50. Při chápání ústavního principu rovnosti se Ústavní soud zejména ztotožnil [a to především v nálezech ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.)] se závěrem, jak byl vyjádřen již Ústavním soudem České a Slovenské Federativní Republiky [nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 z 8. 10. 1992 (nález č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, Praha : Linde Praha, a. s., 2011, str. 49, vyhlášen v částce 96/1992 Sb.)]: "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty." Ústavní soud tím odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: "rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy" (nález sp. zn. Pl. ÚS 36/93). Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje přitom ve vyloučení libovůle [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.)]. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ze dne 7. 6. 1995 ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.): "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. Tak se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny ... apod." [shodně nález sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (viz výše)]. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tímto založené dotčení některého (jiného) ze základních práv a svobod. Ústavní soud ve své judikatuře tedy interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti.
51. V předmětné věci však bylo nutno tato hlediska - podobně jako ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 12/02 [transformace státní organizace České dráhy na akciovou společnost, viz nález sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.); str. 167, 189 a násl.] - vztáhnout na posouzení zákona, jenž upravuje jedinečný případ svého druhu, který tudíž vybočuje i z jednoho ze základních materiálních znaků pojmu zákon, jímž je obecnost. Ve shora citovaném nálezu uvedl Ústavní soud k dané otázce zejména: "Argumenty ve prospěch všeobecnosti zákona jsou tyto: dělba moci, rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce. Jaké předpoklady lze však zformulovat pro výjimky, za splnění jakých předpokladů by bylo lze uvažovat o ústavnosti, resp. protiústavnosti zákona upravujícího jedinečný (tj. konkrétní) případ? Za splnění jakých předpokladů lze dospět k závěru, že zákon týkající se jedinečného případu představuje porušení principu rovnosti? Hledisko, jež nutno testovat jako první, je kritériem posouzení ústavnosti stavu založeného neakcesorickou nerovností: ,princip rovnosti však nenabízí nijaké skutečné omezení zákonů týkajících se jedinečného případu, protože právě umožňuje, aby se s něčím jedinečným a výjimečným zacházelo odpovídajíc jeho zvláštnosti. Otázkou ale je, zdali v daném případě skutečně existuje takováto zvláštnost, že se zdá všeobecné uspořádání svévolné a nařízení pro jedinečný případ přiměřené. V míře, ve které je zákon týkající se jedinečného případu výrazem ratia - ne pouhé voluntas - se začleňuje do uspořádané struktury právního státu.' (H. Schneider, Gesetzgebung. 2. Auflage, Heidelberg 1991, s. 31). Pokud přijetí zákona týkajícího se jedinečného případu není výrazem voluntas (libovůle), musí tudíž pro ně existovat racionální argumenty. Není přitom součástí pravomoci Ústavního soudu posuzovat míru této racionality. Hledisko druhé je představováno kritériem posuzování ústavnosti stavu založeného akcesorickou nerovností; je jím nepřípustnost nerovnosti, která má za následek dotčení základních ústavních práv a svobod. Zvláštním argumentem proti zákonům týkajícím se jedinečných případů je princip dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a soudní moci v demokratickém právním státě: ,Přijímání zákonů týkajících se jedinečných případů se nejvíce brání oblast aplikace práva. Nárok na zákonného soudce a nezávislost právní ochrany vylučují individuální nařízení zákonodárce rovněž v oblastech, které nejsou chráněny prostřednictvím principu nulla poena sine lege (přičemž tady lex smysluplným způsobem může být jenom všeobecná a psaná právní věta).' (tamtéž, s. 32). Ustanovení čl. I oddílu 9 Ústavy USA v této souvislosti stanovilo: ,Nesmí být vydán žádný zákon, jehož obsahem by byl soudní rozsudek.'."
52. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)] a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže tedy být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, § 177; Inze z r. 1987, § 41).
53. V dané věci je namístě zvážit i otázku retroaktivity (nepravé). Zde Ústavní soud připomíná své závěry obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), podle něhož je zrušení staré a přijetí nové právní úpravy nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo; dochází k němu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva nebo svobody. Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy není však z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, nýbrž věcí zvažování v kolizi stojících ústavněprávních principů. K závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav by tak mělo vést posuzování uvedeného konfliktu hodnot hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu. Proprocionalitu lze charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost zavedení posléze přijaté právní úpravy. Jak Ústavní soud uvedl v nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (bod 58), limity ústavněprávní přípustnosti nepravé retroaktivity jsou překročeny až tehdy, pokud by zákonem založená nepravá retroaktivita byla nevhodná nebo nepotřebná k dosažení účelu zákona nebo pokud by trvalé zájmy dotčených osob převážily nad zákonodárcovými důvody pro legislativní změny. Všeobecné očekávání občanů, že platné právo zůstane nezměněno, totiž není ústavněprávně chráněno.
54. Pod zorným úhlem shora vyjádřených základních principů a již dříve přijatých závěrů Ústavního soudu bylo tedy v daném případě posuzováno, zda napadená právní úprava není neodůvodněným projevem legislativní libovůle a zda jde o legitimní snahu o svým způsobem odůvodněný preferenční přístup, a nikoli o protiústavní rozlišování mezi dotčenými subjekty, jež by nebylo založeno na objektivních a rozumných důvodech a hlediscích.
55. V podmínkách demokratického právního státu není totiž zákonodárce suverénem a nemůže postupovat libovolně, ale musí mít pro svou činnost významný a racionální důvod; to souvisí i s pojetím tzv. racionálního zákonodárce, jenž má, z povahy věci, i možnost přehodnotit - s ohledem na vývoj situace - podstatu již přijaté právní úpravy za dodržení podmínek ústavně akceptovatelné nepravé retroaktivity. Rovněž nelze - samozřejmě - dovodit, že by zákonodárce nikdy nesměl změnit zákon, pokud již na jeho základě bylo zahájeno soudní řízení. Tvorba práva přísluší primárně zákonodárci a ani ústavní zásadu dělby moci nelze absolutizovat. Znovu je však nutno zdůraznit, že nezbývá-li než v takových případech respektovat vůli zákonodárce k přijetí jím zvolených opatření, je přitom rovněž třeba trvat na splnění požadavku legitimního zákonného účelu prosazovaného racionálními prostředky za současného vyloučení svévole.
56. S přihlédnutím ke shora popsaným specifickým okolnostem dané věci lze podle názoru Ústavního soudu považovat naznačené ústavní limity - a to i ve vztahu k výše popsané otázce nepravé retroaktivity - za nepřekročené a akceptovat důvodnost speciální úpravy vzniku tzv. kompenzačních licencí, jak jsou obsaženy v citované důvodové zprávě k návrhu zákona, jakož i ve vyjádření účastníků řízení a stanovisku Rady pro rozhlasové a televizní vysílání.
57. Ačkoliv ve zkoumaném případě fakticky došlo k velmi nestandardní změně pravidel "v průběhu hry", nelze podle Ústavního soudu přehlédnout, co vše bylo v sázce. Došlo totiž k velmi specifické situaci, kdy se zákonodárce ocitl v časové tísni, resp. v pasti svého předchozího přijatého řešení; byl veden nutností urychleně přijmout řešení nové, a to i s ohledem na závazky, které stát převzal na evropské úrovni. Jak je citováno ve vyjádření Senátu z vystoupení zpravodaje stálé komise Senátu pro sdělovací prostředky (srov. výše): "návrh zákona řešil téměř neřešitelný propletenec, gordický uzel, který nastal poté, co v podstatě zkolabovalo výběrové řízení Rady pro rozhlasové a televizní vysílání na udělení licencí pro digitální vysílání. Aby se tento proces zcela nezastavil, bylo nutno najít řešení a samozřejmě to řešení nemůže být ideální .... zkrátka existuje evropská dohoda o tom, že bude k určitému datu vypnuto analogové vysílání a Česká republika pochopitelně, nechce-li se ocitnout v televizní tmě a v televizním tichu, tak musí tento problém vyřešit". Sám Ústavní soud se sice nedomnívá, že by nutně musela nastat "televizní tma a ticho", jak vyplývá z tohoto poněkud sugestivního vyjádření, leč - přinejmenším - nebezpečí velmi nepříjemných a komplikovaně řešitelných důsledků zde bezpochyby existovalo. Proto lze podle názoru Ústavního soudu připustit, že v dané věci existoval silný veřejný zájem na řádném zahájení digitálního televizního vysílání, jenž v konfliktu se zájmy neúspěšných žadatelů o licenci, kteří zahájili soudní řízení, převážil.
58. Bylo rovněž nutno zvažovat - z povahy věci - zájmy omezeného počtu žadatelů o licenci versus většiny obyvatel na televizním vysílání, jakož i otázku legitimního očekávání úspěšných žadatelů o licenci, že mohou skutečně začít vysílat. Neúspěšní žadatelé o licenci v zásadě o možnost soudního řešení věci nepřišli, i když domoci se zrušení již udělené licence samozřejmě nemohou, neboť předmětná právní úprava byla už konzumována; týkala se pouze doby do dokončení přechodu z analogového na digitální televizní vysílání. Jiná věc by byla, kdyby se sporný zákon vztahoval na velké množství potenciálních žalobců; zde však, jak je již řečeno výše, se z povahy věci jednalo o poměrně úzký počet subjektů (kdo může být schopen vysílat), a naopak v protikladu stál zřetelný veřejný zájem na vysílání. Zákonodárce se, zjednodušeně řečeno, rozhodl pod tlakem objektivně nahlížené nastalé situace favorizovat úspěšné žadatele o licenci formou licencí kompenzačních. Původní licenční řízení byla zastavena, ale do pravomocně ukončených věcí legislativně vstoupeno nebylo.
59. Z uvedených důvodů neshledal Ústavní soud postup zákonodárce svévolným a napadenými ustanoveními sledovaný cíl, vedoucí k odvrácení možných negativních sociálně-ekonomických dopadů, považuje za legitimní. Prostředky, které byly zvoleny k dosažení tohoto cíle, se z toho pohledu jeví jako rozumné a přiměřené. Zkoumaný postup zákonodárce tedy za ústavně souladný považovat lze. Ústavní soud však připouští, že věc je velmi hraniční a za jiných okolností by mohlo podobné řešení již hranici ústavnosti překročit. Právě s ohledem na výše vyložené specifické okolnosti věci také Ústavní soud nepoměřoval dotčenou právní úpravu podrobným a zcela striktním třístupňovým testem principu proporcionality, jenž mj. předpokládá, že lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Ústavní soud nehodlá v této věci poučovat zákonodárce, jednajícího mj. pod časovým tlakem, o případných, teoreticky snad vhodnějších variantách řešení nastalé situace.
60. Pro úplnost je nutno uvést, že poukaz navrhovatele na nálezy ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (tzv. "jezy na Labi", viz výše) a ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 ("letiště Ruzyně", viz výše) s odůvodněním, že stanovit veřejný zájem v konkrétní věci náleží moci výkonné, nikoli zákonodárci, se jeví případným jen prima vista. Ústavním problémem zákonů přezkoumávaných v uvedených věcech totiž bylo, že přímo slovy zákona byl označen za veřejný zájem rozvoj konkretizované vodní cesty, resp. stavba vzletové a přistávací dráhy; v nyní zkoumaném případě napadený zákon takto formulován nebyl (srov. shora) a zejména okolnosti vedoucí k jeho přijetí byly jiné.
61. V uvedeném postupu zákonodárce reagujícím na aktuální situaci, jenž vyvrcholil přijetím napadených zákonných ustanovení, tak nelze podle přesvědčení Ústavního soudu shledat prvky neodůvodněné libovůle a lze jej považovat za legitimní a provedený způsobem, jenž je jeho účelu přiměřený.
62. Proto Ústavní soud návrh zamítl, jak je zřejmé z výroku i z odůvodnění tohoto nálezu.
63. Ústavní soud usoudil, že k objasnění věci není třeba nařizovat ústní jednání, a proto se souhlasem účastníků od něho ve smyslu § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upustil.