43. Navrhovatel ve svých podáních tvrdí, že se z velké části opírá o právní závěry vyjádřené v nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08(viz výše). Toto tvrzení však - jak bude i dále vyloženo - nelze akceptovat. Výstižné je v této souvislosti vyjádření Senátu podané jeho předsedou Milanem Štěchem (srov. bod 6). K uvedenému sluší se navíc dodat, že úprava snižující u zaměstnanců a dalších jmenovaných osob platby pojistného o 0,1 % (snížení bylo reakcí na nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 2/08) byla ještě před nabytím účinnosti překonána zákonem č. 2/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, který povinnost zaměstnanců platit pojistné na nemocenské pojištění zrušil zcela. Tímto zásahem zákonodárce (spolu s osvobozením od povinnosti platit pojistné na státní politiku zaměstnanosti) byla snížena celková sazba pojistného na sociální pojištění hrazeného zaměstnancem z 8 % (poznámka pod čarou č. 1) na 6,5 % (poznámka pod čarou č. 2) z vyměřovacího základu. Zároveň Ústavní soud konstatuje - aniž by se mohl v nyní projednávané věci k této změně vyjadřovat - že od skončení karenční doby až do dvacátého prvního dne trvání dočasné pracovní neschopnosti je podle současné úpravy zaměstnancům vyplácena náhrada mzdy zaměstnavatelem (srov. ustanovení § 192 a násl. zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů); tato částka je přitom při průměrné mzdě zpravidla vyšší než dávky ze systému nemocenského pojištění.
44. Nálezemsp. zn. Pl. ÚS 2/08(viz výše) Ústavní soud zrušil pro rozpor s ustanovením čl. 30 odst. 1 Listiny, konkrétně s právem na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, část ustanovení § 15 odst. 1 a 3 a § 16 v zákoně č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, kterým byl odebrán všem zaměstnancům v pracovní neschopnosti či karanténě nárok na nemocenské dávky po dobu prvních tří dnů pracovní neschopnosti či karantény. Ústavní soud přisvědčil argumentaci, že systém nemocenského pojištění je založen na pojistném principu, který má sloužit k ochraně při pojistné události, jíž je v tomto případě nemoc (body 62 a 65), a kritizoval stav, za něhož zaměstnanci zůstanou po dobu prvních tří dnů pracovní neschopnosti bez jakýchkoliv prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné a tzv. regulační poplatky při vyhledání lékařské pomoci zůstala nedotčena. Za nepřípustné označil, aby stát pouze vyžadoval splnění povinností ze strany zaměstnanců (v daném případě placení pojistného) a nedbal přitom ochrany jejich zájmů, postihne-li je zmíněná událost v podobě pracovní neschopnosti (bod 63).
45. V citovaném nálezu však Ústavní soud zároveň navázal na svou předchozí judikaturu týkající se sociálních práv [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 61/04ze dne 5. 10. 2006 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.) či nálezsp. zn. Pl. ÚS 83/06ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)] a dal jasně najevo, že ústavně zakotvená sociální práva nejsou s ohledem na znění ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny přímo aplikovatelná ve stejném rozsahu jako práva základní lidská či politická. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož se práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny je možno domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí, vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava sociálních práv je legitimním předmětem politického zápolení (tj. je primárně v rukou zákonodárce) a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance sociálních práv považovat za otázku judiciální.
46. Ve vztahu k ustanovení čl. 30 odst. 1 Listiny pak Ústavní soud konkrétně uvedl, že ústavní úprava dává zákonodárci pravomoc stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv v mezích naznačených Listinou prostřednictvím termínů "přiměřený rozsah", "nezbytné pro zajištění základních životních podmínek", "přiměřené hmotné zabezpečení" apod. (bod 59). Míru dodržení těchto principů je tedy třeba posuzovat zákonnou úpravou (bod 56). Ústavní soud rovněž konstatoval, že specifický charakter sociálních práv, závislost zejména na ekonomické a životní úrovni dané hospodařením státu, znamená, že "již jednou přiznané nároky" nelze v případě sociálních práv brát jako statické a nedotknutelné (bod 68); povinností státu je tudíž toliko zajistit subjektům těchto práv jistý minimální sociální standard (bod 60). Zásadní rozdíl v šíři prostoru zákonodárce k upřesnění svých představ v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových oproti jiným oblastem základních práv a svobod přitom výslovně formuloval Ústavní soud již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 15/02ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.).
47. Pozdější judikatura Ústavního soudu jeho přístup k sociálním právům a metodologii ústavního přezkumu v této věci dále rozvedla. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 1/08(viz výše) Ústavní soud ve shodě se shora uvedenými východisky konstatoval, že ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny i samotná povaha sociálních práv vylučují, aby metodologie jejich přezkumu byla totožná s metodologií užívanou ve vztahu ke "klasickým" základním právům (obsaženým zejména v hlavě druhé Listiny), jako je "přísný" test proporcionality, jehož aplikace ve svém důsledku výrazně omezuje diskreci zákonodárce při přijímání právní úpravy mající regulovat přezkoumávanou oblast společenských vztahů. S ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny však Ústavní soud zároveň konstatoval, že uvážení zákonodárce není (resp. z ústavního pohledu nemůže být) ani v oblasti regulace sociálních a ekonomických práv zcela neomezené a může být podrobeno přezkumu Ústavním soudem.
48. Na základě těchto východisek konstruoval Ústavní soud jako metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních práv tzv. test rozumnosti. Tento test reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy a skládá se ze čtyř následujících kroků:
1. Vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu.
2. Zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu.
3. Posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
4. Zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
49. Na tomto místě Ústavní soud považuje za vhodné poznamenat, že shora nastíněný přístup k přezkumu sociálních a ekonomických práv přijaly některé další ústavní soudy v zemích, v nichž je ochrana ekonomických a sociálních práv ústavně zakotvena (ze srovnávacího pohledu jde zejména o země jižní, střední a východní Evropy, resp. o země, jejichž ústavy byly přijímány v osmdesátých a devadesátých letech 20. století).
50. Ústavní soud v této souvislosti odkazuje např. na judikaturu polského Ústavního tribunálu, který odmítl aplikovat "přísný" test proporcionality na sociální práva navzdory poměrně explicitní úpravě omezení základních práv a svobod v polské ústavě (podle jejího čl. 31 odst. 3: "Ústavní práva a svobody mohou být omezeny toliko na základě zákona, a to pouze v případě, že jde o opatření, jež jsou v demokratickém státě nezbytně nutná pro ochranu jeho bezpečnosti nebo veřejného pořádku, nebo k ochraně přírodního prostředí, zdraví nebo veřejné morálky, nebo svobod a práv jiných osob. Taková omezení nesmějí porušovat podstatu práv a svobod."). Konstatoval přitom - stejně jako nyní i Ústavní soud - že na problematiku omezení sociálních práv, jejichž úprava je především doménou zákonodárce, lze aplikovat toliko druhou větu citovaného ustanovení, podle níž taková omezení nesmějí porušovat podstatu práv (srov. nález polského Ústavního tribunálu ze dne 24. 2. 2010 sp. zn. K 6/09, bod 8.2, dostupný na www.trybunal.gov.pl).
51. Dle ustanovení čl. 89 odst. 2 Ústavy je Ústavní soud v projednávané věci vázán jak nálezemsp. zn. Pl. ÚS 2/08, tak i nálezemsp. zn. Pl. ÚS 1/08. Při vědomí této vázanosti musel Ústavní soud prvotně vzít v úvahu, že kontext i důsledky nyní napadené zákonné úpravy byly odlišné od situace projednávané v řízení podsp. zn. Pl. ÚS 2/08; proto nebylo možné závěry tam učiněné bez dalšího a pouze mechanicky (jak žádal navrhovatel) převzít do nynějšího rozhodnutí. Rozdíly mezi nyní navrhovatelem kritizovanou úpravou a úpravou zrušenou nálezemsp. zn. Pl. ÚS 2/08nebylo tedy možno ponechat stranou přezkumu; v jeho rámci Ústavní soud - s přihlédnutím k závěrům plynoucím z nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08- napadená zákonná ustanovení podrobil testu, jehož metodologie a rozsah byly do judikatury Ústavního soudu vneseny nálezemsp. zn. Pl. ÚS 1/08.
52. Ačkoliv v nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08(viz výše) test rozumnosti v uvedené podobě explicitně použit nebyl, jsou v něm jeho kritéria uplatněna. To je zjevné již z bodu 63 tohoto nálezu, podle něhož: "Změna ustanovení § 15 odst. 1 a 3 a § 16 zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších zákonů, odebírá všem zaměstnancům v pracovní neschopnosti či karanténě nárok na nemocenské dávky po dobu prvních tří dnů pracovní neschopnosti či karantény. Jedná se o poněkud pohodlný až svévolný postup ze strany státu, který kvůli neurčitému počtu zneuživatelů nemocenských dávek plošně postihuje všechny kategorie zaměstnanců. Výsledkem je stav, kdy převážná většina zaměstnanců zůstává po dobu prvých tří dnů pracovní neschopnosti bez jakýchkoliv prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné zůstala nedotčena. Nedotčena samozřejmě zůstala i jejich povinnost platit tzv. regulační poplatky, vyhledají-li lékařskou pomoc. Je nepřípustné, aby stát pouze vyžadoval splnění povinností ze strany zaměstnanců (v daném případě plnění pojistného), a nedbal přitom ochrany jejich zájmů, postihne-li je zmíněná událost v podobě pracovní neschopnosti."
53. Z uvedeného plyne, že Ústavní soud považoval stav, v němž bylo v rámci nemocenského pojištění kvůli neurčitému počtu zneuživatelů nemocenských dávek zrušeno poskytování nemocenských dávek za prvé tři dny pracovní neschopnosti všem oprávněným za současného ponechání jejich povinnosti platit pojistné, za iracionální, svévolný a nespravedlivý, tedy prismatem nálezusp. zn. Pl. ÚS 1/08(viz výše) jsoucí v rozporu s požadavkem racionality obsaženým ve čtvrtém kroku testu rozumnosti. Se zřetelem k uvedenému se Ústavní soud zaměřil zejména na ty aspekty napadených zákonných ustanovení, které jej v nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08vedly k derogaci tehdy napadené úpravy, a to s využitím testu výslovně judikovaného nálezemsp. zn. Pl. ÚS 1/08.
54. Prvním krokem přezkumu v rámci tohoto testu je vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, ve zkoumaném případě práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci ve smyslu ustanovení čl. 30 odst. 1 Listiny. V obecné rovině je podstatou a smyslem (jádrem) tohoto práva zajištění určitého minimálního hmotného standardu postačujícího k vedení důstojného života v případech, v nichž zaměstnanec není způsobilý obstarávat si v důsledku nemoci obživu vlastní prací.
55. Povinnost státu zajistit tento standard nelze však z ústavního pohledu vnímat jako povinnost poskytovat jednotlivcům sociální plnění v nejvyšší možné (ekonomicky udržitelné) míře, nýbrž pouze jako povinnost zajistit, aby výše, frekvence a povaha těchto plnění zajistily již zmíněný sociální standard. Zda a případně za jakých podmínek budou poskytována plnění další, jdoucí nad rámec tohoto standardu, závisí zásadně (tj. s výjimkou porušení pravidel stanovených v následujících krocích testu) na uvážení zákonodárce, do něhož Ústavnímu soudu nepřísluší vstupovat. K tomuto závěru ostatně Ústavní soud dospěl již i v derogačním nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08(viz výše), podle něhož: "Je nepochybné, že Listina zavazuje v oblasti sociálních práv stát k pozitivnímu jednání a k zajištění ochrany těchto práv. Obsahem této povinnosti státu je zajistit subjektům těchto práv jistý minimální sociální standard, a nikoliv adekvátní životní standard v souladu s jejich požadavky, jak je těmito subjekty někdy mylně vnímáno a požadováno."
56. Nelze proto dospět k závěru [opak ani z nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08nevyplývá (viz výše)], že by podstatou a smyslem tohoto práva bylo zavedení či určitý způsob nastavení systému nemocenského pojištění či že by byl již jednou dosažený standard hmotného zabezpečení nesnižitelný (bod 68 nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08).
57. Z uvedeného plyne, že konkrétní parametry systému (tj. např. splatnost dávek, některé, zejména procesní podmínky vzniku nároku apod.) dle názoru Ústavního soudu nelze zásadně za jádro práva podle čl. 30 odst. 1 Listiny považovat; nastavení takových parametrů zákonodárcem je zcela v intencích čl. 41 odst. 1 Listiny. Jinak by tomu bylo pouze tehdy, pokud by určité zákonné nastavení parametrů hmotného zabezpečení při nezpůsobilosti k práci [mezi něž spadá i (ne)zavedení karenční doby] úplně vyloučilo zaměstnance z práva na dosažení minimálního hmotného standardu postačujícího k vedení důstojného života. Tak tomu však v projednávané věci není (srov. následující krok testu).
58. Ústavní soud rovněž připomíná, že napadená úprava není v rozporu s Ústavním soudem zavedeným konceptem, podle něhož je nemoc obdobou pojistné události. V této souvislosti lze souhlasit s vyjádřením vlády potud, že drobné újmy si v pojistných systémech nese pojištěnec sám a pojistný systém jej pojišťuje pouze od újmy určitého rozsahu (srov. bod 10).
59. V rámci druhého kroku testu Ústavní soud posuzuje, zda napadená zákonná úprava nepopírá samu existenci, podstatu či smysl ústavně garantovaného sociálního práva. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny totiž s ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny nelze samo sebou vykládat tak, že umožňuje prostřednictvím zákonné úpravy ústavní garance zcela negovat; v opačném případě by ústavní úprava sociálních práv postrádala jakýkoliv praktický smysl. K protiústavnímu zásahu spočívajícímu v narušení podstaty a smyslu práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci však v projednávané věci nedošlo.
60. Napadená úprava zavádí tzv. karenční dobu v délce trvání tří dnů, přičemž třídenní výpadek příjmů sice nepochybně představuje jistý zásah do příjmů dotčených osob, avšak nejde (i s ohledem na další garance obsažené v právu sociálního zabezpečení) o takový zásah, který by onemocnělým osobám okamžitě znemožnil dosažení hmotného standardu postačujícího k vedení důstojného života; jinak řečeno, nemá taková úprava charakter rdousícího efektu; dočasně nemocné nevystavuje bezvýchodné situaci, respektujíc současně pojistný charakter zkoumané úpravy tak, jak byl zdůrazněn v nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08(viz výše).
61. Dlužno též poznamenat, že na celkovou sociální situaci dočasně nemocných osob pozitivně působí kromě zrušení povinnosti zaměstnanců platit pojistné na nemocenské pojištění a na státní politiku zaměstnanosti (s účinností od 1. 1. 2009) rovněž skutečnost, že od skončení karenční doby až do dvacátého prvního dne trvání dočasné pracovní neschopnosti je zaměstnancům vyplácena náhrada mzdy zaměstnavatelem; tato částka je přitom pravidelně vyšší než dávky ze systému nemocenského pojištění. V případě delší dočasné pracovní neschopnosti je tak počáteční třídenní výpadek příjmů kompenzován.
62. Podle názoru Ústavního soudu zároveň napadená ustanovení sledují legitimní cíl, jímž je omezení zneužívání nemocenských dávek. Toto konstatování implicitně vyplývá již z odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08, v němž Ústavní soud nezpochybnil legitimitu proklamovaného cíle (omezení zneužívání nemocenských dávek), nýbrž postup, který k dosažení tohoto cíle zákonodárce použil (srov. bod 63: "Jedná se o poněkud pohodlný až svévolný postup ze strany státu, který kvůli neurčitému počtu zneuživatelů nemocenských dávek plošně postihuje všechny kategorie zaměstnanců. Výsledkem je stav, kdy převážná většina zaměstnanců zůstává po dobu prvých tří dnů pracovní neschopnosti bez jakýchkoliv prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné zůstala nedotčena.").
63. Zbývá tedy zodpovědět otázku, zda jsou napadená ustanovení k dosažení zmíněného cíle racionálním prostředkem. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08(viz výše) dospěl Ústavní soud k závěru o nerozumnosti a nespravedlnosti tehdy napadené úpravy. Nyní přezkoumávaná zákonná ustanovení již však na klíčové ústavněprávní výtky obsažené v citovaném nálezu reagují dostatečně, a jsou tudíž způsobilá projít i čtvrtým krokem testu rozumnosti.
64. Relevantní rozdíl mezi racionalitou nyní napadené úpravy a úpravy zrušené nálezemsp. zn. Pl. ÚS 2/08(viz výše) spatřuje Ústavní soud ve skutečnosti, že zákonem č. 2/2009 Sb., kterým byl změněn zákon č. 187/2006 Sb., byla s účinností od 1. 1. 2009 zrušena povinnost zaměstnanců platit pojistné na nemocenské pojištění. Napadená ustanovení tudíž nezakotvují - jak již bylo výše připomenuto - paradoxní a Ústavním soudem kritizovaný stav, za něhož stát kvůli neurčitému počtu zneuživatelů nemocenských dávek plošně postihl všechny kategorie zaměstnanců, z nichž převážná většina měla zůstat po dobu prvých tří dnů pracovní neschopnosti bez jakýchkoliv prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné zůstala nedotčena. Dalším nikoliv nevýznamným rozdílem je nově zakotvené právo zaměstnanců na náhradu mzdy v dočasné pracovní neschopnosti a zrušení jejich povinnosti platit pojistné na státní politiku zaměstnanosti (srov. body 43 a 61).
65. K závěru, že zavedení karenční doby je samo o sobě (tj. nikoliv např. ve spojení s dříve kritizovaným současným zachováním povinnosti platit pojistné) "rozumným" a dokonce v evropském kontextu obvyklým opatřením, vede i skutečnost, že tento institut je uznáván jak v mezinárodním právu, tak i ve vnitrostátních úpravách mnoha států. V této souvislosti lze odkázat např. na ustanovení čl. 26 odst. 3 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 130 o léčebně preventivní péči a dávkách v nemoci (sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 537/1990 Sb.) či na ustanovení čl. 18 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 90/2001 Sb. m. s.). Obě tyto úpravy využití karenční doby - v délce trvání maximálně tří dnů - povolují. Podle srovnávacích tabulek v systému MISSOC (Mutual Information System on Social Protection - Společný informační systém sociální ochrany, tabulky dostupné na http://ec.europa.eu/employment_social/missoc/db/public/compareTables.do?lang=en), jež jsou Ústavnímu soudy známy z úřední činnosti, je zavedení karenční doby v evropských státech poměrně častým jevem. S třídenní karenční (resp. čekací) dobou se tak lze setkat v Řecku, Estonsku, Francii, Itálii, Rakousku, Portugalsku, Španělsku, Irsku, Švýcarsku, ve Velké Británii a rovněž na Maltě a Kypru, přičemž v některých dalších státech je zakotvena karenční doba v jiné délce.
66. Závěr o nerozumnosti či snad dokonce svévolnosti zakotvení institutu karenční doby by tak byl v evropském kontextu zcela neudržitelný, resp. by jej bylo možno odůvodnit pouze specifickými aspekty [jako např. stanovením povinnosti platit po karenční dobu pojistné, jak tomu bylo v případě úpravy zrušené nálezemsp. zn. Pl. ÚS 2/08(viz výše)]. Takové aspekty již však v projednávané věci dány nejsou.
IX.
Shrnutí
67. Ústavní soud tedy uzavírá, že zákonné zakotvení třídenní karenční doby spojené současně s osvobozením zaměstnanců od povinnosti platit pojistné na nemocenské pojištění a na státní politiku zaměstnanosti není protiústavním omezením práva na hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci garantovaného ustanovením čl. 30 odst. 1 Listiny. Ústavní úprava tohoto základního sociálního práva totiž ponechává zákonodárci poměrně (i když nikoliv bezmezně) široké pole působnosti, pokud jde o nastavení jeho zákonných parametrů (ustanovení čl. 41 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny).
68. Napadená úprava prošla testem rozumnosti, který je měřítkem ústavnosti při přezkumu práv vyjmenovaných v ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, neboť nezasahuje do samotného jádra práva na hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, sleduje legitimní cíl a k dosažení tohoto cíle zvolila racionální, a nikoliv svévolné prostředky.
X.
69. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud návrhu podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nevyhověl a zamítl ho.
--------------------------------------- 1) Ustanovení § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění ke dni vyhlášení nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08:
"Sazby pojistného z vyměřovacího základu činí
a) ...
b) u zaměstnanců 8 %, z toho 1,1 % na nemocenské pojištění, 6,5 % na důchodové pojištění a 0,4 % na státní politiku zaměstnanosti.
..."
2) Ustanovení § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění účinném nyní i v době podání návrhu:
"Sazby pojistného činí
a) ...
b) u zaměstnance 6,5 % z vyměřovacího základu.
..."
1. Odlišné stanovisko soudce Pavla Holländera k odůvodnění nálezu
Nosným důvodem zamítavého výroku předmětného nálezu ve věci ústavnosti karenční doby je odlišení vůči nosnému důvodu derogačního nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.). Dle bodu 63 uvedeného nálezu je neakceptovatelnou skutečnost, že "převážná většina zaměstnanců zůstává po dobu prvých tří dnů pracovní neschopnosti bez jakýchkoliv prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné zůstala nedotčena". Na rozdíl od takto vymezené situace pak nálezsp. zn. Pl. ÚS 54/10v bodu 43 vymezuje pro odlišení obou posuzovaných věcí relevantní rozdíl. Argument odlišením mne vedl k souhlasu s výrokem nálezu.
Navzdory tomu považuji za důvodné upozornit na moment, na který dle mého názoru odůvodnění nálezu nereaguje v dostatečné míře.
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.) Ústavní soud zformuloval doktrínu přezkumu ústavnosti, dle níž protiústavnost určitého zákonného ustanovení může být založena nejen jeho samotným obsahem, nýbrž i jeho posouzením v "úhrnu" s dalšími ustanoveními, přičemž teprve tento "úhrn" zakládá svojí intenzitou relevanci protiústavnosti. Dále, pro přezkum ústavnosti sociálních práv, v dané věci s ohledem na ustanovení čl. 30 odst. 1, čl. 41 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), pravidelně aplikuje test proporcionality v jeho redukované podobě, v podobě vyloučení extrémní disproporcionality. Otázkou je, zdali v celém komplexu změn probíhajících v oblasti hmotného zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i práva na zdravotní péči (čl. 30 a 31 Listiny) není dosažena mez "úhrnu" zakládající již ústavní diformitu i z pohledu čl. 4 odst. 4 Listiny.
2. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila
Nesouhlasím s výrokem a s odůvodněním nálezusp. zn. Pl. ÚS 54/10. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:
1. Domnívám se, že návrhem napadená ustanovení zákonů měla být zrušena pro rozpor s ústavně zaručeným právem na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, zaručeným v článku 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Jsem si plně vědom limitujícího ustanovení článku 41 odst. 1 Listiny, z něhož vyplývá, že také práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci je možno se domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů. Zároveň ovšem je třeba trvat na omezení zákonodárce ustanovením článku 4 odst. 4 Listiny, že totiž "při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena".
3. Napadená zákonná ustanovení podle mého názoru nešetří esenciální obsah (minimální standard) základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci. Tímto esenciálním obsahem je poskytnutí hmotné podpory nejméně v takové výši, která umožní vést po celou dobu nemoci důstojný a lidsky snesitelný život. Neposkytnutí jakýchkoliv peněžních dávek v tzv. karenční době je prostě "nulovým" (tj. žádným) hmotným zabezpečením - nikoliv zabezpečením "přiměřeným".
4. V kterémkoli časovém intervalu, byť sebekratším, je k udržení důstojné lidské existence zapotřebí vynaložit jisté průběžné a nezbytné životní náklady - na stravu, bydlení, otop, elektrickou energii, vodu apod. U osob nemocných k tomu dnes přistupují také povinné výdaje za léky (doplatky) a tzv. regulační poplatky za pobyt v nemocnici a za návštěvu u lékaře.
5. Lze samozřejmě namítnout, že pro tyto svízelné životní situace si lidé mohou vytvořit předem určité rezervy, které jim umožní překlenout kratší období bez příjmů. Nelze však přehlédnout statisticky doložitelnou realitu, že totiž nemalá část populace má velmi skrovné pracovní příjmy, pohybující se na hranici životního minima nebo i pod ní - pro tuto skupinu občanů je vytváření finančních rezerv pro případ onemocnění velmi obtížné, ne-li nemožné. V současných krizových ekonomických poměrech procentní podíl takových osob vzrůstá a jejich těžká hmotná situace postihuje i jejich děti a rodinné příslušníky. Pro tuto skupinu občanů může podle mého přesvědčení i tato třídenní karenční doba vytvářet tzv. "rdousící efekt", jenž vytváří ústavněprávní důvod ke zrušení napadených zákonných ustanovení.
6. Nesouhlasím se základní argumentační linií nálezu založenou na představě, že ústavní právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci musí být nezbytně a výlučně realizováno v právním a institucionálním rámci nemocenského pojištění. Ve skutečnosti tomu tak není. Na rozdíl od ústavního práva na bezplatnou zdravotní péči, které je v článku 31 Listiny explicite vázáno na systém veřejného pojištění, v případě práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, zakotveného v článku 30 odst. 1 Listiny, žádnou vazbu na systém nemocenského pojištění nenalezneme. Z hlediska ústavního práva je v podstatě irelevantní, jakým instrumentáriem bude stát toto základní právo realizovat - zda to bude pojistným systémem, alokací finančních prostředků z jiných veřejných zdrojů či jiným způsobem.
7. Lze vznášet zásadní teoretické pochybnosti o tom, zda české sociální zabezpečení a v jeho rámci nemocenské pojištění vůbec naplňuje pojmové znaky pojištění a zda toto označení není toliko terminologickou etiketou. Ve veřejném diskursu se vyskytují názory, že vzhledem k řadě charakteristik je lépe považovat nemocenské pojištění za sociální daň (viz např. Zámečník, M. Trh práce a zboží - daňová struktura. In: Závěrečná zpráva podskupin Národní ekonomické rady vlády pro konkurenceschopnost a podporu podnikání. 2011. http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/aktualne/NERV_kap04.pdf). Vést takovou odbornou diskuzi v rámci disentního stanoviska ovšem není vhodné. Na tomto místě chci pouze připomenout několik konkrétních faktů týkajících se našeho nemocenského pojištění.
8. Z ustanovení § 2 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, vyplývá, že pojistné na nemocenské pojištění je příjmem státního rozpočtu. Jak ukazuje dlouholetá rozpočtová praxe, podléhají veškeré příjmy státního rozpočtu dalekosáhlému přerozdělování. V procesu těchto transferů, k nimž dochází v důsledku chaotických legislativních a exekutivních úprav, se ztrácí bezprostřední souvislost mezi zdroji a výdaji státního rozpočtu, není respektováno druhové určení daní a jiných zdrojů, je zpřetrhána vazba mezi poplatníkem daně a příjemcem dávek nemocenského.
9. To lze dokumentovat např. na proměnách určeného okruhu poplatníků pojistného na nemocenské pojištění. Až do konce roku 2008 byli poplatníky tohoto pojistného jednak zaměstnavatelé, jednak zaměstnanci. Novým zákonem č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, účinným v příslušných ustanoveních od 1. 1. 2009, jakož i novelizacemi zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, a souvisejícími novelizacemi zákoníku práce a mnoha dalších zákonů (některé z nich jsou napadeny v nynějším řízení před Ústavním soudem) došlo k tomu, že poplatníky pojistného na nemocenské pojištění jsou dnes pouze zaměstnavatelé, nikoliv však zaměstnanci. Na zaměstnavatele byla těmito novelizacemi přenesena dále povinnost poskytovat zaměstnanci po dobu 21 kalendářních dnů namísto nemocenských dávek náhradu mzdy, s výjimkou tří dnů tzv. karenční doby, v níž zaměstnanec neobdrží ani dávky nemocenského pojištění ani náhradu mzdy. Nemocenské ze systému nemocenského pojištění je poskytováno až od dvacátého druhého kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti.
Navíc v souvislosti s úspornými opatřeními bylo zrušeno zvyšování procentní sazby pro nemocenské podle délky trvání pracovní neschopnosti - v roce 2010 byla zavedena jednotná sazba nemocenského pro celou dobu trvání pracovní neschopnosti ve výši 60 % redukovaného denního vyměřovacího základu, zatímco v dřívějších letech byla procentní sazba u delší pracovní neschopnosti vyšší.
10. Nezasvěcenému pozorovateli by se mohlo zdát, že tím, že od 1. 1. 2009 byla zrušena povinnost zaměstnanců platit pojistné na nemocenské pojištění, se jejich situace zlepšila, tj. že do svých peněženek v důsledku této úpravy dostávají oproti minulosti na mzdách více peněz. Toto zdání navozuje také argumentace nynějšího nálezu, pokud v bodech 64 a 67 zdůvodňuje, proč se nyní Ústavní soud odchýlil od názoru vysloveného v nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.).
11. Ve skutečnosti se pro zaměstnance poté, co jim odpadla povinnost platit pojistné na nemocenské pojištění, situace ve výsledku nijak nezlepšila; jimi dříve placené pojistné nebylo přesměrováno do jejich vlastních kapes, nýbrž do jiných segmentů daňového systému. Nelze tedy tvrdit, že výpadek dávek nemocenského v karenční době byl kompenzován či ulehčen tím, že zaměstnanci nyní neplatí pojistné; namísto toho platí ve zvýšeném rozsahu jiné daně nebo odvody.
12. Systém daní a odvodů do veřejných rozpočtů (kam směřují též odvody pojistného na nemocenské pojištění) je totiž v České republice natolik komplikovaný a chaotický, že dílčí změny v okruhu poplatníků pojistného samy o sobě nemusí vůbec nic vypovídat o výsledné reálné ekonomické situaci subjektů podílejících se na tvorbě zdrojů a na distribuci výnosů v rámci systému. Parametrů ovlivňujících fungování systému nemocenského pojištění je velké množství, např. rozdílné sazby pojistného, několik stupňů redukčních hranic, výše denního, měsíčního či ročního vyměřovacího základu, přepočítací koeficienty pro úpravu všeobecného vyměřovacího základu, systém refundací, okruh započitatelných příjmů, délka ochranných lhůt, okruh nemocensky pojištěných osob, výše částky rozhodné pro účast zaměstnanců na nemocenském pojištění atd. Tyto parametry, které se navíc každoročně mění, určuje zčásti zákonodárce, zčásti orgány výkonné moci (zejména Ministerstvo práce a sociálních věcí).
13. Protože se v rámci rozličných "reformních balíčků" (zvláště pak formou zákonných "přílepků") vytvořily pod heslem ozdravení veřejných financí a úsporných opatření sofistikované konstrukty typu "superhrubé mzdy", vznikl netransparentní a nekonzistentní daňový systém, jehož fungování je (snad) jasné toliko několika zasvěceným tvůrcům. Pro běžného adresáta právních norem je takový systém naprosto nepřehledný, zejména není s to seznat, jak se změna jednoho komponentu projeví u druhého a jaký bude výsledek fungování systému. Domnívám se, že této celkové charakteristiky systému si měl všímat i Ústavní soud předtím, než vyslovil názor, že určitá změna jednoho elementu (zrušení povinnosti platit pojistné) představuje údajnou výhodu schopnou kompenzovat reálně vzniklou nevýhodu (znovuzavedení karenční doby).
14. Pro reálné posouzení dopadů takových změn má daleko větší vypovídací hodnotu posouzení celkové zátěže obyvatelstva daněmi a jinými odvody do veřejných rozpočtů (složená daňová kvóta). Lze vyslovit empiricky ověřitelnou hypotézu, že tato celková zátěž zaměstnanců v průběhu tzv. reformy veřejných financí v posledních letech nijak neklesá, naopak u části z nich vzrůstá; to, co odpadlo zrušením povinnosti platit pojistné na nemocenské pojištění, bylo nebo bude na druhé straně nově pohlceno méně výhodným výpočtem daně z příjmů (snížením slev), zvýšením daně z přidané hodnoty, zamýšleným zvýšením zdravotního pojištění a jinými daňovými úpravami [více viz např. Hovorka, J. Daňová reforma v roce 2012: zdražení i úspory pro běžné lidi (výpočty) - http://spoctiduchod.mesec.cz/clanky/danova-reforma-v-roce-2012-zdrazeni-i-uspory-pro-bezne-lidi/].
15. Na druhé straně se nelze zbavit dojmu, že stát není schopen zabránit masivním daňovým podvodům (viz opakující se kriminální případy "lehkých topných olejů") a ohromným únikům do "daňových rájů". Rozsah těchto úniků je nepochybně mnohem větší, než jsou úspory z nevyplacených dávek nemocenského v karenční době.
16. Nynější nález podle mého názoru neodůvodněně opouští tezi nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08(viz výše), že za protiústavní je třeba pokládat takový stav, kdy občané přispívají svými odvody do veřejných financí, určených mj. na zabezpečení přiměřeného hmotného zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, avšak v karenční době je jim toto přiměřené hmotné zabezpečení upřeno. Je podle mého názoru nerozhodné, zda odvody občanů směřují do fondu označeného jako "nemocenské pojištění" (jak tomu bylo za dřívější právní úpravy) nebo do státního rozpočtu jako celku (jako je tomu dnes). Stát je povinen garantovat toto základní právo bez ohledu na to, z které části státního rozpočtu budou dávky nemocenského čerpány nebo z jakých jiných zdrojů je získá. Nepokládám tedy za správný argument, obsažený v bodu 51 nynějšího nálezu, že "kontext i důsledky nyní napadené zákonné úpravy byly odlišné od situace projednávané v řízení podsp. zn. Pl. ÚS 2/08". Formálně je sice pravda, že v mezidobí došlo ke změně právní úpravy na úrovni podústavního práva, nicméně ústavněprávní "kontext a důsledky" jsou stejné nyní jako dříve.
17. Současně se nynější nález nijak nevypořádává s dalšími argumenty, které byly v nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08(viz výše) rovněž použity. V tomto nálezu bylo např. konstatováno, že zavedení karenční doby je "... poněkud pohodlný až svévolný postup ze strany státu, který kvůli neurčitému počtu zneuživatelů nemocenských dávek plošně postihuje všechny kategorie zaměstnanců ... Systém nemocenského pojištění by neměl sloužit ke krytí deficitu státního rozpočtu ... Jelikož většina běžných onemocnění je krátkodobá, výsledkem může být, že zaměstnanci budou na svou nemoc čerpat dovolenou (na zotavenou!), což je ovšem v příkrém rozporu s jejím účelem. Dalším řešením bude zpravidla ,přecházení nemoci' bez návštěvy lékaře a pracovní neschopnosti. Tím se otevírají dveře jednak k šíření některých onemocnění mezi spoluzaměstnance, jednak k eventuálním větším škodám na zdraví v budoucnu a k vývoji zdravotních komplikací v důsledku neléčení původního onemocnění. Tím může dojít i k nezanedbatelnému zvýšení nákladů na léčení v případě komplikací, které poté může i převýšit výši dávek nemocenského, které by mohly být či byly v prvních třech dnech vyplaceny."
18. Domnívám se, že není nikterak doloženo tvrzení, obsažené v bodě 61 odůvodnění nálezu, že výpadek nemocenského v karenční době je vykompenzován také tím, že náhrada mzdy zaměstnavatelem, poskytovaná v prvních 21 dnech trvání dočasné pracovní neschopnosti, je prý "pravidelně vyšší než dávky ze systému nemocenského pojištění". Takové tvrzení se jeví být v rozporu s novelizovaným zněním § 192 odst. 2 zákoníku práce, v němž se praví, že "pro účely stanovení náhrady mzdy nebo platu se zjištěný průměrný výdělek upraví obdobným způsobem, jakým se upravuje denní vyměřovací základ pro výpočet nemocenského z nemocenského pojištění". Pro značnou komplikovanost právní úpravy a výpočtu vyměřovacího základu se neodvažuji kategoricky posoudit, zda úvaha vyslovená v nálezu je pravdivá, či nikoliv. Každopádně bych však přivítal, kdyby podobná tvrzení, předkládaná v autoritativním nálezu Ústavního soudu, byla důkazně doložena (např. odborným vyjádřením daňového experta).