219. Na rozdíl od navrhovatelů se Ústavní soud nedomnívá, že by z hlediska posouzení dodržení základních ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu bylo možné srovnávat způsob přijetí napadených zákonů s případem projednání a přijetí několika zákonů ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze v listopadu 2010, jež byly předmětem jeho hodnocení v nálezechsp. zn. Pl. ÚS 55/10asp. zn. Pl. ÚS 53/10(resp. též v nálezusp. zn. Pl. ÚS 17/11). Zatímco v tehdejším případě došlo ke zkrácení celé zákonodárné procedury jen na několik dní, aniž by pro tak extrémní zásah do jejího průběhu proti vůli parlamentní opozice byly dány mimořádné a závažné důvody, napadené zákony byly, byť právě s výjimkou namítané sloučené rozpravy, projednány standardním způsobem a v dostatečném časovém rámci. V dané věci tak nejde o případ, kdy museli poslanci zaujmout k vládnímu návrhu zákona konečné stanovisko bezprostředně po jeho podání. Poslanecká sněmovna se naopak k návrhům zákonů již jednou vyjádřila, přičemž smyslem opětovné rozpravy k nim bylo umožnit poslancům reagovat v návaznosti na dosavadní průběh zákonodárné procedury na v Senátu zazněvší důvody, pro které byly tyto návrhy zamítnuty nebo vráceny s připomínkami. Je třeba zdůraznit, že Poslanecká sněmovna přistoupila k opětovnému hlasování až po uplynutí lhůty deseti dnů ve smyslu § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu, čímž bylo všem poslancům umožněno seznámit se v předstihu se stanoviskem Senátu. Zároveň byla parlamentní opozici jako celku zachována možnost vystoupit k návrhům zákonů v rozpravě, i když lze uznat, že z hlediska jednotlivých poslanců byla výrazným způsobem omezena.
220. Na uvedeném hodnocení nic nemění skutečnost, že v případě většiny napadených zákonů došlo k určitému zkrácení lhůt pro projednání návrhu zákona ve výborech podle § 91 odst. 1 a pro zahájení třetího čtení podle § 95 odst. 1 jednacího řádu, byť na důvodnost těchto opatření lze mít s ohledem na posuzovanou materii a její rozsah různé názory. Nešlo však o takové zkrácení, jež by mohlo z výše uvedených pozic ústavně relevantním způsobem zpochybnit uskutečněnou zákonodárnou proceduru, a to ani svým kumulativním účinkem se sloučením rozpravy v její poslední fázi. Pokud jde o námitky nepřipuštění místopředsedy Poslanecké sněmovny k řízení schůze a schválení zkrácení lhůty podle § 95 odst. 1 jednacího řádu v rozporu s tímto ustanovením na návrh poslance, nikoliv navrhovatele, nelze jim z hlediska hodnocení souladu napadených zákonů s ústavním pořádkem přiznat v prvním případě žádnou a ve druhém případě dostatečnou relevanci. Jiná věc samozřejmě je, zda výše uvedený postup při projednávání nelze hodnotit kriticky z hlediska politické kultury, kterou by měla být Poslanecká sněmovna rovněž vázána. Zjevně neopodstatněnými jsou nakonec i námitky vedlejších účastníků, podle nichž byl zákon o zdravotních službách předložen v období dovolených a bez souvisejícího návrhu novely zákona o veřejném zdravotním pojištění.
221. K návrhu vedlejších účastníků je třeba dodat, že v něm bylo poukázáno na Ústavním soudem opakovaně kritizovanou praxi tzv. přílepků při projednávání návrhu zákona o zdravotních službách. Jednalo se však pouze o poznámku, jež nebyla nijak blíže konkretizována, v důsledku čehož se jí Ústavní soud dál nezabýval.
222. Ústavní soud nakonec poznamenává, že mu nepřísluší žádným způsobem hodnotit, zda by v případě určitého zákona bylo bývalo s ohledem na předmět jeho úpravy vhodnější, aby jeho přijetí bylo výsledkem širšího politického konsenzu, nebo spekulovat, zda součástí zákona o zdravotních službách měly být blíže neurčené připomínky odborné veřejnosti. Jde primárně o otázky politické, jež ve vztahu k ústavněprávnímu posouzení procedury přijímání tohoto zákona nemají žádný přesah.
223. Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že způsob přijetí napadených zákonů byl v souladu s čl. 1 odst. 1, čl. 5, 6 a 15 Ústavy a čl. 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny, resp. s jinými jejich články, které v této souvislosti uváděli navrhovatelé a vedlejší účastníci. K přijetí a vydání napadených zákonů došlo v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ústavní soud tak mohl přistoupit k věcnému posouzení jejich napadených ustanovení.
VII. Posouzení ústavní konformity ustanovení zákona, které za důvod vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání stanoví odmítnutí výkonu veřejné služby
224. První skupina ustanovení, jejichž věcného přezkumu se domáhají navrhovatelé, doplňuje právní úpravu institutu veřejné služby obsaženou v zákoně o pomoci v hmotné nouzi. Na základě nabídky ze strany krajské pobočky úřadu práce je její výkon nově umožněn i evidovaným uchazečům o zaměstnání, kteří však její výkon v zásadě nemohou odmítnout, neboť jinak by byli z předmětné evidence vyřazeni. Právě tato skutečnost je hlavním důvodem, pro který se navrhovatelé domáhají zrušení dotčených ustanovení. Mají za to, že jimi napadená ustanovení jsou v rozporu s právem na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny, zákazem nucených prací podle čl. 9 Listiny a právem na přiměřené hmotné zajištění podle čl. 26 odst. 3 Listiny, resp. rovněž s příslušnými ustanoveními některých mezinárodních smluv. Vzhledem k tomu, že za výkon veřejné služby nenáleží odměna, namítají i rozpor s právem na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny.
VII./a Dikce a kontext napadených ustanovení 225. Napadené ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., zní: „§ 30 Vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání ... (2) Uchazeče o zaměstnání krajská pobočka Úřadu práce z evidence uchazečů o zaměstnání rozhodnutím vyřadí, jestliže bez vážného důvodu ... d) odmítne nabídku vykonávat veřejnou službu v rozsahu nejvýše 20 hodin týdně v případě, že je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání nepřetržitě déle než 2 měsíce,“.
226. Ustanovení § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 366/2006 Sb., jehož zrušení se navrhovatelé domáhají v části vyjádřené slovy „a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání54)“ zní: „§ 18a Veřejná služba (1) Veřejnou službou se rozumí pomoc obcím nebo dalším subjektům zejména v oblastech zlepšování životního prostředí, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, pomoci v oblasti kulturního a sportovního rozvoje a sociální péče. Veřejná služba je vykonávána osobami v hmotné nouzi a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání54) na základě písemné smlouvy, která obsahuje základní údaje o těchto osobách (jméno, popřípadě jména, příjmení, den, měsíc a rok narození a trvalý pobyt), místo, předmět a dobu výkonu veřejné služby, uzavřené s krajskou pobočkou Úřadu práce po dohodě s obcí nebo dalším subjektem. Za výkon veřejné služby nenáleží odměna.“
227. Z napadených ustanovení je zřejmé, že ačkoliv nestanoví přímou povinnost evidovaného uchazeče o zaměstnání přijmout nabídku vykonávat veřejnou službu, s jeho rozhodnutím spojují důsledek, zda bude dál veden v předmětné evidenci a zda bude dál mít možnost uplatňovat z tohoto postavení plynoucí práva. Tato podmíněnost je klíčová pro ústavněprávní posouzení v dané věci. Jeho provedení nicméně vyžaduje podrobněji vymezit relevantní aspekty předmětné právní úpravy, které Ústavní soud vzal ve svém rozhodování v úvahu.
228. Citované ustanovení § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi stanoví, že veřejnou službou se rozumí pomoc obcím nebo dalším subjektům v některých dále specifikovaných oblastech. Tuto pomoc lze definovat podle jednotlivých zákonem stanovených znaků. Patří mezi ně, že veřejná služba je vykonávána osobně, přičemž místo, předmět a doba jejího výkonu jsou stanoveny písemnou smlouvou mezi uchazečem a krajskou pobočkou úřadu práce. Tato smlouva je právním základem výkonu veřejné služby. Krajská pobočka je odpovědná za existenci sjednaných podmínek pro výkon veřejné služby a zadávání konkrétních úkolů jejím vykonavatelům (srov. § 61 odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi), pročež lze konstatovat, že mezi pobočkou a jednotlivými vykonavateli je vztah nadřízenosti a podřízenosti. Všechny tyto prvky lze hodnotit jako znaky závislé práce (srov. § 2 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb.), byť vykonávané mimo základní pracovněprávní vztah (§ 3 zákoníku práce), přičemž tuto charakteristiku lze jen podtrhnout tím, že na některé aspekty jejího výkonu, konkrétně rozsah pracovní doby, doby odpočinku, podmínky pro zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, zákon předpokládá subsidiární použití pracovněprávních předpisů.
229. Krajská pobočka úřadu práce nemá povinnost, nýbrž možnost nabídnout výkon veřejné služby. Zákon nestanoví konkrétní pravidla, na jejichž základě budou oslovováni jednotliví uchazeči s určitou nabídkou, a tedy kterémukoliv z uchazečů může být nabídnut (nebo nenabídnut) výkon jakéhokoliv druhu veřejné služby, která je k dispozici. Způsob, na jehož základě bude rozhodováno o tom, kdo a jakou nabídku má (může) dostat, však může být upraven příslušnými interními směrnicemi. Pokud jde o samotné nabídky, jejich počet a konkrétní obsah závisí na uzavřených smlouvách mezi krajskou pobočkou úřadu práce a jednotlivými obcemi, případně jinými subjekty (srov. § 61 odst. 4 zákona o pomoci v hmotné nouzi), včetně těch, jež byly zřízeny podle soukromého práva. Vyloučeni tedy nejsou ani podnikatelé. Vlastní obsah činnosti, jež přichází v úvahu jako veřejná služba, zákon nedefinuje, musí však existovat souvislost mezi touto činností a oblastmi (nebo přesněji řečeno účely) stanovenými v § 18a odst. 1 první větě zákona o pomoci v hmotné nouzi. Zákon konkrétně stanoví oblasti zlepšování životního prostředí, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, pomoci v oblasti kulturního a sportovního rozvoje a sociální péče. Jde o demonstrativní výčet, a tedy lze připustit i činnosti v jiných oblastech veřejného zájmu na místní úrovni, jež budou typově srovnatelné.
230. Podle § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi nenáleží za výkon veřejné služby odměna. Její protiplnění tak lze spatřovat pouze v tom, že uchazeč o zaměstnání bude dál veden v příslušné evidenci a bude mít s tím spojená práva. Jde v první řadě o právo na zprostředkování vhodného zaměstnání (§ 20 zákona o zaměstnanosti) a právo na podporu v nezaměstnanosti (§ 39 zákona o zaměstnanosti), která je uchazeči po splnění zákonem stanovených podmínek poskytována po podpůrčí dobu, jež činí v závislosti od věku uchazeče 5 až 11 měsíců (srov. § 43 téhož zákona), a právo na podporu při rekvalifikaci (§ 40 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 73/2011 Sb.). Dále je za něj stát po celou dobu, po kterou je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, plátcem pojistného na veřejné zdravotní pojištění [§ 7 odst. 1 písm. e) zákona o veřejném zdravotním pojištění]. Uchazeč se rovněž účastní na důchodovém pojištění z titulu náhradní doby pojištění (§ 12 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů), a to po dobu, po kterou mu náleží podpora v nezaměstnanosti nebo podpora při rekvalifikaci, a v rozsahu tří let též po dobu, po kterou mu tyto podpory nenáleží, byť v tomto případě stanoví zákon některá další omezení [§ 5 odst. 1 písm. n) téhož zákona]. V rozsahu dvou ze tří let lze přitom posledně uvedenou dobu započíst toliko tehdy, pokud k ní došlo po dosažení věku 55 let. Zvlášť u osob starších tohoto věku tak může být započtení rozhodné doby významné pro výpočet výše důchodu, protože brání jejímu krácení. Vyřazením z evidence ztrácí uchazeč o zaměstnání výše uvedená práva, pročež musí tuto skutečnost zvažovat i při rozhodování o tom, zda přijme nebo odmítne nabídku veřejné služby. Podle § 30 odst. 4 písm. b) zákona o zaměstnanosti pak může být do evidence uchazečů o zaměstnání znovu zařazen na základě nové písemné žádosti až po uplynutí 6 měsíců ode dne vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání.
231. Kromě uvedených práv je třeba dále zmínit, že se zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání jsou spojeny i povinnosti, jež musí uchazeč plnit vedle případného výkonu veřejné služby. Jde především o povinnost poskytovat krajské pobočce úřadu práce potřebnou součinnost při zprostředkování zaměstnání a řídit se pokyny této pobočky (§ 19 odst. 2 zákona o zaměstnanosti). Ta může mít přitom různou intenzitu, zejména pokud se jedná o povinnost hlásit se na této pobočce nebo na jejím kontaktním pracovišti, které v současnosti představují pracoviště pošty, tzv. Czech Pointy.
232. Napadené ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti v zásadě předpokládá, že odmítnutí nabídky veřejné služby je důvodem vyřazení z evidence. Platí to za předpokladu, že v ní byl uchazeč veden déle než dva měsíce, aniž by pak bylo jakkoliv rozlišováno mezi tím, zda je nezaměstnaný krátkodobě nebo dlouhodobě. Jinak k vyřazení nedojde jen tehdy, pokud jsou pro odmítnutí veřejné služby vážné důvody. Obsah tohoto pojmu je vymezen v § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, a to výčtem v zásadě jednoznačně vymezených důvodů (např. nezbytná osobní péče o dítě ve věku do 4 let nebo o fyzickou osobu, která se podle zvláštního právního předpisu považuje za osobu závislou na pomoci jiné osoby ve stupních II až IV). I toto ustanovení ale vytváří prostor pro správní uvážení, a to konkrétně ve svém bodu 7, podle něhož mohou vážné důvody spočívat i v „jiných vážných osobních důvodech, například etických, mravních či náboženských, nebo důvodech hodných zvláštního zřetele“. O tom, zda jsou splněny podmínky pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, rozhoduje příslušná krajská pobočka úřadu práce, přičemž dotčenému uchazeči je zaručena možnost domáhat se ochrany svých práv v rámci správního soudnictví. Zbývá dodat, že zákon výslovně neupravuje situace, kdy sice uchazeč neodmítne výkon veřejné služby, nicméně poruší s tím spojené povinnosti, resp. tuto službu nevykonává řádně.
VII./b Obecně k právu na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny a zákazu nucených prací podle čl. 9 Listiny 233. Úvodem posouzení souladu napadených ustanovení s právem na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny a zákazem nucených prací a služeb podle čl. 9 Listiny považuje Ústavní soud za potřebné zdůraznit obsahovou spojitost mezi těmito právy. Prvně uvedené zaručuje (rovný) přístup k jednotlivým povoláním a s tím spojenou možnost jeho volby. Toto právo lze ale vymezit i negativně, a to v tom smyslu, že nikdo nesmí být k výkonu žádného povolání donucován. V tomto smyslu mu vlastně odpovídá zákaz nucených prací.
234. Je zřejmé, že při posuzování napadených ustanovení nelze tuto spojitost přehlédnout, a jejich soulad s uvedenými ústavně zaručenými právy by proto měl být hodnocen jako celek. Přesto však nelze ze systematiky Listiny dovozovat duplicitní charakter obou jejích ustanovení, neboť i když se jejich předmět překrývá, každé z nich vymezuje jiné jeho prvky. Důvody tohoto dělení jsou částečně historické. Jde o reflexi skutečnosti, že každé z těchto práv plnilo v ústavním vývoji evropských zemí jinou funkci. Zatímco uznání zákazu nucených prací předcházela zkušenost s otroctvím a jinými, byť mírnějšími, formami nucených prací v jednotlivých historických obdobích, zakotvení práva na svobodnou volbu povolání v lidskoprávních instrumentech bylo reakcí na omezování přístupu k některým povoláním pro úzkou skupinu lidí, ať již byla definována původem, nebo přísnými cechovními pravidly (podrobně srov. Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 260–262, 575–576). Svůj smysl ale toto dělení neztrácí ani dnes. Jak bylo nakonec již naznačeno, právo na svobodnou volbu povolání se týká širšího okruhu právních vztahů než zákaz nucených prací, neboť zahrnuje i otázky přístupu k jednotlivým povoláním a způsobu jejich výkonu. Zákaz nucených prací se zas odlišuje tím, že působí ve vztahu k veřejné moci bezprostředně na základě čl. 9 Listiny a neuplatní se u něj omezení vyplývající pro prvně uvedené právo z čl. 41 Listiny, podle něhož se některých práv zaručených Listinou lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů.
235. Zákaz nucených prací směřuje k ochraně lidské svobody a důstojnosti, a to v jejich samotné podstatě. Možnost jednotlivce rozhodnout se, jaké profesi, zaměstnání nebo jiné činnosti věnuje svůj čas a úsilí, a především, jakým způsobem bude získávat prostředky ke svému živobytí, představuje garanci jeho svobodné sféry v oblasti, která má zásadní význam pro rozvoj jeho osobnosti a v mnoha směrech podstatným způsobem ovlivňuje všechny stránky jeho života. Jde o možnost jeho vlastní seberealizace, možnost uvážit, jaká činnost jej bude naplňovat a co sám může v tomto směru nabídnout. V neposlední řadě jde ale i o možnost každého mít ve vlastních rukou své místo ve společnosti a požívat respekt ze strany těch, již tvoří jeho širší nebo blízké okolí. Bylo by samozřejmě iluzorní se domnívat, že rozhodování o tom, zda vykonávat určitou práci nebo nikoliv, je prosté dalších vlivů a že i svobodný projev vůle v tomto směru nemůže být u konkrétní osoby „vynucen“ okolnostmi situace. Podstata tohoto zákazu ale míří jinam. Nelze ji spatřovat v bránění jednotlivci, aby se vší odpovědností zvažoval své potřeby a přizpůsoboval jim své jednání, např. tím, že přijme práci, o kterou by sice jinak neměl zájem, ale vzhledem ke své aktuální finanční situaci má za to, že ji přijmout musí. To, vůči čemu zákaz směřuje, je právě vyloučení možnosti učinit takovéto vážné a svobodné rozhodnutí. Jak bylo uvedeno výše, rozhodnutí se pro výkon určité pracovní činnosti může mít zásadní vliv na život jednotlivce, přičemž stejný dopad je třeba přiznat i stavu, kdy toto rozhodnutí již není v jeho dispozici, nýbrž mu je nařízeno a je na něm vynucováno. V závislosti na obsahu předmětné povinnosti je tím totiž rozhodováno i o tom, jak a kde stráví významnou část svého času, jakému povolání se bude muset věnovat a jakou za to dostane odměnu, která bude muset být rovněž stanovena autoritativně. Všechny tyto skutečnosti přitom jsou nebo mohou být významné pro soukromý a rodinný život dotčeného jednotlivce, pro jeho životní úroveň, případně i společenskou prestiž, a v neposlední řadě i pro jeho vlastní pocit uspokojení. Takovýto stav a případné nerovné postavení, které by ve vztahu k jiné – určitým opatřením nedotčené – skupině osob mohlo v této souvislosti vzniknout, jím přitom může být vnímáno jako ponižující a oprávněně tak vyvolávat otázku, zda jím není zasažena jeho lidská důstojnost.
236. Ústavní soud se shoduje s navrhovateli v tom, že pro posouzení, zda požadavek přijetí nabídky veřejné služby ve smyslu napadených ustanovení představuje nucenou práci nebo službu podle čl. 9 odst. 1 Listiny, resp. nucenou nebo povinnou práci podle čl. 4 odst. 2 Úmluvy, lze vyjít z definice tohoto pojmu, která je obsažena v čl. 2 odst. 1 Úmluvy o nucené nebo povinné práci (srov. též obdobné závěry v rozsudku ve věci Van der Mussele proti Belgii, bod 32). „Nucenou nebo povinnou prací“ se tak rozumí každá práce nebo služba, která se na kterékoli osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoli trestu a ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. Lze podotknout, že již v minulosti Ústavní soud zdůraznil relevanci této definice pro výklad pojmu „nucená práce nebo služba“. Tehdy však tento pojem vymezil restriktivně, tedy jako „zpravidla práce a služby, jež velmi výrazně a omezujícím způsobem zasahují do osobních práv a svobod občana a jejichž nucený výkon představuje donucení administrativní povahy“ (nálezsp. zn. Pl. ÚS 37/93, srov. též nálezsp. zn. I. ÚS 2/93), aniž by zdůraznil, že s ohledem na svůj účel, kterým je ochrana svobody a důstojnosti jednotlivce, působí předmětný zákaz i ve vztahu k fyzickým a právnickým osobám. Státu z něj tak vyplývá pozitivní povinnost učinit trestným takové jejich jednání, jež by po komkoliv vynucovalo činnosti vymezené v čl. 9 Listiny, resp. čl. 4 Úmluvy, a účinně jej potírat (srov. rozsudek ve věci Siliadin proti Francii, bod 89). Jinak se Ústavní soud ke znakům nucené práce doposud vyjádřil pouze ojediněle. Ve svých nálezech mimo jiné označil za podmínku nucené práce nebo služby (resp. toho, aby bylo možné uvažovat o výjimce z jejich zákazu) absenci souhlasu jejich vykonavatele [srov. nález ze dne 25. června 2002sp. zn. Pl. ÚS 36/01(N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), nález ze dne 25. října 2005sp. zn. Pl. ÚS 20/04(N 203/39 SbNU 133; 195/2006 Sb.)].
VII./c Posouzení souladu se zákazem nucených prací 237. Na základě těchto východisek si Ústavní soud položil několik otázek, a to v následujícím pořadí. V první řadě zkoumal, zda veřejná služba v případě osob vedených v evidenci uchazečů o zaměstnání je prací nebo službou ve smyslu uvedených ustanovení, dále, zda je vykonávána dobrovolně, resp. zda není vykonávána v důsledku donucení nebo pod hrozbou případné sankce, a nakonec, bylo-li možné kladně zodpovědět obě tyto otázky, zda nejde o případ nucené práce nebo služby, na kterou se vztahuje výjimka podle čl. 9 odst. 2 Listiny nebo čl. 4 odst. 3 Úmluvy, případně též čl. 2 odst. 2 Úmluvy o nucené nebo povinné práci nebo čl. 8 odst. 3 písm. b) a c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb.
238. Na první otázku je třeba odpovědět kladně. Již bylo uvedeno, že veřejná služba má charakter závislé práce ve smyslu § 2 zákoníku práce, pročež ji lze mimo jakoukoliv pochybnost podřadit pod širší pojem „práce nebo služby“ ve smyslu čl. 9 odst. 1 Listiny. Ústavní soud tedy mohl přistoupit k další položené otázce, a to, zda k výkonu veřejné služby dochází dobrovolně nebo v důsledku donucení. V tomto případě již ale odpověď není prima facie zřejmá a vyžaduje bližší vymezení předmětného kritéria.
239. Především je třeba poznamenat, že povinnost, které by bylo možné přiznat charakter nucené práce nebo služby, nemusí být jednotlivci stanovena samostatně, nýbrž může být součástí práv a povinností, které mu vyplývají z právního vztahu, jehož je účastníkem. Pro posouzení, zda vyslovil souhlas i s jejím vznikem, je proto nezbytné zvažovat, zda měl možnost ovlivnit obsah tohoto právního vztahu, dále jaký účel vlastně sledoval tím, že do něj vstoupil, a zda daná povinnost rovněž slouží k jeho dosažení, zda obsahově souvisí s předmětem právního vztahu a zda ve vztahu k němu není nepřiměřeně zatěžující.
240. Uvedené abstraktní úvahy lze přiblížit na některých případech z judikatury. V navrhovateli zmíněném rozsudku ve věci Van der Mussele proti Belgii se Evropský soud pro lidská práva zabýval otázkou, zda nucenou nebo povinnou práci ve smyslu čl. 4 odst. 2 Úmluvy nepředstavuje povinnost advokátního koncipienta poskytovat nemajetným klientům právní pomoc v určitém rozsahu, aniž by za to měl nárok na odměnu a náhradu výdajů. Ačkoliv neshledal porušení tohoto článku, ve svém odůvodnění neabsolutizoval význam skutečnosti, že se stěžovatel rozhodl stát advokátem dobrovolně, byť je zřejmé, že s tímto svým rozhodnutím musel předvídat výhody i nevýhody, které jsou s výběrem tohoto povolání spojené. Poukázal naopak na jiný aspekt tohoto rozhodování, a to, že pokud chtěl být stěžovatel koncipientem (a posléze advokátem), tak neměl jinou možnost než tuto povinnost akceptovat. Otázku, zda se jedná o nucenou nebo povinnou práci, tím ve své podstatě posunul do roviny, kterou by z hlediska práva na svobodný výkon povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny bylo možné přirovnat k úvaze, zda určitá povinnost nepředstavuje natolik intenzivní omezení způsobu výkonu povolání, že z hlediska osoby, která jej vykonává, postrádá jeho výkon rozumný smysl (srov. čl. 4 odst. 4 Listiny). Konkrétně uvedl, že za povinnou práci by mohla být považována služba, jejíž vykonání je nezbytné k získání přístupu k určité profesi, jestliže tato služba ukládá břemeno, které je natolik nadměrné či nepřiměřené vzhledem k výhodám spojeným s budoucím výkonem této profese, že nelze mít za to, že výkon takové služby byl předtím dobrovolně akceptován (bod 37 rozsudku, srov. též Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 454). Předmětná povinnost však takovýto případ nepředstavovala, což stručně řečeno zdůvodnil tím, že mezi ní a činností advokáta existovala obsahová spojitost, dále její uložení bylo vyváženo jinými výhodami, byla vykonávána ve veřejném zájmu a zátěž spojená s výkonem dané služby nebyla nepřiměřená (bod 39 rozsudku).
241. Obdobný přístup se promítl do řady dalších rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, v nichž posuzoval soulad určité povinnosti vztahující se k povolání nebo jiné činnosti se zákazem nucených prací, aniž by automaticky vycházel ze skutečnosti, že předmětné povolání nebo činnost vykonával stěžovatel dobrovolně (např. rozhodnutí ze dne 14. září 2010 ve věci stížnosti Steindel proti Německu č. 29878/07, rozhodnutí ze dne 28. června 2011 ve věci stížnosti Bucha proti Slovensku č. 43259/07, rozhodnutí ze dne 28. června 2011 ve věci stížností Mihal proti Slovensku č. 23360/08 a č. 31303/08), a lze jej nalézt i v relevantní judikatuře Ústavního soudu [srov. stanovisko pléna ze dne 21. května 1996 sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96 (ST 1/9 SbNU 471)]. Platí přitom, že uvedená obecná východiska lze aplikovat i na jiné případy než ty, jež mají souvislost s čl. 26 odst. 1 Listiny.
242. Ani povinnost uchazeče o zaměstnání přijmout nabídku výkonu veřejné služby nelze posuzovat samostatně, nýbrž jako součást tomuto jeho postavení odpovídajícího právního vztahu. S tím ale souvisí stěžejní otázka, kterou je v dané věci třeba zodpovědět, a to, zda může být veřejná služba považována za nucenou práci za situace, kdy byl uchazeč zařazen do příslušné evidence na základě vlastní žádosti, aniž by k podání této žádosti měl povinnost, a zároveň kdykoliv mohl požádat o ukončení svého vedení v ní. V této souvislosti je třeba se zabývat účelem zařazení uchazeče do předmětné evidence, jakož i způsobem, jakým lze tohoto účelu dosáhnout prostřednictvím povinnosti vykonávat veřejnou službu.
243. Právní úprava zprostředkování zaměstnání podle hlavy II druhé části zákona o zaměstnanosti, která tvoří právní základ evidence uchazečů o zaměstnání, ve svém souhrnu provádí čl. 26 odst. 3 Listiny. Toto ustanovení zaručuje občanům, kteří bez své viny nemohou vykonávat své právo získávat prací prostředky pro své životní potřeby (a zároveň nejsou nezpůsobilí k práci ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny), že jim bude ze strany státu poskytnuto v přiměřeném rozsahu hmotné zajištění. Ústavodárce tímto zavázal stát k tomu, že přijme takovou právní úpravu, která alespoň částečně zmírní negativní důsledky, jež pro jednotlivce a osoby na něm závislé může mít ztráta příjmu, a poskytne mu tak prostor k tomu, aby se s touto situací mohl vypořádat. Co se rozumí přiměřeným rozsahem, není dáno bez dalšího toliko ze znění Listiny. K vymezení tohoto pojmu, jakož i stanovení podmínek pro uplatnění předmětného práva, je povolán zákonodárce, jemuž náleží uvážit všechny další souvislosti, možnosti veřejných financí nevyjímaje [srov. nález ze dne 23. dubna 2008sp. zn. Pl. ÚS 2/08(N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), bod 59]. Jím zvolené normativní řešení však musí respektovat účel dané garance a svým obsahem nesmí znemožňovat jeho dosažení (bod 52 citovaného nálezu).
244. Uvedené závěry navazují i na předchozí judikaturu týkající se sociálních práv [např. nálezy ze dne 5. října 2006sp. zn. Pl. ÚS 61/04(N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.) a ze dne 12. března 2008sp. zn. Pl. ÚS 83/06(N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)], kterou Ústavní soud rozvinul ve svém nálezu ze dne 24. dubna 2012sp. zn. Pl. ÚS 54/10(N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) konstrukcí testu rozumnosti jakožto nástroje k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních práv. Tento test, jenž bude níže aplikován i ve vztahu k napadené právní úpravě, reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak i potřebu vyloučit jeho případné excesy. Skládá se přitom ze čtyř následujících kroků: 1. vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu, 2. zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, 3. posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, 4. zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší (bod 48 tohoto nálezu).
245. Lze dodat, že vedle hmotného zajištění sleduje právní úprava podle hlavy II druhé části zákona o zaměstnanosti jako celek i jiný účel, a to poskytnutí aktivní součinnosti uchazečům při hledání nového zaměstnání. Tím přispívá k realizaci závazků plynoucích z čl. 1 odst. 3 Evropské sociální charty a čl. 6 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a v širším smyslu i výše uvedeného práva podle čl. 26 odst. 3 Listiny.
246. Zákonodárce je oprávněn stanovit podmínky a rozsah, v němž lze uplatnit právo na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 26 odst. 3 Listiny, včetně podmínek pro zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání a setrvání v ní, od čehož se vedle nároku na podporu v nezaměstnanosti odvíjí i další práva, např. hrazení zdravotního pojištění ze strany státu. Nepochybně tak může vyžadovat poskytování součinnosti a plnění dalších povinností za účelem zajištění, že předmětná pomoc bude poskytována právě osobám, které mají zájem pracovat, avšak nemají možnost se zaměstnat. Ve svém uvážení však musí brát zřetel na to, že osoby, vůči nimž tento nárok směřuje, se zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání domáhají svých zákonem stanovených práv v důvěře, že jejich smyslem je zmírnění dopadu ztráty zaměstnání na jejich finanční situaci a součinnost při hledání nového zaměstnání. Tato důvěra je posilována nejen předmětnou ústavní garancí tohoto práva, nýbrž též tím, že podmínkou vzniku nároku na podporu v nezaměstnanosti je předchozí doba zaměstnání, v rámci které byly tyto osoby povinny platit pojistné na sociální zabezpečení. Zařazení do předmětné evidence je zároveň jediný způsob, jakým se mohou domoci nějakého plnění z důvodu, že se staly nezaměstnanými.
247. Ústavní soud má za to, že veřejná služba je veřejnoprávním vztahem, jehož obsahem je výkon činnosti splňující znaky závislé práce ve smyslu § 2 odst. 1 zákoníku práce. To, co jej odlišuje od základních pracovněprávních vztahů (§ 3 druhá věta zákoníku práce), je v první řadě vzájemné postavení jeho účastníků. Zatímco při uzavření pracovní smlouvy vystupují zaměstnanec i zaměstnavatel formálně v rovném postavení a její obsah je výsledkem jejich shodných projevů vůle, v případě veřejné služby jde o vztah mezi uchazečem o zaměstnání a krajskou pobočkou úřadu práce, která v něm však vystupuje jako orgán veřejné moci. I jeho předpokladem je smlouva, nicméně konkrétní nabídka jejího uzavření závisí na správním uvážení příslušného orgánu. Uchazeč nemá žádnou možnost ovlivnit, co bude jejím předmětem nebo kde a jak dlouho ji bude vykonávat. Nabídku může pouze odmítnout jako celek, důsledkem čehož však bude jeho vyřazení z evidence uchazečů. Výjimku představuje toliko případ, kdy měl uchazeč k odmítnutí vážné důvody ve smyslu § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, ani tam uvedené „důvody hodné zvláštního zřetele“, jež představují jediný otevřený pojem v rámci v tomto ustanovení uvedeného taxativního výčtu, však nevytvářejí možnost pro vyslovení pouhého nesouhlasu s nabídkou. Tyto důvody totiž míří na výjimečné případy, kdy je namístě požadavek zmírnění možných nepřiměřených důsledků této povinnosti. Zdůraznit lze ale i jiné rozdíly mezi veřejnou službou a základními pracovněprávními vztahy. Jak bude uvedeno níže, v případě veřejné služby nemá její vykonavatel právo na odměnu. Těmto osobám nejsou hrazeny ani náklady, jež jim v souvislosti s výkonem veřejné služby vznikly, a nevztahuje se na ni ani řada ustanovení, jež v základních pracovněprávních vztazích v různých směrech chrání postavení zaměstnance (např. týkající se dovolené).
248. Uvedené se promítá do ústavněprávního hodnocení napadených ustanovení a svým způsobem vypovídá o protismyslnosti dnešního právního stavu. Pokud se totiž osoba, která přišla o zaměstnání, rozhodne požádat o jeho zprostředkování, musí po dvou měsících v evidenci strpět, že v případě nabídky bude po dobu o délce až poloviny stanovené týdenní pracovní doby (§ 79 odst. 1 zákoníku práce) vykonávat v podstatě závislou práci pro státem určený subjekt, a to bez nároku na mzdu a při podstatně nižší míře ochrany, než zaměstnancům poskytuje zákoník práce. Jinými slovy, stát podmiňuje uplatnění jejích práv, která jí přiznává pro případ nezaměstnanosti, tím, že jí v rozsahu polovičního úvazku fakticky nařídí závislou práci. Dotčený uchazeč však přesto zůstává formálně nezaměstnaným, což znamená, že mu jsou odepřena práva, jež v pracovněprávním vztahu zaměstnanci standardně náleží, a stát mu nemusí poskytovat protiplnění, jež pod hrozbou sankce jinak sám vyžaduje od jakéhokoliv jiného zaměstnavatele. K tomu mu navíc zůstává řada povinností spojená s jeho zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání (např. poskytování součinnosti krajské pobočce úřadu práce) a ve vlastním zájmu je nadále nucen si sám zaměstnání hledat.
249. Odmítnutí nabídky veřejné služby (bez vážného důvodu) znamená pro uchazeče vždy i zřeknutí se souvisejících práv, což se může významně promítnout do jeho finanční situace. Tyto důsledky lze ilustrovat na příkladu podpory v nezaměstnanosti. Ta činí v závislosti na době, po kterou je vyplácena, postupně 65 %, 50 % a 45 % průměrného měsíčního čistého výdělku z předchozího zaměstnání (srov. blíže § 50 a násl. zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů), nejvýše však 0,58násobek průměrné mzdy v národním hospodářství za první až třetí čtvrtletí předcházejícího kalendářního roku. V případě podání příslušné žádosti v roce 2012 to znamená, že její maximální výše může dosáhnout až 13 761 Kč měsíčně. Upozornit lze ale též na výši zdravotního pojištění, jež v případě osob bez zdanitelných příjmů představuje 13,5 % z vyměřovacího základu, jímž je minimální mzda (§ 2 a 3b zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů). Takto vypočítaná částka, která aktuálně činí 1 080 Kč měsíčně, by v případě vyřazení musela být uchazečem o zaměstnání rovněž hrazena, neboť stát by za něj dál nehradil zdravotní pojištění. Již povinnost hradit posledně uvedenou částku může v závislosti na konkrétní situaci jednotlivce představovat natolik intenzivní zátěž, že z jeho pohledu nebude existovat jiná alternativa než nabídku veřejné služby přijmout.
250. Výše vymezená ambivalentnost postavení uchazeče o zaměstnání prohlubuje negativní účinky, jež napadená právní úprava působí do sféry jeho základních práv a svobod. Nejde jen o omezení svobody rozhodnout se, zda veřejnou službu přijmout, nebo nikoliv. Je-li smyslem opatření státu podle zákona o zaměstnanosti zprostředkování zaměstnání, pak je pochopitelné, že uchazeč nemůže zprostředkovanou nabídku zaměstnání bezdůvodně odmítnout (srov. v této souvislosti přístup Evropského soudu pro lidská práva např. v rozhodnutí ze dne 4. května 2010 ve věci stížnosti Schuitemaker proti Nizozemsku č. 15906/08). Podmínka, že uchazeč nemůže bez své viny získávat prostředky pro své životní potřeby prací, by totiž v takovémto případě byla významným způsobem zpochybněna. Veřejná služba a s ní spojený důvod vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti ale nevede ke zprostředkování zaměstnání. Jak vyplývá z vyjádření ministra práce a sociálních věci, její účel je třeba spatřovat v zabezpečení adresnosti součinnosti ze strany státu, tj. aby směřovala k osobám sociálně potřebným a nebyla zneužívána („být nezaměstnaným se nemá vyplácet“). Zároveň má být prostředkem udržení či znovuzískání pracovních návyků a prevence sociálního vyloučení nezaměstnaných. Napadená ustanovení však tyto účely sledují jen zdánlivě a jimi stanovená povinnost přijmout nabídku veřejné služby již po dvou měsících nezaměstnanosti v žádném případě nepředstavuje vhodný a přiměřený prostředek k jejich dosažení.