, kde se počet mužů postupně ustálil na 200 členech, byl v rukou vojenských a vykonávali jej armádní záložní důstojníci. Na práci pak dozírali odborníci z ministerstev zemědělství a vnitra. Práce, které se prováděly jak na státní, tak soukromé půdě a ve federálních lesích a parcích, spočívaly zejména v péči o lesní porost a v boji se všemi škůdci. Lesy se prořezávaly a zbavovaly uschlých větví, stavěly se lesní cesty a stezky, na půdě předem vypálené a připravené se vysazovaly nové stromky; zakládaly se protipožární rozluky, tj. kolmo na směr, odkud hrozilo nebezpečí případného lesního požáru se do lesa méně odolávajícího ohni, např. borovicového, sázely dřeviny odolnější, listnaté; stavěly se ochranné hráze, stráně se upevňovaly keři a stromovím, bojovalo se proti lesnímu hmyzu a lesním nemocem. Kromě toho však stavěli členové lesních táborů i telefonní linky, dále silnice a železniční tratě. Pracovní doba obnášela 40 hodin týdně, tj. uplatňoval se 5denní pracovní týden, po práci se pak v táborech pečovalo o rekreaci i o vzdělání, zejména se věnovala pozornost vyučování různým řemeslům. Každý tábor pak měl i svůj dohled lékařský.
Plat příslušníků táborů obnášel 30 $ měsíčně, přičemž mladí muži byli povinni posílat 25 $ svým rodinám. Prakticky se věc prováděla tak, že zmíněná částka byla rodině mladého muže poukazována přímo šekem finančního oddělení ministerstva války ve Washingtonu …“ (srov. Matoušek, J. Spojené státy americké. Hospodářsko-politický vývoj národa. Praha: Fr. Borový 1948, str. 303–304).
Nutno dodat, že přibližně v téže době si „Richard Nixon, chudý student práv na Dukeově univerzitě, našel s pomocí místní pobočky Národní správy pro mládež práci za pětatřicet centů na hodinu.“ (srov. G. B. Tindall, D. E. Shi. Dějiny států. USA. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 1994, str. 567).
Jednoduché zadání početního příkladu zní: 1. Kolik hodin při Nixonově mzdě měli mladí muži zaplaceno cash a kolik hodin naopak měsíčně odpracovali v pracovních táborech bez přímé odměny? 2. Kolik hodin při Nixonově mzdě zůstalo měsíčně nezaplaceno „místním zkušeným mužům“, kterým byla vyplácena celá částka 30 $ měsíčně? Nutno dodat, že tehdy jinak vcelku aktivistický Nejvyšší soud USA protiústavnost právní úpravy, podle níž se vše odehrávalo, tj. zákona na odstranění nezaměstnanosti (Unemployment Relief Act), nevyslovil. Nebyl tedy v meziválečných Spojených státech amerických v rámci realizace legitimního cíle racionálně upřednostněn právě cíl? Neposloužil mimo jiné „zákonný prostředek použitý k jeho dosažení“, byť se stoprocentně zdá českému „mamánkovi“ poněkud drsný, k tomu, že se New Deal zdařil?
x x x
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 54/10Ústavní soud vysvětlil, že zabránění zneužívání nemocenských dávek je pro účely testu racionality legitimním cílem.
Kladu si otázku, kdo za co může.
To, že jsem občas revizorem dotazován, zda mám platnou jízdenku, mě může subjektivně urážet. Bylo by ale potřeba revizorů, kdyby nikdo nejezdil „na černo“? Museli bychom si na letišti zouvat před průchodem rámu boty, nebylo-li by mimo jiné událostí 11. září? Nemohou snad za revizora černí pasažéři a za přijetí posuzovaného ustanovení ti, kteří zneužívali podpory v nezaměstnanosti? Může snad za vše, včetně uchazečovy ztráty zaměstnání, právě a pouze ona úřednice z úřadu práce, reprezentující stát, jehož jsme občany a jemuž platíme daně? Sluší se presumovat její neschopnost, úmyslnou libovůli a svévolné jednání? Neposkytuje snad stát uchazeči o zaměstnání žádné plnění? Není úřad práce primárně zřízen k tomu, aby pomáhal uchazeči o zaměstnání nalézt zaměstnání? Proč by nemohlo platit i zde do ut facias? Je vyloučeno vzít v potaz, že uchazeč měl a má i jiné možnosti hledání zaměstnání než prostřednictvím úřadu práce? Jaká bývá provize soukromé agentury, která zprostředkuje zaměstnání? Kontraktační povinnost ve vztahu k veřejné službě nevzniká ze zákona každému nezaměstnanému, ale jen tomu, kdo zvolí cestu hledání zaměstnání prostřednictvím úřadu práce. To, zda by uchazeč o zaměstnání, který skutečně chce s pomocí úřadu práce zaměstnání najít, podstoupil veřejnou službu, nikterak neovlivní to, zda je či není pro něj práce k nalezení. Je lépe čekat v aktivitě nebo pasivitě? Řečeno slovy Rooseveltovými, nezaměstnanost je „narkotikum nenápadně ničící lidského ducha.“ (srov. G. B. Tindall, D. E. Shi. Dějiny států. USA. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 1994, str. 566). Který z typů veřejných služeb, uvedených demonstrativně v ustanovení § 18a zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 366/2011 Sb., ohrožuje lidskou důstojnost? Ohrožuje snad některá z tam uvedených činností i důstojnost toho, kdo ji jinak koná v pracovněprávním vztahu?
x x x
Podle ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., byl časový rozsah nabízené veřejné služby nejvýše 20 hodin týdně. Dvacet hodin týdně představuje horní hranici, nikoliv kogentně daný rozsah veřejné služby.
Pro posouzení důvodnosti odmítnutí nabídky vykonávat veřejnou službu, jsou zákonem dána seznatelná pravidla.
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 20/09Ústavní soud v analogické věci k tvrzené nerovnosti subjektů uvedl: „Argument, že napadené ustanovení je nespravedlivé a zakládá nerovnost mezi jednotlivými příslušníky bezpečnostních sborů podle toho, kolik kdo z nich odslouží hodin přesčas, neobstojí. Před zákonem mají v zásadě všichni příslušníci bezpečnostních složek po novele provedené zákonem č. 530/2005 Sb. rovné postavení, k nerovnosti např. z důvodu diskriminace by mohlo dojít až v konkrétních případech, kdyby třeba tentýž velitel přiděloval dvěma příslušníkům přesčasové služby diametrálně odlišně co do počtu odsloužených hodin.“
Zejména za situace, kdy ve správním soudnictví jsou aktuálně konkrétní případy podle konkrétních skutkových okolností posuzovány a příslušníkům bezpečnostních sborů je tak poskytována soudní ochrana, nemohu souhlasit s bodem 257 odůvodnění nálezu.
Posuzovaná právní úprava dávala dostatečný prostor pro správní uvážení a soudní přezkum. Mělo-li by být jakékoliv ustanovení zákona zrušeno pro obavu z libovůle a svévole toho, kdo jej má aplikovat, pak by neobstála žádná právní norma. Správní uvážení nelze kazuisticky spoutat tak, aby uvažujícímu nezbyl pro úvahu žádný prostor.
I zaměstnanec v pracovním poměru může být fakticky diskriminován, má však procesní prostředky obrany. Neměli jsme vlastně namísto přijetí nálezusp. zn. II. ÚS 1609/08ze dne 30. dubna 2009 (N 105/53 SbNU 313) raději rovnou zrušit celý zákoník práce?
Není na veřejném ochránci práv, aby zasahoval tam, kde se veřejná správa neřídí principy dobré správy?
V řízení nebylo prokázáno, že by se posuzovaná právní úprava minula zamýšleným účinkem. Věc by si zajisté vyžádala minimálně sesbírání a analýzu statistických dat. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 1/08ze dne 20. května 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) Ústavní soud v analogických souvislostech ostatně uvedl: „Není případné, aby Ústavní soud vyvozoval derogační konsekvence již nyní a plošně (tedy ve vztahu ke všem regulačním poplatkům), již proto, že tato analýza (doposud) neexistuje. Stejně nepřípadné by bylo, pokud by Ústavní soud zmíněnou analýzu nyní sám v rámci dokazování v řízení o abstraktní kontrole normy prováděl. Ve svých důsledcích by tím Ústavní soud pro futuro (vzdor principu zdrženlivosti) připustil, že bude v každém jednotlivém případě na návrh analyzovat vždy krátce po nabytí účinnosti toho či onoho zákona, jaké ten má (nebo jaká jeho jednotlivá ustanovení mají), a to z rozličně myslitelných úhlů pohledů, dopady. Tím by se však dostal Ústavní soud do nebezpečné pasti nejen proto, že při obstarávání podkladů pro takovéto analýzy musil by se spoléhat na moc výkonnou (popř. zákonodárnou), ale především proto, že by tím (při realizaci uvedených analýz vzápětí po přijetí nové zákonné úpravy čehokoliv) zřetelně vstupoval na politické kolbiště a stával se namísto plnění role ochránce ústavnosti pouhým kontrolorem či analyzátorem dopadů právních úprav. Je tedy primární povinností zákonodárce přizpůsobovat (byť přechodný) reformní právní stav faktickým zjištěním, která budou v procesu aplikace zákonných ustanovení učiněna. To tím spíše, pokud by snad byly specifické nepřípustné účinky reformy veřejných financí zjištěny u určitých společnými znaky vymezitelných skupin obyvatel, nikoliv jen náhodných jednotlivců.
Z výše uvedeného je zřejmé, že abstraktní přezkum zákona nemůže teoreticky přezkoumat a spolehlivě vyloučit všechny jeho myslitelné účinky do osobní sféry adresátů norem. Takové případné individuální zásahy jsou však pochopitelně i nadále reparovatelné standardními postupy včetně ústavní stížnosti.“
Dojde-li k názorové neshodě amicorum curiae, který ex amicis je potom amicus optimus?
x x x
Lze tedy uzavřít, že ústavní úprava sociálních práv ponechává zákonodárci poměrně (i když nikoliv bezmezně) široké pole působnosti, pokud jde o nastavení jeho zákonných parametrů.
Posuzovaná úprava prošla v mých očích testem rozumnosti, který tu je měřítkem ústavnosti, neboť nezasahuje do samotného jádra navrhovateli naříkaných sociálních práv, sledovala legitimní cíl a k dosažení tohoto cíle zvolila racionální, a nikoliv svévolné prostředky.
Lehkoživkům, kvůli nimž byla mimo jiné právě zrušená právní úprava přijata, aby nadále nemohli jako pijavice vysávat veřejné finanční zdroje, Ústavní soud bohužel vyslal signál přibližně tohoto znění: „Až se zítra před polednem probudíte, můžete si v televizi bez obav a v klídku sledovat poněkud přisprostlou reality show a popíjet při tom lahváče. Narušit tuto pohodičku smí už jen zavolání kamarádů, nabízejících finančně zajímavou fušku…“ This is our Great Constitutionality…
2. Odlišné stanovisko soudkyně Vlasty Formánkové a soudce Pavla Holländera
Podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu uplatňujeme odlišné stanovisko, které směřuje k nálezusp. zn. Pl. ÚS 1/12, konkrétně k té části návrhu, ve které je navrhováno zrušení ustanovení § 35 odst. 2 písm. a) a § 35 odst. 3 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), upravující poskytování zdravotních služeb nezletilým.
Podle názoru navrhovatelů ustanovení § 35 zákona o zdravotních službách nesystematicky upravuje poskytování zdravotních služeb nezletilým pacientům a pacientům zbaveným způsobilosti k právním úkonům a znemožňuje všem nezletilým, bez ohledu na věk a vyspělost, navštěvovat lékaře bez souhlasu rodičů. Toto ustanovení je podle nich v rozporu s Úmluvou o lidských právech a biomedicíně i Úmluvou o právech dítěte a rovněž občanským zákoníkem.
S názorem navrhovatelů souhlasíme. Máme za to, že stávající úprava v zákoně o zdravotních službách, která vyžaduje souhlas obou rodičů k poskytnutí zdravotních služeb, které mohou podstatným způsobem negativně ovlivnit další zdravotní stav pacienta nebo kvalitu jeho života, vytváří nové právní problémy, vyvolává řadu rozdílných výkladů, může vyvolat zbytečné soudní spory a zejména může podstatným způsobem negativně ovlivnit zdravotní stav a život nezletilých pacientů. Poukazujeme na skutečnost, že zákon o zdravotních službách blíže neurčuje, co lze považovat za „zdravotní služby, které mohou podstatným způsobem negativně ovlivnit zdravotní stav pacienta nebo kvalitu jeho života“, a to za situace, kdy prakticky každý zákrok může vést k negativním důsledkům.
Lékař místo toho, aby se soustředil na zdravotní stav pacienta a na jeho vyléčení, je tak povinen vyřizovat nejprve další administrativní úkony léčbě předcházející a zabývat se vyřešením právních otázek, která léčba může podstatným způsobem negativně ovlivnit další stav pacienta, zda vyžadovat od nezletilého jeho názor, zda je nezletilý s ohledem na svůj věk schopen vnímat situaci a vyjadřovat se, dále řešit otázku souhlasu obou rodičů k poskytnutí zdravotních služeb, popřípadě iniciovat ustanovení opatrovníka soudem.
Za dané situace jsou nezletilí v nejistém postavení, zda pro nejasnost výkladu uvedeného ustanovení je zachováno právo na život podle čl. 6 Listiny základních práv a svobod, zda je jim vůbec lékař schopen poskytnout zdravotní péči ve smyslu čl. 31 Listiny základních práv a svobod a zda je zajištěno jejich právo na rovnou dostupnost zdravotní péče patřičné kvality dle čl. 3 a 6 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně.
Uvedené ustanovení je rovněž v rozporu s čl. 32 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož rodičovství a rodina jsou pod ochranou zákona. Místo poskytnutí řádné zdravotní péče lze naopak očekávat, že poskytování zdravotní péče bude předcházet řada soudních řízení za účelem ustanovení opatrovníka či soudní spory rodičů s lékaři, zda správně posoudili otázku zdravotních služeb, které mohou podstatným způsobem negativně ovlivnit zdravotní stav pacienta nebo kvalitu jeho života, či zda měl lékař k poskytnutí péče platný souhlas obou rodičů. To vše naopak přispěje k poškození rodinných a morálních vazeb mezi nejbližšími osobami, k újmě na zdraví nezletilých dětí a k oslabení Ústavou chráněných hodnot. Předmětné zákonné ustanovení ilustruje snahu zákonodárce nahradit prostor obecně a profesně morálního rozhodování právním rámcem a následnou judicializací. Tato snaha však naráží na fundamentální problém či mez. Některé oblasti lidských vztahů jinak než morálkou a morální autoritou řešit nelze. Iluze právního regulování pak nezbytně nejen zakládá externality, vede k absurdním důsledkům, nýbrž i ohrožuje tento lidský vztah samotný.
Podle Úmluvy o právech dítěte musí být zájem dítěte předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány (čl. 3 odst. 1 a 3). Uvedené ustanovení je tedy zcela v rozporu s pozitivním závazkem státu na poli ústavní garance a ochrany rodičovství a rodiny, resp. rodinného a soukromého života. Podle našeho názoru návrhu na zrušení předmětného ustanovení zákona o zdravotních službách mělo být vyhověno a toto ustanovení mělo být zrušeno.
3. Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů
Mé samostatné výhrady míří do výroku I, jímž se ruší ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, a zároveň do odůvodnění tohoto výroku v části, kde je shledán rozpor napadené úpravy se zákazem nucených prací a v návaznosti na to s dalšími ustanoveními ústavního pořádku.
Úvahy většiny plény jsou podle mého názoru založeny na nesprávných východiscích. Veřejná služba podle § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, v rozsahu, v jakém může dopadnout na uchazeče o zaměstnání, v první řadě není „závislou prací“ ve smyslu zákoníku práce. Jedná se zjevně o určité „protiplnění,“ ovšem jeho charakteristickým ani primárním rysem není ekonomická ekvivalence (vykonaná práce a odměna za ni). Deklarovaným účelem je motivace a aktivizace uchazečů o zaměstnání, tedy snaha o udržení, příp. získání pracovních návyků, podpora elementárních sociálních vazeb a v neposlední řadě i ochrana systému před zneužíváním. Z celkového kontextu (politická prohlášení, mediální reflexe, průběh projednávání, námitky navrhovatelů) plyne, že zadáním pro zákonodárce (ministerstvo) nebylo najít „levnou pracovní sílu“ pro existující problémy obcí a že by zákonodárce řešil hlavní otázku, kterou skupinu obyvatel a jakým způsobem k provedení konkrétní práce „donutit.“ V tomto tedy nahlížím na (dočasnou) veřejnou službu jako na jednu z (mnoha) podmínek stanovenou zákonodárcem pro vznik nároku v sociálním systému, nikoliv jako na dlouhodobou (relativně trvalou) závislou práci, jejímž jediným či hlavním smyslem by byla ekonomicky vyjádřitelná vzájemnost plnění, jak je charakteristické pro vztah zaměstnance a zaměstnavatele.
Specifikum sociálních práv, zvláště pokud se jedná o peněžitá plnění od státu, jejich závislost na ekonomické kondici státu, politickém uvážení a na zákonném provedení, jejich odlišnost od klasických základních práv, již zohlednila řada dřívějších nálezů. Pojmovým znakem sociálních práv je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny). Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné provedení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy, příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či anulovat. Při provádění ústavní úpravy zakotvené v Listině se zákonodárce musí řídit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. U sociálních práv lze konstatovat, že jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od základních práv a svobod, přímo vymahatelná na základě Listiny. Jejich omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv [nálezysp. zn. Pl. ÚS 8/07ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.); Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.) a další]. Esenciální obsah sociálního práva nebyl dotčen stanovením možnosti vykonat veřejnou službu, nýbrž stanovením – možná nepřiměřeně krátké – doby dvou měsíců nepřetržité evidence uchazeče o zaměstnání. Ačkoliv ministr práce a sociálních věcí ve svém vyjádření popisuje praxi, dle níž jsou s nabídkou veřejné služby oslovováni uchazeči s mnohem delší dobou evidence, zákon aplikaci ustanovení hned po dvou měsících nevylučuje. V takovém případě se měl Ústavní soud zaměřit nikoliv na funkční odstranění institutu veřejné služby z palety nástrojů státní politiky zaměstnanosti, nýbrž v první řadě na interpretaci podmínek pro aplikaci veřejné služby ve vztahu k evidovaným uchazečům, zvláště na otázku přiměřenosti délky doby, po kterou nelze pod pohrůžkou vyřazení z evidence po uchazeči veřejnou službu požadovat. V uvedeném přihlížím k záměru eliminovat nežádoucí dlouhodobou nezaměstnanost. Pokud by Ústavní soud dospěl k interpretaci, že tato doba má být delší (tzn. je součástí esenciálního obsahu sociálního práva), zdůrazňuji, že takový závěr by nebyl contra legem a takový výrok (nosný závěr odůvodnění) by byl ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy všeobecně závazný. Podobná interpretace byla možná i k (maximální možné) hodinové výměře veřejné služby do 20 hodin týdně. Teprve pokud by taková interpretace nebyla možná, přicházela by v úvahu derogace části zákona, ovšem ta by směřovala opět k nepřiměřeně krátké lhůtě dvou měsíců, eventuálně nepřiměřenosti horního limitu počtu hodin v jednom týdnu, nikoliv k funkční existenci institutu veřejné služby v oblasti státní politiky zaměstnanosti.
S pojmem nucené práce je dle mého názoru nutno pracovat v kontextu daných ekonomických a sociálních podmínek. Pojem nucené práce má především své historické souvislosti, a to jak z hlediska celých dějin západní civilizace, tak z hlediska moderních dějin Československa. Ústavodárce před 20 lety měl při formulaci Ústavy a Listiny ještě dodnes rezonující a živoucí zkušenost s tábory nucených prací a pomocnými technickými prapory (PTP). Mohou sloužit jako skutečné příklady popření lidské svobody a snahy o pošlapání lidské důstojnosti. Odmítám stereotypní představu většiny pléna, z jehož úvah se rýsuje postava nezaměstnaného intelektuála v předdůchodovém věku, který je za všeobecného opovržení nucen zametat listí v jedné řadě s trestanci a jemuž koště a žlutá reflexní vesta vtiskla společenské stigma [bod 252; též argumentace zástupce navrhovatele při veřejném ústním jednání]. K takovým představám, lépe řečeno k takovým závěrům, však většinu pléna dosavadní praxe a aplikace dotčené právní úpravy nijak neopravňuje, neboť dosud nebyl Ústavním soudem řešen žádný konkrétní případ. Praxi Úřadu práce České republiky Ministerstvo práce a sociálních věcí popisuje takto: „Základním kritériem výběru klientů, kterým bude nabízena veřejná služba, je vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání delší jednoho roku nepřetržitě nebo delší jednoho roku v průběhu posledních tří let. V souladu s cíli veřejné služby bude Úřad práce ČR dále při výběru vhodných uchazečů na základě individuálního přístupu ke klientům zohledňovat motivovanost klientů k hledání zaměstnání, ekonomické a společenské postavení, kvalifikaci, rodinný, zdravotní stav, věk, možnosti dopravy atd. … Pro klienty, kteří budou vykonávat veřejnou službu, bude ze strany subjektu (obce či jiné organizace) uzavřeno pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou na majetku či zdraví, kterou osoba vykonávající veřejnou službu způsobí nebo jí bude způsobena … Zákon předpokládá, že Úřad práce poskytne osobám vykonávajícím veřejnou službu ochranné pomůcky a pracovní prostředky, pokud se s realizátory veřejné služby nedohodne jinak. Úřad práce ČR bude mít zájem dohodnout se s obcemi na poskytování pracovních ochranných prostředků a pomůcek, a to v závislosti na typu činnosti, které budou v rámci veřejné služby vykonávány. Bude se jednat jak o rukavice, obuv, vesty atd., tak o nástroje potřebné k výkonu činnosti“ [http://socialnireforma.mpsv.cz, 26. listopadu 2012]. Ve veřejné službě jako takové, i ve výběru vhodných uchazečů, podle informací, které má Ústavní soud k dispozici, zcela postrádám prvky ponižujícího zacházení, které by se lidské důstojnosti dotýkaly. Zákonnou úpravou předvídané podmínky výkonu veřejné služby (veřejná prostranství, obecně prospěšná zařízení) ani druh prací (jednoduché, zpravidla manuální práce) dle mého názoru nesměřují k samoúčelnému úkolování vykonavatelů veřejných prací nesmyslnými úkoly či k zadávání neřešitelných pracovních úkolů, k nimž vykonavatel nemá dostatek pracovních pomůcek, jak tuto kazuistiku, ovšem bez jakéhokoliv ověření, popisuje ve svých vyjádřeních veřejný ochránce práv. Česká republika nežije v ekonomickém vakuu. Hospodářské souvislosti – které, jak bylo uvedeno, ovlivňují úroveň sociálních systémů – mají vliv i na sociální politiku a její právní nástroje ve všech státech Evropy, v nichž dochází k podobným změnám v oblasti politiky zaměstnanosti. Tento ekonomický kontext může přesvědčivě vyplynout z mezinárodní komparace, kterou si plénum Ústavního soudu, bohužel, nenechalo zpracovat, ačkoliv ministr práce a sociálních věcí ve svém vyjádření na řadu zahraničních právních úprav poukazoval s cílem doložit shodné principy obsažené i v nyní napadené právní úpravě. Jen letmou rešerší je možno poukázat například na současnou právní úpravu v Nizozemsku (zákon o práci a podpoře z roku 2003, ve znění novely z konce roku 2011). Podle zpřísněných podmínek je od klientů (nezaměstnaných) možno souběžně s podporou v nezaměstnanosti požadovat určité „protiplnění“ spočívající ve veřejné službě, za kterou nepřísluší odměna a nemusí ani přímo přispívat k nalezení nového místa. Rovněž je možno dále poukázat na právní závěry Komise pro lidská práva ve věci Bernadette Faure proti Austrálii, Communication No. 1036/2001, U. N. Doc. CCPR/C/85/D/1036/2001 (2005), odst. 7.5, dle nichž australská právní úprava (veřejná služba vykonávaná nezaměstnanými) není v rozporu se zákazem nucených prací dle čl. 8 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, nebo na současnou právní úpravu ve Velké Británii [rozsudek High Court Of Justice, Queen’s Bench Division, Administrative Court, The Queen on the application of Caitlin Reilly and Jamieson Wilson v. Secretary of State for Work and Pensions, (2012) EWHC 2292 (Admin), ze dne 6. 8. 2012, odst. 176, dle něhož princip „work-for-benefit“ rovněž není v rozporu se zákazem nucených prací dle čl. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod]. Odkazy na lidskou důstojnost, obsažené na několika místech většinového stanoviska, považuji v souvislosti s konceptem veřejné služby rovněž za nepřijatelné, neboť žádný ze závěrů obsažených v odůvodnění většinového stanoviska není tak vzdálen mému elementárnímu světonázoru, hodnotovému žebříčku a životním zkušenostem jako úvaha, že „pomoc obcím nebo dalším subjektům zejména v oblastech zlepšování životního prostředí, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, pomoc v oblasti kulturního a sportovního rozvoje a sociální péče“ těmi, kteří pobírají podporu v nezaměstnanosti, by mohly být považovány za činnosti lidsky nedůstojné, ať již absolutně či jen pro některé uchazeče o zaměstnání (patrně) s formálně vyšší kvalifikací.
Konečně poukazuji na existenci zákonem předvídaných důvodů, pro něž lze veřejnou službu odmítnout při zachování podpory, stejně jako na možnost soudního přezkumu v rámci správního soudnictví (včetně podání ústavní stížnosti), které je způsobilé poskytnout ochranu základním právům vždy s přihlédnutím k individuálním okolnostem případu. Podle § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti se vážnými důvody rozumí důvody spočívající v 1. nezbytné osobní péči o dítě ve věku do 4 let, 2. nezbytné osobní péči o fyzickou osobu, která se podle zvláštního právního předpisu považuje za osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni II (středně těžká závislost), ve stupni III (těžká závislost) nebo ve stupni IV (úplná závislost), pokud s uchazečem o zaměstnání trvale žije a společně uhrazují náklady na své potřeby; tyto podmínky se nevyžadují, jde-li o osobu, která se pro účely důchodového pojištění považuje za osobu blízkou, 3. docházce dítěte do předškolního zařízení a povinné školní docházce dítěte, 4. místě výkonu nebo povaze zaměstnání druhého manžela nebo registrovaného partnera, 5. okamžitém zrušení pracovního poměru zaměstnancem podle § 56 zákoníku práce, 6. zdravotních důvodech, které podle lékařského posudku brání vykonávat zaměstnání nebo plnit povinnost součinnosti s Úřadem práce České republiky – krajskou pobočkou a pobočkou pro hlavní město Prahu při zprostředkování zaměstnání, nebo 7. jiných vážných osobních důvodech, například etických, mravních či náboženských, nebo důvodech hodných zvláštního zřetele.
Podklady, na základě kterých Ústavní soud rozhodoval v řízení o abstraktním přezkumu, bohužel neumožňují zohlednit konkrétní aplikaci zákona v praxi, tedy jeho skutečné účinky. V tomto plenárním řízení nebylo nic známo o tom, jaký skutečný výklad kritizovaných ustanovení úřady zvolily. Úvahy většiny pléna jsou proloženy nahodilými zjištěními o excesech. Ačkoliv např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/08vyšel z faktu, že účinky reformy lze hodnotit až poté, kdy již vytvořené mechanismy mohly začít fungovat, a většina pléna si i v nyní projednávané věci absenci znalosti o účincích zákona uvědomovala (bod 255), přesto v odůvodnění většinového stanoviska byly zvoleny krajní výklady a krajní skutkové okolnosti. To ale nic nevypovídá o běžné praxi obcí a standardním úředně uplatňovaném výkladu. Většina pléna tak například automaticky vyšla z předpokladu, že pracovník Úřadu práce České republiky aplikující dotčená ustanovení je – mírně řečeno – neprofesionál, jehož jediným zájmem je hromadně šikanovat osoby, které bez vlastního zavinění přišly o zaměstnání. Z údajů zveřejněných Ministerstvem práce a sociálních věcí však plyne, že „že jen v loňském roce, tedy v roce 2011, bylo sankčně vyřazeno z evidence uchazečů o zaměstnání cca 85 tis. uchazečů o zaměstnání z celkových 657 tis. zaevidovaných … K 30. 6. 2012 evidujeme 1 633 případů odmítnutí VES ze zdravotních důvodů, bez další specifikace zdravotních důvodů. Úřad práce nemůže sledovat a nesleduje statisticky konkrétní zdravotní důvody. Pro účely výkonu veřejné služby se lékař vyjadřuje pouze k vhodnosti či nevhodnosti nabízené činnosti, případně k vhodnosti s omezením. K 30. 6. 2012 z jiných vážných důvodů nenastoupilo na výkon VES 4 543 uchazečů o zaměstnání. Úřad práce průběžně sleduje, zda vážné důvody trvají, a pokud tomu tak není, je možné uchazeče o zaměstnání oslovit s nabídkou veřejné služby … Sankčně bylo k 30. 6. 2012 vyřazeno 1 086 uchazečů o zaměstnání z důvodů odmítnutí nástupu na VES nebo výkonu VES … Veřejná služba je nabízena primárně uchazečům o zaměstnání, kteří jsou v evidenci Úřadu práce vedeni nepřetržitě déle než jeden rok, byli v posledním tříletém období vedeni v evidenci Úřadu práce v součtu déle než rok a těm, u nichž existuje důvodné podezření na výkon nelegální práce či účelovou evidenci. V řadě případů je tak ukončena evidence osobám, které nemají z různých důvodů zájem získat zaměstnání. Osobám, které jsou např. ohroženy sociálním vyloučením, mohou být poskytnuty dávky pomoci v hmotné nouzi“ (http://socialnireforma.mpsv.cz, 26. listopadu 2012). Z vyjádření ministra práce a sociálních věcí se rovněž podává, že s nabídkou veřejné služby je osloveno jen cca 2,5 % uchazečů o zaměstnání. Z uvedených statistických dat nevyplývá patologicky nepřiměřená aplikace rušeného ustanovení. Stejně tak úřady zjevně přihlíží k důvodům, pro něž je možno veřejné práce odmítnout, přičemž se jedná o situaci, kdy typicky mohou být využívány opravné prostředky a soudní kontrola ve správním soudnictví. Nenalézám oporu k závěrům o neúčelnosti napadené právní úpravy a již vůbec ne o zneužívání správního uvážení příslušnými úředníky (body 254 a násl.).