21. Co se týče samotných napadených ustanovení soudního řádu správního, předsedkyně Poslanecké sněmovny uvedla, že byla do soudního řádu správního vložena zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), (část dvacátá první § 171 bod 3). Návrh zákona o elektronických komunikacích předložila Poslanecké sněmovně vláda dne 7. 9. 2004 (rozeslán jako sněmovní tisk č. 768). K napadeným ustanovením byl v důvodové zprávě komentář: "V souvislosti se silným požadavkem práva Evropských společenství na zakotvení práva subjektů na trhu odvolat se proti regulačním a jiným zásahům (které mají v návrhu zákona formu správních rozhodnutí, opatření obecné povahy a vyhlášek) do jejich práv k nezávislému subjektu (soudu) a opakováním tohoto požadavku při konzultacích se zástupci Komise Evropských společenství se navrhuje v souladu s čl. 87 Ústavy doplnění soudního řádu správního o ustanovení umožňující Nejvyššímu správnímu soudu rušit opatření obecné povahy pro rozpor se zákonem" (zvláštní část důvodové zprávy, bod 173). Poslanecká sněmovna projednala návrh ve třech čteních dne 23. a 24. 9. 2004, 14. 12. 2004 a 17. 12. 2004 (po zapracování pozměňovacích návrhů). Návrh byl schválen dne 17. 12. 2004 na 39. chůzi při hlasování č. 500, kdy z přítomných 181 poslanců bylo pro návrh 108 a proti návrhu 54 poslanců. Senát návrh projednal a dne 27. 1. 2005 rozhodl vrátit jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna setrvala na jí přijatém znění a v závěrečném hlasování na 41. schůzi dne 22. 2. 2005 návrh schválila, kdy z přítomných 167 poslanců hlasovalo pro návrh 113 a proti návrhu 35 poslanců. Prezident republiky zákon o elektronických komunikacích podepsal dne 21. 3. 2005 a k vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo dne 31. 3. 2005.
22. Za Senát se k výzvě soudce zpravodaje vyjádřil jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka, který ve svém vyjádření poukázal na okolnosti vložení napadených ustanovení do soudního řádu správního podle důvodové zprávy a poukázal na průběh projednávání návrhu v Senátu. Uvedl, že pro vrácení návrhu zákona o elektronických komunikacích se v hlasování č. 16 z přítomných 75 senátorů vyslovilo pro návrh 59 a proti 2 senátoři. Konstatoval dále, že rozprava v Senátu (včetně jeho výborů) se ve svém obsahu zaměřila v návrhu především na tři ministrem informatiky zdůrazňované okruhy problematiky (odposlechy, digitalizace a veřejnoprávní multiplex, vztah mezi Úřadem na ochranu hospodářské soutěže a Českým telekomunikačním úřadem). Institutu opatření obecné povahy a jeho soudnímu přezkumu se podrobněji věnoval jen Výbor pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice, který jej považoval za stěžejní institut zákona o elektronických komunikacích, navrhovaný soudní přezkum však nerozporoval, když svou pozornost zaměřil na otázku účinnosti soudního řádu správního ve vztahu k účinnosti úpravy institutu opatření obecné povahy ve správním řádu (zákon č. 500/2004 Sb.). Předseda Senátu považoval za potřebné poznamenat, že napadená ustanovení soudního řádu správního mají vztah rovněž k § 4 odst. 2 písm. c) a § 48 odst. 2 písm. e) s. ř. s. K petitu návrhu se nevyjádřil a tuto otázku ponechal stejně jako předsedkyně Poslanecké sněmovny na Ústavním soudu.
IV.
Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury
23. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zjišťuje Ústavní soud v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, zda napadený zákon nebo jiný právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V daném případě se ovšem jedná o část soudního řádu správního, u které v průběhu řízení došlo ke změně některých ustanovení, která byla návrhem napadena. Pro projednávanou věc je zde podstatná skutečnost, že podle čl. II bodu 9 zákona č. 303/2011 Sb. (tj. novely soudního řádu správního) se již zahájená řízení ve věci zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, v nichž nebylo rozhodnuto do dne nabytí účinnosti předmětné novely soudního řádu správního, dokončí podle dosavadních právních předpisů. Předmětem řízení je proto ústavnost celého dílu 7 hlavy II části III s. ř. s. v jeho stavu do 31. 12. 2011, neboť to je právní stav, ze kterého musí Nejvyšší správní soud vycházet. Pro Ústavní soud to značí, že předmětem řízení budou nevyhnutelně jak již zrušená, nicméně aplikovatelná ustanovení tohoto dílu, tak jeho ustanovení, která nadále zůstala v platnosti, byť byla změnou klíčových součástí tohoto dílu podstatně zasažena. Proto je třeba postupovat podle požadavků § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., v jejich plném rozsahu.
24. Z vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu a z těsnopiseckých zpráv (Senátem zaslaných jako příloha k vyjádření, u Poslanecké sněmovny uveřejněných na internetu na stránkách http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?T=768&O=4) vyplývá, že Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona o elektronických komunikacích (obsahující napadená ustanovení soudního řádu správního) ve třetím čtení dne 17. 12. 2004, kdy z přítomných 181 poslanců bylo pro návrh 108 a proti návrhu 54 poslanců. Senát návrh vrátil s pozměňovacími návrhy dne 27. 1. 2005, kdy z přítomných 75 senátorů bylo pro vrácení návrhu s pozměňovacími návrhy 59 senátorů a 2 byli proti. Následně Poslanecká sněmovna návrh schválila v původním znění (tj. znění schváleném před postoupením Senátu) dne 22. 2. 2005, kdy z přítomných 167 poslanců bylo pro návrh 113 a proti návrhu 35 poslanců. Zákon o elektronických komunikacích byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod č. 127/2005 Sb. řádně vyhlášen v částce 43 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 31. 3. 2005, a dle části dvacáté sedmé § 179 nabyl účinnosti "prvním dnem druhého měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení", tedy dne 1. 5. 2005. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená ustanovení soudního řádu správního byla přijata ústavně předepsaným postupem.
25. Stejně tak Ústavní soud dospěl k závěru, že po formální stránce je návrh v souladu s požadavky čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. V řízení před Nejvyšším správním soudem ve sp. zn. 1 Ao 1/2010 se navrhovatel domáhá zrušení části opatření obecné povahy - změny č. 1 územního plánu obce Kamenice schválené zastupitelstvem obce dne 12. 7. 2005 a vyhlášené obecně závaznou vyhláškou obce Kamenice č. 2/2005, kterou se mění obecně závazná vyhláška obce Kamenice č. 11/2000 o vyhlášení závazné části územně plánovací dokumentace obce Kamenice. Jedná se o otázku zákonnosti veřejnoprávního aktu, ve které je třeba zodpovědět otázku, zda tento akt (opatření obecné povahy) byl vydán za dodržení pravidel stanovených ústavním pořádkem. Ustanovení § 101a až 101d s. ř. s. mají být bezprostředně použita při řešení věci, přičemž na posouzení jejich ústavnosti ve znění k 31. 12. 2011 závisí další postup navrhovatele v tomto řízení. Návrh byl proto podán oprávněným navrhovatelem.
26. Ústavní soud dále připojil k návrhu soudní spis sp. zn. 1 Ao 1/2010. Vzhledem k tomu, že projednávaná právní problematika a všechny skutkové okolnosti případu byly dostatečně zřejmé z listinných podkladů, Ústavní soud postupem podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upustil od ústního jednání, neboť se od něj již nedalo očekávat další objasnění věci a účastníci řízení s upuštěním vyslovili souhlas.
V.
Posouzení ústavnosti návrhem dotčených ustanovení
27. Na tomto základě po přezkoumání napadených ustanovení § 101a až 101d s. ř. s. dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh není důvodný. Byl přitom veden následujícími úvahami.
28. Napadená ustanovení soudního řádu správního mají být aplikována ve smyslu čl. II bodu 9 zákona č. 303/2011 Sb. v tomto znění:
"Díl 7
Řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
§ 101a
(1) Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.
(2) Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného obcí nebo krajem, může podat též Ministerstvo vnitra.
(3) Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem, může podat též obec.
(4) Odpůrcem je ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno.
§ 101b
Účast dalších osob na řízení (§ 34) je vyloučena.
§ 101c
K řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je příslušný Nejvyšší správní soud.
§ 101d
Rozsudek a jeho účinky
(1) Při rozhodování soud posuzuje soulad opatření obecné povahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Přitom není vázán právními důvody návrhu.
(2) Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí. Není-li návrh důvodný, soud jej zamítne. Soud o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí rozhodne do třiceti dnů poté, kdy návrh došel soudu.
(3) Bylo-li na základě opatření obecné povahy, které bylo zrušeno, nebo bylo-li na základě části opatření obecné povahy, která byla zrušena, rozhodnuto o správním deliktu a toto rozhodnutí nabylo právní moci, ale nebylo dosud vykonáno, je zrušení takového opatření obecné povahy nebo jeho části důvodem pro obnovu řízení podle ustanovení příslušného procesního předpisu.
(4) Práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy nebo jeho části zůstávají nedotčena.
(5) Na náhradu nákladů nemá žádný z účastníků řízení právo.".
29. Jak již bylo výše uvedeno, základní podmínka řízení o konkrétní kontrole právních předpisů, kde je navrhovatelem obecný soud, je splněna. V daném případě se navrhovatel (Strojmetal Kamenice, a. s.) v řízení vedeném pod sp. zn. 1 Ao 1/2010 před Nejvyšším správním soudem domáhá zrušení části opatření obecné povahy - změny č. 1 územního plánu obce Kamenice schválené zastupitelstvem obce dne 12. 7. 2005 a vyhlášené obecně závaznou vyhláškou obce Kamenice č. 2/2005, kterou se mění obecně závazná vyhláška obce Kamenice č. 11/2000 o vyhlášení závazné části územně plánovací dokumentace obce Kamenice. V řízení před Nejvyšším správním soudem se proto jedná o otázku zákonnosti veřejnoprávního aktu, ve které je třeba zodpovědět otázku, zda tento akt (opatření obecné povahy) byl vydán za dodržení pravidel stanovených ústavním pořádkem a svým obsahem nezasahuje do ústavně zaručených práv a svobod svých adresátů podle čl. 11 a 26 Listiny. Napadených ustanovení soudního řádu správního má být bezprostředně použito při řešení věci, přičemž na posouzení ústavnosti § 101a až 101d s. ř. s. ve znění k 31. 12. 2011 závisí další postup navrhovatele v tomto řízení. Návrh byl proto z tohoto obecného hlediska podán oprávněným navrhovatelem zpochybňujícím ústavnost zákona, který má v probíhajícím řízení aplikovat. Oproti tomu postavení vedlejších účastníků v tomto řízení je založeno na ústavní stížnosti proti rozhodnutí vydanému v již skončeném řízení před Nejvyšším správním soudem. Předmětem řízení jsou ovšem pouze napadená ustanovení dílu 7 hlavy II části III s. ř. s., nikoli rámec budoucího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2010, popř. hodnocení ústavnosti rozsudku ve věci sp. zn. 1 Ao 2/2010.
30. Podstatné pro postup Ústavního soudu proto je, že v projednávané věci se nejedná o abstraktní kontrolu ústavnosti, neboť k takovému návrhu nejsou obecné soudy oprávněny (§ 64 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 83/2004 Sb.). Jde proto o konkrétní situaci, ve které má navrhovatel aplikovat ustanovení soudního řádu správního v podmínkách konkrétního případu. Nejde tedy o abstraktní hodnocení možnosti podat návrh na zrušení opatření obecné povahy bez časového omezení, když navíc již byla tato možnost ze soudního řádu správního jeho novelou odstraněna. Nejde ani o otázku absence lhůty v abstraktním významu, nýbrž o posouzení, zda je ústavně přípustné a v souladu se zásadou právní jistoty, že právní řád umožňuje, aby mohl být podán dne 31. 3. 2010 návrh na zrušení změny části územního plánu, která byla provedena v roce 2005 a která - jak se ukázalo v následujícím jiném správním řízení o povolení stavby - brání realizaci konkrétního podnikatelského záměru navrhovatele (v řízení před Nejvyšším správním soudem). To za situace, kdy z hlediska vymezení jeho právní povahy došlo nejpozději 19. 11. 2008 k uznání územních plánů za opatření obecné povahy v materiálním pojetí (viz výše nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/07), resp. kdy od 3. 6. 2008 byly obecně závazné vyhlášky vydané před 1. 1. 2007 vymezující závaznou část územně plánovací dokumentace prohlášeny za opatření obecné povahy - viz § 188 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). To samozřejmě obecnému soudu nebrání, aby argumentoval tak, jak to činí v projednávané věci, a předestřel širší ústavní okolnosti případu, který má rozhodnout, stejně jako to nebrání vedlejším účastníkům, aby v rámci svého návrhu podpořili tuto argumentaci Nejvyššího správního soudu z pohledu svého konkrétního případu. Předmětem řízení jsou ovšem pouze napadená ustanovení soudního řádu správního, přičemž v tomto řízení Ústavní soud nemůže nikterak předjímat budoucí rozhodnutí navrhovatele, popř. vlastní rozhodnutí ve věci ústavní stížnosti vedlejších účastníků.
31. Ústavní konstrukce postavení soudní moci ve smyslu čl. 95 Ústavy neumožňuje, aby soudy aktivně vystupovaly s návrhy na přezkum ústavnosti zákonů tam, kde to není nevyhnutelně třeba pro řešení věci, o které mají rozhodnout. Na základě iniciačního řízení ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2010 napadá navrhovatel celkovou úpravu řízení o zrušení opatření obecné povahy, tj. § 101a až 101d s. ř. s., a to ve znění účinném do 31. 12. 2011 a aplikovatelném ve smyslu čl. II bodu 9 přechodných ustanovení zákona č. 303/2011 Sb. Podle tohoto ustanovení se řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, v nichž nebylo rozhodnuto do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, tedy do 31. 12. 2011, dokončí podle dosavadních právních předpisů. Navrhovatel ovšem napadá jen některá ustanovení s tím, že v důsledku jejich neústavnosti je neústavní úprava jako celek. Tyto nedostatky podle navrhovatele (viz též sub 10) spočívají:
a) v protiústavní absenci lhůty pro podání návrhu na přezkum opatření obecné povahy, resp. v diskriminačním stanovení lhůty jen pro určitou skupinu subjektů (blíže sub 13 n.);
b) v nepřiměřeně krátké lhůtě 30 dnů k rozhodnutí o návrhu;
c) v nepřiměřenosti koncentrace řízení o zrušení opatření obecné povahy u Nejvyššího správního soudu, ačkoli se jedná o agendu typickou pro soudy prvního stupně;
d) ve vyloučení účasti dalších osob v řízení kromě navrhovatele a odpůrce, přestože zrušení opatření obecné povahy může mít zásadní dopady na všechny adresáty opatření.
32. Jak již bylo konstatováno, k takovému návrhu je oprávněn obecný soud v souvislosti se svou rozhodovací činností (§ 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů), dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Tato pravidla je třeba s ohledem na postavení soudní moci v soustavě státních orgánů a na princip dělby moci a roli soudnictví v něm vykládat tak, že soud může tímto postupem požadovat rozhodnutí jen v případě takových ustanovení zákona, která má nevyhnutelně použít v před ním projednávané věci. Nestačí pouze hypotetická možnost použití nebo pouze širší souvislosti, neboť by to v podstatě znamenalo právo soudu zpochybnit jakékoli procesní ustanovení týkající se řízení před soudem, neboť vždy dochází k určitému řetězení aplikovaných předpisů a de facto je vždy aplikován též právní předpis jako celek [viz k tomu usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Na rozdíl od abstraktní kontroly ústavnosti je konkrétní kontrola ústavnosti zákona vedena v úzkém rámci soudního rozhodování konkrétního případu. Do něj může Ústavní soud vstupovat jen za přísně vymezených podmínek, a to jediným způsobem, rozhodnutím o ústavnosti zákona, jehož má být při řešení věci použito. V rámci této kontroly Ústavní soud nemůže vstupovat do přerušeného řízení a vyjadřovat se k jeho předmětu nad rámec posouzení, zda jsou dány podmínky k projednání předloženého návrhu.
33. Proto je v řízení o konkrétní kontrole ústavnosti zákona prejudiciální otázkou posouzení, která ustanovení zákona mají být v řízení nevyhnutelně použita. V tomto směru se z předloženého spisového materiálu podává, že předmětem řízení jsou (po upřesnění petitu návrhu - soudní spis sp. zn. 1 Ao 1/2010, č. l. 27 až 29) vybraná ustanovení obecně závazné vyhlášky č. 11/2000 o vyhlášení závazné části územně plánovací dokumentace obce Kamenice, ve znění obecně závazné vyhlášky obce Kamenice č. 2/2005, kterou se mění obecně závazná vyhláška obce Kamenice č. 11/2000 o vyhlášení závazné části územně plánovací dokumentace obce Kamenice. Navrhovatel přitom napadá zejména regulativy územního plánu, které se týkají zákazu budování velkých zdrojů znečišťování ovzduší na území obce a vymezení záplavových území, mezi které spadá i území, na kterém by měla stát navrhovatelem nově vybudovaná hala pro technologie HCM pro kontinuální odlévání tyčových slitin. Navrhovatel v řízení před Nejvyšším správním soudem výslovně v návrhu uvádí, že si je vědom závěrů judikatury Nejvyššího správního soudu, konkrétně toho, že v rozsudku č. j. 1 Ao 1/2005-98 tento soud vytyčil algoritmus o pěti krocích. Poznamenává se, že tento algoritmus podle Nejvyššího správního soudu je vyvozován z § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. (v původním znění) a spočívá v pěti postupných krocích: za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již nezabývá. Z hlediska předmětu řízení je třeba uvést, že navrhovatel v řízení před Nejvyšším správním soudem uvádí (viz předmětný soudní spis, na č. l. 11), že v jeho věci půjde zejména o čtvrtý a pátý krok, tedy o rozpor napadených částí opatření obecné povahy se zákonem a především o neúměrnost obsahu tohoto opatření (otázka proporcionality zásahu). Nejedná se tedy o situaci, kdy je opatření obecné povahy napadáno z důvodu procesních pochybení, ač je obsahově nezávadné, což je podle navrhovatele zásadní problém z hlediska respektování principu právní jistoty. V iniciačním řízení tak je namítán zásah do práv z důvodu obsahu a proporcionality zásahu, nikoli pouze z důvodu porušení pravidel při jeho přijímání. Námitky v tomto směru vznesené ze strany vedlejších účastníků (viz sub 19) k obecné judikatorní praxi Nejvyššího správního soudu včetně jeho algoritmu pěti kroků při hodnocení opatření obecné povahy proto budou moci být posouzeny až v řízení o jejich ústavní stížnosti.
34. Ze spisového materiálu nevyplývá, že by se v iniciačním případě účasti na řízení marně domáhala nějaká další osoba (§ 101b s. ř. s. v původním znění), že by zde problém vznikl z důvodu koncentrace řízení o zrušení opatření obecné povahy u Nejvyššího správního soudu (§ 101c s. ř. s. v původním znění), popř. že by mohl odpůrce doznat újmu na svých právech v důsledku stanovené lhůty pro vyjádření k návrhu (námitka sub 10.b), když se k návrhu vyjádřil v průběhu jednoho týdne (viz na listu č. 36 n. předmětného soudního spisu). S ohledem na okolnosti případu není nutné se zabývat ani lhůtou pro vydání rozhodnutí (§ 101d odst. 2 s. ř. s. v původním znění, nyní 90 dnů). Stejně tak zde není situace dvojího postavení různých navrhovatelů (bez lhůty a se lhůtou - viz sub 15.h) ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. (obdoba § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.). V řízení před Nejvyšším správním soudem se rovněž nejedná o otázkách přezkumného řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu (ve vazbě na § 188 odst. 4 stavebního zákona - viz sub 15.e, neboť v projednávané věci jde o problém soudního přezkumu, nikoli o přezkumné řízení podle části VI (resp. § 94 až 99) správního řádu (námitka sub 15.e). V tomto ohledu Ústavní soud konstatuje, že v těchto částech se návrh, s ohledem na dobu jeho podání, jeví jako nepřímá podpora důvodů pro úspěšné uplatnění vládního návrhu na změnu soudního řádu správního v zákonodárném procesu (viz názorně tisk č. 319, Poslanecká sněmovna, VI. volební období, bod 13 důvodové zprávy k novele soudního řádu správního) a využití těchto důvodů na podporu argumentace ohledně neústavnosti absence lhůty k podání návrhu v případě soudního přezkumu opatření obecné povahy. Bude tak sice použita dosavadní právní úprava s řadou namítaných vad, v konkrétním řízení však nemá být těchto shora uvedených sporných (a převážně již novelizovaných) ustanovení použito.
35. Ze spisového materiálu též nevyplývá, že by v iniciačním případě byla další osoba, která by se domáhala účasti na řízení podle § 34 s. ř. s. Navrhovatel v tomto případě uvádí (sub 17), že "spíše pro ilustraci" poukazuje i na zákonné vyloučení dalších osob z řízení kromě navrhovatele a odpůrce podle původního znění § 101b s. ř. s. O takovou situaci nešlo ani v případě vedlejších účastníků, kteří své námitky vznesli prostřednictvím člena Zastupitelstva obce Moravany Bc. M. B. V tomto bodě by se Ústavní soud mohl případně ztotožnit s jeho argumentací, nicméně navrhnout vyslovení neústavnosti tohoto ustanovení by mohl obecný soud pouze za podmínky § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Jinak je pouze věcí dotčených osob, které by se marně účasti na řízení domáhaly, aby v případě nepřipuštění do řízení podaly ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. I kdyby Ústavní soud v projednávané věci vyšel z extenzivního výkladu podmínek pro konkrétní kontrolu ústavnosti, a tedy nejen z toho, že navrhovatel vyslovení neústavnosti skutečně požaduje, ale že nelze vyloučit, že se taková osoba může účasti na řízení domáhat, bez zrušení nebo lépe upřesnění formulace čl. II bodu 9 zákona č. 303/2011 Sb. by nebylo možné cestu k pominutí § 101b s. ř. s. v napadeném znění otevřít. Tomu nasvědčuje i nové znění § 101b odst. 4 s. ř. s. a celkové posílení postavení zúčastněných osob cestou novelizace soudního řádu správního zákonem č. 303/2011 Sb. Stejně jako v případě určení lhůty by muselo být stanovení podmínek účasti dalších osob na řízení přenecháno k aktivnímu zásahu zákonodárce, který by mohl zvážit všechny důsledky pominutí aplikace § 101b s. ř. s., v původním znění. Nové znění § 101b odst. 4 s. ř. s. přitom nelze nevidět bez spojitosti s tím, že řízení podle dílu 7 hlavy II části III s. ř. s. se přenáší z Nejvyššího správního soudu na krajské soudy, což souvisí i s případnou účastí velkého počtu osob na řízení. Tuto otázku řeší nové ustanovení § 34 odst. 5 s. ř. s. V tomto řízení není s ohledem na formulaci návrhu Ústavní soud příslušný vyslovit, že se přechodné ustanovení čl. II bodu 9 zrušuje v určitém rozsahu, což by znamenalo, že část nové úpravy včetně § 34 odst. 3 a 5 s. ř. s. by použitelná již byla, když zde nevzniká problém pravé retroaktivity.
36. Proto se Ústavní soud v projednávané věci mohl zaměřit na stěžejní argumentaci navrhovatele ohledně neústavnosti celé právní úpravy v kontextu absence lhůty pro projednání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Je nepochybné, že chybějící omezení návrhového oprávnění stanovením určité lhůty je bezprostředním a nevyhnutelným problémem, se kterým se bude muset navrhovatel v řízení sp. zn. 1 Ao 1/2010 vypořádat. Navrhovatel s ohledem na jednoznačnost právní úpravy požaduje, aby Ústavní soud vydal interpretativní nález, kterým bude určeno, že "ustanovení dílu 7 hlavy II části III zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., byla v rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 11, 26 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod".
37. V dané věci je třeba se ztotožnit s navrhovatelem, že právní úprava ve stavu, o kterém se má rozhodnout, takový možný ústavně konformní výklad neumožňuje (viz výše jeho argumentaci v bodech 3, 7 a 14). Proto se může jednat pouze o výklad vztahující se k určitému aspektu vykládaného předpisu, tedy o výklad vylučující subsumpci určitého skutkového stavu z hlediska předmětu, místa, času a subjektů, jako např. v případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.), kde byla vyloučena částečně osobní působnost napadeného ustanovení, aniž se zrušením měnil jeho text.
38. V projednávané věci se jedná o návrh na vyloučení časových účinků napadených ustanovení, neboť chybějící vymezení lhůty má podle navrhovatele zasáhnout do práva určité skupiny osob z hlediska požadavků právní jistoty, když má být právní úpravou upřednostněn princip legality a právo na přístup k soudu (viz blíže sub 12 až 14). Ačkoli v obecné rovině Ústavní soud s navrhovatelem částečně sdílí jeho argumentaci, v projednávané věci dospěl k závěru, že argumentace uvedená výše v bodech 11 až 15 nemůže v nové právní situaci po novelizaci napadených ustanovení soudního řádu správního zákonem č. 303/2011 Sb. dostačovat. Tato argumentace měla své oprávnění před novelizací, v důsledku novelizace však vznikl nový právní stav. Návrh požaduje vyslovení stavu protiústavnosti pro případy řízení neukončených do konce roku 2011, avšak ani v takovém případě (viz již argumentaci sub 35) nelze dospět k uspokojivému řešení s ohledem na přechodné ustanovení čl. II bodu 9 zákona č. 303/2011 Sb. Ani v případě, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že právní úprava, která má být aplikována v dané věci, byla protiústavní, nic to nemění na tom, že by tím nemohlo být dosaženo cesty k potřebné nápravě.
39. Základním východiskem v tomto ohledu je, že dle právního názoru Ústavního soudu lhůta prima facie bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky protiústavnosti, tyto pak mohou být dány teprve "konkrétními okolnostmi" posuzované věci, jinými slovy, posouzení ústavnosti lhůty je posouzením kontextuálním [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.)]. Těmito "konkrétními okolnostmi", čili hledisky kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty dle dosavadní judikatury Ústavního soudu jsou:
- nepřiměřenost (disproporcionalita) lhůty a ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva. Z uvedeného pohledu Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.) zrušil ustanovení § 3 a 6 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, jež představovala nepřiměřené omezení vlastnického práva, porušení čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (za ústavně konformní soud považoval v rozhodovaném kontextu takovou právní úpravu, jež by toto omezení zakládala pouze ve zcela nezbytném časovém rozsahu, kterým lze rozumět toliko minimální časové, a to zřetelně prima facie "přechodné" údobí, nikoli ale lhůtu deseti let);
- svévole zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení). Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty postupoval soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 [nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)], v níž za protiústavní označil zrušení ustanovení § 879c až 879e občanského zákoníku provedené zákonem č. 229/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 492/2000 Sb., a některé další zákony, jímž zákonodárce zasáhl do legitimního očekávání přesně vymezeného okruhu subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by došlo k nabytí vlastnického práva, v důsledku čehož subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem stanovené podmínky, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se svévolným postupem státu, jejž soud shledal rozporným s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (a to s odvoláním se na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva v kauze Broniowski proti Polsku z r. 2002, č. 31443/96, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002, č. 39794/98, Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001, č. 46129/99);
- ústavně neakceptovatelná nerovnost dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost uplatnění práva neotevírá. Vycházeje z takto chápané "konkrétní okolnosti" v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/94 ze dne 12. 7. 1994 (N 38/1 SbNU 279; 164/1994 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 24/97 ze dne 3. 6. 1998 (N 62/11 SbNU 111; 153/1998 Sb.), Ústavní soud zrušením ustanovení stanovujícího počátek lhůty pro uplatnění restitučního nároku otevřel možnost jeho uplatnění i pro ty oprávněné osoby, jež v důsledku podmínky trvalého pobytu ve lhůtách původních nároky úspěšně uplatnit nemohly. Soud v této souvislosti konstatoval, že "tyto osoby proto byly fakticky vyloučeny z okruhu oprávněných osob, které se mohly domáhat finanční náhrady, a byly tedy - ve srovnání s jinými oprávněnými osobami - protiústavně znevýhodněny a ocitly se vůči nim v nerovném právním postavení".
40. Na základě výše uvedeného je především možno konstatovat, že návrh je založen na tvrzení o neústavnosti neomezení doby pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Většina argumentů navrhovatele (viz sub 11 až 14) je však založena na judikatuře věnované problematice existence určité lhůty a její délky, nikoli její absence. Právní úprava, která možnost podání návrhu neomezuje nějakou lhůtou, není sama o sobě neústavní, tak jako jí není časově neomezená možnost podat návrh na zrušení platného právního předpisu nebo vyslovení protiústavnosti právního předpisu, který má být v soudním řízení aplikován (viz oproti tomu tříletá lhůta k návrhu na zrušení zákona v předmnichovské Československé republice). Navíc vyslovení neústavnosti aplikovatelné úpravy by bez dalšího vedlo k závěru, že princip právní jistoty, jak jej chápe navrhovatel, má mít (po určité době) bez dalšího přednost před základním právem na přístup k soudu (a tím k ochraně subjektivních práv a svobod) a principem legality (respektování právních předpisů a jejich hierarchie).
41. Tomu nelze bez dalšího přisvědčit, neboť zde existují okolnosti, které by bylo naopak možno vyložit ve prospěch zvoleného řešení, které se v rámci kontextuálního posouzení (viz sub 39) může jevit jako ústavně akceptovatelné. Tato problematická situace vznikla postupně rovněž v důsledku vývoje judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Navrhovatel správně jako jeden z nepřímých důvodů možné neústavnosti chybějící lhůty pro napadení opatření obecné povahy uvádí prosazení teorie materiálního pojetí opatření obecné povahy. To vedlo k situaci, kdy na územní plány vydané dle předchozího stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů) začalo být nahlíženo jako na opatření obecné povahy zprvu na základě materiálního pojetí, jak bylo formulováno v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2005-98. Cestu k soudnímu přezkumu na základě materiálního pojetí potvrdil 19. 11. 2008 vydaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (viz výše). Rovněž novelizace nového stavebního zákona zákonem č. 191/2008 Sb. na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu v čl. I bodu 6 stanovila s účinností od 3. 6. 2008, že obecně závazné vyhlášky vydané před 1. 1. 2007 vymezující závaznou část územně plánovací dokumentace se považují za opatření obecné povahy - viz § 188 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Tím potvrdila cestu pro jejich soudní přezkum, zatímco přezkumné řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu pro tento případ vyloučila. Stojí za zmínku, že vládní návrh (tisk č. 259, Poslanecká sněmovna, V. volební období) toto ustanovení neobsahoval, což nepřímo dokládá vliv kolísající soudní judikatury na chápání povahy opatření obecné povahy v zákonné úpravě. Dále nelze v této souvislosti pominout důsledky měnícího se právního názoru na postavení subjektů dotčených ve svých subjektivních právech "staršími" územními plány. To platí zejména pro stěžejní usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 13. 3. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-44, na jehož základě byly odmítány návrhy na zrušení správních aktů, které nebyly opatřeními obecné povahy po formální stránce. Tento právní názor byl znovu změněn na základě již citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/07 ze dne 19. 11. 2008. Stejně tak nelze odhlédnout od toho, že stále přetrvávaly pochybnosti o správnosti podřazení územních plánů (dosud v závazné části vydávaných jako obecně závazné vyhlášky) pod pojem opatření obecné povahy s ohledem na jejich vztah k vlastním územním rozhodnutím.