Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler (soudce zpravodaj), Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Pavel Rychetský a Miloslav Výborný ze dne 30. října 2012 sp. zn. Pl. ÚS 8/09 ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení čl. IV bodů 3, 5 a vět druhé a poslední bodu 6 zákona č. 304/2007 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s dokončením přechodu zemského analogového televizního vysílání na zemské digitální televizní vysílání, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 444/2012 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
1. Navrhovatel se v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") svým návrhem domáhal, aby Ústavní soud zrušil v záhlaví uvedená ustanovení. Při předběžném projednání kasační stížnosti stěžovatelky MINORITY, a. s., proti žalované Radě pro rozhlasové a televizní vysílání (dále též jen "Rada"), vedené u navrhovatele pod sp. zn. 1 As 101/2008, totiž dospěl k závěru, že napadená ustanovení citovaného zákona jsou v rozporu s čl. 1, čl. 2 odst. l a 3, čl. 81 a 90 Ústavy, jakož i s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina").
2. V úvodní části svého návrhu se navrhovatel zabýval podstatou výše označeného řízení ve věci stěžovatelky MINORITY, a. s. Uvedl, že rozhodnutím ze dne 26. 2. 2008 sp. zn. 2008/153/řeh/BAR, č. j. mal/1753/08, udělila Rada pro rozhlasové a televizní vysílání podle čl. IV bodu 5 zákona č. 304/2007 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s dokončením přechodu zemského analogového televizního vysílání na zemské digitální televizní vysílání, (dále též jen "napadený zákon") společnosti Barrandov Televizní Studio, a. s., kompenzační licenci k celoplošnému zemskému digitálnímu televiznímu vysílání programu Televize Barrandov, a to na základě žádosti této společnosti ze dne 10. 1. 2008. Stěžovatelka MINORITY, a. s., jejíž žádosti o udělení licence byly zamítnuty předchozími rozhodnutími Rady ze dne 4. 4. 2006 č. j. Ru 25/06 a č. j. Ru/26/06, napadla žalobou u Městského soudu v Praze jak toto rozhodnutí žalované ze dne 26. 2. 2008, tak i rozhodnutí o udělení kompenzační licence společnosti První zpravodajská, a. s. Městský soud usnesením ze dne 20. 8. 2008 odmítl žalobu stěžovatelky jako podanou osobou zjevně neoprávněnou ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, neboť jediným účastníkem řízení o udělení kompenzační licence (čl. IV bod 5 zákona č. 304/2007 Sb.) je dle čl. IV bodu 6 zákona č. 304/2007 Sb. ža-datel.
3. V kasační stížnosti proti tomuto usnesení se stěžovatelka domáhala zrušení tohoto usnesení městského soudu. Uvedla, že čl. IV bod 5 zákona č. 304/2007 Sb., kterým městský soud argumentuje, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Rozhodnutí Rady, které prý bylo vydáno bez řádného licenčního řízení, podle ní bezdůvodně zvýhodnilo určitou skupinu žadatelů o licenci a porušilo ústavně zaručené právo žalobkyně-stěžovatelky na rovnost v právech. V důsledku vydání rozhodnutí totiž budou obsazeny volné pozice v budovaných digitálních sítích, což znamená nezákonnou diskriminaci žalobkyně ve prospěch držitelů kompenzačních licencí. Udělením kompenzačních licencí podle citovaného zákona byl podle stěžovatelky rovněž popřen smysl soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu.
4. V další části svého návrhu navrhovatel podrobněji rozebral problematiku napadeného zákona č. 304/2007 Sb., účinného od 1. 1. 2008, v kontextu tzv. digitalizace. Jeho ustanovení jednak ukládají Radě pro rozhlasové a televizní vysílání udělit kompenzační licenci osobě, které byla přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 304/2007 Sb. udělena licence k celoplošnému zemskému digitálnímu televiznímu vysílání rozhodnutím Rady, proti němuž byla podána žaloba, jednak určují, že účastníkem řízení o udělení kompenzační licence je pouze žadatel, a upravují náležitosti rozhodnutí o jejím udělení.
5. K pochopení problematiky kompenzačních licencí je podle navrhovatele vhodné nastínit dosud proběhlá řízení ve věci licencí k provozování celoplošného televizního vysílání prostřednictvím pozemních vysílačů v systému DVB-T, tj. licencí k digitálnímu vysílání. Licenční řízení, z nichž měli vzejít historicky první provozovatelé digitálního televizního vysílání na území České republiky, byla ukončena vydáním dvou rozhodnutí Rady ze dne 4. 4. 2006 č. j. Ru/25/06 (pro tzv. multiplex B) a č. j. Ru/26/06 (pro tzv. multiplex C); v každém z těchto řízení bylo uděleno několik licencí. Neúspěšní žadatelé o licenci, mezi nimi i stěžovatelka, napadli tato rozhodnutí Rady žalobami u Městského soudu v Praze, nadanými ze zákona odkladným účinkem (§ 66 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Městský soud žalobcům vyhověl a zrušil obě rozhodnutí Rady rozsudky ze dne 30. 3. 2007 sp. zn. 8 Ca 169/2006, ze dne 10. 4. 2007 sp. zn. 7 Ca 165/2006, jakož i sp. zn. 7 Ca 157/2006, ze dne 11. 4. 2007 sp. zn. 10 Ca 157/2006 a ze dne 20. 4. 2007 sp. zn. 10 Ca 156/2006 a vrátil věci Radě k dalšímu řízení, tj. k vydání nových rozhodnutí o žádostech o licence. Pro úplnost navrhovatel doplnil, že všechny tyto rozsudky městského soudu byly napadeny kasačními stížnostmi u Nejvyššího správního soudu a v kasačním řízení zrušeny. Stalo se tak však až rozsudky ze dne 11. 3. 2008 č. j. 1 As 21/2005-271 a ze dne 20. 3. 2008 č. j. 1 As 22/2007-337, tedy po účinnosti zákona č. 304/2007 Sb., jehož některá ustanovení jsou nyní napadena.
6. Dne 1. 1. 2008, tedy v době, kdy po zrušení obou rozhodnutí Rady byla licenční řízení znovu otevřena, a Rada tak měla o licencích opětovně rozhodovat, nabyl účinnosti zákon č. 304/2007 Sb. Jak plyne z důvodové zprávy, jeho cílem bylo odstranit některé překážky stojící v cestě digitálnímu vysílání. Jednou z těchto překážek byl i fakt, že osoby, jimž Rada udělila licence, nemohly zahájit vysílání; to nejprve kvůli odkladnému účinku žalob, které proti rozhodnutí podali neúspěšní žadatelé, poté v důsledku zrušení rozhodnutí o licencích. Zákonodárce se proto rozhodl jednak zastavit původní licenční řízení, jednak umožnit osobám, jejichž původní licence byla posléze napadena správní žalobou, získat tzv. kompenzační licence, jejichž obsah měl být totožný s obsahem původních licencí. K získání licence však již nebylo třeba uspět ve vyhlášeném licenčním řízení. Jediným účastníkem řízení o udělení kompenzační licence měl totiž být pouze držitel původní licence, a pokud nepřestal splňovat obecné předpoklady pro účast v licenčním řízení, měla mu být kompenzační licence udělena automaticky.
7. Nejvyšší správní soud má za to, že zákonodárce přijetím zákona č. 304/2007 Sb. porušil zásadu rozdělení mocí ve státě a svými vlastními akty vstoupil do sféry vyhrazené moci soudní, případně i moci výkonné. Zákon, včetně jeho přechodného ustanovení v článku IV, byl přijat rok a půl poté, co byla rozhodnutí Rady o udělení licencí napadena správními žalobami, a půl roku poté, co Městský soud v Praze obě tato rozhodnutí zrušil a věci vrátil Radě k dalšímu řízení. Okamžikem právní moci rozsudků městského soudu vznikla Radě povinnost opětovně rozhodnout o tom, komu ze žadatelů budou licence uděleny, a řídit se při tom závazným názorem městského soudu. Než však Rada tuto povinnost splnila, uložil jí zákonodárce v čl. IV bodu 3 zákona č. 304/2007 Sb., aby zastavila licenční řízení k provozování zemského digitálního televizního vysílání zahájená a pravomocně nedokončená do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Zároveň zákonodárce v čl. IV bodu 5 tohoto zákona stanovil, aby Rada, bez jakéhokoli vlastního uvážení, udělila v řízení s jediným účastníkem kompenzační licenci tomu, komu v takto zastaveném řízení byla již dříve udělena, pokud o to požádá. Zákonodárce tak podle názoru navrhovatele nepřípustným způsobem zasáhl do výkonu moci soudní: i když totiž soud k žalobě neúspěšných žadatelů o licenci zrušil obě rozhodnutí Rady a přikázal jí, aby pokračovala v neskončeném řízení s týmž okruhem žadatelů - tedy aby znovu posoudila všechny žádosti o udělení licence a aby vzala v potaz výtky městského soudu a napravila svá procesní pochybení - zákon č. 304/2007 Sb. učinil již proběhlý soudní přezkum zcela zbytečným.
8. Vytvořením nového institutu kompenzační licence (tj. náhrady za licenci, kterou nelze použít k provozování digitálního vysílání, protože rozhodnutí o ní bylo napadeno žalobou) pak zákonodárce podle navrhovatele rovněž narušil výsostnou doménu soudní moci. Žaloba proti rozhodnutí, jímž se zamítá žádost o udělení (běžné) licence podle § 12 až 25 zákona č. 231/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je totiž ze zákona nadána odkladným účinkem; již samotné zahájení soudního řízení tak - i když prý poněkud nestandardně - oslabuje účinky rozhodnutí správního orgánu, kterému sice nadále svědčí presumpce správnosti, ovšem práva jím udělená nelze do rozhodnutí soudu o žalobě vykonávat. Odkladný účinek má podle navrhovatele své místo i v těch případech, kdy se o omezený počet licencí uchází více žadatelů a rozhodnutí o neudělení licence některým žadatelům je tak zpravidla spojeno s udělením licencí žadatelům jiným. Provozování rozhlasového a televizního vysílání je totiž natolik finančně náročné, že by zahájení vysílání na základě správního rozhodnutí, které soud později shledá nezákonným, zřejmě způsobilo držitelům licencí značné škody, kterých by se pak mohli domáhat i na státu. Odkladný účinek žaloby ve spojení se lhůtou devadesáti dnů k rozhodnutí soudu o žalobě by tak měl za cenu jistého zdržení zabránit popsaným nepříznivým následkům. Zákonodárce přijal obecné pravidlo, podle něhož soudnímu přezkoumání podléhají zásadně veškerá rozhodnutí správních orgánů o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy [§ 4 odst. 1 písm. a) a § 65 odst. 1 soudního řádu správního]; pro určitou oblast rozhodování podle zákona č. 231/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pak s pomocí odkladného účinku správní žaloby ze zákona do budoucna stanovil, že samotný fakt aktivace soudní moci převáží nad možností uplatňovat práva z presumovaného správného rozhodnutí správního orgánu. Přijetím zákona č. 304/2007 Sb. však podle navrhovatele zákonodárce tato obecná pravidla popřel v zájmu řešení konkrétní situace nastalé na trhu digitálního vysílání. Odkladný účinek žaloby i výkon soudní pravomoci v konkrétním případě se zákonodárci staly nepohodlnými; obešel proto pravomocná rozhodnutí městského soudu o zrušení licencí a sám zákonem stanovil, že právě těm osobám, které v řízení před soudem neuspěly, se stejně dostane možnosti vysílat, i když nikoli ve standardním řízení o udělení licence.
9. Zákonodárce podle názoru navrhovatele tento svůj úmysl ani nijak neskrýval. Důvodová zpráva k zákonu č. 304/2007 Sb. hovoří o "mimořádném veřejném zájmu na odblokování situace na mediálním trhu", jemuž se musí podřídit i nezávislé soudní rozhodování a právo neúspěšných účastníků původního licenčního řízení na spravedlivý proces vyplývající z čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Odblokování situace na mediálním trhu přitom podle navrhovatele patrně není samo o sobě cílem; skutečnou hodnotou, jíž zákonodárce hodlal svými legislativními kroky v oblasti digitálního vysílání dosáhnout, je mj. "zvýšení vzdělanosti a informovanosti občanů", jak se o tom zmiňuje programové prohlášení vlády. Ani tyto hodnoty však nemohou podle názoru navrhovatele ospravedlnit svévolné vstupování zákonodárné moci do probíhajících soudních řízení a správních řízení na ně navazujících.
10. Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 [(N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.), tzv. "jezy na Labi"] a v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 [(N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.), "letiště Ruzyně"], stanovit veřejný zájem v konkrétní věci náleží moci výkonné, nikoli zákonodárci. Zákon č. 304/2007 Sb. sice na rozdíl od zákonů zrušených právě citovanými nálezy nestanovil, že započetí digitálního vysílání do určitého data je veřejným zájmem; sleduje se jím však stejný cíl, a sice dosáhnout vydání individuálních správních aktů v souladu s pojetím veřejného zájmu, jaký zastává zákonodárce. Podle navrhovatele je tedy zřejmé, že formálně bezvadné právní normy obsažené v čl. IV bodech 3 a 5, resp. též v ustanovení bodu 6, které na předchozí body navazuje, nesplňují jeden z materiálních znaků právní normy, jímž je obecnost. Navzdory formě tu normativní právní akt míří k řešení konkrétní situace, totiž k jakémusi vytěsnění soudní moci a k nové úpravě poměrů na mediálním trhu bez ohledu na ni.
11. Nepřípustný zásah zákonodárce do sféry působnosti soudní moci nemůže být podle navrhovatele zhojen ani tím, že zahájená soudní řízení ve věcech žalob proti původním rozhodnutím o udělení licencí budou, slovy důvodové zprávy, "probíhat nerušeně dál". I kdyby totiž soud zrušil rozhodnutí Rady, jako to již dříve učinil, nebude mít tento akt pro úspěšné žalobce žádný význam, neboť Rada nebude moci pokračovat v řízení, které bylo podle čl. IV bodu 3 zákona č. 304/2007 Sb. zastaveno.
12. Jak je již výše uvedeno, navrhovatel spatřuje v postupu zákonodárce - z hlediska subjektivního - i porušení přístupu žadatelů k soudu. Listina ve svém čl. 36 odst. 2 umožňuje tomu, kdo byl podle svého tvrzení zkrácen na svých právech rozhodnutím orgánu veřejné správy, aby se obrátil na soud s návrhem na přezkoumání zákonnosti tohoto rozhodnutí. Podle Nejvyššího správního soudu odňal zákonodárce přijetím zákona č. 304/2007 Sb. neúspěšným žadatelům o udělení licence k digitálnímu vysílání právo na přezkoumání správního rozhodnutí v řízení před soudem, resp. vyprázdnil jeho materiální obsah. Skutečnost, že kompenzační licence - která shodně s původně udělenými licencemi umožňuje vysílání v tzv. multiplexu B či v multiplexu C - byla udělena jen některým z původních účastníků licenčního řízení, však zasahuje dle navrhovatele do práv zbylých účastníků stejnou měrou jako dřívější rozhodnutí o udělení licencí, které rovněž vyhovělo jen omezenému počtu žadatelů. To ostatně plyne z textu čl. IV bodu 6 věty poslední, podle níž rozhodnutí Rady o udělení kompenzační licence obsahuje licenční podmínky pro vysílání shodné s podmínkami stanovenými v rozhodnutí o udělení licence, proti němuž byla podána žaloba. Je tedy zřejmé, že kompenzační licence není rozhodnutím zcela odlišného charakteru, které by mělo být vydáváno v jiném typu řízení než "běžná" licence: právě naopak, po obsahové stránce se jedná o kopii předchozího rozhodnutí o licenci, neboť rozdíl je pouze v časovém omezení kompenzační licence. Zájem o vysílání v multiplexu B a/nebo v multiplexu C měli všichni žadatelé, jichž se týkala rozhodnutí Rady ze dne 4. 4. 2006 (vyhotovená dne 12. 5. 2006) č. j. Ru/25/06 a č. j. Ru/26/06; poté, co soud tato rozhodnutí zrušil a vrátil věci Radě k dalšímu řízení, založil všem žadatelům veřejné subjektivní právo na to, aby Rada všechny žádosti znovu posoudila a rozhodla o nich. Proti dalšímu rozhodnutí Rady by neúspěšní žadatelé opět mohli podat správní žalobu. Zákonodárce však žadatelům upřel právo zpochybňovat u soudu rozhodnutí Rady o tom, kdo bude provozovat vysílání v multiplexu B a v multiplexu C, neboť je v čl. IV bodu 6 větě druhé zákona č. 304/2007 Sb. vyloučil z účastenství na řízení ve věci kompenzační licence, a tím je zbavil i legitimace k podání správní žaloby. Tím podle navrhovatele zákonodárce porušil jejich právo na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
13. V doplnění argumentační části návrhu zaslal navrhovatel Ústavnímu soudu podání, věcně se týkající otázky jeho aktivní legitimace ve vztahu ke všem napadeným ustanovením, které Ústavní soud obdržel dne 21. 8. 2012. Uvádí se v něm zejména, že na základě napadených ustanovení čl. IV bodu 5 a druhé a poslední věty bodu 6 zákona č. 304/2007 Sb. Městský soud v Praze odmítl žalobu pro nedostatek aktivní legitimace (viz č. l. 56 soudního spisu); jelikož kasační stížností je právě tento právní závěr městského soudu zpochybňován (viz č. l. 63-64 soudního spisu), bude muset Nejvyšší správní soud tato ustanovení vyložit a aplikovat. Pokud by Ústavní soud shledal tuto úpravu protiústavní a zrušil ji, Nejvyšší správní soud by musel kasační stížností napadené usnesení městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. V tomto řízení by však nutně vyvstaly otázky ústavnosti tzv. "kompenzačních licencí" a řízení o nich, jejichž úprava je obsažena opět v citovaném čl. IV bodu 5 a druhé a poslední větě bodu 6 (viz žalobu žalobkyně na č. 1. 1-6 soudního spisu). Jestliže by byla i tato úprava shledána protiústavní, nezbylo by městskému soudu než napadené kompenzační licence zrušit. Současně by však byl konfrontován s tím, že tento akt nebude mít pro stěžovatelku žádný význam, jelikož řízení o původních licencích je Rada pro rozhlasové a televizní vysílání povinna zastavit (čl. IV bod 3 zákona č. 304/2007 Sb.). Soudy jsou přitom podle čl. 90 Ústavy povolány k ochraně práv a správní soudy mají poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům, která je efektivní a smysluplná. Z uvedeného - podle názoru navrhovatele - vyplývá, že jednotlivé otázky (účastenství žalobkyně ve správním řízení a její aktivní žalobní legitimace; úprava kompenzačních licencí a řízení o nich; zastavení řízení o licencích ze zákona) jsou spojité nádoby, o nichž nelze uvažovat od-děleně.
14. Navrhovatel dále zastává názor, že "věc" ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy je vymezena především žalobním řízením. Právě v něm vyvstaly všechny otázky, které Nejvyšší správní soud předložil Ústavnímu soudu k posouzení. Ačkoliv se tedy uvedený soud zabývá v kasačním řízení jen určitou částí nadnesené problematiky, zbývající část bude muset být v dalším řízení též řešena, ať už Městským soudem v Praze nebo Nejvyšším správním soudem. Bylo by možné představit si postup, v němž by správní soudy předkládaly Ústavnímu soudu návrhy na zrušení jednotlivých ustanovení zákona č. 304/2007 Sb. postupně; až by Ústavní soud rozhodl o první otázce, byla by mu předložena druhá, až by o ní rozhodl, byla by mu předložena třetí a tak případně dále až do úplného vyčerpání obsahu žaloby. Takové řešení lze sice dle navrhovatele považovat za formálně odůvodnitelné, nicméně z pohledu stěžovatelky a dalších osob zúčastněných na řízení coby "zákazníků justice" se bude jednat pouze o prodlužování řízení, ačkoliv všechny otázky byly správnímu soudu předloženy již na jeho počátku.
15. Navrhovatel je tedy přesvědčen o tom, že všechna napadená ustanovení zákona č. 304/2007 Sb. splňují podmínky čl. 95 odst. 2 Ústavy.
16. Proto navrhl, aby Ústavní soud nálezem rozhodl, že napadená ustanovení zákona č. 304/2007 Sb. se zrušují dnem, který Ústavní soud stanoví.
III.
31. Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zkoumal, zda zákon, u kterého navrhovatel namítá protiústavnost jeho ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
32. Z vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky, jakož i z příslušných sněmovních tisků a údajů o průběhu hlasování zjistil, že napadený zákon č. 304/2007 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s dokončením přechodu zemského analogového televizního vysílání na zemské digitální televizní vysílání, byl přijat při dodržení kvor stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy, řádně podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů; byl tedy vydán Ústavou předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
IV.
33. Dne 21. 8. 2012 byl Ústavnímu soudu doručen další návrh Nejvyššího správního soudu na zrušení čl. IV bodu 3 zákona č. 304/2007 Sb. Vzhledem ke skutečnosti, že Ústavní soud v nyní projednávané věci jedná o návrhu zčásti identickém (napaden je čl. IV body 3, 5 a věty druhá a poslední bodu 6 zákona č. 304/2007 Sb.), byl později podaný návrh, vedený pod sp. zn. Pl. ÚS 22/12 (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 22/12 ze dne 9. 10. 2012, dostupné na http://nalus.usoud.cz), na zrušení uvedeného zákonného ustanovení (čl. IV bodu 3 zákona č. 304/2007 Sb.) pro překážku litispendence dne 9. 10. 2012 jako nepřípustný (§ 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) Ústavním soudem podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, z důvodu uvedeného v § 43 odst. 1 písm. e) téhož zákona odmítnut. Oprávněný navrhovatel má sice jinak právo účastnit se jednání nyní projednávané věci jako vedlejší účastník (§ 35 odst. 2 věta za středníkem zákona o Ústavním soudu), jelikož se však jedná o téhož navrhovatele, nelze uvedené ustanovení použít. Rovněž návrhu na spojení věcí, obsaženému v posléze podaném návrhu, nelze z výše uvedených důvodů vyhovět. Předmětný návrh nelze chápat ani tak, že jde o doplnění argumentace, shora již podrobně vyložené, jelikož i materiálně se jedná o téměř totožné argumentační formulace, obsažené již v původním návrhu.
V.
34. Podle názoru Ústavního soudu je dále třeba - z hlediska eventuálního posouzení aktivní legitimace navrhovatele - reagovat na závěr obsažený nepřímo ve vyjádřeních Parlamentu a výslovně ve stanovisku Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, totiž že z napadených ustanovení již účastníkům řízení, resp. provozovatelům digitálního televizního vysílání nevyplývají žádná práva ani povinnosti, a jedná se tedy o ustanovení obsoletní a jejich zrušení by nemělo do budoucna již žádné právní účinky. To proto, že ustanovení čl. IV bodů 3, 5 a vět druhé a poslední bodu 6 zákona č. 304/2007 Sb., která Nejvyšší správní soud navrhuje zrušit, nejsou (prý) již v současné době aplikovatelná, neboť jejich působnost byla z povahy věci omezena na dobu do dokončení procesu přechodu zemského analogového na zemské digitální televizní vysílání a kompenzační licence udělené na jejich základě ze zákona zanikly k datu 11. listopadu 2011.
35. Ústavní soud konstatuje, že napadená přechodná ustanovení zákona č. 304/2007 Sb. již skutečně splnila svůj legislativní účel a situace, pro kterou byla zamýšlena, tedy nemůže v budoucnu objektivně nastat. Přesto zůstávají z právního hlediska součástí platného práva, jelikož nedošlo k jejich formální derogaci (srov. též dále).
36. Cílem tzv. konkrétní kontroly právních předpisů podle čl. 95 odst. 2 Ústavy je soudní kontrola ústavnosti zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož má být obecným soudem použito při projednání a rozhodnutí určité konkrétní věci. Tím je rovněž určen prostor obecného soudu pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, jenž je omezen toliko a výlučně na v dané věci relevantní hmotné a procesní právo; na rozdíl od abstraktní kontroly ústavnosti je tak konkrétní kontrola vedena v poměrně úzkém rámci soudního rozhodování, do kterého může Ústavní soud vstupovat jen za poměrně přísně vymezených podmínek. Procesní podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, je tudíž takový vztah zákona, případně jeho jednotlivého ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, k předmětu kmenového řízení, jenž zakládá k posouzení věci ze strany obecného soudu rozhodovací důvody.
37. Z výše uvedené narativní části tohoto nálezu vyplývá, že podstata zkoumaného případu natolik úzce souvisí s napadenými zákonnými ustanoveními, že k postupu podle citovaného článku Ústavy navrhovatel oprávněn byl; to proto, že bude muset v řízení předmětná ustanovení aplikovat. I když jsou napadená ustanovení pro futuro obsoletní, jsou přesto ještě v některých případech soudně aplikovatelná; obecný soud se v souladu s Ústavou obrátil na Ústavní soud, který je jediný povolán závazně posoudit, zda předmětná, formálně stále platná ustanovení, jsou v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Proto je za této situace dána i povinnost Ústavního soudu otázku jejich ústavnosti posoudit a rozhodnout.
38. Pro úplnost Ústavní soud - v širší souvislosti - dodává, že v rámci konkrétní kontroly ústavnosti je za určité situace oprávněn přezkoumat i zákon, který je již neplatný, ale - ve vztahu k době, která se konkrétní věci týká - ještě aplikovatelný. K interpretaci uvedené situace se Ústavní soud vyjádřil zejména v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), ve kterém podrobně shrnul i veškerou svoji relevantní judikaturu vztahující se k dané problematice. Ústavní soud tam, poněkud zjednodušeně vyjádřeno, dospívá k závěru, že v případě neexistence explicitních intertemporálních ustanovení, tj. za situace, kdy zákonodárce mlčí jak k otázce, zda je nárok podle předchozí úpravy zachován, tak k aplikovatelnosti nové úpravy, je třeba přijmout takový výklad, který šetří smysl a podstatu základního práva, v daném případě práva na legitimní očekávání. Pokud má obecný soud, který se obrátil na Ústavní soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, v řízení aplikovat právní předpis ve znění před jeho změnou, připouští se tak možnost, aby Ústavní soud ve věci rozhodl akademickým, deklaratorním, výrokem konstatujícím protiústavnost již zrušeného zákonného ustanovení.
39. Po uvedených zjištěních se tedy Ústavní soud mohl návrhem zabývat věcně.
VI.
40. Pro přehlednost je namístě zopakovat znění napadených zákonných ustanovení, u kterých v rámci tzv. konkrétní kontroly ústavnosti přezkoumal Ústavní soud jejich soulad s ústavním pořádkem České republiky.
41. Přechodná ustanovení čl. IV bodů 3, 5 a vět druhé a poslední bodu 6 zákona č. 304/2007 Sb., která navrhovatel požaduje zrušit, zní:
3. Licenční řízení k provozování zemského digitálního televizního vysílání šířeného prostřednictvím vysílačů zahájená a pravomocně nedokončená do dne nabytí účinnosti tohoto zákona Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen "Rada") zastaví.
5. Kompenzační licenci udělí Rada na žádost rovněž osobě,
a) které byla přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona udělena licence k celoplošnému zemskému digitálnímu televiznímu vysílání rozhodnutím Rady, proti němuž byla podána žaloba, a
b) která splňuje podmínky stanovené v § 13 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb.
6. ... Účastníkem řízení o udělení kompenzační licence je pouze žadatel. ... Rozhodnutí Rady o udělení kompenzační licence podle bodu 5 obsahuje licenční podmínky pro vysílání shodné s podmínkami stanovenými v rozhodnutí o udělení licence k celoplošnému zemskému digitálnímu televiznímu vysílání, proti němuž byla podána žaloba; program se umístí ve stejné síti elektronických komunikací, pokud se držitel kompenzační licence nedohodne s podnikateli zajišťujícími síť elektronických komunikací jinak.
VII.
42. Ústavní soud shledal, že návrh není důvodný.
43. Shrne-li se ještě jednou stručněji podstata návrhu, navrhovatel s odvoláním na údajný nesoulad napadených ustanovení s čl. 1, čl. 2 odst. l a 3, čl. 81 a 90 Ústavy, jakož i s čl. 36 odst. 2 Listiny požadoval zrušit část přechodných ustanovení (novelizujícího) zákona č. 304/2007 Sb. (pozn. přechodná ustanovení mají samostatný význam a novelizujícími ustanoveními nejsou), jelikož je (zejména) toho názoru, že zákonodárce jejich přijetím porušil zásadu rozdělení mocí ve státě a svými vlastními akty vstoupil do sféry vyhrazené moci soudní; to proto, že zákon byl přijat přibližně rok a půl poté, co byla rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání o udělení licencí napadena správními žalobami, a půl roku poté, co Městský soud v Praze napadená rozhodnutí zrušil a věci vrátil Radě k dalšímu řízení. Než však Rada povinnost uloženou soudem splnila, uložil jí zákonodárce v čl. IV citovaného zákona, aby zastavila licenční řízení k provozování zemského digitálního televizního vysílání zahájená a pravomocně nedokončená do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Zároveň zákonodárce přikázal, aby Rada udělila v řízení s jediným účastníkem kompenzační licenci tomu, komu v takto zastaveném řízení byla již dříve udělena, pokud o to požádá. Zákonodárce tak - podle názoru navrhovatele - učinil již proběhlý soudní přezkum - v zájmu řešení konkrétní situace nastalé na trhu digitálního vysílání - zbytečným, jelikož odkladný účinek žalob se mu stal nepohodlným a tento svůj úmysl ani nijak neskrýval (viz důvodovou zprávu). Podle navrhovatele jinak formálně bezvadné právní normy obsažené v napadených ustanoveních nesplňují jeden z materiálních znaků právního předpisu, jímž je obecnost, jelikož směřují k řešení konkrétní situace, totiž k nové úpravě poměrů na mediálním trhu, bez ohledu na mínění soudní moci. Tento zásah zákonodárce do sféry působnosti soudní moci nemůže být podle navrhovatele zhojen ani tím, že zahájená soudní řízení ve věcech žalob proti původním rozhodnutím o udělení licencí budou moci probíhat dále, jelikož ani případné opětovné zrušení rozhodnutí Rady v těchto řízeních nebude mít pro úspěšné žalobce žádný význam; Rada totiž nebude moci pokračovat v licenčním řízení, které bylo podle čl. IV bodu 3 zákona č. 304/2007 Sb. zastaveno. Navrhovatel v tomto postupu zákonodárce spatřuje i porušení subjektivního práva na přístup k soudu s odkazem na čl. 36 odst. 2 Listiny, jenž umožňuje tomu, kdo byl podle svého tvrzení zkrácen na svých právech rozhodnutím orgánu veřejné správy, aby se obrátil na soud s návrhem na přezkoumání zákonnosti tohoto rozhodnutí; přijetím zákona č. 304/2007 Sb. byla totiž neúspěšným žadatelům o udělení licence k digitálnímu vysílání odňata možnost nechat správní rozhodnutí přezkoumat v řízení před soudem.
44. Ústavní soud předesílá, že pokud by byla daná věc přísně kategoricky posuzována v " ideálním světě", v příslovečné věži ze slonoviny, měl by navrhovatel ve své argumentaci do jisté míry pravdu, Ústavní soud však musel přihlédnout i k širším okolnostem případu a k jeho povaze (tím spíše, že jde o konkrétní kontrolu norem) a vzít mj. v úvahu i legislativní vývoj, jakož i úpravu předmětné problematiky v současnosti. Nemohl opominout vážné důvody, pro které zákonodárce přistoupil k přijetí opatření, která jsou podstatou napadené právní úpravy. Tyto důvody jsou podrobně obsaženy ve shora uvedených vyjádřeních účastníků řízení a jejich odrazem je i citovaná důvodová zpráva k napadenému zákonu.
45. Legislativní vývoj byl následující:
46. Napadenými ustanoveními zákona č. 304/2007 Sb., účinného od 1. 1. 2008, bylo Radě pro rozhlasové a televizní vysílání uloženo udělit tzv. kompenzační licenci osobě, které již byla přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona udělena licence k celoplošnému zemskému digitálnímu televiznímu vysílání rozhodnutím Rady, proti němuž byla podána (správní) žaloba (neúspěšnými žadateli o licenci); účastníkem nového řízení o udělení kompenzační licence byl pouze tento žadatel. Podstatnou skutečností totiž bylo, že žaloby neúspěšných žadatelů o licenci byly nadány odkladným účinkem. Jak konstatuje důvodová zpráva k napadenému zákonu, nemožnost zahájit vysílání byla "způsobena odkladným účinkem podané žaloby daným ze zákona, což představuje výjimku z pravidla, že pravomocná rozhodnutí správních úřadů lze vykonávat. Osoby, kterým byla rozhodnutím Rady v původním řízení udělena řádná licence k zemskému digitálnímu televiznímu vysílání, přitom nabyly z tohoto rozhodnutí v dobré víře v jeho zákonnost (viz zásadu presumpce správnosti veřejnoprávní aktů) veřejné subjektivní právo na provozování televizního vysílání, na čemž nic neměnil ani ze zákona plynoucí odkladný účinek správní žaloby, který pouze znamená, že práva plynoucí z tohoto rozhodnutí nelze vykonávat; tato práva však de iure existují až do případného zrušení tohoto rozhodnutí soudem. Případným zrušením takového rozhodnutí soudem by těmto osobám vznikla majetková újma, jejíž kompenzaci by mohly požadovat po státu, jehož orgánem Rada je.".
47. Napadená právní úprava tedy zaručila tomu, komu byla udělena licence rozhodnutím, jež bylo napadeno žalobou, možnost provozovat na základě kompenzační licence digitální televizní vysílání již v období od účinnosti daného zákona do dne dokončení přechodu zemského analogového televizního vysílání na zemské digitální televizní vysílání, a to bez ohledu na výsledek soudního řízení. Tento mimořádný postup byl - podle důvodové zprávy - "odůvodněn mimořádným veřejným zájmem na odblokování situace na mediálním trhu, na zahájení digitálního televizního vysílání, jak ostatně doporučuje Evropská unie, a na vytvoření konkurenčního prostředí v této oblasti. To lze považovat za jednoznačně formulovaný veřejný zájem, který lze poměřovat s nutností respektovat nezávislost soudního rozhodování, která ostatně nebude narušena, neboť zahájená soudní řízení budou probíhat nerušeně dál.".
48. Tzv. kompenzační licence přitom platily omezenou dobu - do vypnutí analogového signálu, než došlo k přechodu na digitální televizní vysílání. Jak ve svém stanovisku uvedla mj. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, v čl. IV bodu 1 přechodných ustanovení zákona č. 302/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, bylo stanoveno, že za den dokončení přechodu zemského analogového televizního vysílání na zemské digitální televizní vysílání v České republice se považuje 11. listopad 2011. K tomuto datu zanikly, mimo jiné, také kompenzační licence udělené podle ustanovení čl. IV bodu 5 zákona č. 304/2007 Sb. Současná právní úprava již neobsahuje společné licenční řízení s více účastníky, pokud jde o udělení licence k provozování zemského digitálního televizního vysílání. Řízení o udělení tohoto typu licence upravuje § 25 zákona č. 231/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, který mimo jiné stanoví, že účastníkem řízení je pouze žadatel o licenci. Rada licenci k provozování zemského digitálního televizního vysílání neudělí pouze tehdy, pokud žadatel nesplňuje podmínky podle § 13 odst. 3 nebo pokud navrhovaná programová skladba nesplňuje požadavky podle § 31 a § 32 odst. 1 nebo by udělení licence bylo v rozporu se závazky vyplývajícími z mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce zákonů nebo ve Sbírce mezinárodních smluv. Na základě § 25 zákona č. 231/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tedy každé osobě, která naplní zákonem stanovené podmínky, může být udělena licence k provozování zemského digitálního televizního vysílání. I osoby, kterým zanikly kompenzační licence v souvislosti s dokončením přechodu na zemské digitální televizní vysílání, byly pak nuceny podat žádost o udělení nových licencí k provozování televizního vysílání v řízení dle § 25 zákona č. 231/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, které již nadále nebyly žádným způsobem vázány na původní zaniklé kompenzační licence.
49. Ústavní soud v prvé řadě považuje za jeden ze stěžejních ústavněprávních problémů zkoumané věci otázku možné neakceptovatelné nerovnosti, jež by mohla spočívat v neodůvodněné výhodě držitelů tzv. kompenzační licence, tedy úspěšných žadatelů o licenci k celoplošnému zemskému digitálnímu televiznímu vysílání, ve srovnání s neúspěšnými žadateli o tuto licenci, kteří proti rozhodnutí Rady o udělení této licence podali správní žalobu.