Předpisy, jejichž účelem bylo zmírnit alespoň některé převážně majetkové křivdy způsobené v době po 25. únoru 1948 (zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 243/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související se zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého, ve znění zákona č. 338/1991 Sb., zákon č. 173/1990 Sb., kterým se zrušuje zákon č. 68/1956 Sb., o organizaci tělesné výchovy, a kterým se upravují některé další vztahy týkající se dobrovolných tělovýchovných organizací, ve znění zákona č. 247/1991 Sb., zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, ve znění pozdějších předpisů, spolu s předpisy vydanými k jejich provedení a v některých svých aspektech rovněž zákon č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, ve znění pozdějších předpisů, případně zákon č. 212/2000 Sb., o zmírnění některých majetkových křivd způsobených holocaustem a o změně zákona č. 243/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související se zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů), jsou ne zcela sourodou skupinou norem, ne vždy shodné terminologie, avšak vždy téhož účelu. Zákonodárce při jejich konstituování vycházel z faktického stavu v roce 1990 nebo o málo později, vědom si nejen v té době ještě se z paměti nevytrácejících důvodů, které jej k takovému zásahu do vlastnických práv vedly, ale rovněž nutnosti limitovat změnu ve vlastnických vztazích tak, aby zůstala přiměřená účelu, který jí byl sledován a který je nejlépe vyjádřen právě v ustanovení § 1 zákona č. 229/1991 Sb. a preambuli zákona č. 87/1991 Sb., tedy k cílené a přesně vymezené změně v rozdělení majetku, které v té době panovalo. Takto jasně vyjádřená vůle má o to závažnější obsah, neboť k tomuto kroku nebyl povinován. Byť k majetkovým křivdám, které mínil zmírnit (nikoliv napravit), došlo v zásadě v rozporu s principy právního státu v minulém období, Ústava ani jiný právní předpis nevyžadují, aby tento majetek byl vrácen nebo za něj byla poskytnuta náhrada a ani aby k tomuto účelu byly prováděny v právním řádu jakékoliv změny. Bylo svobodnou vůlí státu, zda umožní bývalým vlastníkům dotčeného majetku usilovat o jeho vrácení, neboť jeho vlastnická práva i vlastnická práva osob, která v mezidobí tento majetek nabyla, nejsou závislá na protiústavních normách nebo postupech, které je původně zakládaly. Samo zakotvení restitučních nároků tedy bylo beneficiem státu – přesně vymezeným z hlediska časového a věcného. Jakékoliv zpochybnění tohoto vymezení má za následek zpochybnění aktu státu jako takového [srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. prosince 2004sp. zn. III. ÚS 107/04(N 192/35 SbNU 509)]. Shodně to vyjádřil rovněž maďarský Ústavní soud (rozhodnutí 27/1991 ze dne 20. dubna 1991 a 15/1993 ze dne 12. března 1993). Evropský soud pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) pak ve svých rozhodnutích takto stanovenou hranici nezpochybnil, nýbrž naopak zřetelně konstatoval (např. v rozhodnutí ze dne 4. března 2003 Jantner proti Slovensku, rozhodnutí ze dne 22. června 2004 Broniowski proti Polsku), že článek 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, zaručující ochranu vlastnického práva, „nemůže být vykládán tak, že by jakkoli omezoval svobodu smluvních států při výběru podmínek, za kterých přistoupí k navracení majetku, který na ně byl převeden předtím, než ratifikovaly Úmluvu. Rovněž nijak neomezuje jejich svobodu stanovit působnost restitučních norem a podmínky, za kterých lze majetek vrátit osobám, které ho byly zbaveny.“ (rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Jantner proti Slovensku, shodně rozsudek jeho velkého senátu ve věci Kopecký proti Slovensku). Právo na obnovení vlastnického práva jím tedy nadále garantováno není [viz stanovisko pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 21/39 SbNU 493; 477/2005 Sb.)]. Z uvedeného vyplývá, že zákonodárce se po odstranění minulého režimu rozhodl zmírňovat křivdy způsobené v rozhodném období odlišně u osob fyzických, kde zvolil obecnou úpravu naturálního vrácení majetku spojenou se subsidiárně zakotvenou finanční kompenzací za majetek, který nebylo možno vrátit, zatímco ve vztahu k osobám právnickým zvolil převážně cestu tzv. výčtových zákonů, ve kterých vyjmenoval majetek, který se rozhodl vyjmenovaným právnickým osobám vydat. Tato koncepce však byla napadeným zákonem zcela opuštěna – jednak obecnou úpravou naturálních restitucí ve vztahu k jediné skupině právnických osob a dále finanční kompenzací, přičemž její výše je v daném případě evidentně stanovena odlišným způsobem od dosud uplatňovaných pravidel. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že žádný ze zákonů zmírňujících majetkové křivdy způsobené v rozhodném období právnickým osobám neobsahoval finanční náhrady za majetek, který nebylo možné vydat, zatímco nyní přezkoumávaná norma zakládá nárok na finanční kompenzace ve výši 59 miliard korun. Ústavní soud se přitom zcela vyhnul dokazování ohledně způsobu oceňování a výpočtu finančních náhrad za nevydaný majetek, když ostatně není a při projednávání a přijímání napadeného zákona ani nemohl být znám jak rozsah majetku, na jehož vydání bude ze strany oprávněných osob uplatněn úspěšně nárok na vydání, tak rozsah majetku, který se zákonodárce rozhodl finančně kompenzovat. S ohledem na tyto skutečnosti se zákonitě otevírá otázka, zda takto rozdílný přístup ke všem oprávněným osobám (fyzickým i právnickým) obstojí před základními principy demokratického právního státu postulovanými v čl. 1 Ústavy. Za zásadní námitku k napadené normě považuji dále skutečnost, že zcela ignorovala dosud platnou právní úpravu podle zákona č. 215/1919 Sb., o zabrání velkého majetku pozemkového, z 16. dubna 1919 (zákon o první pozemkové reformě), podle které (§ 2) nesmí žádnému jednotlivému pozemkovému vlastníku zůstat po provedení zákona více než 150 ha zemědělské půdy a více než 100 ha půdy lesní, tedy více než 250 ha půdy celkem. Toto dosud platné omezení přezkoumávaný zákon zcela ignoruje, stejně jako omezení exempcí ze záboru provedeného citovaným zákonem, k němuž došlo zákonem č. 142/1947 Sb., o revisi první pozemkové reformy, z 11. července 1947. Výsledkem je faktický návrat hluboko před 25. únor 1948, neboť jednotlivé oprávněné osoby podle napadeného zákona obdrží pozemkový majetek v rozsahu 200 000 hektarů, tedy přesahující nejvyšší přípustné výměry (250 ha na 1 subjekt) v řádech mnohonásobně vyšších.
Nezpochybňuji právo zákonodárce rozhodnout svrchovaně o rozsahu zmírnění majetkových křivd způsobených v minulosti, a dokonce přijetí zákona, který by zmírňoval majetkové křivdy způsobené církvím a náboženským společnostem v minulém režimu, považuji za nezbytné, ale přesto soudím, že i takové jeho rozhodnutí musí respektovat alespoň v elementární míře principy rovného přístupu k jednotlivým skupinám oprávněných subjektů a ostatní platné právní normy. Pokud míra uplatnění nerovného přístupu přesahuje únosnou míru z hlediska testu proporcionality – přiměřenosti – zakládá podle mého soudu ústavněprávní důvod pro zrušení takového předpisu, jak jsem při poradě pléna navrhl.
3. K hlavě III – finanční vypořádání
Zastávám názor, že tato část zákona je nepřezkoumatelná, protože přiznáním finančních částek jednotlivým vyjmenovaným subjektům řeší dva odlišné účely – jednak finanční kompenzaci za majetek, který nelze podle části první vydat, a dále jakýsi finanční příspěvek na činnost v souvislosti s postupnou odlukou církví od státu a odstupňovaným snižováním dosud vyplácených příspěvků až k nulovému stavu uplynutím 17 let. S ohledem na to, že tato finanční plnění nejsou žádným způsobem rozlišena (finanční náhrady podle ustanovení § 15 zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi evidentně nejsou pouze náhradou za nevydávaný majetek, když jsou přiznávány i subjektům, kterým žádný nárok na vydání majetku nevznikl), a s ohledem na to, že takové rozlišení je podmínkou sine qua non přezkumu jak náhradové části (z hlediska zvolené formy ocenění), tak z hlediska příspěvkové (dotační) části, soudím, že celá hlava III měla být nálezem Ústavního soudu zrušena s tím, že zákonodárce by měl ohledně náhrady za nevydávaný majetek přijmout samostatnou normu upravující uplatňování a výpočty náhrad analogicky k příslušné úpravě v zákoně č. 87/1991 Sb., případně v zákoně č. 229/1991 Sb.
Pokud se týče části zákona, podle které budou po dobu 30 let vyjmenovaným subjektům vypláceny splátky z celkové finanční náhrady ve výši 59 miliard Kč (postupně zvyšované o inflaci) a po dobu 17 let finanční příspěvky na činnost, a podle které navíc jsou osvobozeny od majetkové daně, připojuji se tímto disentem k odlišnému stanovisku soudce Jaroslava Fenyka. Soudím, že povinností státu bylo před přijetím napadeného zákona postupovat podle čl. 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále též jen „SFEU“) a požádat Evropskou komisi o posouzení slučitelnosti poskytovaných finančních částek, které mají (nebo mohou mít) povahu veřejné podpory, s důvody uvedenými v čl. 107 SFEU z hlediska pravidel primárního komunitárního práva o zákazu veřejné podpory. Podle citovaných ustanovení Smlouvy o fungování Evropské unie, která Českou republiku zavazují, není v kompetenci žádného orgánu členského státu Evropské unie, tedy ani České republiky (Ústavní soud nevyjímaje) posoudit, zda jde o povolenou nebo nepovolenou veřejnou podporu, tato kompetence je svěřena výlučně Evropské komisi.
S ohledem na to, že vláda České republiky ani Parlament proceduru podle citovaných ustanovení SFEU neiniciovaly, navrhoval jsem plénu jedno z možných řešení: buď takový dotaz se žádostí o posouzení slučitelnosti uplatnit přímo na Evropské komisi, anebo položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie podle čl. 267 SFEU. Tyto kroky byl podle mého názoru povinen Ústavní soud učinit dříve, než přikročil k přezkumu, anebo měl alespoň celou hlavu III zrušit s tím, že tak musí učinit vláda České republiky před případným novým předložením návrhu zákona o finančním vypořádání. Porušením předepsaného postupu podle SFEU došlo k porušení povinnosti České republiky dodržovat mezinárodní závazky podle čl. 1 odst. 2 Ústavy a uvedená část zákona měla být k mému návrhu zrušena.
4. K jednotlivým ustanovením zákona, která jsem navrhoval zrušit za situace, kdy plénum odmítlo jak můj návrh na zrušení celého zákona, tak alespoň na zrušení jeho hlavy III
- K ustanovení § 2 písm. a) zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi
V tomto ustanovení jsem navrhoval zrušit přinejmenším slova „nebo které příslušely“, případně celý zbytek věty počínaje citovanými slovy. Jde o nejasné, vágní a nesrozumitelné vymezení hmotného majetku, který by měl být předmětem naturálního vydávání nad ty věci, které byly kdykoliv v rámci rozhodného období ve vlastnictví oprávněných subjektů. Pokud se týče požadavku srozumitelnosti právní normy a její nesrozumitelnosti, odkazuji na bohatou a ustálenou judikaturu našeho Ústavního soudu i ESLP, ze které cituji: „mezi principy právního státu patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti.“ [nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/01ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.)]. Z rozsudku ESLP ve věci Hashman a Harrupová vs. Spojené království ze dne 25. 11. 1999 (stížnost 25594/94) cituji: „Za zákon lze tedy považovat pouze normu formulovanou dostatečně přesně na to, aby občanovi umožnila přizpůsobit chování“. V rozhodnutísp. zn. Pl. ÚS 24/02ze dne 24. 9. 2002 (U 31/27 SbNU 341) Ústavní soud konstatoval, že mezi obecné požadavky kladené na tvorbu zákonů patří „jeho srozumitelnost a předvídatelnost následků, které vyvolá.“. Jsem toho názoru, že vymezení věcí slovy „nebo které příslušely“ nesplňuje ani elementární požadavky na srozumitelnost, přesnost a předvídatelnost právní normy, jak je opakovaně formuloval Ústavní soud. Ostatně český a dříve československý právní řád zná a znal pouze pojem příslušenství (případně součást) věci, držbu a detenci, nikoli však její určení a vymezení, že někomu „příslušela“.
- K ustanovení § 5 písm. h) zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi
Vymezení právního titulu pod citovanou literou je v rozporu s koncepcí restitučního zákonodárství, když za titul pro vydání věci považuje i věc, která byla vyvlastněna za náhradu a neslouží účelu „pro který byla vyvlastněna“. S ohledem na to, že od pádu komunistického režimu uplynulo více než 23 let a od případného vyvlastnění dotčené věci případně více než 60 let, je požadavek na posouzení současného účelu užívání jako podmínky vrácení věci víc než absurdní jak s ohledem na rozsáhlé procesy privatizace po roce 1989, tak celkovou transformaci ekonomiky včetně proměn v čase. Zákonodárce měl správně uvedený restituční titul podmínit pouze těmi případy, kdy věc byla vyvlastněna, aniž by kdykoli v rozhodné době sloužila účelu, pro který byla vyvlastněna. Uvedené ustanovení tedy dle mého soudu neobstojí před testem proporcionality jak z hlediska účelu, tak z hlediska testu rozumnosti.
- K ustanovením § 15 a § 16 odst. 1 a 2 zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi
Navrhoval jsem zrušení celého § 15 pro porušení závazného postupu podle čl. 108 SFEU. V ustanovení § 16 jsem navrhoval alespoň vypuštění celého textu následujícího po první větě odstavce 1 a celého odstavce 2. Smlouva podle citovaného ustanovení není smlouvou ve smyslu právním (ani smlouvou veřejnoprávní). Nárok na finanční náhradu je založen zákonem (§ 16), a pokud chtěl zákonodárce postup pro jeho uplatňování, případně vzájemné vztahy v průběhu jednotlivých splátek regulovat kogentní úpravou, měl tak učinit, a nepředepisovat obsah smlouvy, o které mylně tvrdí, že s uvedenými výjimkami podléhá režimu občanského zákoníku. Není pochyb o tom, že výše finanční náhrady, určení příjemců jejích jednotlivých plnění i lhůty splatnosti stanovil kogentně zákon, takže celé ustanovení § 16 nemá žádný právní význam a smlouvy uzavřené podle něj nezakládají žádné právní účinky. Posoudit je lze jedině jako jakési společné memorandum.