18. K navrhovateli napadenému ustanovení obsaženému v zákoně č. 346/2010 Sb., tj. návrhu na zrušení "daňových prázdnin", vláda uvádí, že předmětný návrh zákona byl jakožto součást "reformního balíčku" projednáván v režimu legislativní nouze. Ze stenozáznamu z prvního dne 25. schůze Senátu konané dne 12. listopadu 2010 přitom vyplývá, že proběhla obšírná diskuse o přiměřenosti a správnosti využití institutu legislativní nouze (resp. postupu podle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb.) při projednávání předložených návrhů zákonů, která vyústila v demokraticky přijaté rozhodnutí Senátu o akceptaci žádosti předsedy vlády, aby projednal předložené návrhy zákonů (včetně předmětného návrhu zákona) ve zkráceném jednání. Samotný návrh zákona, kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb. (senátní tisk 366) byl odůvodněn ministrem financí, podroben věcné diskusi (v garančním výboru i plénu) a následně schválen. Uvedené skutečnosti jsou obsaženy ve stenozáznamu z jednání prvního dne 25. schůze Senátu. I v tomto případě tedy lze konstatovat, že procedurální pravidla, jakož i demokratické principy rozhodování byly dodrženy. Lze též konstatovat, že nedošlo ke zneužití postupu podle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb., k obcházení řádné zákonodárné procedury, a že senátní opozice nebyla na svých právech nikterak zkrácena.
19. Ministerstvo průmyslu a obchodu ve svém vyjádření k návrhu uvedlo, že navrhovatelé nepředložili důkazy o tvrzené "libovůli či extrémnosti zákonodárce" ani nebyly doloženy důkazy o "rozporu s principem rovnosti". Ministerstvo průmyslu a obchodu má naopak za to, že byly vždy citlivě váženy nástroje, jež je třeba pro ochranu ekonomiky a občanů země použít, a to při plnění zásady racionality, přiměřenosti a vždy na základě veřejného zájmu. Zmiňovaný odvod se týká elektřiny vyrobené ze slunečního záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010, tj. v období, kdy došlo k výraznému propadu nákladů na pořízení slunečních kolektorů, a došlo tak k většímu zvýhodnění ze strany státu vůči podnikatelům investujícím v tomto období, oproti podnikatelům, kteří investovali v předchozím období. Nynější odvod z elektřiny ze slunečního záření (26 % u podpory formou výkupní ceny) byl přitom vypočítán tak, aby nadále zaručoval patnáctiletou návratnost vložených investic, která je garantována zákonem. Není tedy zvolen náhodně a zcela jistě není extrémním. Vlivem výše popsaných skutečností a prudkého snížení investičních nákladů na výstavbu slunečních elektráren postupně docházelo ke zkracování lhůty návratnosti, což neodpovídalo původnímu záměru zákonodárce. Návratnost investic se z původních 15 let zkrátila na 8-9 let. Z výše uvedeného je zjevné, že legislativní změny byly a musely být očekávatelné, odůvodněné, a nikoliv projevem libovůle. Adresáti zákona č. 180/2005 Sb. mohou tedy i nadále očekávat nabytí výnosů z produkce energie ve slunečních elektrárnách díky dotacím ze strany státu, a to v intencích režimu tohoto zákona a za dodržení základního principu návratnosti vložených investic do 15 let. Pokud navrhovatelé v bodě 10 uvádějí, že napadená zákonná ustanovení jsou v rozporu se "svobodou podnikání" (čl. 26 Listiny, čl. 16 Listiny základních práv Evropské unie), je třeba poukázat na skutečnost, že svoboda podnikání, a tedy možnost investovat do daného sektoru je i nadále zaručena a není omezena, jen otázka výhodnosti investovat do tohoto sektoru kolísá, což je běžné i v jiných oblastech podnikání. Přijatá opatření žádným způsobem nenarušují ani ústavní zásadu rovnosti před zákonem, naopak tuto rovnost akcentují v tom, že je předmětné odvětví ze státního rozpočtu dotováno a v cenách energie podporováno více než jiná odvětví našeho hospodářství, a to pro větší důraz na zájmy výroby elektřiny ze slunečních elektráren. Závěrem Ministerstvo průmyslu a obchodu upozorňuje, že navrhovatelé nijak nedokládají tvrzené významné ekonomické následky dopadající na majetkovou sféru adresátů napadených částí zákonů, jakož i zakládající majetkovou odpovědnost České republiky. Též tvrzení o poklesu posuzované obecné důvěryhodnosti (tzv. rating) České republiky v souvislosti s přijatými opatřeními se jeví jako spekulativní. Ministerstvo průmyslu a obchodu se domnívá, že pokud by "rating" České republiky poklesl, bylo by tomu tak v případě nepřijetí žádných opatření, neboť negativní dopady spojené např. s vícenáklady na elektrickou energii by plošně zasáhly všechny odběratele elektřiny - včetně největších odběratelů, kteří jsou páteří českého průmyslu.
20. Ministerstvo financí ve svém vyjádření uvedlo, že legislativní úprava v oblasti obnovitelných zdrojů byla předložena s cílem zastavit neúčelné zvyšování nákladů na podporu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, zejména z důvodu vysoké podpory fotovoltaických elektráren, a omezit dopady plynoucí z této podpory na český průmysl, hospodářství a domácnosti. Pokud navrhovatelé dovozují, že aplikace normy, která snížila míru přerozdělování v odvětví pro adresáty, kteří započali vyvíjet činnost v oboru přede dnem nabytí účinnosti zákona, je v rozporu s jejich legitimním očekáváním, a to z důvodu, že se v průběhu jejich podnikání mění právní stav, nelze s tímto jejich závěrem souhlasit. Právo se mění prakticky neustále a z hlediska jeho aplikace není v žádném případě možné aplikovat starou právní úpravu do doby, než adresát normy ukončí podnikání v oblasti či reálně zlikviduje určitý hmotný majetek, na kterém podnikání bylo založeno. Ministerstvo financí zdůrazňuje, že ke stanovení výkupních cen a zelených bonusů byl a stále je na základě ustanovení § 6 odst. 1 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, ve znění účinném do 31. prosince 2010, pravomocný Energetický regulační úřad (dále také jen "ERU"). Ten je při stanovování cen omezen podmínkou uvedenou v § 6 odst. 4 zákona č. 180/2005 Sb., ve znění zákona č. 137/2010 Sb., a to sice, že výkupní ceny nesmí být nižší než o 5 % hodnoty výkupních cen platných v roce, v němž se o novém stanovení rozhoduje. Význam této podmínky je však omezením výkonné moci, v tomto případě reprezentované ERU, směřujícím k tomu, že ERU není oprávněn snížit ročně výkupní ceny o více než 5 %, v žádném případě zde není nijak omezena moc zákonodárná, která tak může svým zásahem výkupní cenu snížit či dokonce povinovat ERU k možnosti vyššího snižování výkupních cen. Jestliže tedy zákonodárce může a v čase přijetí napadených právních předpisů mohl snížit z hlediska své pravomoci výkupní ceny, pak bezpochyby mohl realizovat akt, který má totožné ekonomické následky jako snížení těchto výkupních cen (tj. mohl přijmout právní úpravu odvodu spolu s právní úpravou dotace na úhradu vícenákladů). Zákonodárci tedy není v zásahu do regulace bráněno žádným ustanovením zákona. Ministerstvo financí konstatuje, že extrémnost poklesu investičních nákladů způsobila, že regulační prostředky, které svěřil zákonodárce ERU, nestačily k tomu, aby zastaralou regulaci nahradil regulací, která by odpovídala novým objektivním skutečnostem. Proto musel k regulaci v tomto odvětví přistoupit sám zákonodárce. Z výše uvedeného je zjevné, že legislativní změny byly a musely být pro jejich adresáty očekávatelné, odůvodněné, a nikoliv projevem libovůle, neboť navazovaly na změnu objektivních skutečností, díky kterým se původní regulace stala zjevně nesprávnou. Toto pojetí legitimního očekávání koresponduje s pojetím, které zastává ustálená evropská judikatura, podle které "pokud opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření Společenství, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat zásady legitimního očekávání, pokud je toto opatření přijato. To platí zvlášť v takové oblasti, jako je oblast společných organizací trhu, jejíž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace" (mj. rozsudky Soudního dvora Evropské unie C-104/97 P, C-265/85, C-22/94, C-104/97, C-37/02 a C-38/02, C-17/03 a C-63/93). Legitimita očekávání subjektů tedy nebyla porušena, naopak, pokud by stát neprovedl odpovídající zásah, byla by zřetelným způsobem dotčena práva a legitimní očekávání jiných subjektů. Rozpor s právem podnikat dovozují navrhovatelé z uvalení extrémního zatížení poplatníků, a to ve výši 26 %, resp. 28 %. Dovozují, že toto opatření má tzv. "rdousící efekt" a že další podnikání v této oblasti již není možné. Daná úprava však dle vyjádření Ministerstva financí "neničí" majetkovou základnu poplatníka [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.)], neboť provozovateli je pouze ukrácena původní podpora, která je nastavena tak, aby návratnost investic byla blíže 15 letům, což je limit, který je obsažen v současné právní úpravě a byl rovněž obsažen v právní úpravě minulé. Nelze hovořit ani o "svévolném určení výrobců solární energie vůči výrobcům energie jiných obnovitelných zdrojů" (ti nejsou poplatníky odvodu), protože došlo k omezení přeplácení solárních elektráren ze strany distributorů (konečných spotřebitelů), a tak byla naopak odstraněna diskriminace ostatních obnovitelných zdrojů. Výběr poplatníků odvodu tedy není bezdůvodný a svévolný a veřejný zájem, který je zákonem sledován (ochrana národního hospodářství a minimalizace negativních sociálních dopadů), je jasně patrný. Z výše uvedených důvodů je třeba učinit závěr, že daná úprava není svévolná ani diskriminační, jak uvádí navrhovatelé. Rovněž je v souladu s principem rovnosti, neboť z tohoto principu nepochybně nevyplývá požadavek rovnosti každého s každým, ale pouze požadavek, aby právo jedny od druhých nerozlišovalo bezdůvodně. V daném případě je toto rozlišující kritérium jasně deklarované a ospravedlnitelné. K návrhu na zrušení zdanění bezúplatně nabytých povolenek Ministerstvo financí konstatuje, že nařízení vlády č. 80/2008 Sb., o Národním alokačním plánu pro obchodovací období roků 2008-2012, je pouhým příslibem nabytí povolenek provozovateli zařízení vypouštějících skleníkové plyny, a to za předpokladu splnění zákonem stanovených podmínek. Samotné nabytí emisních povolenek do majetku provozovatelů nastává každoročně okamžikem připsání konkrétního počtu povolenek na účty provozovatelů. Výše uvedené znamená, že od účinnosti novely provedené zákonem č. 402/2010 Sb., tj. od 1. ledna 2011, budou zdaňovány teprve v budoucnu nabývané povolenky. Na základě těchto poznatků je třeba konstatovat, že daná úprava nemůže být pravě ani nepravě retroaktivní, neboť se zaměřuje pouze na skutečnosti, které nastaly po 1. lednu 2011. Ministerstvo financí nesouhlasí ani s námitkou navrhovatelů, kteří uvádí, že úprava je v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny, neboť nikoli pouze daně, ale též podmínky, z nichž je seznatelná výše daně, musí být stanoveny zákonem. Ministerstvo financí upozorňuje, že zákon o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí stanoví pouze, že průměrnou tržní hodnotu povolenky zveřejní Ministerstvo životního prostředí, nikoliv však, že Ministerstvo životního prostředí určuje (stanoví) tržní hodnotu povolenky pro daňové účely. Je tomu tak proto, že Ministerstvo životního prostředí pouze zveřejní již samotným trhem vytvořenou průměrnou tržní hodnotu povolenky. Základ daně stanovuje v tomto případě pouze zákon, námitka navrhovatelů není tedy v tomto směru relevantní. Zdaněním bezúplatně nabytých povolenek nedochází k porušení bezúplatnosti jejich nabytí zaručené právním řádem a nedochází tím ani k porušování ustanovení směrnic Evropské unie. Rovněž nedochází ani ke snížení nebo jiné změně alokace povolenek schválených národním alokačním plánem. Mezi státy, které taktéž bezplatně nabyté povolenky zdaňují, patří Velká Británie, Řecko a Španělsko. Zdanění bezplatně nabytých povolenek není tedy v rozporu s právem Evropské unie.
21. Ústavní soud se obrátil také na Energetický regulační úřad s žádostí o poskytnutí informací ohledně vývoje doby návratnosti investice, výše výnosů a výše výkupních cen (§ 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb.) za jednotlivé roky v minulosti ode dne účinnosti zákona č. 180/2005 Sb., ohledně faktorů, které mohou ovlivnit naplnění záruk dle § 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., ohledně zachování výše výnosů za jednotku elektřiny z obnovitelných zdrojů po zavedení odvodu při podpoře výkupními cenami po dobu 15 let od roku uvedení zařízení do provozu v budoucnu, ohledně regulace výkupních cen podle § 6 odst. 4 zákona č. 180/2005 Sb., ve znění zákona č. 137/2010 Sb., a ohledně průběhu poklesu vstupů (zejména ceny fotovoltaických panelů) od účinnosti zákona č. 180/2005 Sb.
22. Energetický regulační úřad zaslal Ústavnímu soudu vyjádření včetně doprovodných grafů a tabulek, z nichž dovodil, že i po započtení vlivu odvodu na výnosnost investice jsou dosahované IRR (vnitřní výnosové procento) nad úrovní WACC (vážené průměrné náklady na kapitál) a doby návratnosti pod úrovní stanovené hranice 15 let, a to bez ohledu na způsob financování u jednotlivých projektů. Pokud jde o vývoj výkupních cen pro všechny vyhlášené kategorie FVE v letech 2006-2012, ten vykazuje stoupající trend křivek odpovídající ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona č. 180/2005 Sb., tj. zohlednění indexu cen průmyslových výrobců. Vývoj měrných investičních nákladů ve smyslu přílohy č. 3 vyhlášky č. 475/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, ve znění pozdějších předpisů, vykazuje naopak sestupnou tendenci. Výkupní cena je pak dle vyjádření Energetického regulačního úřadu vypočtena tak, že zaručuje nezápornou čistou současnou hodnotu projektu (NPV > 0) a IRR (Internal Rate of Return - vnitřní výnosové procento) rovno a vyšší než předpokládaný modelový WACC (Weighted Average Costs of Capital - vážené průměrné náklady na kapitál), a to tak, aby doba patnáctileté návratnosti byla dodržena. Pro úplnost Energetický regulační úřad uvádí, že většina projektů v oblasti OZE (včetně FVE) dosahuje významně kratší doby návratnosti, pouze malé vodní elektrárny se přibližují hranici 15 let. Energetický regulační úřad v této souvislosti zdůrazňuje, že zavedení srážkové daně nemá dopad na ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., které upravuje principy, které je třeba dodržovat při stanovení výše výkupních cen. Výkupní ceny pro roky 2009 a 2010 byly podle těchto principů stanoveny v době, kdy o zavedení odvodu nebylo ještě ani uvažováno - tedy na podzim let 2008 a 2009. Rozhodnutí o zavedení odvodů bylo přijato až na podzim 2010 a týká se pouze FVE uvedených do provozu v období 1. ledna 2009 až 31. prosince 2010. Stanovení výkupních cen pro roky 2011 a následující tímto odvodem také nebylo nijak ovlivněno. Zároveň platí, že Energetický regulační úřad nemá zákonný prostor zohledňovat opatření fiskální povahy do výkupních cen zpětně, a navíc by neexistovala zákonná možnost, jak výkupní ceny upravit znovu v okamžiku, kdy skončí účinnost ustanovení o odvodu za elektřinu ze slunečního záření (a i kdyby to bylo možné, pak úprava výkupních cen proti fiskálním opatřením by pak zcela eliminovala tato opatření). Energetický regulační úřad uvádí, že výnosy jako takové nebyly zavedením odvodu za elektřinu ze slunečního záření dotčeny, neboť oprávněné subjekty stále získávají stejný hrubý výnos, na který mají nárok v souladu s předmětnými ustanoveními zákona č. 180/2005 Sb. (fiskální opatření z logiky věci zasahují do dispozice s tímto hrubým výnosem). Z výše uvedených hledisek Energetický regulační úřad nebyl nijak nucen přijímat specifická opatření v důsledku účinnosti ustanovení o zavedení odvodu za elektřinu ze slunečního záření. Energetický regulační úřad uzavírá, že na základě výše uvedené právní úpravy nemohl reagovat na situaci, kdy došlo k výraznému meziročnímu poklesu měrných investičních nákladů na zřizování těchto zdrojů v důsledku snížení cen fotovoltaických panelů o více než 40 % v roce 2009 odpovídajícím snížením výkupní ceny elektřiny z těchto zdrojů, neboť na základě zákona č. 180/2005 Sb. byl oprávněn meziročně snížit výkupní cenu elektřiny pro nové zdroje pouze o 5 %. Díky tomu došlo k velmi významnému zvýhodnění nově budovaných fotovoltaických elektráren oproti ostatním druhům obnovitelných zdrojů, u kterých byla podpora stanovena optimálně.
23. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků a oslovených orgánů státní správy navrhovatelům a vedlejšímu účastníkovi a umožnil jim se k nim vyjádřit.
24. Navrhovatelé v replice prohlásili, že pokud náhlé legislativní změny z konce roku 2010 zasahující do ústavně zaručených práv investorů do fotovoltaických elektráren stát ospravedlňuje veřejným zájmem, je evidentní, že po dlouhou dobu ochranu tohoto údajného veřejného zájmu zanedbával a k úpravě "zastaralé legislativy" nepřikročil v době, kdy ještě nebylo nutné zasahovat do práv vlastníků již zprovozněných FVE. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že nastalý stav nemůže být přičítán k tíži provozovatelům FVE, neboť se jedná výlučně o důsledek konání, resp. opomenutí státu. Navrhovatelé nezpochybňují oprávnění státu činit opatření na ochranu veřejného zájmu; taková opatření však musí být přiměřená a nesmí vybočovat z ústavněprávních mezí. V důsledku zavedení odvodu však dle navrhovatelů jeho poplatníci hradí ze svého náklady státní energetické politiky (resp. státních opatření proti růstu ceny elektřiny pro konečné spotřebitele). Ústavní soud přitom opakovaně konstatoval, že není přijatelné, aby určitá selektivně stanovená skupina soukromých subjektů nesla dopady realizace státem zvolené sociální politiky. Navrhovatelé souhlasí s tvrzením předsedy vlády, který ve svém vyjádření uvedl, že investorům do OZE nebyla nikdy garantována výše zisku. Investorům však byla výslovně garantována výše podpory za jednotku vyrobené elektřiny, přičemž tato garance a očekávání investorů byly zavedením odvodu porušeny. Tyto garance, které stát vůči investorovi zavazují skrze ústavní princip ochrany legitimního očekávání, jsou od roku 2005 až dodnes obsaženy v zákoně. Za takové situace nelze očekávání investorů, že stát bude uvedené garance dodržovat, označit za nepřiměřená či nelegitimní. Pokud Ministerstvo financí a předseda vlády legitimní očekávání investorů do FVE v zachování výše podpor zpochybňují, nedokládají to žádnými důkazy a ani argumentace Ministerstva financí o předvídatelnosti změn podmínek pro stávající instalace a širokém povědomí o jejich nutnosti nepůsobí přesvědčivě. Navrhovatelé v replice dále poukazují na skutečnost, že i v minulosti docházelo k systematickému nárůstu cen elektřiny, aniž by to vyvolalo jakoukoliv reakci státu. Je tak zřejmé, že pokud stát v minulosti neshledal naléhavý veřejný zájem a zásadnímu nárůstu cen elektrické energie nezabránil, nebyla hrozba nárůstu těchto cen ani skutečným důvodem zavedení odvodu a dotace na sklonku roku 2010. I kdyby existoval legitimní veřejný zájem státu na omezení růstu cen elektrické energie, zásadní nepoměr mezi relativně nepatrným důsledkem tohoto opatření (snížení ceny elektrické energie o cca 5 %) na celkovou cenu elektřiny oproti zásadnímu zásahu do majetkových práv investorů (odvod ve výši 26-28 %) do FVE dokládá, že veřejný zájem v tomto případě intenzitu legitimního očekávání investorů přesáhnout nemohl, tím spíše, že meziroční cenové nárůsty převyšující 10 % nejsou výjimečné ani u dalších energetických komodit se zásadním finančním vlivem na jejich odběratele. V této souvislosti navrhovatelé zdůrazňují, že podpora vyplácená výrobcům elektřiny z OZE nemusela být v přímém vztahu k ceně elektřiny pro její konečné spotřebitele, jak je ve vyjádřeních předsedy vlády a obou ministerstev na více místech opakováno. Bylo rozhodnutím zákonodárce, že břímě financování podpory rozvoje OZE uvalil pouze na konečné spotřebitele elektřiny, když přitom nebyl nijak omezen v tom, aby OZE financoval ze zcela jiných zdrojů. Navrhovatelé ve své replice zpochybňují statistiky, o které je opřen závěr Ministerstva financí (např. bod 299) o radikálním zkrácení doby návratnosti investice na 8-9 let. V modelové situaci FVE o instalovaném výkonu 1 MW a investičních nákladech i ostatních ekonomických parametrech určených podle vyhlášek ERU návratnost investice do FVE ani před zavedením odvodu neklesla pod 13 let. Byla tedy pouze o 2 roky kratší než návratnost garantovaná. Této skutečnosti odpovídá i obvyklá doba splatnosti bankovních úvěrů čerpaných na výstavbu FVE, která se pohybovala v rozmezí 13-15 let. Dvouletá odchylka od zákonem sledované maximální patnáctileté doby návratnosti tak v žádném případě nemůže ospravedlnit dodatečnou zátěž, kterou odvod pro investory do FVE představuje. Na rozdíl od Ministerstva financí jsou navrhovatelé také přesvědčeni, že zavedení odvodu je opatřením přinejmenším nepravě retroaktivním. Jedná se zde o nepravou retroaktivitu v její nepřípustné podobě, tedy v rozporu s čl. 1 a 9 Ústavy. Navrhovatelé dodávají, že nepravá retroaktivita je podle citovaného nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.) v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny je zachována hranice únosnosti. Jak bylo popsáno výše, tyto požadavky v případě zavedení odvodu splněny nebyly. Použití retroaktivního opatření zejména nebylo ve vztahu k státem sledovanému cíli potřebné, respektive k naplnění sledovaného cíle mohlo být použito jiných opatření, která by v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod více šetřila podstatu a smysl postižených základních práv. Navrhovatelé podotýkají, že z materiálního pohledu odvod vykazuje také určité znaky retroaktivity pravé. Zavedením odvodu totiž byla porušena garance minimální výše podpory pro FVE. Obsahem této garance byla stabilní výše podpory po dobu 15 let od uvedení zařízení do provozu. Jestliže pro část tohoto garantovaného období má dojít ke změně výše podpory v závislosti na datu uvedení FVE do provozu, jde o změnu skutečnosti v minulosti již nastalé, a tedy o pravou retroaktivitu zákona, neboť ekonomicky jde o situaci ekvivalentní zkrácení garance. Podle navrhovatelů nelze na odvod z hlediska ústavněprávního pohlížet jako na daňové opatření ve smyslu čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, nýbrž jako na snížení stanovené výše podpor. S ohledem na shora uvedené tedy nelze při přezkumu ústavnosti odvodu aplikovat závěry a judikaturu Ústavního soudu týkající se omezeného přezkumu daňových opatření a zdůrazňující, že zákonodárce má v oblasti daní široký prostor pro vlastní úvahu. Není namístě ani aplikovat méně přísný test proporcionality užívaný Ústavním soudem v oblasti daní, resp. jiných povinných plateb ve prospěch státu. Ústavní konformitu odvodu je nutno poměřovat obecným třístupňovým testem proporcionality, který Ústavní soud definoval například ve svém nálezu ze dne 13. 8. 2002 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.). Navrhovatelé dodávají, že s ohledem na povahu hodnot dotčených odvodem, mezi něž patří právo vlastnické a základní náležitosti demokratického právního státu, není namístě aplikovat na posuzovaný případ ani méně přísný "test rozumnosti" užívaný Ústavním soudem v rámci přezkumu porušení hospodářských a sociálních práv. Pokud Ministerstvo průmyslu a obchodu na stranách 8 a 9 svého vyjádření uvádí, že nedošlo k porušení principu rovnosti mezi jednotlivými provozovateli FVE, neboť racionálním základem rozlišování jsou snížené investiční náklady FVE v letech 2009 a 2010, pomíjí dle navrhovatelů skutečnost, že mezi konkrétními projekty jednotlivých provozovatelů FVE existují zásadní rozdíly zejména v investičních nákladech, individuálních smluvních podmínkách, metodě financování, zvolených technologiích apod., přesto je však vybraná skupina z těchto investorů nyní zavedením odvodu diskriminována. Samotné kritérium doby uvedení FVE do provozu tak jako důvod diskriminačního přístupu zákonodárce neobstojí. To platí i pro zvýhodnění výrobců elektřiny z jiných druhů OZE, kterým je vyplácena celá podpora podle zákona. Její výše nebyla nijak přehodnocována, a to přesto, že i tato podpora se podstatně promítá do konečné ceny elektřiny. Ve vyjádření k stanovisku Energetického regulačního úřadu navrhovatelé zejména uvádějí, že ačkoliv se Energetický regulační úřad zmiňuje i o způsobu výpočtu diskontované návratnosti, ve výpočtech návratnosti investic do FVE ve svém vyjádření zcela účelově uvádí pouze dobu návratnosti prosté, která je logicky významně kratší než doba návratnosti diskontované, navíc je v tabulce na straně 4 vyjádření nesprávně kalkulováno s již zrušeným pětiletým osvobozením od daně z příjmů, čímž rovněž zkracuje délku vypočtené doby návratnosti. Navrhovatelé proto zdůrazňují, že kritérium zachování garance patnáctileté návratnosti investic je nutno jednoznačně posuzovat za použití diskontované návratnosti, a kalkulace předložené Energetickým regulačním úřadem tak postrádají relevanci. Navrhovatelé v této souvislosti odkazují na přílohu č. 4 svého vyjádření ze dne 12. 12. 2011, která obsahuje vzorový výpočet diskontované doby návratnosti investic do FVE, a to zcela v souladu s výše uvedenou metodikou Energetického regulačního úřadu. Z tohoto výpočtu je zřejmé, že i pokud by zavedením odvodu nedošlo k jednoznačnému porušení garance patnáctileté návratnosti investic, byla tato doba v důsledku zavedení odvodu prodloužena na samotnou mez zákonem garantované míry. V takovém případě nelze vyloučit, že u řady investorů byla zavedením odvodu i garance patnáctileté návratnosti investic porušena, neboť u totožných projektů se může doba návratnosti investic lišit. Podáním ze dne 14. 5. 2012 zástupce navrhovatelů sdělil, že netrvá na ústním jednání ve věci.
25. Městský soud v Praze jako vedlejší účastník řízení sdělil, že k návrhu skupiny senátorů nemá co dodat, neboť neshledává za hospodárné a efektivní opakovat již v něm uplatněnou argumentaci. Městský soud v Praze současně sdělil, že souhlasí v této věci s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.
IV.
Dikce napadených ustanovení
26. Napadená ustanovení zákona č. 180/2005 Sb.:
"HLAVA III
ODVOD Z ELEKTŘINY ZE SLUNEČNÍHO ZÁŘENÍ
§ 7a
Předmět odvodu z elektřiny ze slunečního záření
Předmětem odvodu za elektřinu ze slunečního záření (dále jen ,odvod') je elektřina vyrobená ze slunečního záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010.
§ 7b
Subjekty odvodu
(1) Poplatníkem odvodu je výrobce, pokud vyrábí elektřinu ze slunečního záření.
(2) Plátcem odvodu je provozovatel přenosové soustavy nebo provozovatel regionální distribuční soustavy.
§ 7c
Základ odvodu
Základem odvodu je částka bez daně z přidané hodnoty hrazená plátcem odvodu formou výkupní ceny nebo zeleného bonusu poplatníkovi odvodu za elektřinu ze slunečního záření vyrobenou v odvodovém období.
§ 7d
Osvobození od odvodu
Od odvodu je osvobozena elektřina vyrobená ze slunečního záření ve výrobně elektřiny s instalovaným výkonem výrobny do 30 kW, která je umístěna na střešní konstrukci nebo obvodové zdi jedné budovy spojené se zemí pevným základem evidované v katastru nemovitostí.
§ 7e
Sazba odvodu
Sazba odvodu ze základu odvodu činí v případě hrazení formou
a) výkupní ceny 26 %,
b) zeleného bonusu 28 %.
§ 7f
Odvodové období
Odvodovým obdobím je kalendářní měsíc.
§ 7g
Způsob výběru odvodu
(1) Plátce odvodu je povinen srazit nebo vybrat odvod ze základu odvodu.
(2) Plátce odvodu je povinen odvést odvod ze základu odvodu do 25 dnů po skončení odvodového období; ve stejné lhůtě je povinen podat vyúčtování odvodu.
§ 7h
Správa odvodu
(1) Správu odvodu vykonávají územní finanční orgány.
(2) Při správě odvodu se postupuje podle daňového řádu.
§ 7i
Rozpočtové určení odvodu
Odvod je příjmem státního rozpočtu."
Ustanovení § 8 - slova "s výjimkou kontroly odvodu a jeho správy".
27. Napadená ustanovení zákona č. 402/2010 Sb.
Ustanovení článku II bodu 2:
"2. Za odvodová období měsíců leden a únor 2011 je plátce odvodu povinen odvést odvody a podat vyúčtování odvodu podle § 7g zákona č. 180/2005 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, ve lhůtě pro odvedení odvodu a podání vyúčtování za odvodové období březen 2011."
28. Napadená ustanovení zákona č. 357/1992 Sb.
Ustanovení § 6 odst. 8:
"(8) Předmětem daně darovací je bezúplatné nabytí povolenek na emise skleníkových plynů v letech 2011 a 2012 pro výrobu elektřiny v zařízení, které k 1. lednu 2005 nebo později vyrábělo elektřinu na prodej třetím osobám a ve kterém probíhá z činností, na které se vztahuje obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, pouze spalování paliv (dále jen ,bezúplatně nabytá povolenka') výrobcem elektřiny."
"§ 7a
Základ daně u bezúplatně nabytých povolenek
(1) Základem daně darovací u bezúplatně nabytých povolenek je průměrná tržní hodnota povolenky na emise skleníkových plynů k 28. únoru příslušného kalendářního roku vynásobená počtem bezúplatně nabytých povolenek k výrobě elektřiny pro příslušný kalendářní rok.
(2) Průměrnou tržní hodnotu povolenky na emise skleníkových plynů k 28. únoru příslušného kalendářního roku zveřejní Ministerstvo životního prostředí způsobem umožňujícím dálkový přístup."
"§ 14a
Sazba daně darovací u bezúplatně nabytých povolenek
Sazba daně darovací u bezúplatně nabytých povolenek činí 32 %."
Ustanovení § 20 odst. 1 písm. a):
slova "s výjimkou bezúplatně nabytých povolenek".
Ustanovení § 20 odst. 15:
"(15) Od daně darovací je osvobozeno nabytí takového počtu bezúplatně nabytých povolenek, které odpovídá poměru průměrného množství vyrobené elektřiny z kombinované výroby elektřiny a tepla k celkovému množství vyrobené elektřiny v letech 2005 a 2006."
Ustanovení § 21 odst. 9:
"(9) V případě bezúplatně nabytých povolenek je poplatník povinen podat místně příslušnému správci daně daňové přiznání k dani darovací do 31. března příslušného kalendářního roku. Součástí tohoto daňového přiznání je informace poplatníka o podílu výroby elektřiny a podílu výroby tepla na celkových emisích skleníkových plynů za kalendářní rok 2005 a následující roky."
29. Napadená ustanovení zákona č. 346/2010 Sb.
Ustanovení článku II bodu 2:
"2. Osvobození podle § 4 odst. 1 písm. e) nebo § 19 odst. 1 písm. d) zákona č. 586/1992 Sb., ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se naposledy použije za zdaňovací období, které započalo v roce 2010."
V.
Aktivní legitimace navrhovatelů
30. Návrh na zrušení ustanovení § 7a až 7i, § 8 v části "s výjimkou kontroly odvodu a jeho správy" zákona č. 180/2005 Sb., ustanovení čl. II bodu 2 přechodných ustanovení zákona č. 402/2010 Sb., ustanovení § 6 odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a) v části "s výjimkou bezúplatně nabytých povolenek", § 20 odst. 15, § 21 odst. 9 zákona č. 357/1992 Sb. a článku II bodu 2 zákona č. 346/2010 Sb. byl podán skupinou dvaceti senátorů Senátu Parlamentu České republiky, tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu. V předmětné věci lze tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace na straně navrhovatelů.
VI.
Ústavní konformita legislativního procesu
31. Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., v řízení o kontrole zákonů nebo jiných právních předpisů povinen posoudit, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.
32. Z příslušných internetových stránek Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky bylo zjištěno, že návrh zákona č. 180/2005 Sb. vláda předložila Poslanecké sněmovně dne 13. 11. 2003. Návrh zákona byl schválen dne 23. 2. 2005, v hlasování č. 513 bylo pro návrh zákona z přítomných 166 poslanců 103 a 44 bylo proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu, který ho projednal dne 31. 3. 2005 a usnesením č. 98 návrh schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Zákon nebyl prezidentem republiky v zákonné lhůtě podepsán. Schválený zákon byl doručen k podpisu předsedovi vlády dne 2. 5. 2005. Zákon byl vyhlášen dne 5. 5. 2005 ve Sbírce zákonů v částce 66 pod číslem 180/2005 Sb.
33. Návrh zákona č. 402/2010 Sb., kterým byly novelizovány mimo jiné zákon č. 180/2005 Sb. a zákon č. 357/1992 Sb., vláda předložila Poslanecké sněmovně dne 14. 10. 2010. Návrh zákona byl schválen dne 9. 11. 2010, v hlasování č. 140 bylo pro návrh zákona z přítomných 159 poslanců 123 a 12 bylo proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu, který ho projednal dne 8. 12. 2010. Senát k tomuto návrhu zákona nepřijal žádné usnesení. Zákon byl podepsán prezidentem republiky dne 15. 12. 2010 a vyhlášen dne 28. 12. 2010 ve Sbírce zákonů v částce 144 pod číslem 402/2010 Sb.
34. Zákon č. 346/2010 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 586/1992 Sb., vláda předložila Poslanecké sněmovně dne 29. 10. 2010, předseda sněmovny vyhlásil na návrh vlády stav legislativní nouze. Návrh zákona byl projednán ve zkráceném jednání a byl schválen dne 2. 11. 2010 usnesením č. 119. Návrh zákona byl postoupen dne 3. 11. 2010 Senátu, který ho dne 12. 11. 2010 projednal a schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Zákon byl podepsán prezidentem republiky dne 23. 11. 2010 a vyhlášen dne 8. 12. 2010 ve Sbírce zákonů v částce 127 pod číslem 346/2010 Sb.
35. Navrhovatelé uvádějí, že zákon č. 346/2010 Sb. byl projednán v režimu legislativní nouze, což legislativní proces diskvalifikuje. Sněmovní většina odůvodnila přiléhavost stavu legislativní nouze poukazem na § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 359/2004 Sb., tím, že "státu hrozí značné hospodářské škody". Předpoklad, že by existence platného zákona mohla být příčinou bezprostřední rozsáhlé škody, však dle navrhovatelů zjevně pojmově vybočuje z režimu legislativní nouze, pro jejíž vyhlášení nebyly dány podmínky. Navrhovatelé dále upozorňují na extrémní zkrácení zákonných lhůt k projednání mezi čteními v Poslanecké sněmovně, legislativní proces poskytl tedy poslancům podmínky na samé hranici možnosti předlohu věcně projednat. Stejně tak, přestože jde nesporně o vládní iniciativu, byla ignorována pravidla vládní legislativy a věc byla předložena bez projednání Legislativní radou vlády.
36. Ve vztahu k námitce protiústavních vad legislativního procesu na půdě Poslanecké sněmovny je nutno poukázat na závěry nálezů sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (viz výše), které nekonstruují schvalovací proceduru v režimu legislativní nouze jako postup protiústavní, nýbrž zdůrazňují celkový kontext projednávání napadené předlohy. Derogační pravomoc Ústavního soudu nenastupuje automaticky (objektivně) při jakýchkoliv pochybnostech o důvodnosti stavu legislativní nouze, nýbrž toliko za situace, kdy je materiálně dotčeno jádro demokratické parlamentní diskuse, což lze posuzovat toliko v relaci k postojům samotných aktérů parlamentní (sněmovní) rozpravy. Zatímco v návrzích sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 menšina poslanců (politická opozice) namítala absenci dostatečného prostoru pro právní a politickou rozpravu, tedy nemožnost ovlivnit rozhodnutí většiny eventuálními přesvědčivými menšinovými argumenty, ve vztahu k předloze posléze vyhlášené jako zákon č. 346/2010 Sb. politická opozice (skupina poslanců) tuto námitku nevznesla a návrh Ústavnímu soudu nepodala, ačkoliv ve vztahu k jiným zákonům tak učinila. Z uvedeného lze učinit jediný závěr, a to, že v případě materie projednávané v příslušném tisku nepovažuje proběhlou parlamentní rozpravu v režimu legislativní nouze ve výsledku za deficitní s poukazem na eventuální nepřípustné omezení parlamentních práv politické menšiny. Smyslem ústavní funkce parlamentní opozice totiž není vždy a za každých okolností zastávat postoj odlišný od vládní většiny a ani od ní nelze požadovat, aby svůj názor na projednávanou materii v průběhu času, tváří v tvář realitě, neměnila. Úkolem Ústavního soudu pak není - na základě podnětu členů jiné parlamentní komory - poskytovat ochranu právům parlamentní menšiny, která sama - ve vztahu ke konkrétní materii - nepovažuje výsledek projednávání uvedené předlohy na půdě Poslanecké sněmovny za protiústavní.