59. Podle § 50 odst. 1 zákona o zdravotních službách může zdravotnický pracovník neposkytnout zdravotní služby i v případě, pokud by při jejich poskytování došlo k přímému ohrožení jeho života nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví. Kromě toho, že je pacient zcela bez své viny vystaven riziku, že mu nebude lékařská péče poskytnuta včas nebo vůbec, naplňuje schválená úprava podle vedlejších účastníků i skutkovou podstatu trestného činu neposkytnutí pomoci podle § 150 trestního zákoníku. Zákon kromě tolerance k vystavení pacienta úmyslnému riziku ohrožení zdraví navádí ke spáchání trestného činu. Jde o výrazný právní a etický průlom, o kterém navíc nebyla veřejnost předem informována, ani se o této plánované úpravě nevedla diskuse. Dosud platilo, že zdravotník poskytuje pomoc bez ohledu na vlastní riziko. Pokud např. zdravotníci odmítnou pomoc při rozšíření neznámé epidemie se slovy, že by se mohli nakazit a zemřít, nebude zdravotní péče vůbec poskytována a tisíce lidí budou umírat bez pomoci. Vedlejší účastníci ale zpochybňují i § 50 odst. 2 zákona o zdravotních službách, podle něhož může dojít k odmítnutí poskytnutí zdravotní služby i z důvodu svědomí nebo náboženského vyznání. Každý občan má sice právo zcela svobodně se rozhodnout o svém budoucím povolání, pokud si však zvolí zdravotnictví, činí tak s vědomím, že bude jeho povinností lidské životy zachraňovat i na úkor vlastního života. Z toho vychází i lékařská přísaha, Etický kodex lékaře, přijatý na sjezdu České lékařské komory, nebo Etický kodex zdravotnického pracovníka nelékařských oborů, zveřejněný ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví č. 7/2004. Např. podle § 2 Etického kodexu lékaře se lékařům ukládá povinnost v případech ohrožení života a bezprostředního vážného ohrožení zdraví neodkladně poskytnout lékařskou pomoc, a to i v situacích veřejného ohrožení a při katastrofách přírodní či jiné povahy.
60. Vedlejší účastníci upozorňují i na nesoulad právní úpravy vedení zdravotnické dokumentace a zpracování osobních údajů pacientů s čl. 4 odst. 1 a 4, čl. 7 odst. 1, čl. 8 odst. 1, čl. 10 odst. 1, 2, 3 a čl. 13 Listiny a čl. 8 odst. 1 Úmluvy. Konkrétně vytýkají § 52 zákona o zdravotních službách, že při zpracování osobních údajů umožňuje nakládat s rodným číslem pacienta v jeho zdravotnické dokumentaci a v Národním zdravotnickém informačním systému, pokud se shromažďování nebo zpracování údajů anebo jejich uchovávání vztahuje ke konkrétnímu pacientovi. V § 53 a 54 je zas podrobně řešen způsob zpracování a uchovávání zdravotnické dokumentace, aniž by však byla sebemenším způsobem ošetřena povinnost chránit dokumentaci v listinné podobě.
61. Zdraví občanů a také plnění čl. 31 Listiny nakonec ohrožuje i § 14 zákona o zdravotních službách, jenž poměrně podrobně vymezuje práva a povinnosti odborného zástupce, který odborně řídí poskytování zdravotních služeb. Není již však zřejmé, za co je skutečně odpovědný, resp. zda se jeho odbornost a odpovědnost týká poskytování zdravotních služeb nebo odborného řízení poskytování těchto služeb. Odpověď neplyne ani z jeho odstavce 3, podle něhož musí odborný zástupce vykonávat svou funkci v rozsahu nezbytném pro řádné odborné řízení poskytovaných zdravotních služeb. Rozpor zakládá i skutečnost, že určitá osoba může vykonávat funkci odborného zástupce až pro dva poskytovatele. Pokud by přitom např. dvě velké nemocnice měly pouze jednoho odborného zástupce, tedy jednu osobu s klíčovou funkcí kontroly kvality služeb, byla by zcela zásadním způsobem ohrožena kvalita poskytované zdravotní péče.
62. Závěrem svého podání vedlejší účastníci formulují některé obecné výhrady k zákonu jako celku. Poukazují na to, že se v něm na mnoha místech objevují nepřesnosti, které nejenže povedou k rozdílným výkladům, ale také se mohou stát základem pro různě závažné nezákonné jednání. Zákon popírá principy legitimního očekávání nároku, který byl již individualizován právním aktem nebo je individualizovatelný na základě právní úpravy, neboť nezohledňuje dosavadní právní stav. Změny musí být prováděny citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace, neboť pouze tím se garantuje stabilita sféry svobodného jednání. Zákon navíc obsahuje i diskriminační ustanovení. Jestliže Listina přiznává každému právo na život a na pomoc v případě, kdy si ji není schopen zajistit sám, je povinností demokratického státu a systému zdravotnictví, jenž je financován veřejným zdravotním pojištěním, aby mu byla náležitá péče poskytnuta na nejvyšší možné úrovni. Ze všech těchto důvodů navrhují vedlejší účastníci zrušit zákon jako celek nebo jeho části, jichž se jimi uplatněná argumentace týká.
III. Vyjádření účastníků řízení a amicorum curiae 63. Ústavní soud podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, požádal účastníky řízení, kterými jsou Poslanecká sněmovna a Senát, o vyjádření ke všem třem návrhům.
64. Vzhledem ke specifičnosti problematiky dále považoval za účelné vyžádat si k těmto návrhům i stanoviska jiných subjektů, jež by k nim vzhledem ke své působnosti mohly uvést relevantní skutečnosti a argumentaci. Konkrétně požádal Ústavní soud o vyjádření Ministerstvo práce a sociálních věcí a veřejného ochránce práv k návrhu na zrušení nové právní úpravy institutu veřejné služby, Ministerstvo zdravotnictví, Českou lékařskou komoru, Českou stomatologickou komoru a Českou lékárnickou komoru k návrhu na zrušení zákona o zdravotních službách a Úřad pro ochranu osobních údajů k námitkám týkajícím se nové právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému. Ke způsobu přijetí napadených zákonů obdržel Ústavní soud stanovisko předsedy vlády.
III./a Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu 65. Poslanecká sněmovna ve svých vyjádřeních z 24. února 2012 a 29. března 2012, podepsaných její předsedkyní Miroslavou Němcovou, a Senát ve svých vyjádřeních z 21. února 2012 a 12. dubna 2012, podepsaných jeho předsedou Milanem Štěchem, shrnuly průběh legislativního procesu ve vztahu ke všem napadeným zákonům nebo ustanovením.
III./b Vyjádření předsedy vlády 66. Ústavní soud obdržel dne 27. února 2012 vyjádření předsedy vlády RNDr. Petra Nečase k návrhu skupiny poslanců na zrušení čtrnácti zákonů, jež se týkalo argumentace navrhovatelů zpochybňující ústavnost procedury jejich přijetí. Z jeho obsahu vyplývá, že vláda předložila Poslanecké sněmovně návrhy napadených zákonů již v období od 8. dubna 2011 do 30. června 2011. Je tedy zřejmé, že byl dán dostatečný prostor k jejich projednání v obou komorách Parlamentu při dodržení veškerých standardních lhůt legislativního procesu. Vláda neiniciovala vyslovení souhlasu s přijetím těchto zákonů již v prvním čtení ani jejich projednávání ve stavu legislativní nouze a ve zkráceném řízení. Naopak postupovala způsobem, aby legislativní proces vyhovoval všem požadavkům vyplývajícím z judikatury, v níž se Ústavní soud zabýval rolí a postavením parlamentní opozice a některými principy ovládajícími legislativní procedury v obou komorách Parlamentu. Byl tedy vytvořen časový prostor pro veřejnou diskusi nad projednávanými návrhy, jakož i k jejich posouzení a prodiskutování v řádném, plnohodnotném a racionálním parlamentním diskursu. Rovněž délka legisvakanční doby byla úměrná rozsahu a významu změn, které předmětné návrhy právních předpisů přinášejí. Parlamentní diskuse k těmto zákonům proto mohla dostát své legitimizační funkci a mohlo dojít k naplnění veškerých pojmových znaků náležitého, ústavně konformního zákonodárného procesu.
67. Dále uvedl, že poté, co byly návrhy zákonů řádně a standardním způsobem projednány Poslaneckou sněmovnou, dostaly se opětovně na pořad jejího jednání v důsledku vrácení nebo zamítnutí ze strany Senátu. V rámci projednávání návrhů zákonů podle § 97 jednacího řádu již nebylo možné na jejich obsahu nic měnit, pouze bylo třeba rozhodnout, zda návrhy mají být opravdu přijaty, resp. zda mají být přijaty ve znění konkrétních Senátem přijatých pozměňovacích návrhů. Až v této fázi legislativního procesu došlo k navrhovateli napadenému sloučení rozpravy a omezení řečnické doby v této rozpravě. Na rozdíl od navrhovatelů se však předseda vlády domnívá, že ke sloučení rozpravy došlo v souladu s § 54 odst. 8 jednacího řádu Poslanecké sněmovny ústavně konformním způsobem, když toto rozhodnutí bylo přijato formou autonomního procesního usnesení Poslanecké sněmovny, které bylo racionálně odůvodněno a přijato potřebným počtem hlasů. Žádnému koaličnímu nebo opozičnímu poslanci nebyla v této fázi projednávání návrhů odepřena možnost vyjádřit se k projednávané materii. Omezením řečnické doby na dvakrát 10 minut proto nedošlo k podstatnému porušení základních principů parlamentarismu, neboť parlamentní diskurs fakticky proběhl, byť na jeho úroveň a obsah lze mít rozdílné názory.
68. Parlamentní diskuse by neměla být samoúčelná, neboť jejím smyslem je výměna názorů poslanců, resp. jednotlivých politických frakcí, k tématům, jež jsou v parlamentním procesu aktuálně projednávána. Takovouto racionální diskusí byla výměna názorů na to, zda má Poslanecká sněmovna projednávané návrhy vůbec přijmout, resp. zda tak má učinit ve znění, na němž se již dříve usnesla, anebo ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem. Žádnému poslanci sice nelze upřít právo, aby se od takto racionálně vymezeného obsahu diskuse odchýlil. Pokud tak však učiní, popř. zvolí-li obstrukční přístup, na který má rovněž právo, je legitimní, pokud parlamentní většina přiměřeným způsobem využije procesních nástrojů, které jí dává jednací řád, aby při respektování práva každého poslance na vystoupení a vyslovení svého názoru nedopustila úplné ochromení činnosti dané komory, které by bylo v rozporu s posláním Parlamentu jako zákonodárného sboru. Posouzení přípustnosti opatření k omezení obstrukcí je pak vždy otázkou posouzení proporcionality a toho, zda byla respektována práva jednotlivých obstruujících poslanců na účast v parlamentní diskusi, resp. právo na ochranu parlamentní menšiny jako takové.
69. V souvislosti s otázkou proporcionality, resp. otázkou posouzení míry „újmy“, jež měla být způsobena parlamentní opozici sloučením rozpravy a omezením řečnické doby v této rozpravě, poukázal na argumentaci a závěry, ke kterým dospěl Ústavní soud při posuzování ústavnosti ad hoc rozhodnutí většiny senátorů vůbec se nezabývat návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů [srov. část X/b nálezu ze dne 31. ledna 2008sp. zn. Pl. ÚS 24/07(N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)]. V situaci, kdy bylo jednáno o návrzích buď vrácených Senátem s pozměňovacími návrhy, nebo kdy se jednalo o jediné hlasování k návrhům zamítnutým Senátem, byla ochrana práv parlamentní opozice naplněna, pročež námitky navrhovatelů k průběhu zákonodárné procedury nejsou z hlediska možného konstatování jeho protiústavnosti důvodné, a navrhovatelé proto neunesli důkazní břemeno tvrzení jejich protiústavnosti. Minimálně z tohoto důvodu nelze než považovat návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního projednání.
III./c Vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí 70. Ministr práce a sociálních věcí Dr. Ing. Jaromír Drábek úvodem svého obsáhlého vyjádření ze dne 6. února 2012 podrobně popsal důvody, pro které byl institut veřejné služby zakotven s účinností od 1. ledna 2009 v § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, jakož i dosavadní zkušenosti s jeho využíváním ze strany obcí. Lze shrnout, že smyslem tohoto institutu bylo podpořit vlastní aktivitu osob v hmotné nouzi při řešení jejich momentální životní situace a současně pomoci všem obcím v České republice v činnostech, které jsou v jejich zájmu (např. zlepšování životního prostředí v obci, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství). Většina obcí, jež zřídila veřejnou službu, tak učinila poté, co byl systém pomoci v hmotné nouzi od července 2009 vedle motivačních opatření doplněn i o sankční opatření ke zvýšení aktivity u osob, které pobírají déle než šest měsíců příspěvek na živobytí a pro nárok na tuto dávku mají povinnost zvyšovat si příjem vlastní prací, avšak žádnou nevyvíjejí. Výkon veřejné služby odůvodňoval zachování výše tohoto příspěvku i nad tuto dobu, aniž by došlo k jeho poklesu na úroveň životního minima. Významným přínosem tohoto institutu ale byla především aktivizace osob v hmotné nouzi, jež získaly příležitosti k navázání nových sociálních vazeb a jejich dalšímu rozvoji a k udržení či k znovuzískání pracovních návyků. S tím je spojeno i získání nových vědomostí, zkušeností a dovedností, které zvyšují šance při hledání trvalého zaměstnání.
71. Nová právní úprava vychází ze zkušeností s dosavadní aplikací institutu veřejné služby, přičemž sleduje za cíl jeho rozšíření i na uchazeče o zaměstnání, kteří jsou vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání vedené úřadem práce. Ministerstvo tudíž s tímto institutem pracovalo a počítalo s ním jako se součástí komplexní politiky zaměstnanosti, resp. jako s nástrojem umožňujícím opětovné začleňování nezaměstnaných osob do pracovního procesu. Organizovat veřejnou službu bylo umožněno nejen obcím, ale i dalším subjektům, přičemž demonstrativní výčet okruhu vhodných činností zůstal zachován v původní podobě. V zájmu zjednodušení plnění administrativních povinností byla její organizace přenesena na úřad práce, resp. na jeho jednotlivé krajské pobočky, a to i v souvislosti s tím, že pod něj byla sjednocena agenda nepojistných sociálních dávek. Zároveň byl vytvořen prostor pro zvýšení spoluúčasti úřadu práce na některých nákladech spojených s organizací veřejné služby.
72. Ve vztahu k ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, jehož zrušení se navrhovatelé rovněž domáhají, zdůraznil, že jím stanovený důvod vyřazení uchazeče z evidence uchazečů o zaměstnání není důvodem jediným, nýbrž zákon takovýto důsledek spojuje i s jinými důvody (např. když odmítne nastoupit do vhodného zaměstnání zprostředkovaného úřadem práce). I v těchto případech přitom uchazeč o zaměstnání ztrácí právo na podporu v nezaměstnanosti a není za něho hrazeno zdravotní pojištění. Jen v roce 2011 bylo z výše uvedených důvodů vyřazeno z evidence uchazečů o zaměstnání přibližně 85 000 uchazečů o zaměstnání z celkových 657 000 zaevidovaných. Úřad práce však musí vždy přihlédnout k případným vážným důvodům uchazeče o zaměstnání, pro které nemohl svoji povinnost splnit. Zmiňované důvody hodné zvláštního zřetele jsou taxativně vyjmenovány v § 5 písm. c) uvedeného zákona, přičemž v případě jejich existence (nikoliv uznání) nemůže k vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání dojít. Prvních pět důvodů je zcela jasně daných a snadno prokazatelných, např. péče o dítě do věku 4 let, péče o závislou fyzickou osobu nebo zdravotní důvody. V posledním bodě, kde se hovoří o „jiných vážných osobních důvodech“, je však ponechán částečný prostor pro správní uvážení, aby mohly být zohledněny případné skutečnosti, které zákon nemůže předvídat a které zpravidla tkví v osobě, o jejíchž povinnostech, právech a nárocích se rozhoduje. Není tedy pravda, že by osobám zvláště ohroženým na trhu práce hrozilo vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Naopak, tyto osoby jsou zvláště chráněné a napadené ustanovení se na ně nevztahuje. Důvody zahrnuté v ustanovení § 5 písm. c) také plně pokrývají okolnosti, jejichž překročení by mohlo znamenat porušení důstojnosti člověka, pročež není veřejná služba v rozporu ani s tímto požadavkem. Pokud dojde k vyřazení právě z důvodu odmítnutí nabídky veřejné služby, fyzická osoba může opětovně požádat o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání až po uplynutí 6 měsíců ode dne vyřazení z evidence.
73. Aplikační praxe úřadu práce ve věci veřejné služby je od 1. ledna 2012 následující. Uchazečům o zaměstnání je výkon veřejné služby nabízen jako jedna z aktivit v rámci individuálního akčního plánu, jehož obsahem je stanovení postupu a časového harmonogramu plnění jednotlivých opatření, která jsou zaměřena na zvýšení možnosti uplatnění uchazeče o zaměstnání na trhu práce. Mezi jeho ostatní aktivity patří zejména zpracování životopisu a jeho nabídky prostřednictvím informačních systémů služeb zaměstnanosti, seznámení se s technikami vyhledávání zaměstnání prostřednictvím tzv. job klubů a dalších poradenských programů k získání techniky vyhledávání zaměstnání, vysílání do specifických a nespecifických rekvalifikací nebo zabezpečení pracovního umístění v rámci aktivní politiky zaměstnanosti, včetně společensky účelného pracovního místa. Individuální akční plán je koncipován s přihlédnutím k dosažené kvalifikaci, zdravotnímu stavu, možnostem a schopnostem uchazeče o zaměstnání, který se podílí na jeho vypracování, přičemž jeho účelem je zvýšení možnosti jeho uplatnění a jeho aktivizace. Je vypracováván vždy, pokud je uchazeč v evidenci uchazečů o zaměstnání nepřetržitě déle než 5 měsíců. Od 1. ledna 2012 ale může být individuální akční plán na žádost uchazeče vypracován i před uplynutím této doby. Průběžně dochází rovněž k jeho aktualizaci, jejíž součástí je i zhodnocení plnění v něm obsažených opatření a návrh dalšího postupu.
74. Veřejná služba nebyla nikdy masovou záležitostí ani se takovým nástrojem nemá stát. Např. v roce 2010 veřejnou službu vykonávalo v průměru 11 400 lidí v daném měsíci, kdy celkový počet nezaměstnaných osob činil přibližně 500 000. To znamená, že do veřejné služby bylo zapojováno méně než 2,5 % evidovaných nezaměstnaných osob. Její výkon přitom nikdy nebyl a není podmínkou pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Odmítnutí veřejné služby může vést k vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, jedná se však o jeden z mnoha důvodů, přičemž v případě ostatních zákonných důvodů může k vyřazení dojít kdykoliv, tedy i v kratší než dvouměsíční lhůtě.
75. Z hlediska mezinárodního srovnání není institut veřejné služby ojedinělým, a to i pokud jde o země, jež jsou signatáři mezinárodních smluv uvedených navrhovateli v jejich podání. Platí to i pro ekonomicky a politicky blízké země Visegrádské skupiny.
76. V mnoha ohledech tvrdší právní úprava byla 11. července 2011 přijata v Maďarsku. Nezaměstnaní mají právo pobírat sociální dávky pouze po dobu 90 dnů, přičemž pro další příjem dávek musí splňovat podmínky, z nichž jednou je i účast na programu veřejné služby. Může se jednat např. o zajišťování úklidu veřejných prostor, budování infrastruktury, ale též manuální práce při výstavbě stadionů či vodních děl. Neberou se přitom žádné ohledy na vzdálenost místa výkonu této práce od bydliště nezaměstnaného a veřejná služba může mít též podobu práce pro soukromé subjekty. Odmítnutí znamená ztrátu možnosti získat jakoukoliv podporu v nezaměstnanosti i pomoc v hmotné nouzi. Výkon veřejné služby ale nepředstavuje jedinou podmínku dalšího příjmu dávek, nýbrž mezi ty patří (s totožnými důsledky porušení) i např. povinnost udržovat v čistotě dům či zahradu. Uvedená úprava je v Maďarsku funkční, ačkoliv se dočkala částečné kritiky ze strany levice. Obdobně jako domácí právní úprava je orientována na prevenci sociálního vyloučení nezaměstnaných.
77. Také v Polsku vykazuje právní úprava podobné rysy s úpravou domácí, neboť úřad práce může nezaměstnanému nařídit vykonávat veřejné práce (tzn. práce organizované a financované veřejnou správou nebo též nevládními organizacemi) až po dobu 12 měsíců. Pokud přitom nezaměstnaný bez vážného důvodu výkon veřejné práce odmítne, nemá nárok na další podporu v nezaměstnanosti. Polská úprava není považována za problematickou a je plně funkční.
78. Na Slovensku je aktuální právní úprava do jisté míry obdobou původní domácí úpravy veřejné služby, účinné do 31. prosince 2011. Pomoc v hmotné nouzi má totiž více složek, z nichž základní náleží všem a příplatek jen těm, kdo vykonávají veřejnou službu. Z odborných vyjádření však vyplývá, že poměr základní výše pomoci v hmotné nouzi a příplatku je nevyvážený, a celá úprava je proto dlouhodobě neudržitelná. Kritici zejména poukazují na to, že nízká výše příspěvku za veřejnou službu fakticky podporuje pasivitu a nezaměstnanost, pročež se plánuje snížení základní výše pomoci v hmotné nouzi až do výše, jež pokryje pouze náklady na jedno teplé jídlo denně. Vyšší příspěvek bude náležet jen těm nezaměstnaným, kteří vykonávají veřejnou službu, čímž dojde k faktické konvergenci slovenské úpravy s úpravami výše uvedených zemí.
79. Z jiných vyspělých států poukazuje na řešení aplikované v nizozemském Rotterdamu, kde byl pro příjemce sociálních dávek zaveden projekt veřejně prospěšných prací. Obdobně jako u současné právní úpravy není hlavní myšlenkou donucení k práci, ale reintegrace nezaměstnaných do pracovního života a zabránění sociálnímu vyloučení. V praxi tak musí nezaměstnaný, jenž má zájem o sociální dávky, přijmout práci u soukromého subjektu dotovaného pro tento účel městem. Ve Spojeném království zas došlo v roce 2011 k zavedení tzv. povinné pracovní činnosti, která je vykonávána až po 30 hodin týdně, a odmítnutí účasti na ní znamená též odmítnutí příspěvku pro uchazeče o zaměstnání. Ještě dříve zavedla podobný systém také Austrálie, kde nezaměstnaní museli po dobu více než 6 měsíců pracovat jako dobrovolníci, aby měli nárok na sociální dávky. Jiné vyspělé země (např. Německo, Francie, Belgie, Rakousko nebo některé státy Spojených států amerických) zavedení podobných systémů zvažují.
80. Opominout nakonec nelze ani to, že česká právní úprava vychází z nezávazných dokumentů Evropské unie, jmenovitě doporučení Komise ze dne 3. října 2008 č. 2008/867/ES o aktivním začleňování osob vyloučených z trhu práce, podle něhož by v rámci strategie aktivního začleňování uchazečů o práci mělo být právo na dostatečné prostředky kombinováno s aktivní připraveností pracovat nebo se účastnit odborné přípravy pro účely získání zaměstnání v případě osob, jejichž situace tuto aktivní připravenost umožňuje. Napadená ustanovení rovněž implementují hlavní směry podle rozhodnutí Rady ze dne 21. října 2010 č. 2010/707/EU o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Hlavní směr č. 7 mimo jiné stanoví klíčový charakter motivace k ekonomické aktivitě. Členské státy by proto měly zavést odpovídající systémy sociálního zabezpečení, které jasně stanoví práva a povinnosti nezaměstnaného tak, aby aktivně hledal práci.
81. Na základě uvedeného přehledu tak ministr konstatuje několik celosvětových trendů, mezi které patří, že být nezaměstnaný se nemá vyplácet a právo na sociální dávky bývá spojeno s aktivitou na trhu práce, přičemž ta může zahrnovat též povinnost výkonu veřejně prospěšné práce. Dále mezi ně lze řadit skutečnost, že veřejná práce brání sociálnímu vyloučení nezaměstnaných a pozitivně ovlivňuje jejich setrvání v zavedených sociálních vazbách a naučených morálně přijatelných vzorcích chování. Každý stát nakonec může poskytovat jen takové sociální dávky, jaké odpovídají stupni jeho ekonomických možností a schopností, a to i s přihlédnutím k aktuální situaci. Těmto trendům odpovídá i novelizovaná právní úprava, jež je ve svém jádru pouze důslednou implementací principu, podle něhož sociální dávky náleží sociálně potřebným, a nikoliv těm, kdo pracovat nechtějí a spoléhají na systém sociálních dávek.
82. Předmětem zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o zaměstnanosti“) je zabezpečování státní politiky zaměstnanosti, jejímž cílem je dosažení plné zaměstnanosti a ochrana proti nezaměstnanosti. V případě zákona o pomoci v hmotné nouzi je tímto cílem poskytování pomoci k zajištění základních životních podmínek fyzickým osobám nacházejícím se v hmotné nouzi. Oba uvedené zákony je tak třeba chápat jako bezprostředně provádějící čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 2 Listiny, jež obsahují práva, jichž se lze ve smyslu čl. 41 Listiny domáhat jen zákonem. Text těchto článků obsahuje principy, které musí být zákonem rozvedeny. V případě čl. 26 odst. 3 Listiny to znamená, že zákonodárce musí stanovit podmínky přiměřeného rozsahu hmotného zajištění občanů, kteří bez své viny nemohou prostředky pro své životní potřeby získávat prací, přičemž pokud by tak neučinil nebo by stanovil podmínky nesplnitelné nebo odporující nějakému ústavnímu principu, vznikl by protiústavní stav. To platí i pro případ, kdy by byly stanoveny podmínky, s jejichž splněním by byly spojeny nepřiměřené postupy nebo které by měly nepřiměřené (rdousící, likvidační) následky. Obdobně je v Listině konstituován i její čl. 30 odst. 2 týkající se pomoci, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek osoby, která je v hmotné nouzi. Je tedy zřejmé, že pro stanovení podmínek hmotného zajištění, resp. zajištění základních životních podmínek, má zákonodárce relativně „volné pole působnosti“. Jejich rozsah a obsah se mohou v čase velmi významně měnit zejména s ohledem na hospodářský a sociální vývoj v dané zemi, přičemž v této souvislosti nelze přehlížet ani aktuální bezprecedentní hospodářskou krizi. Konkrétní řešení tak záleží především na politických preferencích zákonodárce, nesmí ovšem vybočit ze základního ústavního rámce, což ale není případ předmětné právní úpravy.
83. Zákonnou úpravu institutu veřejné služby ministr konfrontoval i s čl. 28 Listiny, podle kterého mají zaměstnanci právo na spravedlivou odměnu za práci a na uspokojivé pracovní podmínky, a to s ohledem na to, že za výkon veřejné služby nenáleží odměna. V čl. 28 Listiny není explicitně stanoveno, co má být považováno za odměnu, resp. není výslovně stanoveno, že má jít o peněžitou odměnu, byť ta je zřejmě nejobvyklejší a nejtradičnější formou odměny za práci. Napadené ustanovení zákona o zaměstnanosti toto právo uchazečům neodpírá. Evidovanému uchazeči bude, splní-li zákonné podmínky, vyplacena dávka, tedy mu budou státem poskytnuty prostředky k zajištění základních životních podmínek. Sama Listina garantuje právo na odměnu za práci, a je tudíž zcela legitimním požadavkem, aby vyplacení prostředků (peněz) bylo vázáno na vykonání určité práce, v daném případě veřejné služby. Tato konstrukce samozřejmě platí, pokud vyjdeme z extenzivního výkladu, že i evidovaný uchazeč o zaměstnání je zaměstnanec ve smyslu čl. 28 Listiny. Pokud by tomu tak nebylo, nebyl by evidovaný uchazeč nositelem základního práva podle tohoto ustanovení a konfrontace § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi v části, podle které za výkon veřejné služby nenáleží odměna, s tímto právem by nebyla nutná. Každopádně ani v čl. 28 Listina nestanoví limity a bližší vymezení pro zákon, který má stanovit podrobnosti.
84. K namítanému rozporu napadených ustanovení s některými mezinárodněprávními dokumenty ministr uvedl, že posuzovaná úprava se z podstatné části nedotýká práva na svobodnou volbu zaměstnání, neboť cílí na zcela jiné situace. Použije se totiž až tam, kde si člověk na své živobytí svobodně zvolenou prací již více než dva měsíce nevydělává. Gramatickým a logickým výkladem mezinárodních úmluv upravujících toto právo (srov. bod 23 tohoto nálezu) lze rozlišit pozitivní složku tohoto práva, kterou tvoří právo svobodně si hledat zaměstnání, vyhledané zaměstnání svobodně přijmout a práci v něm vykonávat, a negativní složku, která je tvořena právem být bez zaměstnání. Oběma složkám odpovídají povinnosti státu nebránit lidem ve svobodném vyhledání zaměstnání, chránit pracovní poměr a jeho slabší smluvní stranu (zaměstnance) a vykonávat aktivní politiku zaměstnanosti. V této souvislosti připomenul, že maximální rozsah veřejné služby je pro účely § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti stanoven na 20 hodin týdně, přičemž zbývající čas zůstává uchazeči o zaměstnání k dispozici k tomu, aby využil svého práva svobodně si hledat zaměstnání, chce-li jej využít. Pro srovnání lze uvést, že zaměstnanec ve výpovědní době, který chce využít svého práva aktivně hledat nové zaměstnání, má k dispozici pouze pracovní volno v rozsahu jedné poloviny pracovního dne týdně, tedy nejméně pětkrát menší. Argumentem a maiori ad minus lze dospět k závěru, že jestliže zaměstnanci, jehož pracovní poměr se chýlí ke konci, a žije tak v nejistotě o své další budoucnosti, na výkon jeho popsaného práva stačí 4 hodiny týdně, tím spíše stačí uchazeči o zaměstnání k výkonu tohoto práva 20 či více hodin týdně. Je tedy namístě závěr, že povinnost vykonávat veřejnou službu se nijak nedotýká práva svobodně si hledat zaměstnání a vyhledané zaměstnání přijmout. Omezena přitom není ani negativní složka práva na svobodnou volbu zaměstnání, neboť uchazeč může veřejnou službu kdykoliv odmítnout a dobrovolně zůstat bez zaměstnání.
85. Napadené ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti je možné konfrontovat i se zákazem nucených prací nebo služeb podle čl. 9 Listiny a některých mezinárodněprávních dokumentů. Jejich ustanovení obsahují především negativní vymezení nucené práce. Pozitivní lze nalézt pouze v čl. 2 Úmluvy o nucené nebo povinné práci, který pro potřeby této úmluvy definuje nucenou práci tak, že se jí rozumí práce nebo služba, a) která se na kterékoli osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoliv trestu a b) ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. Tyto podmínky musí být splněny zároveň. Při absenci jiné definice z ní lze vyjít i při posuzování souladu napadených ustanovení se zákazem nucených prací podle mezinárodních úmluv.
86. V posuzované právní úpravě chybí již první z podmínek, neboť veřejná služba není vymáhána pod pohrůžkou trestu. Je třeba důsledně odlišovat trest jakožto sankci za spáchaný trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt, spočívající v odebrání nebo omezení existujícího práva nebo svobody (např. práva na osobní svobodu při trestu odnětí svobody, práva vlastnit majetek při peněžitém trestu, práva svobodně podnikat při trestu zákazu činnosti) od stanovení podmínek pro přiznání nároku na sociální dávku, o které jde i v daném případě. Vzhledem k tomu, že výčet těchto podmínek je taxativní a srozumitelný, každý uchazeč předem ví, co musí splňovat pro vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání a pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Předmětná právní úprava proto není překvapivá ani neumožňuje široké správní uvážení. Zároveň nelze přisvědčit ani tvrzení, že by měl uchazeč vnímat vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání jako újmu. Uchazeči nelze v důsledku tohoto kroku uložit žádnou pokutu či podobnou sankci, pročež mu vyřazením z evidence nevzniká ani žádná materiální újma. V této souvislosti neobstojí poukaz na nutnost hradit si sám zdravotní pojištění, neboť tato povinnost tíží i osoby bez zdanitelných příjmů. V případě nezaměstnaných je jeho hrazení ze strany státu určitým benefitem. Rovněž nelze hovořit ani o ušlém zisku. Uchazeč totiž dopředu ví, jaké podmínky musí splnit, pokud chce být veden v předmětné evidenci a pobírat podporu v nezaměstnanosti. To, že je svobodně odmítne splnit, jde k jeho tíži a nejedná se o zavinění třetích osob nebo snad o vyšší moc. Vznik případné nemateriální újmy nakonec vylučuje skutečnost, že je v silách uchazeče o zaměstnání splnit všechny tyto podmínky a nárok získat.
87. Uvedenou argumentaci lze doplnit i gramatickým výkladem § 30 zákona o zaměstnanosti, z něhož vyplývá, že toto ustanovení zcela zjevně stanovuje podmínky, jejichž porušení vede k vyřazení osoby z evidence uchazečů o zaměstnání krajskou pobočkou úřadu práce. Společným rysem těchto podmínek je, že na krajské pobočce úřadu práce nelze spravedlivě žádat, aby takovou osobu dále vedla v evidenci uchazečů o zaměstnání. Nejedná se však o trest, ale pouze o nevyhnutelný následek nedostatečné spolupráce osoby vedené v evidenci uchazečů o zaměstnání, jako je tomu i v případě nesplnění jiných podmínek, např. v důsledku maření stanovené součinnosti, odebrání souhlasu s poskytnutím osobních údajů, výkonem nelegální práce či odmítnutím nástupu do vhodného zaměstnání. Z uvedených příkladů dále vyplývá, že pokud má za porušení podmínek pro vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání následovat trest, zákonodárce zcela správně vytvořil navazující skutkovou podstatu přestupku. Odmítnutí výkonu veřejné služby ale přestupkem není. I z hlediska systematického výkladu lze poukázat na to, že předmětné ustanovení je součástí hlavy II části druhé zákona o zaměstnanosti, zatímco přestupky a jiné správní delikty jsou upraveny zcela samostatně v části sedmé tohoto zákona. Závěr, podle něhož by nesplnění podmínek pro přiznání určitého nároku mělo být považováno za trest, lze označit za absurdní.
88. Za naplněnou ale nelze považovat ani druhou z podmínek nucené práce, a sice rys nedobrovolnosti. Právním základem výkonu veřejné služby je totiž písemná smlouva (tj. dvoustranný projev vůle), uzavřená mezi osobou v hmotné nouzi nebo osobou evidovanou jako uchazeč o zaměstnání a krajskou pobočkou úřadu práce po dohodě s obcí nebo jiným subjektem. Je jen na konkrétním uchazeči, zda ji uzavře, nebo nikoliv. Není přitom podstatné, že zákon spojuje s neuzavřením smlouvy vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Ačkoliv lze uznat, že vůle uchazeče uzavřít smlouvu není z tohoto důvodu zcela svobodná, v našem právním řádu je mnoho obdobných vztahů, kdy postavení smluvních stran sice je procesně rovné, oferta však vychází z fakticky silnějšího (zejména ekonomicky) postavení oferenta. Pokud bychom za nucenou práci nebo službu označili každou práci nebo službu, která je „vynucena“ potřebou získat peníze, byla by nucenou prací zřejmě drtivá většina všech pracovněprávních vztahů, do kterých lidé vstupují primárně proto, aby si vydělali peníze, neboli slovy Listiny, „aby získali prostředky pro své životní potřeby“. Smluvní charakter veřejné služby vyplývá jasně z § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, podle něhož má uchazeč možnost nabídku odmítnout. Vzhledem k této smluvní svobodě nemůže být institut veřejné služby a jeho využití jako podmínka pro ponechání v evidenci uchazečů o zaměstnání ve vztahu k čl. 9 Listiny považován za protiústavní.
89. Už předchozí zákonná úprava zákona o zaměstnanosti znala v § 30 odst. 2 vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, a to z mnoha důvodů, které se svou podstatou ani svými důsledky neodlišují od napadeného ustanovení. Nová právní úprava tak nově nezavedla ani institut veřejné služby ani bližší specifikované podmínky pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Nezměnila podstatu a smysl daného ustanovení, jímž je umožnit vyřazení uchazeče z předmětné evidence, nýbrž pro toto vyřazení stanovila další důvod. Z ústavního hlediska není zásadní rozdíl mezi odmítnutím nastoupit do vhodného zaměstnání nebo na dohodnutou rekvalifikaci, což napadáno pro neústavnost nebylo a není, a mezi odmítnutím nabídky vykonávat veřejnou službu podle zákona. Napadené ustanovení nemění kvalitativní úpravu, přidává pouze další podmínku pro vyřazení z evidence, jež není ani nesplnitelná ani vyžadující od uchazečů o zaměstnání nepřiměřené postupy. Nelze ji považovat ani za „rdousící“ ve smyslu závěrů obsažených v nálezu ze dne 20. května 2008sp. zn. Pl. ÚS 1/08(N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.). Výkon veřejné služby ve smyslu napadených ustanovení rozhodně nezhoršuje sociální postavení fyzických osob nebo osob jim blízkých. Na tuto činnost evidovaní uchazeči o zaměstnání nemusí vynakládat žádné finanční ani materiální prostředky.
90. Ze všech výše uvedených důvodů je zřejmé, že veřejná služba není ani vymáhána pod pohrůžkou trestu, ani není prací nedobrovolnou. Za nucenou práci by ji však nebylo možné považovat ani v případě, že by tyto znaky splňovala, neboť by byla kryta prostřednictvím výjimek stanovených relevantními mezinárodními smlouvami. Veřejná služba by konkrétně spadala pod výjimku ve smyslu čl. 4 odst. 3 písm. c) Úmluvy, podle níž se zákaz nucených prací nevztahuje na služby vyžadované v případě nouze nebo pohromy ohrožující blaho společenství. Současná ekonomická situace, vyznačující se značnou nejistotou a balancováním několika evropských zemí na hraně bankrotu, je za posledních 80 let zcela nevídaná, přináší s sebou stav hospodářské nouze a ohrožuje blaho společenství. Za této situace je veřejná služba zcela legitimním prostředkem boje s hospodářskou krizí, tak jako byla legitimním prostředkem např. ve Spojených státech amerických ve 30. letech 20. století. Za použití naprosto obdobných argumentů lze dospět k tomu, že je naplněna též výjimka dle čl. 2 odst. 2 písm. d) Úmluvy o nucené nebo povinné práci, protože současná ekonomická situace je mimořádnou okolností, která ohrožuje nebo může ohrozit normální životní poměry veškerého obyvatelstva nebo jeho části.