Z uvedených důvodů se domnívám, že jakkoliv napadená úprava nemusí být „nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější a nejmoudřejší,“ testem racionality měla projít. Co do dalších výhrad vůči většinovému stanovisku odkazuji na odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky.
4. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky do výroku I a jeho odůvodnění (veřejná služba)
I. Ustanovení § 30 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění do účinnosti zákona č. 367/2011 Sb., jež upravuje institut „vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání“, nevyvolávalo dosud pochybnosti o ústavní konformitě (nebyla zde relevantní kritika) a ani většina pléna, jež se ustavila v dané věci, opak nenaznačila. Zákon č. 367/2011 Sb. přinesl nóvum, vyjádřené v odstavci druhém písm. d) tím, že zakotvil další možnost takového vyřazení, jež tkví v tom, že uchazeč o zaměstnání „odmítne vykonávat veřejnou službu v rozsahu nejvýše 20 hodin týdně v případě, že je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání nepřetržitě déle než dva měsíce“ (veřejnou službu přitom definuje ustanovení § 18a zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů).
Ústavní soud byl postaven před otázku, zda citované ustanovení již protiústavnost zákona (v jeho rozsahu) zakládá či nikoli, a většinou pléna ji zodpověděl kladně.
S tímto závěrem většiny se neztotožňuji.
Klíčovým pro ústavněprávní přezkum je východisko představované článkem 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, jenž stanoví, že toho, kdo nemůže bez své viny vykonávat právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací, stát v přiměřeném rozsahu zajišťuje. Práva na takové zajištění se lze sice podle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákona, který je provádí (jímž je právě zákon o zaměstnanosti), neplyne však z toho, že by takový zákon nemohl být podroben efektivní kritice z nedostatku ústavnosti.
Jde tedy o to, zda zákon o zaměstnanosti ustanovením § 30 odst. 2 písm. d) toto ústavně zaručené právo na přiměřené zajištění vskutku porušil; jinak řečeno, zda vložením tohoto ustanovení se dosud jím ústavně konformně konstituované „přiměřené zajištění“ stalo naopak ústavně nekonformním.
Ústavní soud pro takové posouzení disponuje judikatorně vybudovanou metodikou speciálních testů, nejčastěji testu proporcionality, tj. hodnocením napadené zákonné úpravy z hledisek vhodnosti, potřebnosti a proporcionality v užším slova smyslu, ve vztahu k právům sociálním však i tzv. testu rozumnosti [viz nálezysp. zn. Pl. ÚS 1/08ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) čisp. zn. Pl. ÚS 54/10ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.)], který Ústavní soud identifikoval postupnými kroky v podobě 1. vymezení smyslu a podstaty dotčeného práva, 2. zhodnocení, zda se zákon nedotýká jeho samotné existence nebo realizace jeho esenciálního obsahu, 3. posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, či zda není naopak svévolným snížením celkového standardu základních práv, a konečně 4. uvážení, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je „rozumný (racionální), byť nikoli nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší“.
Oproti tradičním postupům většina pléna v dané věci šla jinou cestou; v bodu 244 sice test rozumnosti v plné šíři zaznamenala, nikterak se však nenaznačuje, že jej reálně (explicite) aplikovala, resp. že odtud cokoli vyvodila. Chybí zejména jak sdělení, co si představuje pod podstatou posuzovaného práva na přiměřené zajištění v nezaměstnanosti (krok první), stejně jako odůvodněný úsudek, že dotčené ustanovení zákona tuto podstatu (esenciální obsah) zasahuje, či proč je popřením práva v jeho samé podstatě (krok druhý), a závěr, že neobstojí ani jako „nikoli nejlepší“ (krok čtvrtý), se má zjevně podávat z „tenoru“ celkového nazírání, že jde o úpravu „prostě hroznou“. Je pravda, že většina pléna popírá ohlášený účel úpravy (krok třetí) ve smyslu „obnovy, resp. udržení pracovních návyků“, jakož i „odvrácení sociálního vyloučení“, činí tak však spíše spekulativně (úvahově), ačkoli ke skutečnému jejich vyvrácení bylo zjevně zapotřebí alespoň určité empirické základny; zejména byla-li by veřejná služba pojímána jako součást širšího režimu znovuzapojení uchazeče do zaměstnání (srov. kupř. individuální akční plány – bod 73), pak by tyto „účely“ mohly v konkrétní podobě i dobře obstát. Stranou větší pozornosti nadto zůstává „účel“ veřejné služby vyjádřený jako „aktivizace uchazeče k nalezení nového zaměstnání“ (který zřejmě zpochybnit nelze – uchazeče o zaměstnání vede k odpovědnosti při úvaze o přijetí jiné nabídnuté práce) a rovněž v bodě 70 odůvodnění prezentované zacílení na „zneužívání sociálních dávek“ je poněkud spoře odbyto argumentem, že je k dispozici vhodnější nástroj, jímž mají být „kontrolní mechanismy“ (bod 253).
Nebyl-li test rozumnosti důsledně proveden, nemůže být spolehlivý ani dosažený výsledek.
Prizmatem nálezusp. zn. Pl. ÚS 54/10ze dne 24. 4. 2012, v němž Ústavní soud test rozumnosti naopak užil a dovodil, že není porušením práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci dle čl. 30 odst. 1 Listiny, jestliže za první tři dny pracovní neschopnosti nepřísluší žádná náhrada mzdy nebo platu, pak při vnímání tam prezentovaných konkrétních hodnotících akcentů je více než obhajitelné, že obdobně měla obstát (zde ve vztahu k čl. 26 odst. 3 Listiny) i úprava nyní hodnocená.
Standardní postup nahradila většina pléna podrobným rozvinutím jednotlivých dílčích námitek navrhovatele (resp. vedlejšího účastníka), soustředěných k jiným základním právům než k tomu, o které zde mělo jít nevyhnutelně v první řadě (viz shora). Nadto, jelikož kritická veřejná služba je prvkem vztahu veřejnoprávního (což i většina uznává – srov. bod 247), nelze jí automaticky připínat jako referenční znaky ty, jež jsou vlastní vztahům soukromoprávním (typicky pracovněprávním); spojení s právem na svobodnou volbu povolání (čl. 26 odst. 1 Listiny) a s právem na spravedlivou odměnu za práci (čl. 28 Listiny) je již proto nepřípadné, a úvahy na tato témata povýtce mimosměrné (body 232 a násl. a 266 a násl.), přičemž obdobné platí rovněž o názorech o významu (svobodné) práce pro rozvoj osobnosti, její sociální sebeurčení atp., vyslovené v bodě 235. Ostatně pozornost, která je těmto právům věnována, je i prakticky nadbytečná, pakliže byla dovozena existence práva silnějšího („absolutního“), totiž práva nebýt podroben nuceným pracím.
Ani pro tento závěr, že veřejná služba je zakázanou nucenou prací ve smyslu čl. 9 Listiny, však není dostatečně spolehlivý argument. Lze efektivně oponovat tím, že předpokladem jejího „provedení“ je smlouva (ať tak, či onak svobodný projev vůle) a že se na jejím základě dostává uchazeči o zaměstnání materiálních i jiných benefitů – zůstávají mu zachovány všechny výhody dosavadního postavení, jakými jsou kupříkladu pomoc při hledání zaměstnání, přístup k rekvalifikaci, hmotné zajištění, zdravotní pojištění, zápočet pro důchodové pojištění atd. Dosah smluvního založení veřejné služby není důvod omezovat úvahou, že k ní dochází pod jistým tlakem, neboť totéž platí i o jiné úřadem práce nabízené práci, jestliže její odmítnutí je spojeno s týmž rizikem (§ 30 odst. 2 písm. a) zákona o zaměstnanosti), což jako protiústavní namítáno nikdy nebylo a není ani teď. Rozhodně lze tvrdit, že diskrepance mezi touto situací (výzvou k veřejné službě) a situací hrozby „trestem nebo jinou sankcí“ při vyloučené „dobrovolnosti“ (srov. bod 236) je více než očividná. Rovněž argumentace rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva ve věci Van der Mussele proti Belgii je způsobilá působit i protisměrně; nemožnost odmítnout poskytovat právní pomoc advokátním koncipientem nemajetným osobám (bez nároku na odměnu a náhradu výdajů) není podle Soudu (bod 240) rozhodující, podstatné je, zda taková služba „ukládá břemeno, které je … nadměrné a nepřiměřené, vzhledem k výhodám spojeným s budoucím výkonem profese advokáta“, a to je možné v daných souvislostech účinně měřit „benefity“ vyjmenovanými v předchozím. Kritéria „nadměrnosti a nepřiměřenosti břemene“ pak nelze z povahy věci vymezit abstraktně a „objektivně“, nýbrž jen v případě individuálním, pročež jako základ pro hodnocení normativní jsou ustavitelná sotva, nanejvýš jen demonstrativně, čehož lze dosáhnout rozumným výkladem v konkrétní věci.
Také ta část kritiky veřejné služby, jež se odvíjí od namítané okolnosti, že „podpora v nezaměstnanosti je … garantována prostřednictvím státem vytvořeného pojistného systému s povinnou účastí zaměstnanců“ (bod 263), nemůže být uspokojivě efektivní, jestliže obecně platí, že standardní režimy pojištění nevylučují pojistné plnění vázat na podmínky, limitovat jeho výši, resp. je omezovat určitou formou spoluúčasti apod.
Výtku z představitelného širokého uvážení příslušné pobočky úřadu práce při rozhodování o veřejné službě ve vztahu k individuálnímu uchazeči o zaměstnání, a tím i založitelné nerovnosti k ostatním, relativizuje okolnost, že se tak děje ve zcela individuálních poměrech (v bodě 255 se uznává, že „jednotlivých variant nastavení … kritérií si lze představit několik“), reflektujících konkrétní postupy úřadu při uskutečňování individuálního akčního plánu, chování uchazeče, jeho zaměstnaneckou minulost, reakce na nabídky práce, resp. nabídky rekvalifikace apod. Že nabídka veřejné služby přichází až nakonec, se podává z jejího účelu – totiž motivačního ve vztahu k nabídkám předchozím. I zde je proto obtížně představitelné, že by tyto postupy úřadu práce mohly být rigorózně upraveny jako postupy obecné; námitky veřejného ochránce práv, vyjádřené v bodě 103, lze proto uznat stěží.
Jednotlivá pochybení v tomto smyslu (individuální „diskriminace“) jsou pak reflektovatelná, stejně jako splnění či nesplnění ostatních podmínek veřejné služby – v případě jejího odmítnutí (viz existence tzv. vážných důvodů dle § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti) – v rámci kontroly v režimu správního soudnictví, jmenovitě v řízení o žalobě proti rozhodnutí o vyřazení uchazeče z evidence; to pak představuje ochranu, již není důvod zpochybňovat (co lze více ?), a to ani argumentem „nestrukturálnosti“ (viz bod 257).
Odpověď na otázku, zda lze plnění předjímaná zákonem o zaměstnanosti podmínit – po uplynutí stanovené doby jejich poskytování – určitou pracovní činností pro obec, resp. ve prospěch veřejného zájmu (viz § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi), je tedy namístě – shrnutím řečeného a oproti názoru většiny – formulovat jako odpověď kladnou. Aniž by veřejná služba vyvolávala jakkoli lidské nadšení, v testu ústavnosti (čl. 41 odst. 1, čl. 26 odst. 3 Listiny) obstojí. Návrh na zrušení ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., jako celku měl být proto zamítnut.
II. To platí s jednou výhradou: dosud předestřené názory a závěry nelze vztáhnout k té části napadeného ustanovení vymezené slovy „než dva měsíce“. Skutečný nedostatek – ústavněprávní provenience – totiž představuje okolnost, že ke konkrétnímu uplatnění režimu veřejné služby s možnými důsledky vyřazení z evidence uchazečů postačí toliko dva měsíce neúspěšného hledání nového zaměstnání. To totiž zjevně snižuje primárně motivační („aktivizační“) intenci tohoto institutu, těžko lze již v této době uvažovat o vymizelých pracovních návycích, stejně jako o potřebě odvrátit sociální vyloučení (viz shora), a konečně vytváří i nebezpečí nepříznivého dopadu i do řad těch, kdo nové zaměstnání poctivě hledají. Takto definovaný prostředek k dosažení sledovaného účelu tím není vhodný, a nemůže tak obstát ve třetím kroku testu rozumnosti shora. V této části mělo být naopak derogačnímu návrhu vyhověno, a zákonodárci ponechán prostor pro doplnění dotčeného ustanovení určením jiné, přiměřené doby.
III. Z procesního hlediska je namístě většině pléna vytknout, že neprověřila argument komparativní shody s konkrétními cizozemskými úpravami (viz bod 79) a nevyslyšela návrhy směřující k zjištění reálné aplikační praxe institutu veřejné služby u vybraných poboček úřadu práce (bod 165).
5. Odlišné stanovisko soudkyně Dagmar Lastovecké
Odlišné stanovisko je uplatňováno k odůvodnění výroku I nálezu, tj. k důvodům zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, jímž je umožněno krajským pobočkám Úřadu práce České republiky vyřadit rozhodnutím z evidence uchazečů o zaměstnání toho uchazeče, který odmítne nabídku vykonávat veřejnou službu definovanou v § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi.
Neztotožňuji se s „nosným“ důvodem pro zrušení citovaného ustanovení, jímž je porušení čl. 9 a čl. 26 odst. 1 Listiny, tedy porušení zákazu výkonu nucených prací ve spojení s právem na svobodnou volbu povolání.
Východiskem pro uvedený závěr jsou v obecné rovině zejména body 234 a 235 nálezu, objasňující v souladu s mezinárodními úmluvami a Listinou podstatu těchto obsahově propojených základních práv. Pominu-li historický exkurs (bod 234) se všemi neblahými konsekvencemi, jejichž důsledkem byl na mezinárodní úrovni přijatý zákaz nucených prací, jsem přesvědčena, že i z bodu 235 jednoznačně vyplývá diametrálně odlišný obsah nucených prací od činností vykonávaných jako veřejná služba dle zákona o pomoci v hmotné nouzi.
Dle bodu 235: „Zákaz nucených prací směřuje k ochraně lidské svobody a důstojnosti, a to v jejich samotné podstatě. Možnost jednotlivce rozhodnout se, jaké profesi, zaměstnání nebo jiné činnosti věnuje svůj čas a úsilí, a především, jakým způsobem bude získávat prostředky ke svému živobytí, představuje garanci jeho svobodné sféry v oblasti, která má zásadní význam pro rozvoj jeho osobnosti a v mnoha směrech podstatným způsobem ovlivňuje všechny stránky jeho života. Jde o možnost jeho vlastní seberealizace, možnost uvážit, jaká činnost jej bude naplňovat a co sám může v tomto směru nabídnout“. Je tedy zřejmé, že v případě nucené práce se jedná o činnost vykonávanou jako zaměstnání (profesi), jehož prostřednictvím jsou získávány prostředky pro zajišťování životních potřeb, o činnost, která představuje vlastní realizaci jednotlivce, a důsledkem výkonu nucené práce je hluboký (dlouhodobý) negativní vliv na jeho osobnost.
Veřejná služba naproti tomu je činností vykonávanou po dobu, kdy někdo nemá zaměstnání a bez své viny nemůže získávat prostředky pro své životní potřeby prací, o činnost vykonávanou ve veřejném zájmu (i když pro různé subjekty) a v rozsahu nejvýše 20 hodin týdně. Aprobovatelný je i její účel, tzn. vedení k pracovním návykům či zamezení sociálního vyloučení atd., přičemž nemusí být vždy naplněn v celém rozsahu ve vztahu ke každému, kdo veřejnou službu vykonává. Nadto § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti dává možnost poměrně široké škály vážných důvodů, pro něž je možno výkon veřejné služby odmítnout. Neakceptování vážných důvodů a následné rozhodnutí úřadu práce o vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podléhá rovněž soudnímu přezkumu. Jakkoli i důsledky výkonu ne dobrovolně vykonávané veřejné služby mohou být pro jednotlivce nepříjemné, nejsou srovnatelné se shora uvedenými důsledky výkonu nucené práce.
Přestože v nálezu jsou sofistikovaně a zdánlivě přesvědčivě vyhledávány společné prvky nucených prací a veřejné služby, pomíjí dle mého názoru obsah a smysl shora uvedených základních práv dle čl. 9 a čl. 26 odst. 1 Listiny, čemuž ostatně odpovídá i v nálezu citovaná judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Nesouhlasím tedy s tím, že veřejnou službu definovanou § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi lze označit za nucenou práci nebo službu.
Ústavní soud se uvedenou problematikou zabýval v nálezusp. zn. Pl. ÚS 37/93ze dne 22. 3. 1994 (N 9/1 SbNU 61; 86/1994 Sb.), v němž pojem nucená práce nebo služba vymezil restriktivně, a to jako „zpravidla práce a služby, jež velmi výrazně a omezujícím způsobem zasahují do osobních práv a svobod občana a jejichž nucený výkon představuje donucení administrativní povahy“. Domnívám se, že i při nynějším přezkumu měl Ústavní soud setrvat na restriktivním výkladu pojmu nucených prací, čímž by lépe dostál doktríně minimalizace zásahu a zdrženlivosti.
K provedení čl. 26 odst. 3 Listiny je oprávněn (či dokonce povinen) zákonodárce, který tak může zákonem stanovit podmínky, za nichž je osobám, které nemohou zajišťovat své životní potřeby prací, poskytováno přiměřené hmotné zabezpečení. Takovouto podmínkou může být dle mého názoru i povinnost uchazeče o zaměstnání vykonávat veřejnou službu tak, jak je definována v § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi.
Veškeré podmínky pro poskytování přiměřeného zabezpečení dle čl. 26 odst. 3 Listiny musí respektovat ústavní principy, musí být stanoveny zákonem tak, aby byly předvídatelné, srozumitelné, splnitelné a jejich splnění nepředstavovalo pro toho, kdo je vykonává, nepřiměřenou a neodůvodněnou tvrdost. Tento požadavek však zákon, spojující odmítnutí nabídky výkonu veřejné služby s rozhodnutím o vyřazení ze seznamu uchazečů o zaměstnání, nenaplňuje.
Za důvod pro zrušení napadeného ustanovení považuji argumenty uvedené v bodech 255 a 256 nálezu. „Z dikce § 18a zákona o hmotné nouzi vyplývá, že zákon neobsahuje kritéria, podle nichž jsou vybíráni uchazeči o zaměstnání, jimž má být učiněna nabídka výkonu veřejné služby. Jejich stanovení proto závisí až na praxi jednotlivých krajských poboček úřadu práce … Ve svém souhrnu se tak s ohledem na § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti vytvářejí dvě skupiny uchazečů o zaměstnání, u nichž se zásadně liší podmínky pro setrvání v příslušné evidenci, přičemž určení, do jaké skupiny patří určitý uchazeč, závisí ve velké míře na širokém uvážení krajské pobočky úřadu práce. Vzhledem k omezenému počtu míst bude mít rozhodování o tom, komu bude nabídnut výkon veřejné služby, vždy určitý prvek nahodilosti. Takováto nerovnost mezi oběma skupinami uchazečů, která bude v podstatě nastávat pokaždé, nebude-li veřejná služba nabízena vždy všem uchazečům, již mohou být v důsledku jejího nepřijetí vyřazeni z evidence, postrádá ústavně aprobované zdůvodnění a je v rozporu se zákazem libovůle, vyplývajícím ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy“.
6. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila
S výroky I až IV nálezusp. zn. Pl. ÚS 1/12souhlasím. Nesouhlasím však se zamítavým výrokem V tohoto nálezu a s odůvodněním tohoto výroku. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko:
1. Domnívám se, že mělo být zrušeno všech čtrnáct zákonů, uvedených v záhlaví nálezu, napadených skupinou 45 poslanců, skupinou 20 senátorů a skupinou 41 poslanců – vedlejších účastníků; tyto zákony podle mého přesvědčení nebyly přijaty ústavně předepsaným způsobem.
2. Projednání návrhu těchto zákonů Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky trpělo několika vadami, které mají ústavněprávní rozměr. Při projednání návrhů zákonů v Poslanecké sněmovně byla porušena demokratická pravidla svobodné a informované parlamentní rozpravy, zejména pak na svých ústavně zaručených právech byli zkráceni představitelé parlamentní opozice.
3. Souhlasím s těmi částmi odůvodnění nálezu, v nichž se výslovně konstatuje, že legislativní procedura projednávání těchto zákonů trpěla řadou vážných chyb:
4. Ústavní soud v bodě 214 odůvodnění nálezu, s odvoláním na již dříve přijaté nálezy [sp. zn. Pl. ÚS 21/01ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)], vyslovil názor: „Má-li totiž zákonodárná procedura umožnit… otevřené a kritické zhodnocení […návrhů zákonů…], je žádoucí, aby byl její předmět vymezen právě s ohledem na výše zmíněnou obsahovou souvislost, a k jeho projednávání tak došlo přehledným a srozumitelným způsobem. Z těchto důvodů sdílí Ústavní soud názor navrhovatelů, podle něhož je třeba § 54 odst. 8 jednacího řádu vykládat v tom smyslu, že sloučení rozpravy ke dvěma nebo více bodům pořadu předpokládá jejich vzájemnou věcnou souvislost. Její sloučení k více vzájemně nesouvisejícím bodům by naopak vedlo k absurdnímu důsledku ,všezahrnující‘ rozpravy, která by právě pro rozsah svého předmětu postrádala jakýkoliv rozumný smysl.“
5. V bodě 217 odůvodnění nálezu se konstatuje, že „Ústavní soud … neshledal, že by v případě návrhů napadených zákonů byly dány zákonné předpoklady pro sloučení rozpravy“ a že „není v tomto případě možné srozumitelným způsobem identifikovat ani společný účel těchto zákonů“.
6. V bodě 219 (in fine) odůvodnění nálezu Ústavní soud uznává, že „možnost vystoupit k návrhům zákonů v rozpravě … z hlediska jednotlivých poslanců byla výrazným způsobem omezena“. K tomu došlo zejména omezením řečnické doby na dobu deseti minut a omezením počtu vystoupení na dvě vystoupení ke všem projednávaným zákonům
7. Bod 220 odůvodnění nálezu uznává námitku navrhovatelů, že již při původním projednávání zákonů (před jejich vrácením Senátem) „v případě většiny napadených zákonů došlo k určitému zkrácení lhůt pro projednání návrhu zákona ve výborech podle § 91 odst. 1 a pro zahájení třetího čtení podle § 95 odst. 1 jednacího řádu“.
8. K tomu lze navíc dodat, že v případě zákonů týkajících se důchodové reformy, tj. zákonů č. 426/2011 Sb., č. 427/2011 Sb. a č. 428/2011 Sb., došlo ke sloučení rozpravy již ve druhém čtení, tedy již před jejich zamítnutím Senátem.
9. Přes tato pochybení, která Ústavní soud sám připustil, však posléze dospěl k závěru, že „v daném případě nejde o pochybení takové intenzity, které by s ohledem na celkové posouzení způsobu přijetí napadených zákonů bylo s to založit jejich nesoulad s ústavním pořádkem“ (bod 217 in fine).
10. S tímto závěrem o malé intenzitě zmiňovaných vad nemohu souhlasit. Podle mého názoru jde naopak o vážná procedurální pochybení, dosahující ústavněprávní dimenze.
11. Nepokládám za zcela korektní argument, vyslovený v bodě 219 odůvodnění nálezu, spatřující rozdíl nyní posuzované situace od situace, z níž vycházely derogační nálezy Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 55/10ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 53/10ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 17/11ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), v tom, že tehdy konstatovaná protiústavnost zákonodárné procedury se týkala postupů Poslanecké sněmovny ve třech standardních čteních, zatímco v nyní posuzované kauze jde o proceduru použitou až po vrácení zákonů Senátem Parlamentu České republiky zpět do Poslanecké sněmovny. Odůvodnění nálezu z toho dovozuje, že „Poslanecká sněmovna se … k návrhům zákonů již jednou vyjádřila, přičemž smyslem opětovné rozpravy k nim bylo umožnit poslancům reagovat v návaznosti na dosavadní průběh zákonodárné procedury na v Senátu zazněvší důvody, pro které byly tyto návrhy zamítnuty nebo vráceny s připomínkami“.
12. Domnívám se, že ani z hlavy druhé Ústavy České republiky ani z jednacího řádu Poslanecké sněmovny nelze dovodit omezení obsahu diskuse v Poslanecké sněmovně tak, že by měla být toliko reakcí „na v Senátu zazněvší důvody“. Podle mého názoru nelze omezovat právo poslance na jakékoli vyjádření, tedy i takové, které s připomínkami Senátu nesouvisí.
13. Kromě toho poukazuji na shora zmíněnou skutečnost, že k některým vytýkaným postupům při omezování parlamentní rozpravy došlo již v předchozí etapě, tedy už před vrácením návrhů zákonů Senátem.
14. Abych nemusel jinými slovy opisovat závazné právní názory vyslovené v předchozích nálezech Ústavního soudu, jimiž byla shledána protiústavnost legislativní procedury, ocituji doslova bod 38 nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.): „Parlament, resp. jeho obě komory nemohou postupovat libovolně, ale jsou vázány právem. Při výkonu legislativní činnosti jsou tak vázány především Ústavou a s ní konformně vykládanými jednacími řády, ustálenou praxí parlamentní komory a jejích orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod. Dodržování procedurálních pravidel obsažených v uvedených pramenech práva je třeba vyžadovat proto, že ač adresátem těchto norem nejsou soukromé osoby, jejich nedodržení se v konečném důsledku může významně dotknout jejich základních práv. Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. Zákonodárná procedura se v této optice stává ,skutečným zdrojem legitimity zákona‘.“
15. Domnívám se, že nyní přijatý nález se těmto dříve vysloveným pravidlům zpronevěřuje. V návrzích vytýkané postupy, které použila parlamentní většina, měly podle mého názoru negativní dopady na možnost a kvalitu parlamentní rozpravy, a tím i na možnost a kvalitu veřejné diskuse a konečně i na informování veřejnosti o probíhajících politických rozhodnutích. Došlo tím také mj. k porušení ochrany menšin při politickém rozhodování, zakotvené v článku 6 Ústavy.
16. Chtěl bych konstatovat, že obecně sdíleným názorem české laické i odborné veřejnosti je výrazná nespokojenost s kvalitou legislativního procesu a s kvalitou zákonů, které tento legislativní proces produkuje. Kromě neustálého narůstání počtu přijímaných zákonů, znemožňujícího občanům (ale i státním orgánům) seznámit se s aktuálním stavem právní úpravy, kromě nesrozumitelnosti právních textů a jejich rozpornosti, kromě malé stability právní úpravy a na ní založených právních vztahů se stále častěji vyskytují také případy hrubých věcných chyb, obsažených v přijímaných právních normách.
17. Takové závažné legislativně-technické vady se vyskytují i v zákonech posuzovaných v této věci. Již krátce po přijetí těchto zákonů bylo např. pojišťovacími experty zjištěno, že v nyní posuzovaném zákoně č. 428/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o důchodovém spoření a zákona o doplňkovém penzijním spoření, došlo k závažné chybě v části deváté, která novelizuje zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Doplněné ustanovení § 7a odst. 1 písm. b) posledně uvedeného zákona totiž stanovilo sazbu pojistného na důchodové pojištění u osob samostatně výdělečně činných nesprávně na 8,5 % (místo správné hodnoty 28 %). Podle odhadů, zveřejněných v médiích, by se tím odvody do důchodového pojištění zkrátily o více než 20 miliard korun ročně (srov. např. http://www.denik.cz/ekonomika/v-penzijni-reforme-je-chyba-tvrdi-pravni-experti-20121019.html). Podobných flagrantních chyb v těchto přijatých zákonech bylo zjištěno více, takže necelý rok po přijetí vládou tolik vychvalovaného „reformního balíčku“ probíhá právě v těchto dnech legislativní proces snažící se novelizacemi nedávno přijatých zákonů tyto chyby odstranit.
18. Nelze samozřejmě exaktně prokázat, nakolik se na těchto zlořádech legislativního procesu podílejí snahy „protlačit“ navrhované zákony za cenu okleštění řádné parlamentní procedury. Já osobně jsem přesvědčen o tom, že spěch a nedbalost legislativního procesu, pozorovatelná i v nyní posuzované kauze, je s to vyvolat pochybnosti o legitimitě vládnutí a podlamovat důvěru v demokratický a právní stát. S projednáváním této kauzy jsem spojoval naději, že Ústavní soud přispěje svým rozhodnutím k nápravě tohoto neutěšeného stavu. Moje naděje ovšem zůstala nenaplněna.
19. Toliko souhrnně tedy konstatuji, že podle mého názoru se způsob projednávání a přijetí napadených zákonů prohřešil proti elementárním a esenciálním požadavkům kladeným na zákon tak hrubě, že došlo k narušení samotného principu právního státu, zakotveného v preambuli a v článku 1 odst. 1 Ústavy. Došlo rovněž k porušení principů dělby státní moci a její demokratičnosti (preambule, článek 1 odst. 1 a článek 2 odst. 3 Ústavy) a k porušení principu ochrany menšin při politickém rozhodování (článek 6 Ústavy).
7. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Nykodýma Hlasoval jsem proti výroku V, kterým se zamítají zbývající části návrhu, neboť jsem přesvědčen, že návrhu na zrušení ustanovení § 35 zákona o zdravotních službách mělo být pro rozpor s čl. 31 Listiny základních práv a svobod vyhověno.
Nález se s výhradami k ustanovení § 35 zákona o zdravotních službách vypořádává celkem stručně v bodě 357. Předmětné ustanovení dle nálezu umožňuje výklad, který bude v souladu s čl. 6 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, týkajícím se ochrany osob neschopných dát souhlas. Ustanovení § 35 zákona o zdravotních službách tak, jak je koncipováno, vyvolává značné rozpaky, a to z hlediska jeho praktické použitelnosti. Právě tyto nejasnosti nastolují otázku, zda takováto úprava je ještě v souladu s čl. 31 Listiny, zejména jestliže by v důsledku jejího dodržení mohlo dojít ke zmaření včasného lékařského zákroku, který sice není akutní, ale jehož provedení je přeci jen časově limitováno (např. operace slepého střeva).
Tato úprava předpokládá, že není-li dán v případě nezletilého pacienta k poskytnutí zdravotní služby, která může podstatným způsobem negativně ovlivnit jeho další zdravotní stav nebo kvalitu jeho života, souhlas obou jeho rodičů nebo je-li jeho názor na poskytnutí takové zdravotní služby v rozporu s názorem zákonného zástupce, poskytovatel zdravotní péče oznámí do 24 hodin soudu, aby nezletilému ustanovil opatrovníka. Účelem opatření je, aby nestranný opatrovník na základě své odbornosti souhlas za rodiče vyjádřil nebo nedal, případně aby za nezletilého pacienta vyjádřil názor na poskytnutí takové zdravotní péče. Úprava však nemá náležitý odraz v procesním právu, takže vede do slepé uličky. Smyslem zákonné úpravy je racionálně regulovat podmínky života společnosti. Pravidla musí být nastavena tak, aby byla v praxi realizovatelná. Právní úprava, která při praktické realizaci vyvolává zmatky, je protiústavní. Neplní základní účel, kterým je právní stát, jehož smyslem je jednotlivci poskytovat ochranu, a ne ho stavět do těžko řešitelných procedurálních problémů.
Zdravotnické zařízení musí při neexistenci souhlasu učinit soudu oznámení do 24 hodin. To nasvědčuje naléhavosti tohoto opatření. Z pohledu procesní úpravy vzniká hned několik obtížně zodpověditelných otázek; např. jakou formu má mít návrh – zda formu návrhu na zahájení řízení, nebo formu podnětu, na základě kterého soud usnesením sám řízení zahájí; který soud je příslušný – zda soud v místě sídla zdravotnického zařízení, nebo soud podle místa bydliště dotčené osoby; kdo má být opatrovníkem – zda to musí být osoba s odborným medicínským vzděláním, a to v oboru, ve kterém má být zákrok proveden; zda bude nutné vyžadovat znalecké posouzení, nebo postačí odborné posouzení navrhovatele, respektive oznamujícího zdravotnického zařízení; zda bude od osoby ustanovené opatrovníkem vyžadován souhlas s tímto ustanovením; co se stane, když nebude nikdo ochoten vzít na sebe odpovědnost za tak závažné rozhodnutí; jak to bude s odpovědností opatrovníka za škodu na zdraví svěřené osoby.
Další problém je rychlost řízení – pro rozhodnutí není stanovena žádná lhůta. Ačkoliv zdravotnické zařízení musí oznámení učinit do 24 hodin, soud, který nemá na takové řízení žádný zvláštní procesní nástroj, se bude nucen řídit pravidly pro ustanovení opatrovníka, což při komplikacích, které se dají předpokládat, může v krajním případě trvat roky. Mám tím na mysli např. nutnost vypracovat znalecký posudek v případě pochybností o návrhu léčby navržené zdravotnickým zařízením nebo pochybností o správnosti stanoviska opatrovníka nastolených zákonnými zástupci, kteří pravděpodobně budou účastníky řízení. Není dále jasné, kdo všechno má být účastníkem řízení, konkrétně zda účastníkem řízení má být i samo zdravotnické zařízení (to souvisí s otázkou povahy oznámení, tedy zda jde o návrh, nebo o podnět). Není jasné, jak si soud opatří podklady pro rozhodnutí, zda vůbec jsou naplněny důvody pro ustanovení opatrovníka, jinými slovy, jak soud ověří, že jde o zákrok, který může podstatným způsobem negativně ovlivnit další zdravotní stav pacienta. Rovněž není zřejmé, zda rozhodnutí opatrovníka má podléhat schválení ze strany soudu. Není řešena ani otázka mlčenlivosti o zdravotním stavu ve vztahu k zásadě veřejnosti jednání před soudem.
To jsou jen některé z problémů, které uvedená úprava nastoluje. V té souvislosti je namístě se zabývat otázkou, zda takováto transformace čl. 6 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně plní účel, který je uvedenou mezinárodní smlouvou sledován. Jejím smyslem zcela jistě není vystavovat dotčené osoby riziku, že se jim nedostane potřebného lékařského ošetření v přiměřené době jen proto, že vnitrostátní úprava je, mírně řečeno, zmatená. Nemluvě o tom, že může vést k situaci, kdy zákrok, který původně akutní nebyl, bude nutné jako akutní provést, a to se všemi zdravotními riziky, které z akutnosti zákroku vyplývají, jenom proto, že se v přiměřené době nepodařilo dosáhnout souhlasu cestou práva.
Krom toho jsou neshody rodičů stran souhlasu s poskytnutím zdravotní služby jejich dítěti řešitelné v intencích stávajícího § 49 zákona o rodině, podle něhož platí, že nedohodnou-li se rodiče o podstatných věcech při výkonu rodičovské zodpovědnosti, rozhodne soud. Postup při kolizi zájmů rodičů a dětí pak upravuje § 37 zákona o rodině; v takovém případě nemůže dítě zastoupit žádný z rodičů a soud dítěti ustanoví opatrovníka. Nový, komplikovaný institut tedy nebylo do právního řádu potřeba vůbec zavádět a zrušení předmětného ustanovení by ani nevyvolalo potřebu jej nahrazovat. Nepovažuji za správné zodpovědnost za obstarání souhlasu s provedením vymezené zdravotní služby přenášet na poskytovatele zdravotní péče.
8. Odlišné stanovisko soudce Miloslava Výborného
Neúspěšně hlasoval jsem ve prospěch návrhu na zrušení ustanovení § 35 odst. 2 písm. a) a § 35 odst. 3 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách).
Pravidelně bývám obezřetný k derogačním požadavkům v případech, kdy výkladem (a to třebas i složitějším) lze dospět k takovému uchopení smyslu právní normy, jež nebude se vzpírat všeobecně sdíleným názorům na spravedlnost. I nyní zdálo se mi zprvu, že by snad bylo možno i bez zrušení vyložit napadená zákonná ustanovení způsobem nevyvolávajícím větší aplikační problémy a současně v praxi naplnit normotvůrcem vyjádřený text tak, aby nedošlo k jakýmkoliv deficitům ústavnosti. Leč to, co se zdálo být na prvý pohled možné, ve skutečnosti bez derogačního zásahu Ústavního soudu či novelizačního úsilí zákonodárce s největší pravděpodobností splnitelné není. Zdá se, že napadená ustanovení posuzovaná v souvislosti i se zbývajícím obsahem § 35 citovaného zákona jsou co do okruhu upravovaných vztahů i adresátů uvedené normy neúplná a natolik nesrozumitelná, že by lépe bylo jejich odstraněním v rámci rozumné legisvakance nálezu vyvolat přijetí právní úpravy životaschopnější. Pevně doufám – snad i s ostatními disentujícími soudci – že se tak stane i bez zásahu Ústavního soudu, a že tedy do doby dohledné bude zákonodárce sám v této věci iniciativní; do přijetí a účinnosti nové úpravy nezbude než se spolehnout na racionální výklad dosud jen neúplně a nejasně vyjádřeného.