Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů (soudce zpravodaj), Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma a Miloslava Výborného ze dne 15. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 7a až 7i, § 8 v části "s výjimkou kontroly odvodu a jeho správy" zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, článku II bodu 2 přechodných ustanovení zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, § 6 odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a) v části "s výjimkou bezúplatně nabytých povolenek", § 20 odst. 15, § 21 odst. 9 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, a článku II bodu 2 zákona č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a Městského soudu v Praze jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 220/2012 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 11. 3. 2011 doručen návrh skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 7a až 7i, § 8 v části "s výjimkou kontroly odvodu a jeho správy" zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, ustanovení čl. II bodu 2 přechodných ustanovení zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, ustanovení § 6 odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a) v části "s výjimkou bezúplatně nabytých povolenek", § 20 odst. 15, § 21 odst. 9 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, a článku II bodu 2 zákona č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.
2. Navrhovatelé tvrdí, že shora označená zákonná ustanovení jsou v rozporu s Ústavou České republiky (dále jen "Ústava") zaručeným právem vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), s čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, resp. právem na ochranu proti zásahu do pokojného užívání majetku dle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Dodatkový protokol"), se svobodou podnikání dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod a čl. 16 Listiny základních práv Evropské unie; se základními náležitostmi demokratického a právního státu dle čl. 9 odst. 1 Ústavy, neboť všechna napadená ustanovení zákona trpí zpětnou účinností; a s ústavní zásadou rovnosti před zákonem dle čl. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod.
3. Navrhovatelé v bodech 13-21 návrhu shrnují skutková tvrzení vztahující se k zákonným podmínkám týkajícím se podpory využívání obnovitelných zdrojů.
4. V bodech 22-37 návrhu se navrhovatelé zaměřují na novelizace zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon č. 180/2005 Sb.") a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 586/1992 Sb."), které dle jejich názoru směřují proti záměru Evropské unie i českého zákonodárce, neboť omezují a posléze eliminují podporu výrobcům energie z obnovitelných zdrojů.
5. V páté části návrhu (body 38-53) označené "K důvodům návrhu" navrhovatelé definují český stát jako demokratický a právní stát a citují nálezy Ústavního soudu vztahující se k této problematice.
6. V kapitole VI se navrhovatelé vyjadřují konkrétně k novelizovanému zákonu č. 180/2005 Sb. a uvádějí, že tento zákon je po provedené novelizaci v rozporu s principem rovnosti dle čl. 1 a 3 Listiny, s právem vlastnit majetek a pokojně jej užívat, se svobodou podnikání dle čl. 26 Listiny, jakož i odporuje podstatným náležitostem demokratického a právního státu dle čl. 9 Ústavy. Nerovnost před zákonem ve smyslu čl. 1 i 26 Listiny je shledávána zejména v tom, že zákon č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, (dále jen "zákon č. 402/2010 Sb.") zatížil povinností platit odvod za elektřinu vyrobenou ze slunečního záření v období od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2013 ty výrobce solární energie, jejichž výrobny byly uvedeny do provozu od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010. Ti výrobci, již uvedli výrobnu do provozu ode dne účinnosti zákona č. 180/2005 Sb. či dříve, tedy od roku 2005 do 31. 12. 2008, však odvodem zatížení nejsou. Nerovnost spočívá i v tom, že odvodové zátěži jsou podrobeni pouze někteří, svévolně vybraní, producenti solární energie, ale nikoli výrobci energie z jiných obnovitelných zdrojů; ti poplatníky odvodu nejsou. Selekce při zatížení poplatníků odvodu je bezdůvodná, svévolná a nepodložená veřejným zájmem. Celé průmyslové odvětví v oboru produkce energie z obnovitelných zdrojů, stojící na téže startovní čáře [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)], je bez jakéhokoli vztahu k veřejnému zájmu (jímž není jen zájem fiskální) libovolně rozděleno na skupiny podnikatelů, jimž je zákonná podpora poskytována, a skupiny, jimž je odepřena. Uvedené exponuje nerovný přístup zákonodárce i k právu podnikat ve smyslu čl. 26 Listiny. Svévolné zatížení některých skupin odvodem je tedy třeba chápat jako nekalosoutěžní zásah zákonodárce do svobod dotčených ve smyslu čl. 26 Listiny. Pokud jde o právo pokojného užívání majetku, platí, že předmětem ústavní ochrany ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod je jednak stávající majetek, jednak legitimní očekávání jeho nabytí. Adresátům zákona č. 180/2005 Sb. se dostalo ze strany státní moci nanejvýš významného ujištění, že mohou očekávat nabytí majetku v podobě výnosů z produkce energie v intencích režimu tohoto zákona, jenž neznal zatížení některých z nich odvodem ve smyslu napadené novely. Toto očekávání bylo legitimním očekáváním.
7. Kapitola VII návrhu napadá podobu zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon č. 357/1992 Sb.") po novelizaci provedené článkem III zákona č. 402/2010 Sb., kterou se zavádí zdanění bezúplatně nabytých povolenek. Takové zdanění emisních povolenek je dle navrhovatelů v rozporu s komunitárním právem, které obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů upravuje ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (dále jen "směrnice 2003/87/ES"). Z článku 10 této směrnice vyplývá pro členské státy povinnost zajistit pro období počínající dnem 1. 1. 2008 alokaci minimálně 90 % z celkového množství emisních povolenek zdarma, a to v souladu se schváleným národním alokačním plánem. Národní alokační plán pro Českou republiku byl schválen Evropskou komisí rozhodnutím ze dne 26. 3. 2007 a byl následně přijat ve formě nařízení vlády č. 80/2008 Sb., o Národním alokačním plánu pro obchodovací období roků 2008-2012. Národní alokační plán nelze bez předchozího souhlasu Evropské komise měnit, nelze tedy snížit bezplatnou alokaci povolenek na emise skleníkových plynů pod hranici 90 % z celkového množství emisních povolenek. Provozovatelé zařízení zařazených do systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů proto legitimně očekávají ochranu svých majetkových práv, která bude konzistentní s přijatým národním alokačním plánem pro období 2008-2012, a to zejména s přihlédnutím k plánovaným dlouhodobým investicím do ekologizace jimi provozovaných zařízení. Jakýkoli neočekávatelný a v neracionálně krátké době aplikovaný významný zásah do podmínek, na jejichž základě tito provozovatelé činí investiční rozhodnutí, vyvolává proto rdousící efekt, na který Ústavní soud v minulé rozhodovací praxi poukázal. Svévolným zavedením zdanění povolenek na emise skleníkových plynů učiněným v rozporu s legitimními očekáváními provozovatelů zařízení zařazených do systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů se tudíž protiústavně zasahuje do chráněného práva vlastnit majetek. Z veřejnoprávního hlediska je napadená právní úprava v rozporu se zákonem č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, i se zákonem č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, jenž stanoví působnosti správních úřadů v oblasti cen, eventuálně se zákonem č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů. Není totiž zřejmé, co představuje nová působnost ministerstva "zveřejnit" tržní hodnotu povolenky. Povolenky nejsou extrakomerciálním statkem, neboť jsou předmětem obchodu, v takovém případě cenová regulace představuje vždy zásah do vlastnického práva, a proto lze ceny regulovat pouze na základě zákona. Působnost Ministerstvu životního prostředí v cenové oblasti však nedává ani zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, ani zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, a to vzhledem ke skutečnosti, že zmíněné ministerstvo, bez ohledu na nedostatek působnosti v oblasti cen, nemá tržní cenu povolenek stanovit rozhodnutím, ale pouze zveřejnit. Navrhovatelé dále upozorňují, že právní podstata povolenek je výhradně veřejnoprávní; neboť jde o autoritativní svolení v daném roce emitovat určité množství skleníkových plynů. Napadená ustanovení jsou však založena na principu ve veřejnoprávní sféře zcela vyloučeném; a to na soukromoprávním jednání osob soukromého práva, neboť dar je předmětem smlouvy darovací. Předpoklad, že stát při výkonu státní moci, tedy při autoritativním rozhodování o právech a povinnostech třetích osob, jedná soukromoprávně a bezúplatně převede majetek státu (kterým povolenky nejsou), koliduje i se zákonem č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a postrádá i elementární logiku ústavního podkladu. Krom shora uvedeného napadená ustanovení novely zákona č. 357/1992 Sb. představují případ pravé retroaktivity, neboť nová norma zdaňuje již vydané emisní povolenky, sice na léta 2011 a 2012, avšak pro výrobu elektřiny v zařízení, které vyrábělo k 1. 1. 2005 nebo později.
8. V kapitole VIII navrhovatelé uvádějí, že osvobození od daně z příjmů podle § 4 odst. 1 písm. e) nebo § 19 odst. 1 písm. d) zákona č. 586/1992 Sb. zrušené článkem II bodem 2 zákona č. 346/2010 Sb. nesouviselo s rozhodnutím zákonodárce podpořit energetiku na bázi obnovitelných zdrojů z roku 2005, ale bylo poskytováno poplatníkům od daňové reformy v roce 1992 a zjevně sledovalo veřejný zájem vyjádřený v článku 7 Ústavy, a to zájem státu na šetrném užívání přírodních zdrojů a ochraně přírodního bohatství. Daňové osvobození v tomto směru tedy představuje stabilní zákonnou úpravu, opřenou o Ústavu, což implikuje, že jde i o stabilní součást právního vědomí adresátů tohoto právního režimu. Taková právní úprava byla tedy součástí oprávněného očekávání adresátů zákona, kteří na ní založili své podnikatelské plány v oboru energetiky z obnovitelných zdrojů. Následkem napadené novely a způsobu jejího legislativního provedení je tedy zásah do oprávněného očekávání poplatníků, ale stejně tak založení nerovnosti mezi jejími adresáty; kritériem je zde opět doba uvedení výrobního zařízení do provozu. Všichni adresáti založili podnikání na témž předpokladu a za účinnosti dosavadní úpravy; někteří využili osvobození plně, jiní zčásti, dalším je odepřeno. Jde opět o libovůli zákonodárce, jenž mohl volit legisvakanci tak, aby poplatníci, zakládající podnikání kdykoli za účinnosti předchozí úpravy, mohli rovně a po stejnou dobu požívat daňového osvobození.
9. Závěrem navrhovatelé shrnují, že napadená ustanovení v souvislosti s ostatními souvisejícími novelami mají jednoznačně prohibitivní a diskriminační charakter, ačkoli Česká republika dosud nesplnila svůj závazek dosáhnout podílu energie z obnovitelných zdrojů k roku 2020 ve výši 13 %; k roku 2010 pak indikativně 8% podílu, přičemž dle zpráv Energetického regulačního úřadu (§ 7 zákona č. 180/2005 Sb.) tohoto indikativního cíle nebylo dosaženo. Navrhovatelé mají za to, že z uvedeného plyne podstata záměru zákonodárce provedeného napadenými novelami. Nejde o srozumitelně formulovaný veřejný zájem, ale o sledování ryze fiskálního a prohibitivního záměru ve vztahu k jinak formálně podporovanému oboru, který je prováděn svévolnými legislativními zásahy zákonodárce. Zasahuje se jimi rovněž do mezinárodních závazků z přístupových dohod k Evropské unii, jimiž je Česká republika vázána. Způsob, jímž se napadenými ustanoveními zákonů zasahuje do již nabytých práv adresátů zákonné podpory, kterou formálně zachovává, ale současně ji přímočaře eliminuje (podrobuje ji odvodu, zdanění a odnímá osvobození od daně z příjmů), je ústavně nepřijatelný, a to nejen pro zásahy do principu rovnosti a nabytých majetkových práv, resp. oprávněného očekávání, retroaktivně účinnými novelami, ale i pro jejich vnitřní rozpornost. V případě nového zdanění povolenek daní darovací se navíc jedná o exces z ústavního pravidla, že daně lze uložit jen zákonem, a svěřuje se stanovení daňového základu moci výkonné, aniž se pro ně současně stanoví kritéria. Je zjevné, že zákonodárce vyhověl krátkodobým praktickým (fiskálním) cílům exekutivy odůvodňovaným veřejným zájmem na úkor vyšších hodnot, kterými jsou nedotknutelnost základních individuálních práv a důvěra v mocenské akty státu. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že žádný hospodářský, resp. fiskální, cíl takový zásah do náležitostí demokratického a právního státu neopodstatňuje. S ohledem na všechny shora uvedené právní a ekonomické argumenty mají navrhovatelé za to, že napadané části zákona č. 402/2010 Sb. a zákona č. 346/2010 Sb. jsou způsobilé přivodit závažné následky pro Českou republiku, a to zejména v podobě poklesu posuzování její obecné důvěryhodnosti (rating), vypovídající o stupni rizikovosti podnikání a o vyčíslení pravděpodobnosti, že země dostojí svým závazkům. Navrhovatelé jsou také přesvědčeni o reálnosti hrozby mezinárodních arbitráží subjektů, jež budou napadanými zákony dotčeny, přičemž následky takových arbitráží mohou hluboce zasáhnout ekonomiku České republiky. Navrhovatelé soudí, že krom posouzení ústavní konformity napadených ustanovení, jak se navrhuje shora, je namístě zkoumání jejich kontextu s původním režimem podpory energetiky z obnovitelných zdrojů, s ostatními nenapadenými novelizacemi, se správní praxí České republiky a kontextem s mezinárodními závazky České republiky.
II.
10. Dne 30. 9. 2011 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Městského soudu v Praze na zrušení ustanovení § 7a až 7i hlavy III zákona č. 180/2005 Sb. a čl. II bodu 2 zákona č. 402/2010 Sb. Vzhledem ke skutečnosti, že Ústavní soud v nyní projednávané věci jedná o návrhu identickém s návrhem Městského soudu v Praze, byl později podaný návrh na zrušení uvedených zákonných ustanovení pro překážku litispendence dne 15. 11. 2011 jako nepřípustný (§ 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu) Ústavním soudem odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, z důvodu uvedeného v § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb. Současně bylo Městskému soudu v Praze přiznáno právo účastnit se jednání nyní projednávané věci jako vedlejší účastník (§ 35 odst. 2 věta za středníkem zákona o Ústavním soudu).
11. Ústavnímu soudu bylo taktéž doručeno dne 28. 7. 2011 podání amicus curiae brief konzultantů Platformy pro OZE, která sdružuje české a zahraniční podnikatele a investory v oboru obnovitelných zdrojů energie (dále též jen "OZE"). Vzhledem ke skutečnosti, že Platforma pro OZE je iniciativou bez právní subjektivity, podali toto podání její konzultanti. Další amicus curiae brief byl Ústavnímu soudu doručen dne 23. 11. 2011, a to Sdružením pro ochranu malých a středních výrobců elektřiny z obnovitelných zdrojů. Jmenované sdružení zaslalo také Ústavnímu soudu své vyjádření k (Ústavním soudem mu nezaslanému) vyjádření předsedy vlády a Ministerstva financí k návrhu a požádalo, aby učinil toto jejich stanovisko součástí spisu.
12. Na Ústavní soud se taktéž obrátil dne 5. 8. 2011 RNDr. J. S., CSc., DSc., který uvedl, že současně s podanou ústavní stížností ve věci zrušení zákona č. 180/2005 Sb. navrhuje, aby mu bylo přiznáno postavení vedlejšího účastníka řízení v nyní projednávané věci. Ústavní soud dal J. S. na vědomí, že je na posouzení IV. senátu Ústavního soudu, zda zvolí postup přerušení věci vedené pod sp. zn. IV. ÚS 2316/11 a předložení této věci plénu Ústavního soudu, který pro překážku litispendence může návrh navrhovatele na zrušení zákonných ustanovení odmítnout a přiznat mu postavení vedlejšího účastníka v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Podáním ze dne 28. 8. 2011 J. S. Ústavnímu soudu sdělil, že v jeho případě nejsou úvahy o litispendenci opodstatněné, neboť navrhuje zrušení předmětných ustanovení ze zcela jiného důvodu než navrhovatelé. Pro ilustraci názorové různosti na vyvažování veřejného zájmu při státní podpoře investic v daném odvětví Ústavní soud na tomto místě předkládá stanovisko J. S., který na rozdíl od navrhovatelů naopak považuje dobu návratnosti investic kratší než patnáct let za odporující smyslu zákona a rezignující na ochranu společnosti, která musí na vybudování a provoz fotovoltaických elektráren (dále též jen "FVE") enormně doplácet.
13. Dne 25. 1. 2012 bylo Ústavnímu soudu doručeno podání společnosti Black & Bush Projekt 1, s. r. o., která vystupuje jako žalobce v řízeních vedených před Krajským soudem v Českých Budějovicích sp. zn. l0 Af 69/2011, sp. zn. 10 Af 112/2011 a sp. zn. l0 Af 137/2011, ve kterých se domáhá zrušení rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých Budějovicích č. j. 2956/11-1200 ze dne 30. června 2011, a svůj návrh opírá o rozpor ustanovení § 7a až 7i zákona č. 180/2005 Sb. s ústavním pořádkem České republiky. Uvedená řízení byla Krajským soudem v Českých Budějovicích přerušena podle § 48 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění, z důvodu předložení věci Ústavnímu soudu.
III.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení a oslovených orgánů státní správy
14. V souladu s § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., vyzval Ústavní soud Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále též jen "Poslanecká sněmovna") a Senát Parlamentu České republiky (dále též jen "Senát"), aby se k návrhu vyjádřily.
15. Poslanecká sněmovna prostřednictvím předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslavy Němcové upozornila na nejasnou formulaci petitu návrhu, resp. některých napadených částí zákonů v návrhu skupiny senátorů, a to i po provedené úpravě petitu ze dne 3. 6. 2011. Předsedkyně Poslanecké sněmovny dále konstatuje, že navrhovateli napadená ustanovení byla v Poslanecké sněmovně projednávána v rámci sněmovního tisku č. 145. Obsahově tento tisk zahrnoval napadená ustanovení vztahující se k zákonu č. 180/2005 Sb. a dále vztahující se k zákonu č. 357/1992 Sb. Ustanovení vztahující se k zákonu č. 586/1992 Sb. byla projednávána v rámci sněmovního tisku č. 158. Pokud jde o sněmovní tisk č. 145, vláda předložila Poslanecké sněmovně návrh předmětného zákona dne 14. 10. 2010. Tento původní vládní návrh neobsahoval napadená ustanovení, ta se stala jeho součástí až v rámci komplexního pozměňovacího návrhu vzešlého z jednání pověřeného výboru. Prvé čtení návrhu zákona proběhlo dne 29. 10. 2010 na 7. schůzi Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl přikázán k projednání hospodářskému výboru, který v rámci tohoto projednání přijal výše zmíněný komplexní pozměňovací návrh obsažený v usnesení tohoto výboru č. 34 ze dne 2. 11. 2010 (tisk č. 145/1). Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 3. 11. 2010. V podrobné rozpravě byly předloženy pozměňovací návrhy zpracované posléze v souhrnu pozměňovacích a jiných návrhů (tisk č. 145/2). Třetí čtení proběhlo dne 9. 11. 2010. Návrh zákona byl schválen ve znění přijatého komplexního pozměňovacího návrhu hospodářského výboru, v hlasování č. 140 bylo pro návrh zákona z přítomných 159 poslanců 123 a 12 bylo proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu, který ho projednal dne 8. 12. 2010. Senát k tomuto návrhu zákona nepřijal žádné usnesení. Zákon byl posléze podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 144 pod číslem 402/2010 Sb. Napadená ustanovení dále obsahoval výše zmíněný sněmovní tisk č. 158 - vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb. Tento tisk vláda předložila dne 29. 10. 2010. Na návrh vlády vyhlásila předsedkyně sněmovny stav legislativní nouze podle § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 359/2004 Sb., přičemž přikázala návrh zákona k projednání rozpočtovému výboru. Ten vydal dne 2. 11. 2010 usnesení č. 65 (tisk č. 158/1). Druhé čtení návrhu zákona se konalo dne 2. 11. 2010 na 8. schůzi Poslanecké sněmovny. Třetí čtení návrhu zákona se konalo bezprostředně po druhém čtení. V jeho rámci bylo nejprve odhlasováno usnesení rozpočtového výboru č. 65, posléze proběhlo hlasování o návrhu zákona, v jehož rámci Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas, když v hlasování č. 30 bylo pro návrh zákona z přítomných 145 poslanců 103 a 40 bylo proti. Návrh zákona byl dne 3. 11. 2010 postoupen Senátu, který ho projednal dne 12. 11.2010. Senát tento návrh schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Zákon byl posléze podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 127 pod číslem 346/2010 Sb. Za tohoto stavu věci je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost předmětných ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí. Předsedkyně Poslanecké sněmovny současně sdělila, že souhlasí v této věci s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.
16. Senát prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha sdělil, že ustanovení zákona č. 180/2005 Sb. a zákona č. 357/1992 Sb., která jsou navržena ke zrušení, byla součástí návrhu zákona, který byl postoupen senátu dne 11. 11. 2010. Organizační výbor Senátu tento návrh jako tisk č. 379 (v 8. funkčním období) přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, jako výboru garančnímu, a výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu návrh zákona projednal na své schůzi konané dne 7. prosince 2010 a nepřijal žádné usnesení. Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí návrh zákona projednal na své 2. schůzi konané dne 7. prosince 2010 a rovněž se neshodl na žádném usnesení. Senát návrh zákona projednal na své 2. schůzi konané dne 8. prosince 2010. Byl usnášeníschopný, nepřijal však žádné usnesení. Za přítomnosti 66 senátorů pro návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou hlasovalo 21 senátorů, proti bylo 16; obdobně nebyl přijat ani žádný z pozměňovacích návrhů podaných v podrobné rozpravě. Návrh zákona byl ve smyslu čl. 46 odst. 3 Ústavy přijat a ve Sbírce zákonů publikován pod č. 402/2010 Sb. Ke zrušení navržené ustanovení zákona č. 357/1992 Sb. bylo součástí návrhu zákona, který byl postoupen Senátu dne 3. listopadu 2010. Organizační výbor Senátu tento návrh zákona jako tisk č. 366 (v 7. funkčním období) přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu návrh zákona projednal na své 34. schůzi konané dne 11. listopadu 2010 a přijal usnesení č. 384, kterým doporučil Senátu návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát návrh zákona projednal na své 25. schůzi konané dne 12. listopadu 2010 a usnesením č. 604 schválil návrh zákona, ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, když v hlasování č. 7 ze 77 přítomných senátorů hlasovalo pro jeho schválení 43 senátorů, proti bylo 29 senátorů a 5 senátorů se hlasování zdrželo. Ve Sbírce zákonů byl tento zákon posléze publikován pod č. 346/2010 Sb. Skutečnost, že Senát nepřijal k návrhu zákona obsaženému v tisku č. 379 žádné usnesení, odráží celkovou atmosféru projednávání tohoto návrhu v orgánech Senátu, neboť už z výborů, které návrh projednaly, nezaznělo směrem k plénu jednoznačné doporučení. Průběh diskuse a zejména skutečnost, že Senát k dané materii nepřijal žádné usnesení, svědčí o tom, že v Senátu nepanoval většinový názor ohledně projednávané předlohy. I při výhradách a pochybnostech právního charakteru nebyl však podán návrh na zamítnutí návrhu zákona. Závěrem je konstatováno, že i po změně petitu ze dne 3. 6. 2011 jsou návrhy ne zcela jednoznačně formulované. Na okraj lze poznamenat, že pokud se týká v pořadí čtvrtého návrhu (zrušení článku II bodu 2 zákona č. 346/2010 Sb.), jde již o zkonzumované přechodné ustanovení, které mělo zajistit, aby osvobození od daně z příjmů mohlo být uplatněno v daňovém přiznání k 31. březnu 2011, popřípadě k 30. červnu 2011, tedy již za účinnosti zákona č. 346/2010 Sb., aniž by se poplatník musel dovolávat pro zdaňovací období roku 2010 ústavního principu legitimního očekávání a předvídatelnosti práva. Uživatelům zákona se tedy najisto stanovilo, že za rok 2010 je možné osvobození od daně z příjmů ještě uplatnit. Předseda Senátu současně sdělil, že souhlasí v této věci s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.
17. Ústavní soud se obrátil s výzvou k vyjádření k návrhu ve smyslu ustanovení § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu na vládu České republiky. Vláda České republiky se ústy svého předsedy k návrhu vyjádřila v tom smyslu, že rychlý rozvoj výroby energie z OZE způsobil růst výše nákladů na její financování a z toho plynoucí negativní sociálně-ekonomické dopady. Ty se začaly naplno projevovat již na konci roku 2008 v souvislosti s počáteční fází celosvětové hospodářské krize, v průběhu roku 2009 pak došlo v oblasti výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů k takové změně skutkových okolností, že bylo nezbytné ve veřejném zájmu přehodnotit dosavadní postoj státu k veřejné podpoře výroby energie z OZE. Jednalo se zejména o výrazné zlevnění technologie fotovoltaických panelů v letech 2008 a 2009, které ve spojení s příznivým kursem české koruny a příznivým podnikatelským prostředím vedlo k tzv. solárnímu boomu. S ohledem na výše uvedené, jakož i na skutečnost, že právní úprava veřejné podpory výroby energie z OZE je v České republice nastavena na principu přenesení velké části financování podpory na koncového zákazníka a státní rozpočet, existovala reálná hrozba, že náklady na financování této podpory v dosavadní míře by byly ve vztahu k zákonem č. 180/2005 Sb. deklarovaným cílům natolik nepřiměřené, že bylo nutno dosavadní politiku veřejné podpory přehodnotit tak, aby nenastaly předpokládané negativní dopady a aby se do systému podpory promítla skutečnost, že v důsledku poklesu vstupních investičních nákladů došlo k zásadní změně podmínek podnikání. Proto bylo nutno ve veřejném zájmu využít všech legitimních prostředků k přehodnocení dosavadní míry finanční podpory výroby elektrické energie z OZE (a zejména ze slunečního záření) při současném zachování všech výše vyjmenovaných základních práv a garancí plynoucích investorům do zařízení na výrobu energií z OZE na základě zákona č. 180/2005 Sb. Jedním z kroků k omezení rozsahu veřejné podpory výrobců elektřiny z OZE bylo i využití práva ukládat daně, poplatky a jiná obdobná plnění. Toto právo zákonodárce bylo využito k přijetí navrhovateli napadených částí zákona č. 346/2010 Sb., jakož i zákona č. 402/2010 Sb. Navrhovateli napadená opatření daňové povahy přitom vedla toliko k faktickému dočasnému snížení veřejné podpory (její finanční složky), což je plně v intencích směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/77/ES ze dne 27. září 2001 o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou, (dále jen "směrnice 2001/77/ES"), jakož i dokumentu Evropské komise 2008/C82/01 "Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí". Ohledně navrhovateli napadených ustanovení obsažených v zákoně č. 402/2010 Sb. je předseda vlády přesvědčen, že argumenty uvedené v přiložených vyjádřeních Ministerstva průmyslu a obchodu a Ministerstva financí jsou dostatečným podkladem pro konstatování, že navrhovateli napadené předpisy byly přijaty ve veřejném zájmu, nejsou výsledkem iracionálního chování zákonodárce, náhodných změn (omylů) v průběhu legislativního procesu a že jsou v racionálním vztahu k účelu jimi novelizovaných zákonů voleny k dosažení těchto cílů. Lze tedy konstatovat, že navrhovateli napadené části zákona č. 402/2010 Sb. nezasahují do výše specifikovaných zákonem zakotvených základních práv výrobců elektřiny z OZE (investorů) ani do principů podpory výroby elektrické energie z OZE vtělených do směrnice 2001/77 ES, informace Evropské komise 2008/C82/01 "Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí" a zákona č. 180/2005 Sb. ani do jejich ústavně garantovaných práv. Legitimní očekávání v souvislosti s ochranou jejich majetku - tedy legitimní očekávání vyplývající ze záruky dlouhodobé návratnosti vložených investic nebylo navrhovateli napadenými částmi zákona č. 402/2010 Sb. dotčeno, nedošlo tedy ani k tvrzenému porušení článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod. Navrhovateli napadenými částmi zákona č. 402/2010 Sb. nebylo dotčeno ani případné legitimní očekávání týkající se úrovně výnosů, neboť výnos je účetní kategorie, kterou je nutno vždy posuzovat individuálně ve smyslu vyhlášky č. 500/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro účetní jednotky, které jsou podnikateli účtujícími v soustavě podvojného účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. Zároveň je nutné zdůraznit, že případné očekávání investorů vztahující se k zisku nebylo zákonem č. 180/2005 Sb. nikdy garantováno a nemá v něm oporu. Skutečnost, že navrhovateli napadenými částmi zákona č. 402/2010 Sb. dojde k faktickému ovlivnění míry zisku investorů (ten bude ovlivněn na straně nákladů, které se zvýší o nově zavedenou povinnost daňového odvodu), tak není z hlediska posuzování ústavní konformity relevantní. Předpoklad, že každý investor do výroby energie z OZE měl a mohl počítat (legitimně očekávat) s možným snížením výše veřejné podpory, přitom vyplývá již ze samotné dikce preambule směrnice 2001/77/ES (bod 16), která uvádí: "Po dostatečném přechodném období je však nutné přizpůsobit programy podpory rozvíjejícímu se vnitřnímu trhu s elektřinou ... Tento rámec by měl umožnit, aby elektřina z obnovitelných zdrojů energie mohla soutěžit s elektřinou vyrobenou z neobnovitelných zdrojů energie a omezit náklady pro spotřebitele a současně střednědobě snížit potřebu veřejné podpory.". Důsledkem přijetí navrhovateli napadených částí zákona č. 402/2010 Sb. je (z pohledu tzv. nových investorů - tedy těch, kteří uvedli zařízení do provozu v období od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010) toliko dočasné ovlivnění míry zisku (zvýšení nákladů o nově zavedenou povinnost daňového odvodu) a z toho plynoucí prodloužení doby návratnosti jejich investice. Systém podpory a principy stanovování regulovaných cen, upravené zákonem č. 180/2005 Sb., však investorům i nadále zaručují takové podmínky, aby dosáhli prosté doby návratnosti investice 15 let. Navrhovateli napadenými částmi zákona č. 402/2010 Sb. nebylo dotčeno ani právo vlastnit majetek podle článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, neboť uvedený článek chrání věcná práva, mezi něž nepatří příjem z výdělečné činnosti [srovnej např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 12/94 ze dne 12. 4. 1995 (N 20/3 SbNU 123; 92/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Navrhovateli napadenými částmi zákona č. 402/2010 Sb. nedošlo ani k porušení principu rovnosti. V této souvislosti předseda vlády poukazuje na judikaturu Ústavního soudu k této otázce [např. nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn. Pl. ÚS 22/92 ze dne 8. 10. 1992 (nález č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, Praha: Linde Praha, a. s., 2011, str. 49) a nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 7/03(viz výše) a další] a v kontextu s tím pak toliko na výše mnohokrát dovozovaný veřejný zájem na přijetí navrhovateli napadených částí zákonů. V kontextu výše uvedeného a přiloženého důkazního materiálu pak lze shrnout, že dopady veškerých navrhovateli napadených opatření nemohou působit na výrobce elektrické energie z OZE tzv. "rdousícím efektem". Nejde ani o zásahy, které by vedly k takové zásadní změně majetkových poměrů dotčených subjektů, že by došlo ke zmaření samé podstaty majetku dotčených subjektů, ani nejde o zásahy, které by vedly ke znemožnění dosažení garantovaných benefitů, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání. Navrhovateli napadená zákonná opatření jsou zároveň bezpochyby výsledkem politického rozhodnutí, které však je ústavně konformní, bylo přijato v souladu s ekonomickými principy a vzalo v úvahu výchozí stav právní úpravy podpory výroby elektřiny z OZE. V neposlední řadě pak předseda vlády upozorňuje na nezbytnou provázanost problematiky veřejné podpory výroby energie z OZE s právem Evropské unie, které bylo též nutno zohlednit v souvislosti se "solárním boomem", resp. v souvislosti se vznikem skokového rozdílu v počátečních investičních nákladech mezi "starými" a "novými" investory do solárních elektráren. Vláda (resp. zákonodárce) musela totiž v souvislosti s výše popsaným skutkovým stavem přihlédnout k dokumentu Evropské komise 2008/C82/01 "Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí". Z uvedeného dokumentu vyplývá, že provozní podporu na výrobu energie z OZE (výkupní ceny, zelené bonusy) lze považovat za slučitelnou se společným trhem toliko v případě, že pokrývá rozdíl mezi náklady na výrobu energie z OZE a tržní cenou daného druhu energie, její výše je omezena na minimum a je nediskriminační a přiměřená. Případná absence reakce vlády (zákonodárce) na "solární boom" - tedy ponechání výše veřejné podpory pro všechny její příjemce vyrábějící elektřinu ze slunečního záření na stejné úrovni - by však s vysokou pravděpodobností znamenala, že Evropská komise označí takovou veřejnou podporu ve vztahu k "novým" investorům za neslučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o založení Evropského společenství. Uvedené by pak pro překompenzované "nové investory" znamenalo povinnost zpětně vrátit poskytnutou veřejnou podporu a následné negativní konsekvence na jejich majetkové poměry.