91. Neobstál by ani argument týkající se čl. 4 posledně uvedené úmluvy, podle něhož je zakázáno dovolovat ukládání nucené práce ve prospěch soukromých subjektů. Nelze totiž směšovat, pro koho je veřejná služba vykonávána, s tím, v čí prospěch je veřejná služba vykonávána. Citovaný článek je zaměřený pouze na to, že z nucené práce nesmí mít prospěch soukromé osoby. Posuzovaná právní úprava je s tímto požadavkem v souladu, protože z vymezení veřejné služby je patrné, že z ní bude mít prospěch celé společenství, a nikoliv jednotlivci, když všichni budou profitovat ze zlepšeného životního prostředí, čistých ulic a veřejných prostranství, rozvinuté kultury a sportu a kvalitní sociální péče. Naopak je zcela nerozhodné, pro koho je veřejná služba vykonávána. Na posouzení, zda se jedná o nucenou práci, totiž nemá vliv, že se o životní prostředí nebo čistotu ulic a veřejných prostranství starají na základě smluv uzavřených s příslušnými správními orgány soukromé subjekty. V praxi je navíc výkon veřejné služby pro soukromé subjekty spíše zátěží než přínosem, což se projevuje mj. tím, že soukromé subjekty umožňující výkon veřejné služby jsou za to státem dotovány.
92. Konečně by nebyla naplněna ani jedna ze zakázaných forem nucené práce dle čl. 1 Úmluvy o odstranění nucené práce. O nucenou práci dle čl. 1 písm. b) citované úmluvy se jednat nemůže, protože účelem není hospodářský rozvoj. V aktuální ekonomické situaci je účelem z hospodářského hlediska nanejvýš zmírnění dopadů recese na podstatnou část obyvatelstva, ale pravým účelem posuzované právní úpravy od počátku deklarovaným je prevence sociálního vyloučení a pomoc uchazečům o zaměstnání. Sekundárním účelem je pak zlepšení kvality v oblastech lidské činnosti, k nimž je veřejná služba určena. Z výčtu uvedeného v § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi rozebraného výše je patrné, že se jedná o oblasti lidské činnosti ve veřejném zájmu bez přímých hospodářských dopadů. Nejedná se ani o nucenou práci ve smyslu čl. 1 písm. c) této úmluvy, protože nejde o prostředek pracovní kázně. V takovém případě by muselo být možné výkon veřejné služby uložit i proti vůli osoby, která ji konat nechce, a to za účelem utužení její pracovní kázně. Zákon ale krajskou pobočku úřadu práce nevybavuje prostředky umožňujícími nutit k výkonu veřejné služby uchazeče o zaměstnání, který ji vykonávat nechce.
93. Nesoulad není dán ani s právem na přiměřené zabezpečení v nezaměstnanosti, jež je pozitivně upraveno v Úmluvě o minimální normě sociálního zabezpečení a v Evropském zákoníku sociálního zabezpečení. Toto právo lze definovat jako právo chráněné osoby (resp. občana podle dikce Listiny) na poskytnutí podpory v nezaměstnanosti, pokud je nezaměstnanost způsobená nemožností získat přiměřené zaměstnání a chráněná osoba je schopna a ochotna pracovat. Podle příslušných ustanovení zákona o zaměstnanosti má na poskytnutí podpory v nezaměstnanosti nárok pouze evidovaný uchazeč o zaměstnání, přičemž na vedení v předmětné evidenci má nárok každá fyzická osoba, která splňuje zákonem stanovené podmínky. O nezařazení nebo vyřazení z evidence musí krajská pobočka úřadu práce vydat správní rozhodnutí, čímž je rovněž zajištěna možnost využití opravných prostředků proti němu, včetně možného přezkumu ve správním soudnictví. Tato právní úprava je tak v souladu s čl. 70 odst. 1 uvedené úmluvy i s čl. 69 odst. 1 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení.
94. Nezaměstnané osoby lze rozdělit do tří kategorií, a to na a) osoby neschopné pracovat, b) osoby schopné, ale neochotné pracovat a c) osoby schopné a ochotné pracovat, přičemž citované dokumenty zavazují signatářské státy zaopatřit v nezaměstnanosti pouze poslední skupinu osob. Neobstojí tak argument navrhovatelů, že omezit poskytování podpory v nezaměstnanosti lze pouze z důvodů uvedených v čl. 24 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení a čl. 23 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení. Obě tyto smlouvy omezují okruh oprávněných chráněných osob již definicí ve svých čl. 20, jež první dvě výše uvedené skupiny osob nezahrnují. Tomu odpovídá i právní úprava podle zákona o zaměstnanosti, když osoby neschopné pracovat nejsou zařazeny do evidence uchazečů o zaměstnání, a před sociálním vyloučením a hmotnou nouzí je chrání jiné dávky než podpora v nezaměstnanosti. V případě osob schopných, ale neochotných pracovat umožňuje domácí právní úprava vyřazení z evidence správním rozhodnutím poté, co jejich neochota pracovat vyjde najevo. Jestliže pak jedním z „rozpoznávacích“ znaků této neochoty je odmítnutí nástupu do vhodného zaměstnání, lze za použití argumentu a simili dovodit, že podobným ústavně konformním znakem je též odmítnutí nabídky výkonu veřejné služby. Rysů, pro které uchazeč o zaměstnání vnímá nabídku vhodného zaměstnání obdobně jako nabídku výkonu veřejné služby, je přitom více. Veřejná služba totiž připomíná pracovní poměr na zkrácený úvazek a uchazeč za ni obdrží odměnu, byť ve formě sociální dávky. Naopak třetí skupina, tedy osoby schopné a ochotné pracovat, jsou chráněny čl. 20 obou mezinárodních smluv. Tyto osoby jsou taktéž podle českého práva řádně a důvodně vedeny v evidenci uchazečů o zaměstnání a oprávněny k příjmu podpory v nezaměstnanosti.
95. Ukončení výplaty podpory v nezaměstnanosti na základě odmítnutí výkonu veřejné služby je předvídáno v čl. 69 písm. g) Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení i v čl. 68 písm. g) Evropského zákoníku sociálního zabezpečení. Podle těchto ustanovení lze dávku, na niž by chráněná osoba měla nárok, zastavit, nedbá-li zúčastněná osoba pravidel upravujících chování příjemců dávek, aniž by byl jimi obsah těchto pravidel nějak limitován. Na základě toho, že dávka má náležet pouze osobám schopným a ochotným pracovat, lze uzavřít, že upravit chování příjemce dávky uložením povinnosti veřejné služby v omezeném rozsahu je zcela konformní.
96. Napadené úpravě nakonec nelze nic vytknout ani z hlediska judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Úmluva obsahuje zákaz otroctví a nucené práce ve svém čl. 4, dosud ale nebyl řešen žádný případ, který by byl typově podobný institutu veřejné služby. Vzhledem k tomu, že Listina se významněji neodchyluje od způsobu, jakým je předmětný zákaz formulován na úrovni Úmluvy, lze konstatovat, že výše uvedené závěry se uplatní i ve vztahu k ní. I zde nicméně platí, že veřejná služba nenaplňuje znaky nucené práce.
97. Evropský soud pro lidská práva již v minulosti judikoval, že porušením čl. 4 Úmluvy není výkon povinnosti, který souvisí s určitým povoláním, jehož výkon si stěžovatel zvolil a o dané souvislosti věděl, pokud se nejedná o povinnost zjevně zcela neproporcionální v relaci k povaze daného povolání (srov. rozsudek ve věci Van der Mussele proti Belgii). K tomu je třeba podotknout, že tento případ se na posuzovaný institut typově nevztahuje, neboť se týkal zaměstnance, a nikoliv uchazeče o zaměstnání. Pokud z něj však vezmeme základní obecné pravidlo ohledně toho, že povinnost nemá být zcela zjevně neproporcionální, v dané věci se o takovýto případ nejedná, resp. nelze v ní spatřovat „rdousící efekt“. V jiných svých rozhodnutích tento soud uvedl, že za nucené či povinné práce se považuje každá práce či služba, která je vyžadována pod hrozbou nějakého trestu a kterou jedinec nevykonává ze své vlastní vůle (např. rozsudek ze dne 26. července 2005 ve věci stížnosti Siliadin proti Francii č. 73316/01, bod 116). Souhlas stěžovatele je tak zpravidla skutečností vylučující existenci donucení, a tím i porušení čl. 4 Úmluvy. Nesmí se však jednat o situaci, kdy je souhlas stěžovatele s určitou činností s ohledem na význam dané skutečnosti pro něj samotného fakticky nevyhnutelný, tj. kdy mu v podstatě nezbývá než souhlasit. V případě veřejné služby již ale bylo uvedeno, že kontraktační volnost uchazečů o zaměstnání, kterým byla nabídka veřejné služby učiněna, omezena není. Nelze ani tvrdit, že by se mohlo jednat o autoritativní založení povinnosti veřejné služby orgány veřejné moci na základě zákona, protože uchazeč o zaměstnání v žádném případě takovou povinnost nemá.
98. Na předmětný institut nelze vztáhnout ani jiný judikatorní závěr Evropského soudu pro lidská práva, podle něhož je nepřípustné zneužití tísně určité osoby s cílem přimět ji vykonávat činnost, kterou by za daných podmínek dobrovolně nevykonávala. Zákon totiž uvádí velmi široký rozsah vážných důvodů, jež umožňují nabídku veřejné služby bez jakýchkoliv dalších účinků odmítnout. Jak již bylo podrobně uvedeno výše, rozsah a charakter vážných důvodů zcela odpovídá potřebě ochrany důstojnosti každého jednotlivce. Rovněž se nemůže jednat o zneužití tísně, protože rozsah prací nabízených v rámci veřejné služby je velmi široký. Mediální zjednodušování, že se jedná o „zametání ulic“, se nezakládá na pravdě. Nabízeny jsou práce nejrůznějšího druhu, včetně prací v knihovnách a prací v rámci zařízení sociální péče. Posledním důvodem je nakonec absence tísně jako takové, protože jak již bylo podrobně uvedeno, vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání ve skutečnosti nemá „rdousící efekt“. Důsledky nijak nevybočují z toho, s čím se musí vyrovnávat jiná osoba bez příjmů, např. živnostník, který v daném období nemá zakázky, nebo např. rodič v domácnosti. Posuzovaný institut z hlediska čl. 4 Úmluvy nevybočuje ani v tom, že by zakládal podmínky pro ponižující zacházení. Lze tedy dospět k závěru, že napadená ustanovení nejsou ani v rozporu s uvedenou Úmluvou, ani neporušují principy vyjádřené v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva.
III./d Vyjádření veřejného ochránce práv 99. Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský ve svém vyjádření ze 7. září 2012 upozorňuje na obsah tiskové zprávy Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 13. prosince 2011, podle níž měla být veřejná služba zpočátku nabízena osobám, které se nachází v hmotné nouzi a zároveň jsou vedeny v evidenci uchazečů o zaměstnání déle než jeden rok. Následně měl úřad práce nabízet veřejnou službu i uchazečům o zaměstnání, kteří nejsou v hmotné nouzi a jsou evidováni déle než jeden rok, a současně těm, kteří byli za poslední tři roky vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání v součtu celkem déle než jeden rok. Uvedené znamená, že veřejná služba se může týkat i osob, za které stát „pouze“ hradí zdravotní pojištění, jež však nepobírají podporu v nezaměstnanosti nebo dávky. Tyto osoby přitom musí současně plnit i řadu jiných povinností, např. dostavovat se pravidelně ve stanoveném termínu na úřad práce, hledat si aktivně zaměstnání, účastnit se výběrového řízení, dostanou-li na konkrétní pozici doporučenku od úřadu práce, nebo naplňovat individuální akční plán. Skupina osob s „nezaměstnaností déle než jeden rok v období posledních tří let“ zahrnuje i řadu uchazečů, kterým má být naopak věnována zvýšená péče pro jejich zdravotní stav, věk, péči o dítě nebo jiný vážný důvod (osoby nad 55 let, zdravotně postižení, osoby po rodičovské dovolené). V této souvislosti lze zdůraznit, že ze samotné délky evidence nelze bez dalšího usuzovat na hrozbu ztráty pracovních návyků. Napadená právní úprava navíc umožňuje nabídnutí veřejné služby již po dvou měsících evidence bez dalšího, přičemž její nepřijetí má za následek sankční vyřazení uchazeče. V případě takto krátké evidence tak veřejná služba může být nabídnuta komukoliv, kdo poprvé v životě očekává pomoc státu při ztrátě zaměstnání (zejména v době hospodářské krize), často po dlouhodobém placení sociálního pojištění. Samotná právní úprava (ostatně, jak dokládají opakovaně měněné metodické pokyny) umožňuje, aby stát vůči jednotlivci postupoval nepředvídatelně a aby bez rozumného opodstatnění stanovil další podmínky pro přístup k sociální pomoci poskytované na základě sociálního pojištění.
100. V návaznosti na přijetí napadených ustanovení obdržel veřejný ochránce práv několik desítek stížností týkajících se výkonu veřejné služby. Z případů osob, které se na něj obrátily, nasvědčuje vše tomu, že předmětná právní úprava by mohla porušovat Listinou garantovaná práva na spravedlivou odměnu za práci, přiměřené hmotné zabezpečení, či dokonce zákaz nucené práce. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani deklarovaný účel veřejné služby, kterým je možnost zachování, popř. rozvíjení pracovních schopností a dovedností osob, které dlouhodobě nemají trvalé zaměstnání a mají objektivní či subjektivní problémy s nalézáním odpovídajícího zaměstnání, neboť tento účel není v praxi reálně naplněn. Za společný jmenovatel předmětných stížností označuje nesouhlas s novým konceptem veřejné služby jako takové, a to zejména pro její bezplatný výkon. Stěžovatelé často uvádí, že aktuálně nepobírají ani nepobírali žádné sociální dávky a že výkon veřejné služby je pro ně finančně zatěžující, protože si musí hradit např. jízdné do místa výkonu práce. Veřejná služba rovněž nepředstavuje zvýšenou péči, která by v případě některých osob měla být věnována při zprostředkování zaměstnání, např. z důvodu jejich zdravotního stavu, věku, péče o děti nebo jiných vážných důvodů. Uchazeči jsou veřejnou službou naopak často zasaženi na své důstojnosti, pokud mají vykonávat např. úklidové práce, a to přesto, že by svým vzděláním mohli přispět ke kvalifikované práci.
101. Pro ilustraci reálných dopadů aplikace napadených ustanovení veřejný ochránce práv stručně shrnuje obsah některých z obdržených stížností. Jednotliví stěžovatelé v nich upozorňují na to, že je v rámci veřejné služby vykonávána práce, která je zbytečná, a naopak nejsou efektivně využívány jiné nástroje politiky zaměstnanosti, např. dotace na vytvoření pracovního místa. Při nabídkách veřejné služby nejsou zohledňovány konkrétní poměry jednotlivých uchazečů, např. péče o příbuzné nebo jejich kvalifikace. Uchazeči si navíc musí sami hradit související náklady, typicky např. cestovné. Za jsoucí v rozporu s lidskou důstojností někteří stěžovatelé považují i skutečnost, že při výkonu veřejné služby jsou uchazeči nuceni strpět označení reflexní vestou, na které je napsáno „velké VS a číslo“.
102. Závěrem konstatuje, že jeho postoj k současné podobě veřejné služby je odmítavý. Za velmi spornou považuje zejména snahu státu, který namísto důsledné kontroly osob, u nichž existuje podezření na dlouhodobé vyhýbání se práci a zneužívání sociálního systému, vytvořil „preventivní“ systém, který postihuje rovněž osoby, jejichž jediným problémem na trhu práce je věk, rodičovství apod. Velký problém spatřuje rovněž v porušování pojistného principu, na němž je systém podpory v nezaměstnanosti vybudován. Stát totiž fakticky nutí řádně pojištěné osoby, aby si při nastalé pojistné události (ztráta zaměstnání) příslušná plnění dále „odpracovaly“.
103. Dne 14. listopadu 2012 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplňující stanovisko veřejného ochránce práv, v němž poukazuje na velmi strohou úpravu institutu veřejné služby v § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti i § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi. Zmíněná ustanovení neobsahují bližší podmínky pro postup úřadu práce při provádění veřejné služby, což lze demonstrovat na tom, že nejsou jasně daná pravidla komu, za jakých podmínek a jaká práce má být nabídnuta nebo jaká může být maximální délka veřejné služby. De facto volná úvaha úřadu práce tak vytváří prostor pro široké spektrum zásahů do práv adresátů veřejné správy, neboť samotný postup úřadu práce se pro ně stává nepředvídatelným a logicky může nést i znaky libovůle. Z tohoto důvodu by měl Ústavní soud posoudit napadenou právní úpravu i z hlediska čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, jež vyžadují, aby měl státní orgán zákonem jasně vymezenou působnost a pravomoc. Ve zbylé části svého doplňujícího vyjádření zmiňuje další příklady, které mají vypovídat o tíživosti požadavku přijmout nabídku výkonu veřejné služby. Ve všech z nich šlo o osoby, jež nepobírají ani podporu v nezaměstnanosti ani dávky v hmotné nouzi.
III./e Vyjádření Ministerstva zdravotnictví 104. Ministr zdravotnictví doc. MUDr. Leoš Heger, CSc., reagoval na argumentaci navrhovatelů a obou vedlejších účastníků, kterou tito odůvodňovali svůj návrh na zrušení některých ustanovení zákona o zdravotních službách, vyjádřeními z 22. února 2012 a 26. dubna 2012. Úvodem poznamenal, že předmětem návrhů na zrušení je základní a stěžejní zákon, kterým se bude v dalších desetiletích spravovat české zdravotnictví a jenž sleduje zajištění kvalitní a bezpečné zdravotní péče poskytované na odpovídající úrovni všem pacientům v České republice. Tento reformní a moderní zákon sjednocuje dosud roztříštěnou a nesčetněkrát novelizovanou právní úpravu obsaženou v právních předpisech nejen síly zákona, ale i v řadě prováděcích předpisů, o jejichž závaznosti byly vedeny diskuse. Poprvé v historii se zároveň sjednocují podmínky poskytování zdravotních služeb pro všechny poskytovatele bez rozdílu.
III./ea Povinnost nové registrace podle § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách
105. Napadená právní úprava § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách poskytuje subjektům, jejichž právní postavení se řídí dosavadní právní úpravou, dostatek času k vytvoření podmínek pro přizpůsobení se právní úpravě nové. Současně zajišťuje, aby bylo všem adresátům zákonné úpravy garantováno, že po uplynutí přiměřené přechodné doby budou nové a aktuálním potřebám a možnostem moderní medicíny odpovídající podmínky a požadavky splňovat všichni ti, kteří hodlají zdravotní služby i nadále poskytovat v našem zdravotnickém systému. Zvolené řešení plně respektuje Ústavním soudem opakovaně deklarovaný zákaz pravé retroaktivity a obecnou přípustnost retroaktivity nepravé, jež je v každém právním státě nezbytným principem ovládajícím vztah dřívější a následující právní normy. Hovoří-li navrhovatelé o „nepřípustném retroaktivním zásahu do již nabytých práv“, tak v daném případě lze uvažovat výlučně o prvcích odpovídajících retroaktivitě nepravé, jež spočívá v aplikaci nových podmínek na právní vztahy vzniklé za úpravy dříve platné, novou právní úpravou však zrušené či změněné. Nové podmínky se na stávající právní vztahy uplatní až po nabytí účinnosti nového zákona, a to s dostatečně dlouhým (tříletým) časovým odstupem, jenž na ně umožní provozovatelům nestátních zdravotnických zařízení zareagovat a přizpůsobit jim svoji činnost, nebo se rozhodnout pro ukončení činnosti.
106. Rozhodnou-li se dosavadní provozovatelé pro pokračování ve své činnosti, mohou do devíti měsíců ode dne účinnosti zákona o zdravotních službách požádat o vydání oprávnění, přičemž postačí, když doloží pouze náležitosti žádosti o vydání tohoto oprávnění podle § 18 odst. 1 zákona o zdravotních službách. Rozhodnutí jim bude vydáno nejdéle do 1. dubna 2015 tak, aby v poskytování zdravotních služeb mohli bez přerušení a bez omezení pokračovat, a to již plně v režimu nové právní úpravy.
107. Doložení uvedených náležitostí nepovažuje ministr za rozsáhlé a jejich získání není spojeno se zvláštními obtížemi, pročež jej nelze považovat za administrativní zátěž. V praxi se bude u poskytovatelů – fyzických osob jednat o uvedení údajů typu jméno a příjmení, státní občanství, adresa místa trvalého pobytu a datum a místo narození žadatele (poskytovatele), identifikační číslo, bylo-li přiděleno, identifikační údaje o odborném zástupci, musí-li být ustanoven, forma, obory a druhy zdravotní péče, které žadatel hodlá poskytovat, adresa místa či míst poskytování zdravotních služeb či doba, po kterou hodlá žadatel zdravotní služby poskytovat, žádá-li o vydání oprávnění pouze na dobu určitou. Analogické informace pak uvádějí poskytovatelé – právnické osoby. Jinými slovy, jde o nejnezbytnější rozsah údajů, jež lze ještě vyžadovat k tomu, aby mohlo dojít k bezproblémovému přechodu dosavadních registrací zdravotnických zařízení na oprávnění poskytování zdravotních služeb. Menší rozsah údajů by tohoto cíle nemohl dosáhnout. Zároveň není pravda, že by provozovatelé zdravotnických zařízení k této žádosti museli předkládat již jednou předložené doklady odborné nebo specializované způsobilosti nebo o splnění podmínek věcného a technického vybavení provozovny. Zde lze odkázat na výslovné znění § 121 odst. 5 zákona o zdravotních službách, jakož i na § 18 odst. 1 tohoto zákona.
108. Dosavadním provozovatelům zdravotnických zařízení také nic nebrání v tom požádat o vydání oprávnění k poskytování zdravotních služeb plně v režimu zákona o zdravotních službách, a to bez omezení, tedy nikoliv ve smyslu napadených přechodných ustanovení. Takto zahájené správní řízení by se přitom řídilo zákonem o zdravotních službách a správním řádem v plném rozsahu. Je tedy na rozhodnutí současných provozovatelů zdravotnických zařízení, jakou právní cestu zvolí. Zákon o zdravotních službách jim nabízí několik variant, byť bez výjimky požaduje, aby od 1. dubna 2015 každý, kdo hodlá poskytovat zdravotnické služby, splňoval požadavky jím kladené na tuto činnost a zachovával jím nastavenou úroveň zdravotních služeb, jak lze v moderním právním státě očekávat.
109. Přijaté řešení přechodu staré a nové právní úpravy není v českém právním řádu ničím novým, neobvyklým, neočekávatelným anebo nepředvídatelným, k čemuž postačí poukázat např. na přechodná ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví, živnostenského zákona a jeho novel, obchodního zákoníku a jeho novel apod.
110. Pokud jde o námitky navrhovatelů, že nová právní úprava zasáhne retroaktivně do získaných specializovaných způsobilostí lékařů podle zákona č. 95/2004 Sb., nezbývá než konstatovat, že tyto námitky jsou s ohledem na předmět přezkumu napadených ustanovení zákona o zdravotních službách, který petitem svého návrhu vymezili sami navrhovatelé, irelevantní. Svým obsahem totiž směřují nikoliv proti napadenému zákonu, ale právě proti prvně uvedenému zákonu, účinnému již od 2. dubna 2004. Poněvadž však navrhovatelé nenavrhli zrušení některých ustanovení tohoto zákona, tak ani Ústavní soud nemůže v tomto řízení přezkoumávat jeho ústavnost. Přesto považoval ministr za vhodné vyjádřit se i k těmto námitkám.
111. Navrhovatelé v první řadě opomněli rozlišovat osobu provozovatele nestátního zdravotnického zařízení, resp. nově poskytovatele zdravotních služeb, jímž může být osoba fyzická (nemusí jít o lékaře) nebo osoba právnická, a lékaře, který u tohoto provozovatele provádí lékařské výkony a přímo vykonává zdravotní péči v oborech uvedených v registraci, resp. nově v oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Lékař je v tomto směru osobou tzv. odborně způsobilou, resp. podle zákona o zdravotních službách odborným zástupcem. Postavení provozovatele nelze směšovat s postavením lékaře, který je jeho zaměstnancem. Samozřejmě není vyloučeno, aby tatáž fyzická osoba byla zároveň provozovatelem, resp. poskytovatelem, a odborným zástupcem, napadená přechodná ustanovení se však týkají pouze provozovatelů, nikoli lékařů a jejich specializované způsobilosti, která je nezbytnou podmínkou pro samostatný výkon povolání lékaře. Ta se totiž řídí pravidly stanovenými zákonem č. 95/2004 Sb., a to ať už v přechodných ustanoveních § 44, která jsou v současné době, tj. více než sedm let po účinnosti tohoto zákona, v zásadě konzumovaná (s výjimkou novelizací, které přinesly některá nová přechodná ustanovení), nebo v ostatních pravidelných částech zákona. Navrhovatelé brojí především proti těmto přechodným ustanovením, čímž fakticky brání postavení té části lékařů, kteří chtějí vykonávat povolání lékaře v oborech, pro něž nemají specializovanou způsobilost. Neuvádějí již ale žádný relevantní důvod, proč právě jim má být takové beneficium poskytnuto. Takovýto požadavek by po více než sedmi letech účinnosti zákona založil nedůvodné rozdíly mezi lékaři, byl by narušen zavedený systém specializačního vzdělávání, do něhož jsou zapojeny např. i univerzity, fakultní nemocnice, akreditovaná pracoviště, jakož i struktura oborů specializačního vzdělávání, která vznikala v úzké součinnosti s odbornými lékařskými společnostmi. Ani příklad uvedený navrhovateli podle ministra nereflektuje současný právní stav, neboť zákon č. 346/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů, lékařům, kteří podle dřívějších předpisů získali atestaci I. stupně v základním oboru a licenci České lékařské komory k výkonu soukromé praxe v jiném oboru specializace, přiznal specializovanou způsobilost v tomto jiném oboru (např. v kardiologii, jak je uvedeno v návrhu).
112. Lze tedy uzavřít, že ti lékaři, kteří dosud nemají specializovanou způsobilost v oboru, ve kterém chtějí samostatně poskytovat zdravotní péči, tuto péči nemohou legálně poskytovat, přičemž na této skutečnosti nic nemění ani ustanovení § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách ani tento zákon jako celek. Nelze tedy souhlasit s tvrzením, že napadená ustanovení jsou retroaktivní a zasahují do již dříve nabytých práv.
III./eb Nová právní úprava Národního zdravotnického informačního systému 113. K námitce neústavnosti právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému podle § 70 až 78 zákona o zdravotních službách ministr uvedl, že se nejedná o zcela novou databázi, ale o informační systém navazující na právní úpravu obsaženou v § 67c zákona o péči o zdraví lidu. Novou právní úpravu, tak jak tomu bylo i v případě právní úpravy předcházející, doplňuje příloha zákona, v níž jsou uvedeny jednotlivé složky tohoto systému – registry.
114. Při tvorbě napadených ustanovení bylo dbáno na právo na informační sebeurčení ve smyslu nálezu ze dne 22. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 24/10(N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.), stejně jako na mezinárodní závazky České republiky, zejména na Úmluvu o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (Úmluva Rady Evropy č. 108), vyhlášenou pod č. 115/2001 Sb. m. s., a relevantní rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva nebo Úřadu pro ochranu osobních údajů. Nová i dosavadní právní úprava, jež tvořila zákonný rámec zpracování osobních údajů v oblasti zdravotnictví, plně respektuje požadavek zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“), aby osobní údaje, nejsou-li zpracovávány se souhlasem subjektu údajů, byly zpracovány pouze, stanoví-li to zvláštní zákon. Ministerstvo zdravotnictví si bylo rovněž vědomo, že pouhým zákonem upravený rámec pro zpracování osobních údajů nestačí, ale že zpracování těchto údajů musí být nezbytné, důvodné, účelné, logické a obhajitelné, bude-li důvodnost tohoto zpracování vystavena testu přiměřenosti zásahu do osobní a osobnostní sféry jedince, která je přímo pod ochranou norem ústavního pořádku. V této souvislosti lze podotknout, že nová právní úprava Národního zdravotnického informačního systému je racionální a odůvodněná ve vztahu k sledovaným cílům, jež jsou vymezeny jednak obecně v § 70 odst. 1, a pokud jde o samotné registry, tak i v § 73 odst. 1 písm. a) až f) zákona o zdravotních službách. Není tak pravda, že účel tohoto systému a registrů samotných je vágní či všezahrnující. Právní úprava odpovídá kritériím ochrany osobních údajů ve vedlejšími účastníky citované směrnici Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES, tedy požadavku jednoznačného a výslovně vyjádřeného účelu zpracování osobních údajů.
115. Zákon o zdravotních službách kromě účelu Národního zdravotnického informačního systému rovněž podrobně popisuje, o kom (§ 70 odst. 1 a 2, § 74 odst. 1, § 76 odst. 1, příloha zákona) a kdy se údaje anonymizují (příloha zákona) nebo kdo má k údajům, které nejsou určeny ke zveřejnění, přístup (§ 73 odst. 2). Jiný než v něm stanovený způsob zacházení přitom není možný. Pokud jde o technické zabezpečení tohoto systému, lze vznést pochybnost, zda tento aspekt lze vůbec při abstraktní kontrole norem přezkoumávat, když nejde o otázku právní nebo legislativně-právní, ale věcnou. Funkčnost technického zabezpečení Národního zdravotnického informačního systému lze prověřovat až v době, kdy bude v praxi používán a realizován. Současný systém je po této stránce bezvadný a stejný výsledek ministr očekává i u systému nově zaváděného, neboť ten nebude nastaven zásadně jinak než systém předchozí. Navíc bude propracovanější a s přísnější ochranou dat. Prováděcí právní předpisy, které předpokládá ustanovení § 78 zákona o zdravotních službách, budou k zákonu k problematice zdravotnických registrů vydány následně, přičemž upraví technické otázky spojené s naplňováním a správou těchto registrů.
116. Vedlejší účastníci směřují své námitky i ve vztahu ke dvěma z devíti registrů, které přináší zákon o zdravotních službách, a to Registru zdravotnických pracovníků a Registru poskytovatelů zdravotních služeb. Na jejich obhajobu ministr připomíná jejich účel, jímž je poskytovat a) veřejnosti údaje o oprávnění k výkonu zdravotnického povolání a kvalifikaci zdravotnických pracovníků, b) veřejnosti informace o počtech a skladbě zdravotnických pracovníků z hlediska demografických (věk, pohlaví) charakteristik a odborných, resp. kvalifikačních kritérií (dosažená způsobilost) ve vztahu k vykonávané činnosti (poskytovatel, obor), c) údaje pro mezinárodní statistiky (např. pro Eurostat, Generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele, Světovou zdravotnickou organizaci, Organizaci pro evropskou spolupráci a rozvoj) o personálních kapacitách, d) informace a podklady pro plánování, rozhodování a predikci počtu pracovníků ve vztahu k počtu obyvatel, přijímání do pregraduálního a postgraduálního vzdělávání, specializačních kurzů.
117. Určitou nadstavbou k účelům registrů je jejich přínos pro pacienta, který se na základě údajů z těchto dvou veřejných registrů bude moci mnohem lépe orientovat v rozmanitosti zdravotních služeb, jež mu jsou nebo mohou být poskytovány, vybírat si poskytovatele zdravotních služeb ve svém okolí, a to včetně možnosti hodnotit takového poskytovatele podle lékařů a nelékařských zdravotnických pracovníků, kteří tyto služby u konkrétního poskytovatele realizují. Touto možností se zákon snaží významně napomáhat pacientovi při vykonávání práva na volbu poskytovatele zdravotních služeb podle § 28 odst. 3 zákona o zdravotních službách, potažmo kde, jak a kým může být zasahováno do jeho zdravotního stavu jako nedílné a zásadní složky osobnosti každé lidské bytosti. Napadené registry také implementují směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/24/EU ze dne 9. března 2011 o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči (srov. čl. 4 této směrnice).
118. Uvedenému právu by neměly stát v cestě nepodložené názory vedlejších účastníků, že shromažďování a veřejnost údajů o tom, kde konkrétní lékař získal svoji odbornost, zda neztratil bezúhonnost nebo zda neztratil způsobilost vykonávat zdravotnické povolání, je neoprávněným zásahem do práva těchto osob na ochranu jejich osobnosti nebo ochranu osobních údajů. Ustanovení § 13 zákona o zdravotních službách výslovně stanoví, za jakých podmínek se pro jeho účely nepovažuje osoba za bezúhonnou. Jedná se o podmínky přiměřené sledovanému účelu, kdy není bezúhonným ten, kdo spáchal úmyslně trestný čin a byl za něj odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání alespoň jednoho roku, nebo ten, kdo spáchal trestný čin při poskytování zdravotních služeb.
119. K námitce duplicity registrů o zdravotnických pracovnících ministr uvádí, že v současnosti v České republice neexistuje jednotná evidence všech zdravotnických pracovníků vykonávajících, resp. způsobilých vykonávat zdravotnické povolání. Existují pouze dílčí evidence, např. Registr zdravotnických pracovníků způsobilých k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu a hostujících osob, který je podle zákona o nelékařských zdravotnických povoláních součástí stávajícího Národního zdravotnického informačního registru. Do tohoto registru jsou zapsáni zdravotničtí pracovníci nelékařských zdravotnických povolání, kterým bylo vydáno osvědčení podle hlavy VI citovaného zákona, a hostující osoby, neobsahuje však evidenci lékařů, zubních lékařů ani farmaceutů. Registr je veřejně přístupný s výjimkou údajů o rodném čísle a trvalém pobytu, chybí mu ale řada nově požadovaných funkcí zejména pro účely statistického sledování, protože je ze zákona založen za jiným účelem. Ústavnost tohoto registru nebyla dosud zpochybňována. Dále shrnuje, že v Registru lékařů, zubních lékařů a farmaceutů podle zákona o péči o zdraví lidu jsou zpracovávány osobní údaje potřebné pro identifikaci lékaře, zubního lékaře, farmaceuta (rodné číslo, titul), údaje o vzdělání a specializaci, údaje potřebné pro identifikaci zdravotnického zařízení, k němuž má lékař, zubní lékař nebo farmaceut pracovní nebo obdobný poměr (identifikační číslo organizace, název oddělení) a úvazek.
120. Uvedené registry dnes nejsou vzájemně propojené a každý sleduje částečně shodné i odlišné druhy údajů, což nemá objektivní a racionální důvod. Rovněž není důvodné odlišovat zdravotnické pracovníky mezi sebou podle toho, zda vykonávají lékařská nebo nelékařská povolání. Proto jsou údaje o nich vedené v zákoně o zdravotních službách stejné, nebrání-li tomu povaha věci. Dalším důvodem vedení registrů je úkol Ministerstva zdravotnictví stanovovat ve spolupráci s univerzitami, komorami a odbornými společnostmi počet rezidenčních míst a kalkulovat výhledově náklady na specializační vzdělávání a úkol zajistit přehled o počtu pracovníků s odbornou, specializovanou a zvláštní odbornou způsobilostí, kteří vykonávají zdravotnické povolání na území České republiky. Informace získané z registrů také slouží k efektivnímu využívání finančních prostředků určených na vzdělávání zdravotnických profesí na trhu práce. Výše popsané důvody, účely nebo záměry zdravotnických registrů, jež se odrážejí v textu zákona o zdravotních službách, nesleduje a nemůže splnit evidence lékařů podle zákona č. 220/1991 Sb., která je pouhým seznamem členů komor bez potřebného rozsahu údajů. Podrobný popis účelu a fungování jednotlivých registrů ministr předložil v příloze ke svému vyjádření.
121. Případné zrušení napadené právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému by znamenalo přinejmenším trvalou ztrátu veškeré zdravotnické statistiky rezortu zdravotnictví o zdravotním stavu obyvatelstva, která zde funguje již od dob tzv. první republiky, jakož i zásah do státní statistické služby (např. údaje o potratech jsou zdrojovými daty pro státní statistiku demografického rozvoje Českého statistického úřadu). Za nevyčíslitelnou lze označit i případnou ztrátu mnohdy desítky let sbíraných dat, včetně možnosti tato data konfrontovat s ostatními zeměmi Evropy a světa. Informace z registrů totiž slouží k dlouhodobému sledování a analýze výskytu sledovaných onemocnění a léčebných metod v České republice, přičemž zjištěná data jsou zpracovávána v epidemiologických studiích a slouží zdravotnického výzkumu. Současně by se narušila funkčnost i jiných registrů, když např. Národní registr poskytovatelů je registrován jako tzv. agendový resortní registr ve vztahu k základním registrům podle zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů, a v důsledku jeho zrušení by byla narušena funkce těchto registrů jako jednoho z nástrojů snížení administrativní zátěže a odbřemenění veřejné správy. Znemožnilo by se i plnění mezinárodních závazků vůči mezinárodním organizacím.