27. Další námitka se týká rozporu napadené právní úpravy s právem na přiměřené hmotné zabezpečení v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny, jež představuje jeden z podstatných aspektů práva na práci, jak je upraveno v řadě mezinárodních dokumentů, včetně mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách. Tyto smlouvy ukládají České republice povinnost poskytovat dávky v nezaměstnanosti. Jde o Úmluvu o minimální normě sociálního zabezpečení (Úmluva MOP č. 102), vyhlášenou pod č. 461/1991 Sb., a Evropský zákoník sociálního zabezpečení (Úmluva Rady Evropy č. 48), vyhlášený pod č. 90/2001 Sb. m. s., které definují pojem kryté sociální události a vymezují okruh chráněných osob i dobu poskytování dávek. Uvedený pojem zahrnuje podle jejich čl. 20 zastavení výdělku, jak je stanoveno vnitrostátními právními předpisy, způsobené nemožností získat přiměřené, resp. vhodné zaměstnání, pokud chráněná osoba je schopna práce a ochotna pracovat. Poskytování dávek v nezaměstnanosti může být podle těchto smluv omezeno pouze ze dvou důvodů, které tyto smlouvy taxativně stanoví ve svých čl. 24 odst. 1. Důvod vymezený v napadeném ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti však pod ně podřadit nelze.
28. Odmítnutí vykonávat veřejnou službu bude mít u osoby, která dosud pobírá podporu v nezaměstnanosti, za následek její odnětí. Tato podpora je přitom dávkou sociálního zabezpečení, jejíž poskytování je podmíněno předchozím odváděním pojistného z výdělečné činnosti. Osoby vykonávající výdělečnou činnost si tak prostřednictvím těchto odvodů hradí pojistné pro případ vzniku nepříznivé sociální události, kterou je nezaměstnanost. Vzhledem k tomu, že poskytování podpory v nezaměstnanosti je navázáno na pojistný princip, měla by osoba, která odváděla po stanovenou dobu pojistné, obdržet při vzniku pojistné události pojistné plnění na základě předem zákonem stanovených podmínek postrádajících prvek nahodilosti. V případě osob, kterým bude úřadem práce nabídnuta veřejná služba, se však další poskytování podpory v nezaměstnanosti stane po dvou měsících evidence podmíněným právě výkonem veřejné služby, aniž by bylo možné dopředu určit, zda a kdy tuto nabídku dostanou, jaká práce bude předmětem veřejné služby a jaký bude mít rozsah a délku trvání. Po dvou měsících tak k zákonným podmínkám pro poskytnutí podpory v nezaměstnanosti přibude další, která záleží pouze na libovůli krajské pobočky úřadu práce, na čemž vzhledem k široké míře uvážení nic nemění ani možnost podání opravného prostředku. Nelze přehlédnout ani přístup Ministerstva práce a sociálních věcí, podle něhož si uchazeči o zaměstnání musí „odpracovat“ podporu v nezaměstnanosti vyplácenou z „kapes nás všech“, který zcela přehlíží, že tyto osoby již při výkonu své výdělečné činnosti platily na případnou budoucí dávku v nezaměstnanosti. U naprosté většiny výdělečně činných osob přitom dojde v průběhu jejich aktivního života k odvodu výrazně vyšší částky, než jim je vyplacena v této formě. Někteří uchazeči, typicky absolventi středních a vysokých škol, jichž se napadená ustanovení rovněž dotýkají, navíc dostávají pouze částku pojistného na veřejné zdravotní pojištění, jež v minulém roce činila 723 Kč měsíčně.
29. Navrhovatelé se neztotožňují ani s jiným prezentovaným argumentem ministerstva, podle něhož je veřejná služba nabízena osobám dlouhodobě nezaměstnaným, tj. déle než jeden rok. Dlouhodobá nezaměstnanost je totiž spojena s několika typickými skupinami, což je doložitelné ze statistického sledování. Buď jde o osoby, jež jsou ztrátou zaměstnání ohrožené více než jiné (např. osoby zdravotně postižené, osoby ve vyšším produktivním věku nebo rodiče malých dětí), nebo osoby, které se skutečně práci vyhýbají. Sankční vyřazení osob, které dostatečně neusilovaly o nalezení zaměstnání, přitom umožňovala i dosavadní právní úprava. V případě důsledné kontroly u těch cílových skupin, které by evidenci zneužívaly, tak existovaly nástroje pro postižení takového jednání. Nová právní úprava již ale nespojuje institut veřejné služby toliko s dlouhodobě nezaměstnanými a osobami závislými na dávkách pomoci v hmotné nouzi, ale pouze a jedině se samotnou evidencí uchazečů o zaměstnání, a to v délce pouhých dvou měsíců, tj. s krátkodobou nezaměstnaností.
30. Veřejná služba byla původně jedním z aktivizačních prvků v systému pomoci v hmotné nouzi, tj. byla součástí pomoci nezbytné k zajištění základních životních podmínek zakotvené v čl. 30 odst. 2 Listiny. Jejím hlavním cílem bylo zachování nebo obnovení pracovních návyků osoby, která se dlouhodobě nacházela v hmotné nouzi. V důsledku předmětných změn se však tento institut stal součástí zákonného vymezení práva na přiměřené hmotné zabezpečení v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 26 odst. 3 a čl. 41 odst. 1 Listiny. Již z dikce těchto ustanovení je nepochybné, že „přiměřené hmotné zabezpečení“ garantuje mnohem vyšší míru ochrany než „zajištění základních životních podmínek“. Platná zákonná úprava ale tyto dvě kategorie, resp. ústavní práva směšuje. Právo na přiměřené hmotné zabezpečení je v jejím důsledku v podstatě negováno posunutím na úroveň zajištění základních životních podmínek, což je realizace jiného sociálního práva. Uchazeči o zaměstnání, kteří pobírají podporu v nezaměstnanosti, mohou na základě výše uvedeného vnímat nabídku veřejné služby jako citelný zásah do svého práva na lidskou důstojnost ve smyslu čl. 1 a čl. 10 odst. 1 Listiny.
31. Závěrem navrhovatelé uvádějí, že napadená ustanovení jsou v rozporu s právem na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny, neboť rozsah výkonu veřejné služby může dosahovat až 20 hodin týdně, aniž by za to osoba vykonávající tyto služby obdržela odměnu. Nesoulad nakonec spatřují i s právem na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny. Skutečnost, že osoba odmítne vykonávat veřejnou službu, způsobí, že v následujících šesti měsících po vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání není podle § 3 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“) považována za osobu v hmotné nouzi, a tedy nemá nárok na poskytnutí dávek pomoci v hmotné nouzi, byť by ostatní podmínky pro jejich přiznání splňovala. U mnoha nezaměstnaných proto vážně hrozí jejich výrazné zadlužení či sociální vyloučení. Navrhovatelé vyslovují pochybnost, zda by odmítnutí výkonu veřejné služby mělo být důvodem pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, resp. pro to, aby stát odňal osobě, která se fakticky nachází v hmotné nouzi, právo na pomoc k zajištění jejích základních životních podmínek. Ustanovení § 3 odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi sice dává krajské pobočce úřadu práce v odůvodněných případech možnost považovat i takovouto osobu za osobu v hmotné nouzi, ta však na takovéto uznání nemá právní nárok.
32. Ze všech uvedených důvodů považují navrhovatelé napadená ustanovení za jsoucí v rozporu s čl. 1, čl. 9, čl. 10 odst. 1, čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 2 ve spojení s čl. 41 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny, jakož i výše zmíněnými ustanoveními mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách.
II./d Nepřípustný retroaktivní účinek povinnosti nové registrace poskytovatelů zdravotních služeb 33. Navrhovatelé se nakonec domáhají zrušení přechodných ustanovení § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, stanovujících povinnost nové registrace provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení podle dosavadního zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů.
34. Úvodem své argumentace uznávají, že zákonodárce má právo stanovit nové, třeba i přísnější podmínky pro provozování podnikatelské činnosti a současně zákonem uložit těm, kdo tuto podnikatelskou činnost vykonávají, aby tyto podmínky do určité zákonem stanovené lhůty splnili. Jejich případné nesplnění by přitom mohlo být důvodem k odnětí podnikatelského oprávnění v příslušném řízení. Neztotožňují se však s řešením, podle něhož pozbývá podnikající fyzická nebo právnická osoba dosavadní oprávnění ze zákona, tedy bez jakéhokoli správního řízení, aniž by nesplnila některou z nově stanovených podmínek.
35. Podle napadených ustanovení mohou provozovatelé nestátních zdravotnických zařízení provozovat podnikatelskou činnost, k níž získali oprávnění na základě dosavadní právní úpravy, pouze 36 měsíců od nabytí účinnosti zákona o zdravotních službách. Chtějí-li tyto služby poskytovat i po uplynutí této lhůty, musí do 9 měsíců od nabytí účinnosti tohoto zákona podat žádost o nové oprávnění k poskytování zdravotních služeb, v důsledku čehož musí znovu předkládat již jednou předložené doklady o své odborné způsobilosti k výkonu povolání, o splnění podmínek pro věcné a technické vybavení zdravotnického zařízení nebo o schválení již jednou schváleného provozního řádu zdravotnického zařízení příslušným orgánem ochrany veřejného zdraví. Rovněž musí opětovně dokládat svou bezúhonnost, zdravotní způsobilost i oprávnění užívat prostory, ve kterých poskytují zdravotní služby.
36. Důsledky napadených ustanovení mohou být v některých případech mnohem závažnější než pouhé „zcela zbytečné“ administrativní obtěžování dosavadních provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení. Tuto skutečnost navrhovatelé demonstrují na příkladu lékaře provozujícího soukromou lékařskou praxi, jenž získal registraci nestátního zdravotnického zařízení na základě toho, že absolvoval atestaci druhého stupně, tedy svého času zkoušku opravňující k výkonu funkce primáře, např. v oboru interního lékařství. Správní orgán dospěl oprávněně a v souladu s tehdy platnými právními předpisy k závěru, že tato kvalifikace opravňuje tohoto lékaře vykonávat i soukromou lékařskou praxi v oboru kardiologie, byť příslušný lékař neměl v tomto oboru bývalou nástavbovou atestaci, nýbrž pouze atestaci druhého stupně z oboru interního lékařství. Je totiž všeobecně známo a vyplývá to z kvalifikačních programů té doby, že lékař s atestací druhého stupně musel zvládnout všechny nástavbové obory interního lékařství (včetně kardiologie) ve stejném rozsahu, jako kdyby z těchto oborů absolvoval nástavbovou atestaci. V současné době však podle nových právních předpisů, mj. zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon č. 95/2004 Sb.“), je obor kardiologie samostatným základním oborem. Soukromý lékař, který se bude nově ucházet o oprávnění poskytovat zdravotní služby v oboru kardiologie, proto nebude splňovat nově stanovené kvalifikační předpoklady pro výkon povolání v tomto oboru, neboť nebude mít tzv. specializovanou způsobilost v oboru kardiologie podle posledně uvedeného zákona. Může přitom jít o soukromého lékaře, který je velmi zkušený a dlouhá léta úspěšně vykonává soukromou praxi ke spokojenosti svých pacientů jak v oboru interního lékařství, tak i v oboru kardiologie, a to na základě dnes již zrušené atestace druhého stupně z interního lékařství, aniž v minulosti absolvoval nástavbovou atestaci z oboru kardiologie. Její dodatečné absolvování ve lhůtě 36 měsíců navíc může být pro věkově starší soukromé lékaře nesmírně obtížné, protože kvalifikační a výukový program pro specializační průpravu z oboru kardiologie, stejně jako z jiných atestačních lékařských oborů, vyžaduje nejen složení zkoušky před komisí, ale rovněž absolvování stáže na klinikách a dalších vyšších pracovištích v rozsahu řady měsíců. Nepochybně by za tímto účelem museli dlouhodobě přerušit svou praxi.
37. Z uvedeného je podle navrhovatelů zřejmé, že jde o retroaktivní zásah do již dříve nabytých práv takovéhoto soukromého lékaře. Podobná situace přitom nastává i v dalších lékařských oborech, kdy na základě atestace druhého stupně byla udělena registrace nestátního zdravotnického zařízení pro původně nástavbový a nyní základní lékařský obor, což však nově již nestačí pro splnění podmínky k provozování soukromé lékařské praxe v příslušné odbornosti. Dotčený lékař tak pozbývá svého oprávnění pouze na základě změny zákona, aniž by se jakkoliv provinil. Z těchto důvodů napadená ustanovení porušují podstatu práva na podnikání zakotveného v čl. 26 odst. 1 Listiny a představují nepřípustný retroaktivní zásah do již jednou nabytých práv, odporující principu právní jistoty, který je součástí konceptu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
38. Předmětné námitky proti napadeným přechodným ustanovením zákona o zdravotních službách, jež současně uzavírají argumentaci navrhovatelů, byly se stejným odůvodněním uplatněny i skupinou senátorů mající v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka.
II./e Neurčitý účel nové právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému a nepřípustný rozsah osobních údajů zveřejňovaných o zdravotnických pracovnících 39. Skupina senátorů dále navrhuje zrušit ustanovení § 70 až 78 zákona o zdravotních službách, jež obsahují novou právní úpravu Národního zdravotnického informačního systému. Ve srovnání s dosud platnou právní úpravou (tj. především § 67c až 67i zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláškou č. 552/2004 Sb., o předávání osobních a dalších údajů do Národního zdravotnického informačního systému pro potřeby vedení národních zdravotních registrů) nepředstavuje tato databáze pouhé propojení dosud existujících registrů, které mají zákonem přesně stanovené a limitované účely, nýbrž umožňuje předávání údajů i pro účely jiné. Není již však stanoveno, jak má být databáze technicky vytvořena ani jakým způsobem a kdy mají být kódovány v ní umístěné údaje a které z nich mají být anonymizovány. Účel této databáze, vymezený v § 70 odst. 1 zákona o zdravotních službách, je navíc velmi obecný, vágní a všezahrnující. Nijak neomezuje její budoucí podobu a využívání, čímž se napadená úprava dostává do rozporu nejen se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále jen „směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES“), podle které mohou být takovéto údaje shromažďovány jen pro stanovené a výslovně vyjádřené účely, ale též s čl. 10 odst. 3 Listiny a čl. 10 odst. 1 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny: Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, vyhlášené pod č. 96/2001 Sb. m. s., (dále jen „Úmluva o lidských právech a biomedicíně“).
40. Součástí Národního zdravotnického informačního systému je podle § 72 odst. 1 písm. d) zákona o zdravotních službách i Národní registr zdravotnických pracovníků. Jak vyplývá z § 76 tohoto zákona, tento registr obsahuje strukturované údaje o zdravotnických pracovnících, včetně hostujících osob a osob, které způsobilost k výkonu zdravotnických povolání získaly mimo území České republiky. Jde o rodné číslo, adresu obvyklého pobytu, datum a místo získání odborné či specializované způsobilosti nebo zvláštní odborné způsobilosti, údaje o zahájení, přerušení nebo ukončení výkonu zdravotnického povolání a údaje o ztrátě oprávnění k výkonu zdravotnického povolání, jakož i o ztrátě zdravotní způsobilosti, ztrátě bezúhonnosti a délce období, na které je výkon činnosti zakázán. S výjimkou údajů o rodném čísle a adresy místa trvalého pobytu má být tento registr veřejně přístupný na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví.
41. V takto vymezeném rozsahu zveřejněných údajů spatřují vedlejší účastníci nesoulad posledně uvedeného ustanovení se smyslem a účelem čl. 10 odst. 3 Listiny, podle něhož má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě, jakož i s právem na ochranu před zasahováním do soukromého života ve smyslu čl. 10 odst. 2 Listiny. Mají za to, že neexistuje důvod, pro který má být veden takovýto seznam všech zdravotnických pracovníků v České republice, včetně některých diskrétních osobních údajů. V případě lékařů, zubních lékařů a farmaceutů jsou duplicitní seznamy již vedeny, a to jejich komorami podle § 6a odst. 9 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 220/1991 Sb.“). Tyto veřejné seznamy ale neobsahují některé závažné osobní údaje o evidovaných osobách, např. údaje o zdravotní způsobilosti, zdravotním stavu nebo přerušení výkonu zdravotnického povolání, které budou muset být nově rovněž zveřejněny, což lze považovat za nepřípustný a nedůvodný zásah do soukromí občanů vykonávajících zdravotnické povolání.
42. Vedlejší účastníci ve své argumentaci odkazují i na vyjádření ředitele právního odboru Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále též „úřad“) z listopadu 2011, podle něhož předmětná (tehdy ještě jen navrhovaná) právní úprava není konformní s právem Evropské unie ani se standardní právní úpravou ochrany osobních údajů v zemích Evropské unie. Vedení duplicitního veřejného seznamu lékařů, zubních lékařů a lékárníků podle něj odporuje zásadě, že má-li být veden nějaký veřejný seznam osob, měl by být veden pouze jedenkrát na jediném místě. Za situace, kdy již jsou vedeny seznamy zdravotnických pracovníků jednotlivými komorami, by proto stačil Národní registr nelékařských zdravotnických pracovníků, tedy osob uvedených v zákoně č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto vyjádření nebyla předloha zákona o zdravotních službách s úřadem projednána. Ten přitom namítal nedůvodné, duplicitní a závažné zásahy do soukromí fyzických osob, které vznikají na základě vedení předmětného registru.
II./f Neurčitost a rozpornost vymezení správních deliktů v oblasti poskytování zdravotních služeb a nepřiměřenost výše sankcí za jejich spáchání 43. V další části svého návrhu se senátoři domáhají zrušení některých ustanovení zákona o zdravotních službách, jež vymezují skutkové podstaty správních deliktů. Jde především o správní delikt podle § 117 odst. 3 písm. d) zákona o zdravotních službách, jehož se dopustí poskytovatel zdravotních služeb tím, že poruší povinnost mlčenlivosti podle § 51 tohoto zákona, a za jehož spáchání lze uložit pokutu do 1 000 000 Kč. Vedlejší účastníci spatřují protiústavnost napadeného ustanovení v nepřiměřenosti uvedené sankce, kterou odůvodňují skutečností, že se tento správní delikt musí vzhledem ke skutkové podstatě § 180 trestního zákoníku týkat jen méně závažných případů porušení povinné mlčenlivosti zdravotnických pracovníků. Rovněž však poukazují na vágnost mnoha ustanovení zákona o zdravotních službách, jež zdravotnického pracovníka často staví před právní výklad otázky, kdy je povinen zachovat mlčenlivost a kdy naopak poskytnout informace. Týká se to například jeho ustanovení § 33 odst. 3. Za situace, kdy jde o pacienta, jenž s ohledem na svůj zdravotní stav nemůže určit osoby mající právo na informace o jeho aktuálním zdravotním stavu a pořízení výpisů a kopií zdravotnické dokumentace vedené o pacientovi, je pro poskytovatele zdravotních služeb a jeho jednotlivé zdravotnické pracovníky nesmírně obtížné posoudit, kdo je a kdo není osobou pacientovi blízkou, nebo si tuto informaci ověřit. Na jedné straně je tak povinen tyto informace pod sankcí podat, na straně druhé je však nesmí podat osobě k tomu neoprávněné. Zejména v případech, kdy se někdo domáhá informací na základě toho, že by újmu, kterou pociťuje pacient, právem pociťoval jako újmu vlastní, např. z titulu družby, přítele či podobně, což jsou situace obvykle značně emočně vypjaté, může dojít k tomu, že některé informace jsou podány osobě, u níž se později ukáže, že osobou blízkou nebyla. Už jen sankce nacházející se třeba v polovině zákonného rozpětí (tj. 500 000 Kč) by proto byla nepochybně zcela zjevně nepřiměřená.
44. Vedlejší účastníci ale v této souvislosti poukazují i na § 51 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách, podle něhož se za porušení mlčenlivosti nepovažuje sdělování údajů nebo jiných skutečností pro potřeby trestního řízení, způsobem stanoveným právními předpisy upravujícími trestní řízení. Názory na výklad tohoto ustanovení se rozcházejí. Podle jednoho názoru je každý povinen sdělit na vyžádání orgánům činným v trestním řízení skutečnosti, o které žádají, i bez souhlasu pacienta, byť jde o případy nepodléhající oznamovací povinnosti nebo povinnosti překazit trestný čin. Existuje ale i názor odlišný, podle něhož tyto informace nelze bez dalšího orgánům činným v trestním řízení podat, neboť podle speciálního ustanovení § 8 odst. 5 trestního řádu lze tyto informace podat pouze se souhlasem soudce. Zdravotnickému pracovníkovi tak hrozí v případě neoprávněného nepodání informací pokuta do 50 000 Kč od orgánu činného v trestním řízení, pokud by se však uplatnil odlišný právní výklad a k předání těchto údajů by došlo např. Policií České republiky bez souhlasu soudce, hrozila by poskytovateli zdravotních služeb pokuta do 1 000 000 Kč. Vzhledem k nejasně a vágně formulovanému ustanovení zákona je velmi nebezpečné stanovit takto přísně sankce za jeho porušování, a to zvláště za situace, kdy pracovník mnohdy ani při nejlepší vůli nedokáže jednat tak, aby se vždy vyhnul nebezpečí, že některé informace poskytne neoprávněně, nebo je naopak neposkytne, ač je poskytnout měl.
45. Námitku nepřiměřenosti výše sankce uplatňují vedlejší účastníci i ve vztahu k dalším správním deliktům, jichž se mohou dopustit poskytovatelé zdravotních služeb. Jde o poskytnutí zdravotní služby pacientovi bez jeho souhlasu podle § 117 odst. 1 písm. n) zákona o zdravotních službách, za jehož spáchání lze uložit pokutu do 500 000 Kč. Vedlejší účastníci poukazují na to, že je velmi obtížné rozhodnout, zda již nastala situace, kdy lze zdravotní služby poskytnout občanovi i bez jeho souhlasu a kdy ještě tato situace nenastala. Mohou se vyskytnout nejasné a nepřehledné případy, např. kdy osoba sice ohrožuje sebe nebo své okolí, ale neděje se tak „bezprostředně“, nebo kdy zdravotník má za to, že je třeba poskytnout neodkladnou péči nezletilému dítěti nutnou k záchraně života a zdraví bez ohledu na stanovisko zákonného zástupce, a posléze je soudem případ vyhodnocen jinak.
46. Za porušení povinnosti vést nebo uchovávat zdravotnickou dokumentaci nebo nakládat se zdravotnickou dokumentací podle ustanovení § 53 odst. 1, neumožnění přístupu do zdravotnické dokumentace podle ustanovení § 64 odst. 1 a nahlížení do ní podle ustanovení § 65, umožnění nahlížet do zdravotnické dokumentace v rozporu s ustanovením § 65 a nepořízení výpisu nebo kopií zdravotnické dokumentace podle ustanovení § 66 odst. 1 nebo 2, tedy za správní delikty podle § 117 odst. 3 písm. e), f), g), h) a i) zákona o zdravotních službách, hrozí poskytovateli zdravotních služeb pokuta ve výši do 500 000 Kč. Podle navrhovatelů se i zde dostává poskytovatel zdravotních služeb do stejně svízelné situace jako v případě, kdy hrozí sankce za porušení povinné mlčenlivosti. To platí zvlášť tehdy, kdy otázku, kdo je a kdo není blízkou osobou pacienta nebo komu je pod vysokou sankcí povinen zpřístupnit zdravotnickou dokumentaci a pořídit kopie a komu naopak vyhovět nesmí, je někdy velmi složité posoudit.
47. Pokud jde o nesplnění oznamovací povinnosti, nezveřejnění informace a nezajištění předání kopie zdravotnické dokumentace nebo výpisu ze zdravotnické dokumentace jinému poskytovateli zdravotních služeb, tedy správní delikty podle § 117 odst. 1 písm. e), f) a g) zákona o zdravotních službách, někteří pacienti vůbec nemají registrujícího praktického lékaře a není ani stanovena zákonná povinnost registrujícího praktického lékaře mít. Z tohoto důvodu bývá pro ambulantního specialistu poměrně složité zajistit zákonnou povinnost předat informace o pacientovi registrujícímu poskytovateli zdravotních služeb. Za nesplnění těchto povinností nicméně hrozí sankce ve výši až 300 000 Kč. V případě nezajištění těla zemřelého podle ustanovení § 84 odst. 2 písm. a), c) a d), což je správní delikt ve smyslu ustanovení § 117 odst. 3 písm. m), zas bývá problém pro registrujícího všeobecného praktického lékaře splnit tuto povinnost za situace, kdy je nucen především zajistit péči o pacienty, kteří se dostavili k ošetření do jeho zdravotnického zařízení, a posléze zajistit návštěvní službu u pacientů, kteří s ohledem na svůj zdravotní stav nemohou přijít do zdravotnického zařízení. Všechny tyto případy péče o živé osoby by přitom měly mít přednost před situací, kdy má registrující praktický lékař pro dospělé provést ohledání a prohlídku těla zemřelého. Pokud by tedy došlo k tomu, že povinnost nesplní, sankce ve výši 300 000 Kč se jeví jako zcela neúměrná, přičemž i sankce ve výši jen 100 000 Kč by byla pro běžného soukromého praktického lékaře velmi citelnou.
48. Námitku nepřiměřenosti sankce nakonec vedlejší účastníci uplatňují i ve vztahu ke správním deliktům podle ustanovení § 117 odst. 1 písm. r) a § 114 odst. 1 písm. g), jichž se poskytovatel dopustí neopatřením zdravotnického zařízení označením podle § 45 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách nebo nepředáním údajů do Národního zdravotnického informačního systému, za což hrozí v prvním případě sankce ve výši 200 000 Kč a ve druhém až 100 000 Kč.
49. Vedlejší účastníci zastávají názor, že napadená ustanovení nejsou v souladu s pravidly přiměřenosti a účelnosti podle čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny. Jsou si vědomi toho, že není úlohou Ústavního soudu přezkoumávat výši jednotlivých sankcí za jednotlivé správní delikty nebo přestupky, jakož i toho, že zákon stanoví pouze horní hranici těchto sankcí, přičemž k určení přiměřené výše sankce v konkrétním případě takovéhoto provinění bude třeba správního uvážení. Ústavní soud by však měl zvážit velmi vysoké hrozící sankce pro poskytovatele zdravotních služeb za delikty, u nichž pravidlo chování není zákonem stanoveno jasně a umožňuje několik možných právních výkladů. Z tohoto důvodu vedlejší účastníci navrhují, aby byla předmětná ustanovení zákona zrušena s tím, že zákonodárci bude stanovena lhůta ke stanovení přiměřených sankcí a specifikaci pravidel chování, za jejichž porušení lze sankce ukládat.
II./g Omezení práva občanů na zdravotní péči a svobody pacientů rozhodovat o vlastních právech 50. Poslední okruh námitek ve vztahu k zákonu o zdravotních službách, jimiž se Ústavní soud zabýval v tomto řízení, ve svém návrhu uplatnila skupina poslanců, jež v něm má postavení vedlejšího účastníka. Úvodem svého návrhu poslanci uvádějí, že napadený zákon lze podle jeho důvodové zprávy charakterizovat jako zákon kodexového typu, obsahující obecnou úpravu poskytování zdravotních služeb, jehož důvodem přijetí byla skutečnost, že dosavadní úprava nezaručovala rovnost podmínek provozování zdravotnických zařízení pro všechny subjekty, neumožňovala efektivní postih v případě porušení právních povinností při provozování zdravotnických zařízení, byla neúplná a věcně i právně překonaná a k tomu zcela opomíjela kvalitu a bezpečnost poskytované zdravotní péče jako základní požadavek státu kladený na provozovatele zdravotnických zařízení. Navzdory sledovaným cílům považují vedlejší účastníci novou právní úpravu za jsoucí v rozporu s Ústavou, Listinou i řadou mezinárodních smluv. Pacient se totiž v jejím důsledku stává jen pasivním účastníkem s omezenými právy rozhodovat o tom, která péče, v jakém zařízení a na jaké úrovni mu má být poskytnuta.
51. Pokud jde o konkrétní nedostatky, napadený zákon nově upravuje zdravotní služby, a nikoliv dosud užívanou zdravotní péči, na kterou se odvolávají Ústava i Listina. To samo o sobě představuje porušení ústavních norem. Podle § 28 odst. 2 zákona o zdravotních službách je pacientovi zaručeno právo na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni, kterou se podle jeho § 4 odst. 5 rozumí „poskytování zdravotních služeb podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů, při respektování individuality pacienta, s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti.“ Důsledkem této změny je podle vedlejších účastníků omezení základního práva pacienta na péči poskytovanou podle § 11 odst. 1 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o péči o zdraví lidu“) v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy, jakož i snížení důvěry pacienta k lékařům a k úrovni jimi poskytovaných služeb. Rovněž jí došlo ke snížení právní jistoty pacientů, že budou léčeni řádně a nejlépe, jak to ve zdravotnictví v 21. století jde. Léčba pacienta by měla vždy vycházet z aktuálních vědeckých poznatků, pokud však zákon umožňuje poskytovat zdravotní služby s „ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti“, tak tím aprobuje „léčbu“ i nedostatečně přístrojově a personálně vybavenými a podfinancovanými subjekty. Pacient se přitom proti takovému postupu nemůže bránit.
52. Uvedené ustanovení je současně v rozporu s čl. 4 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, jež státy zavazuje k zajištění toho, že jakýkoliv zákrok v oblasti zdraví bude v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy. Tato úmluva ve svém čl. 24 rovněž upravuje právo osob, které byly poškozeny, na spravedlivou náhradu, kterou však nová právní úprava s odkazem na „konkrétní podmínky a objektivní možnosti“ příslušného zařízení vylučuje.
53. Vláda se místo toho, aby komplexně a na základě vyjednaného politického konsensu a po projednání s odborníky systematicky řešila dlouhodobé problémy ve zdravotnictví, snaží snížit kvalitu (a tím současně i cenu) poskytované péče. Svým obsahem zákon porušuje čl. 31 Listiny, podle něhož má každý právo na ochranu zdraví a bezplatnou zdravotní péči. Pokud se tak razantně zvyšuje spoluúčast pacientů na léčbě a současně se zdravotnická zařízení při čerpání státních i mezinárodních dotací zaštiťují snahou o kvalitnější a modernější léčbu, potom musí být dopřána všem občanům. Ustanovení § 45 až 47 zákona o zdravotních službách ale žádnou povinnost léčit pacienta co nejlépe a včas neupravuje.
54. Proti právu občanů svobodně se rozhodnout o svých právech, zdraví a budoucím životě působí úprava podle § 36 odst. 5 zákona o zdravotních službách. Tímto ustanovením je zaváděn dlouho očekávaný institut „předem vysloveného přání“, které pacientovi umožňuje rozhodování o tom, jaké lékařské zákroky si přeje nebo nepřeje v budoucnu podstoupit v případě, kdy již o nich později nebude sám schopen rozhodnout. Uvedené ustanovení (vedlejší účastníci zde měli na mysli pravděpodobně § 36 odst. 3 zákona o zdravotních službách) však omezuje jeho přání pouze na 5 let, což je proti účelu tohoto institutu. Například u lidí trpících Alzheimerovou chorobou se schopnost racionálně uvažovat postupem času zcela vytrácí. Právě pro ně může mít dříve vyslovené přání smysl, s ohledem na délku trvání nemoci však nakonec nemusí být respektováno.
55. Za nejasnou považují vedlejší účastníci i právní úpravu obsaženou v § 36 odst. 6 zákona o zdravotních službách, podle níž „dříve vyslovené přání nelze uplatnit, jde-li o nezletilé pacienty nebo pacienty zbavené způsobilosti k právním úkonům.“ V tomto případě zcela chybí upřesnění úmyslu zákonodárce, zda se má jednat o přání vyslovené v době, kdy byl pacient již zbaven způsobilosti k právním úkonům, a lze předpokládat, že této nepřesnosti by bylo možné zneužít proti vůli nemocných. Vzhledem k procesu stárnutí populace a zhoršujícím se mezilidským vztahům se tato chyba může týkat stále většího počtu lidí, pročež je její náprava veřejným zájmem.
56. Stejně zásadní dopad na svobodu rozhodování se o vlastních právech má i § 35 zákona o zdravotních službách, jenž znemožňuje všem pacientům zbaveným způsobilosti k právním úkonům, jakož i nezletilým pacientům bez ohledu na věk a vyspělost navštěvovat lékaře bez souhlasu zákonných zástupců. V jeho odstavci 1 je sice stanovena povinnost zjistit názor nezletilého pacienta, který je s ohledem na svůj věk schopen vnímat situaci a vyjadřovat se, jakož i pacienta zbaveného způsobilosti k právním úkonům, tento názor se však pouze zaznamená do zdravotnické dokumentace, aniž by bylo zřejmé, jaký má uvedený záznam význam pro jeho další léčbu. To platí i o případném zaznamenání důvodů, pro které nemohl být jeho názor zjištěn.
57. Opomíjením faktické způsobilosti nezletilých k udělování souhlasu se zdravotní péčí se zákon dostal do rozporu s Úmluvou o lidských právech a biomedicíně, která stanoví, že s narůstajícím věkem a stupněm vyspělosti nezletilého se zvyšuje závaznost jeho názoru. V této úmluvě i v bodě 45 vysvětlující zprávy k ní se mimo jiné uvádí, že názor nezletilých se má pokládat za rozhodující faktor, jehož význam vzrůstá úměrně s jejich věkem a stupněm vyspělosti. To znamená, že v určitých situacích, kdy se bere v úvahu povaha a závažnost zákroku, jakož i věk nezletilého a jeho schopnost chápat, se má názoru nezletilých vzrůstající měrou přisuzovat závažnost při konečném rozhodování. To by dokonce mohlo vést k závěru, že by měl být souhlas nezletilého pro některé zákroky nezbytný nebo alespoň postačující. Zákon je v rozporu i s dosud platným a s nově schváleným občanským zákoníkem, který přiznává nezletilým způsobilost k takovým právním úkonům, které jsou svou povahou přiměřené rozumové a volní vyspělosti odpovídající jejich věku. Také dosud platný zákon č. 66/1986 Sb., o umělém přerušení těhotenství, umožňuje přerušení těhotenství ženě ve věku od šestnácti do osmnácti let s tím, že její zákonný zástupce je o tomto zákroku pouze vyrozuměn.
58. Další závažný dopad do základního práva pacienta má úprava obsažená v § 48 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách. Poskytovatel může ukončit péči o pacienta např. v případě, že „pacient vysloví nesouhlas s poskytováním veškerých zdravotních služeb“, což je sám o sobě velmi vágní a zavádějící důvod, a to zejména za situace, kdy důvody odmítnutí přijetí pacienta nebo ukončení péče posuzuje právě poskytovatel. Ten sice o svých důvodech musí vydat pacientovi písemnou zprávu, pacient však nemá žádnou možnost bránit se proti takovému rozhodnutí, a to ani v případě, pokud by bylo lékaři nebo poskytovateli zneužíváno. Již nyní navíc dochází v praxi k odmítání péče onkologickým pacientům, kteří z určitých důvodů nechtějí podstoupit veškerou navrhovanou léčbu. Napadený zákon tuto nepřípustnou praxi legalizuje, čímž dochází nejen k porušení Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, ale i čl. 1, čl. 4 a čl. 7 odst. 1 Listiny. Rozpor lze přitom konstatovat i s povinnostmi zdravotnických pracovníků podle příslušných zákonů a s obsahem lékařské přísahy.