Podle vyjádření zástupce vlády při ústním jednání dne 29. 5. 2013 citované ustanovení obsahuje – přes určité pochybnosti – závazky právní, a nejde tedy jen o pouhou politickou deklaraci.
Za tohoto stavu považuji za absurdní a zcela nepřijatelné celé znění § 16 odst. 1 zákona (s výjimkou věty první). Jde o tento text:
Na smlouvu o vypořádání podle tohoto zákona se použijí ustanovení občanského zákoníku, s výjimkou ustanovení o neplatnosti a odporovatelnosti právních úkonů, ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, nejde-li o právní nástupnictví, a dále s výjimkou ustanovení o zániku závazku bez uspokojení věřitele, zejména ustanovení o odstoupení od smlouvy, ustanovení o výpovědi a ustanovení o nemožnosti plnění. Ohledně vyplacení finanční náhrady má stát postavení dlužníka a dotčená církev a náboženská společnost postavení věřitele. Proti pohledávce na finanční náhradu nebo splátce finanční náhrady není přípustné započtení, ani výkon rozhodnutí nebo exekuce.
Je zřejmé, že zákon se sice na jedné straně dovolává občanského zákoníku, leč na straně druhé použití celé řady významnějších ustanovení občanského zákoníku vylučuje; zcela nepřiměřená ochrana toliko církevních právnických osob je tu nabíledni.
Za tohoto stavu mám za to, že ustanovení § 16 odst. 1 zákona (s výjimkou první věty) mělo být zrušeno.
V. Závěrem
Závěrem považuji za patřičné učinit následující poznámku.
Je pravda, že Ústavní soud ve své obecně známé judikatuře [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.)] několikrát vyslovil, že Parlament České republiky neplní náležitě svoji funkci, neboť opomíjí blokační ustanovení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, (který již ve své době nabyl pomyslné „zletilosti“) a zákon o církevním majetku nepřijal. Ostatně, i I. senát Ústavního soudu vydal několik nálezů [srov. nálezysp. zn. I. ÚS 663/06ze dne 24. 6. 2009 (N 149/53 SbNU 811),I. ÚS 89/07ze dne 25. 6. 2009 (N 150/53 SbNU 825),I. ÚS 562/09ze dne 31. 8. 2011 (N 145/62 SbNU 245)], v podstatě s týmž závěrem, jímž vyhověl ústavním stížnostem církevních právnických osob – navrhujících určení vlastnictví ke konkrétním nemovitostem – s poukazem na to, že v té které souzené věci existují okolnosti natolik specifické, že nelze použít známá stanoviska Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st.21/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 21/39 SbNU 493; 477/2005 Sb.) a Pl. ÚS-st. 22/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 22/39 SbNU 515; 13/2006 Sb.), která v tzv. restitučních věcech žaloby na určení vlastnictví vylučovala. Judikatura Ústavního soudu kritizující nečinnost Parlamentu však nikdy neobsahovala – a ani nemohla obsahovat – direktivu či právní názor, jak má konkrétní budoucí právní úprava majetkových vyrovnání s církvemi vypadat. Již z toho důvodu nelze akceptovat tvrzení, že zákonem o majetkovém vyrovnání s církvemi stát plní toliko požadavek, který ve své judikatuře vyslovil Ústavní soud.
3. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila
Nesouhlasím s výrokem III a s odůvodněním nálezu pléna Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 10/13ve věci návrhu na zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi). Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko.
Jsem toho názoru, že podaným návrhům mělo být vyhověno a že celý zákon měl být zrušen.
Své odlišné stanovisko odůvodňuji takto:
I. Protiústavnost legislativní procedury
1. Legislativní procedura byla podle mého názoru hrubě porušena Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky poté, co zákon nebyl schválen Senátem Parlamentu České republiky a byl vrácen do Poslanecké sněmovny. Za vážnou vadu pokládám neprojednání Senátem vráceného návrhu napadeného zákona na nejbližší schůzi Poslanecké sněmovny, jak to ukládá ustanovení § 97 odst. 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Senátem byl návrh do Poslanecké sněmovny vrácen dne 16. 8. 2012 a poslancům byl rozeslán dne 17. 8. 2012; Poslanecká sněmovna jej však projednala a schválila až na své 47. schůzi, konané dne 8. listopadu 2012, ačkoliv v mezidobí se již konala 45. schůze (od 4. do 7. září 2012) a 46. schůze (18. až 26. září 2012).
2. Nesouhlasím s názorem, obsaženým v bodu 78 odůvodnění nálezu, že prý nedodržení pravidla vysloveného v § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny „na vlastní rozhodovací proces Poslanecké sněmovny nemá žádný vliv“. Lze snad připustit, že v některých případech by taková vada nemusela mít ústavní relevanci. V tomto konkrétním případě, který posuzoval Ústavní soud, však tomu bylo jinak – tato „zdržovací taktika“ silně zpochybňuje korektnost legislativního procesu, protože mohla zvrátit tehdejší křehké hlasovací poměry v Poslanecké sněmovně a ovlivnit výsledky hlasování, což má i ústavněprávní dosah.
3. Jako vysvětlení pro manipulativní odklad projednání zákona v Poslanecké sněmovně se nabízí především nejistota stoupenců zákona o výsledku opakovaného hlasování, vyplývající z vratkých poměrů mezi množstvím koaličních poslanců a poslanců opozičních. K tomu došlo po rozpadu politické strany Věci veřejné a po jejím odchodu do opozice a zároveň po založení nové politické strany LIDEM dne 29. května 2012, jejíž poslanci byli v parlamentních volbách zvoleni převážně za stranu Věci veřejné. Spory mezi těmito politickými seskupeními, zastávajícími odlišné postoje též k návrhu zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi, přetrvávaly i po vrácení zákona Senátem do Poslanecké sněmovny a činily výsledek opakovaného hlasování po dlouhou dobu nejistým.
4. Dále je notoricky známo, že právě v době, kdy měl být Senátem vrácený zákon znovu projednáván v Poslanecké sněmovně, dali tři koaliční poslanci (Petr Tluchoř, Marek Šnajdr, Ivan Fuksa) najevo, že nehodlají v Poslanecké sněmovně podpořit vládu, což by za daného rozložení politických sil mohlo znamenat, že nemusí být přijat ani tento návrh zákona. Tito poslanci se dne 7. 11. 2012 vzdali poslaneckého mandátu (viz stenografický záznam http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/047schuz/s047152.htm) a byli téhož dne vystřídáni třemi náhradníky, kteří projevili vládě podporu. Tito tři noví poslanci hlasovali následujícího dne 8. 11. 2012 pro přijetí zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi. Kuriózní je, že jeden z těchto „náhradních“ poslanců (Roman Pekárek) byl v době vzniku poslaneckého mandátu a v době hlasování o přijetí zákona již nepravomocně odsouzen trestním soudem za dříve spáchaný trestný čin úplatkářství k šestiletému vězení a krátce poté nastoupil do výkonu trestu. O některých odstoupivších poslancích byly v médiích zveřejněny informace, že po svém odchodu z Poslanecké sněmovny byli jmenováni do správních rad obchodních společností se státní účastí (http://www.pressexpress.eu/2013/03/02/pripad-tzv-rebelu-ods-bude-vysetren-policii/60679).
5. Domnívám se, že odůvodnění nálezu Ústavního soudu nesprávně bagatelizuje i další výtky vznášené navrhovateli, jako je odnětí slova poslanci Michalu Babákovi, přednášejícímu stanovisko poslaneckého klubu, dále jednání Poslanecké sněmovny v nočních hodinách či schválení zákona v čase přestávky, kdy již byli opoziční poslanci mimo jednací sál.
6. Za takto vylíčených okolností nemohu souhlasit s názorem vysloveným v bodu 92 odůvodnění nálezu, jímž jsou podobné parlamentní praktiky hodnoceny pouze jako „otázky politické kultury v České republice“ nebo jako „morální pokleslost pozadí legislativního procesu, a to přičiněním obou znesvářených skupin poslanců“, z čehož je dovozováno, že nemají ústavněprávní relevanci. Naopak se domnívám, že podobné praktiky zásadně narušují důvěru občanů v demokratické parlamentní procedury, vzbuzují podezření z politické korupce a podlamují systém zastupitelské demokracie.
7. Abych nemusel jinými slovy opisovat závazné právní názory vyslovené v předchozích nálezech Ústavního soudu, jimiž byla shledána protiústavnost legislativní procedury, ocituji doslova bod 38 nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.): „… Parlament České republiky, resp. jeho obě komory nemohou postupovat libovolně, ale jsou vázány právem. Při výkonu legislativní činnosti jsou tak vázány především Ústavou a s ní konformně vykládanými jednacími řády, ustálenou praxí parlamentní komory a jejích orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod. Dodržování procedurálních pravidel obsažených v uvedených pramenech práva je třeba vyžadovat proto, že ač adresátem těchto norem nejsou soukromé osoby, jejich nedodržení se v konečném důsledku může významně dotknout jejich základních práv. Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. Zákonodárná procedura se v této optice stává ,skutečným zdrojem legitimity zákona‘.“
8. Domnívám se, že regulérnost legislativního procesu byla narušena také tím, že příslušné orgány České republiky se náležitě nevypořádaly s otázkou, zda přijímaný zákon není v rozporu s předpisy Evropské unie, zejména se článkem 107 Smlouvy o fungování Evropské unie, zakazujícím poskytovat státní podporu způsobem narušujícím hospodářskou soutěž. Ujištění vlády, že žádný rozpor s předpisy Evropské unie shledán nebyl (viz body B, C důvodové zprávy k návrhu zákona), nepokládám za přesvědčivé, zejména proto, že ani vládou, ani zákonodárcem nebyl využit žádný z kontrolních mechanismů k ověření souladnosti, předpokládaných v článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie. Tím podle mého názoru se Česká republika může vystavit riziku sankcí ze strany Evropské unie. Nerespektováním příslušných mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána, jsou porušovány čl. 1 odst. 2, čl. 10, 10a Ústavy České republiky.
II. Selektivnost zmírňování následků některých majetkových a jiných křivd
9. Pojmy „křivda“ a „zmírňování křivd“ jsou pojmy metajuristické a jsou natolik vágní, že jejich zákonná definice, interpretace a aplikace jsou nepochybně velmi obtížné. Pokud jsou použity v zákonném textu, poskytují prostor pro bezbřehou politickou a historickou diskusi a vyvolávají spory. Nezodpovědné jednání vládnoucích elit, vedení agresivních válek, genocidní praktiky celých států, nespravedlivé a násilné rozchvacování společenského bohatství, katastrofické inflace, bankroty státních financí atd. – to vše vedlo v historickém vývoji ke způsobení bezpočtu křivd všem občanům. Nápravy či zmírnění všech těchto křivd se ovšem jejich oběti většinou nikdy nedočkaly, neuvažovalo se o tom ani u nás po roce 1989. Vzniká naléhavá otázka, zda je vůbec možné všechny tyto křivdy napravit a kdo má nést zátěž zmírňování křivd, neboť tato zátěž se často přenáší na budoucí generace a na ty skupiny populace, které se na vzniku křivd nijak nepodílely.
10. Také v preambuli zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi jsou pojmy „křivda“ a „zmírňování křivd“ použity. Zákonodárce si je vědom obtížnosti jejich definice, a proto se alespoň snaží tuto nesnáz zmírnit tím, že si klade za cíl zmírňovat pouze některé křivdy, jejichž vznik limituje do období let 1948 až 1989.
11. Ustálená judikatura Ústavního soudu konstatuje, že české restituční zákonodárství je založeno na záměru vzniklé křivdy „zmírnit (nikoliv napravit)“, že „Ústava ani jiný právní předpis nevyžadují, aby tento majetek byl vrácen nebo za něj byla poskytnuta náhrada“ a že „zakotvení restitučních nároků bylo beneficiem státu – přesně vymezeným z hlediska časového a věcného“ [viz stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2005 sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 (ST 21/39 SbNU 493; 477/2005 Sb.)].
12. V restitučním zákonodárství lze tedy vysledovat zřetelnou tendenci k určité selektivitě při výběru křivd, jež mají či nemají být zmírňovány.
13. Z principu selektivity ovšem nelze dovozovat, že by snad zákonodárce při tvorbě restitučních předpisů mohl postupovat podle libovůle. Normativní princip demokratického právního státu, obsažený v článku 1 odst. 1 Ústavy České republiky, Českou republiku výslovně označuje jako demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Stejný účel vyjadřuje i článek 2 odst. 3 Ústavy České republiky, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.
14. Ani Parlament, resp. jeho obě komory nemohou postupovat libovolně, ale jsou vázány právem. Při výkonu legislativní činnosti jsou tak vázány především Ústavou České republiky (srov. též nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 37, 38) a Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Ustanovení článku 2 odst. 3 Ústavy České republiky praví, že „Státní moc slouží všem občanům …“ – tato direktiva platí i pro moc zákonodárnou. Ustanovení článku 1 Listiny říká: „Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech.“
15. Z řečeného vyplývá, že také míra selektivity při výběru subjektů, jimž bude či nebude poskytnuto restituční beneficium, nemůže být neomezená. Kritéria tohoto výběru musí být transparentní a přístupná demokratické kontrole ze strany veřejnosti. Také rozsah a podmínky odškodnění křivd nesmí být ve vztahu k různým skupinám subjektů, které jsou či nejsou odškodňovány, zjevně diskriminační. Pokud zákonodárce hodlá tyto podmínky stanovit rozdílně, musí k tomu mít vážné důvody, jež je povinen racionálně ozřejmit. Jestliže tak neučiní, vystavuje se podezření, že určitou skupinu občanů či institucí neoprávněně zvýhodňuje, např. proto, že takto privilegovaná skupina má silnější mocenskou nebo ekonomickou pozici, takže je schopna legislativní proces nespravedlivě ovlivnit ve svůj prospěch.
16. Domnívám se, že zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi shora uvedené požadavky na nediskriminující podmínky nesplňuje.
17. Zvýhodnění církví a náboženských společností oproti jiným subjektům, jichž se týkalo dřívější restituční zákonodárství, se projevuje např. v těchto aspektech:
• církevním právnickým osobám za nevydaný majetek náleží finanční náhrada ve výši současných tržních cen (§ 15 napadeného zákona), zatímco všechny předchozí restituční předpisy v minulosti přiznávaly finanční náhradu ve výši určené podle starších cenových předpisů, takže náhrada byla výrazně nižší (srov. např. § 28a zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášku č. 182/1988 Sb., o cenách staveb, pozemků, trvalých porostů, úhradách za zřízení práva osobního užívání pozemků a náhradách za dočasné užívání pozemků, ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb.);
• finanční náhrada se poskytuje i takovým církvím a náboženským společnostem, které v rozhodné době vůbec neexistovaly, a tudíž žádnou majetkovou újmu neutrpěly;
• výše nesplacené částky finanční náhrady poskytované podle § 15 odst. 5 napadeného zákona se každoročně zvyšuje o míru roční inflace; podle dřívějších restitučních předpisů nebyla žádná taková valorizace uplatňována.
III. Porušení principu náboženské neutrality státu
18. Ustanovení článku 2 odst. 1 Listiny stanoví, že „stát je založen na demokratických hodnotách a nesmí se vázat ani na výlučnou ideologii, ani na náboženské vyznání“.
19. Tento princip je podle mého názoru porušen hlavou III napadeného zákona, nazvanou „Finanční vypořádání mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi“. Poskytnutím finanční náhrady podle preambule zákona sleduje Parlament nejen cíl „zmírnit následky některých majetkových a jiných křivd jako předpoklad plné náboženské svobody“ (tedy cíl restituční), nýbrž též cíl „umožnit … obnovením majetkové základny církví a náboženských společností svobodné a nezávislé postavení církví a náboženských společností, jejichž existenci a působení pokládá za nezbytný prvek demokratické společnosti“.
20. Finanční vypořádání formou ročních splátek z fixních částek, uvedených pro jednotlivé církve a náboženské společnosti v ustanovení § 15 odst. 2 napadeného zákona, bude trvat 30 let (§ 15 odst. 3). Vedle toho budou církvím a náboženským společnostem po dobu 17 let poskytovány státní příspěvky na podporu jejich činnosti ve výši odvozené z částek poskytovaných na základě zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění pozdějších předpisů (§ 17 odst. 1 napadeného zákona).
21. Podle bodu 227 odůvodnění nálezu je prý takové finanční vypořádání projevem „ekonomické odluky“ církve od státu a jeho podoba je prý „v zásadě politickým rozhodnutím“. V bodě 216 odůvodnění nálezu se tvrdí, že takové stanovení výše finanční náhrady „kombinovaným způsobem“ prý nemůže být podrobeno ústavnímu přezkumu, podobně jako prý nemůže být přezkoumáván zákon o státním rozpočtu.
22. S těmito tvrzeními zásadně nesouhlasím. Především pokládám za vhodné připomenout, že z povinnosti státu zajistit svobodu náboženského vyznání, zakotvené v článku 15 odst. 1 Listiny, nevyplývá žádná povinnost materiálně podporovat církve a náboženské společnosti. Vyznávat náboženskou víru lze i individuálně, mimo institucionální rámec církví či náboženských společností uznávaných státem, a jistě mnoho občanů tak i činí. Dále je třeba připomenout, že článek 15 odst. 1 Listiny zaručuje také právo „být bez náboženského vyznání“.
23. Povaha rozdělování veřejných zdrojů podle pravidel státního rozpočtu na jedné straně a podle pravidel napadeného zákona na straně druhé je zásadně jiná. Kritéria pro rozdělování státního rozpočtu jsou ideologicky a nábožensky neutrální. Naproti tomu podpora poskytovaná státem církvím ze státního rozpočtu je zacílena ve prospěch toliko ideologicky (nábožensky) definovaného segmentu obyvatel (věřících členů církví) – přitom však zasahuje do majetkových práv (ve formě placení daní) všech obyvatel, tedy i bezvěrců a nečlenů církví. Proto zákonodárce, který chce zákonem zavázat stát k dlouhodobému poskytování finančních příspěvků církvím a církevním společnostem ze státního rozpočtu, tedy z veřejných finančních zdrojů vytvářených všemi občany státu, nemůže postupovat libovolně, bez ohledu na mínění demokratické většiny obyvatel. Společenský konsenzus k takto ideologicky či nábožensky motivované redistribuci prostředků ze státního rozpočtu by měl být testován přísněji než u jiných způsobů rozdělování rozpočtových zdrojů. Možnost takového postupu zákonodárce by podle mého mínění musela být explicite zakotvena na úrovni ústavních předpisů; v posuzovaném případě tomu tak ovšem není.
24. Není v této souvislosti bez významu ta skutečnost, že v České republice v posledních desetiletích dlouhodobě klesá podíl věřících občanů a členů církví. V literatuře se udává, že ještě v roce 1910 se drtivá většina populace v českých zemích hlásila (alespoň formálně) k římskokatolické církvi (96,5 %) [Václavík, D.: Náboženství a moderní česká společnost. Praha: Grada, 2010]. Podle oficiálních statistických údajů činilo v české populaci zastoupení podílu věřících:
v roce 1950 – 94 %
v roce 1991 – 44 %
v roce 2001 – 32 %.
(Český statistický úřad: Sčítání lidí, domů a bytů 2001. Náboženské vyznání obyvatelstva. Obyvatelstvo, volby. Praha 2003: 5)
25. Novější oficiální statistický údaj není k dispozici. V interní statistice římskokatolické církve z roku 2001 se uvádí, že v české populaci je zastoupeno 15,08 % věřících katolíků, avšak toliko 4,04 % navštěvuje katolické bohoslužby (Brotánková, H.: Religiozita v České republice v církevních statistikách. Teologické texty. Časopis pro teoretické a praktické otázky teologie č. 5/2004). Mezinárodní výzkum organizovaný americkou University of Chicago v roce 2008 uvádí, že v České republice pouze 16,1 % obyvatelstva tvoří „skutečně věřící“ a že podíl počtu bezvěrců stoupl mezi léty 1998 až 2008 o 18,4 % (Smith, Tom W.: Beliefs about God across Time and Countries. Report for ISSP and GESIS. NORC/University of Chicago. 2012. http://www.osacr.cz/2012/05/16/potvrzeno-cesi-jsou-nejateistictejsi-stat-na-svete/).
26. Aniž bych chtěl tyto empirické údaje jakkoli komentovat, domnívám se, že z ústavního principu demokratického státu vyplývá pro zákonodárce příkaz vzít tyto skutečnosti při tvorbě zákonů v potaz. Nezbývá mi než znovu připomenout článek 2 odst. 3 Ústavy České republiky, v němž se praví, že „Státní moc slouží všem občanům …“.
Závěr:
Ze všech uvedených důvodů se domnívám, že zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), je v rozporu s ústavními předpisy a že návrhům na jeho zrušení mělo být vyhověno.
4. Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského
Odlišné stanovisko, které podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji vůči v záhlaví citovanému nálezu pléna Ústavního soudu, odůvodňuji takto:
1. K ústavnosti procedury
Z námitek navrhovatelů k proceduře přijetí napadené normy jsou relevantní a přitom v nálezu, vůči němuž uplatňuji odlišné stanovisko, nedostatečně vypořádané následující:
- Skutečnost, že předloha zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), vrácená Senátem Parlamentu České republiky nebyla projednána na „nejbližší schůzi“ Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále též jen „Sněmovna“ nebo „PSP“), ale po opakovaném vyřazování z programu 45. a 46. schůze byla projednána a přijata až na 47. schůzi Sněmovny (tedy po více než třech měsících) poté, co se v důsledku rezignace tří poslanců a doplnění Poslanecké sněmovny o poslance nové zřejmě změnily hlasovací poměry (zákon byl přijat 102 hlasy, 1 poslanec hlasoval proti, ostatní zřejmě nebyli přítomní, což nasvědčuje i možnosti, že ze strany předsedající schůzi Sněmovny došlo k manipulaci, případně i zneužití nepřítomnosti téměř poloviny poslanců), vyvolává sama o sobě pochybnosti o legitimitě procedury přijímání napadeného zákona. S uvedenými skutečnostmi se nález, vůči němuž oponuji, nedokázal přesvědčivě vypořádat – problematice postupného odkládání hlasování až do doby složení mandátů třemi poslanci, kteří deklarovali nesouhlas s návrhem zákona a podle veřejně dostupných informací byli „odměněni“ za tento „vstřícný“ krok lukrativními pozicemi v řídících orgánech státních institucí, a jejich nahrazení náhradníky, z nichž jeden byl v rozhodné době odsouzen za úmyslný trestný čin k dlouholetému nepodmíněnému trestu odnětí svobody, se nález zcela vyhýbá.
- Pro posouzení ústavnosti postupu odkládání hlasování o Senátem zamítnuté a vrácené osnově zákona argumentuje většina pléna Ústavního soudu odkazem na nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) – ten však vůbec neobstojí, neboť v tomto nálezu se Ústavní soud zabýval výlučně výkladem § 97 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, o povinnosti předsedy Poslanecké sněmovny zaslat Senátu schválený návrh zákona „bez zbytečného odkladu“. V daném případě se však plénum Ústavního soudu mělo vypořádat s interpretací § 97 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, podle něhož „Jestliže Senát návrh zákona usnesením zamítne, předseda jej na nejbližší schůzi, nejdříve však za deset dnů od doručení usnesení poslancům předloží Sněmovně, aby o něm hlasovala znovu“. Soudím, že závěr odůvodnění nálezu, že Poslanecká sněmovna může o vrácené zákonné osnově hlasovat kdykoliv do konce svého funkčního období, z hlediska gramatického, systematického ani logického výkladu neobstojí. Argumentace většiny pléna, že „lhůta stanovená slovy na nejbližší schůzi, nejdříve však za deset dnů nemá ani věcnou ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny a je pokynem technické povahy směřovaným toliko předsedovi Poslanecké sněmovny, jímž se administrativně upravuje návaznost ukončeného zákonodárného procesu v Senátu“, je podle mého soudu zcela nepřípadná, neboť ve skutečnosti jde o zákonný pokyn stanovící nejen lhůtu k předložení, ale i k hlasování (viz slova zákonodárce „aby o něm hlasovala znovu“). Ani pokus o doktrinární výklad odkazem na komentář (in Šimíček a kol. Ústava České republiky. Praha: Linde, 2010) neobstojí, neboť ten se zabývá v této souvislosti pouze principem diskontinuity Poslanecké sněmovny v případě skončení jejího funkčního období. Otázce lhůty pro hlasování o zákonu zamítnutém nebo vráceném Senátem se tento komentář vůbec nevěnuje, stejně jako komentář autorů Sládeček, Mikule, Syllová (Praha: C. H. Beck, 2007). Naopak publikace Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky (Václav Pavlíček a kol., Praha: Leges, 2011) výslovně uvádí, že „I když Ústava nestanoví, do kdy musí Poslanecká sněmovna vrácený návrh zákona projednat, ze znění Ústavy vyplývá, že tak musí učinit bez zbytečného odkladu. Není přípustné, aby Poslanecká sněmovna přijetí návrhu suspendovala“, přičemž termín suspendovat nelze interpretovat jinak než jako dočasné potlačení, odložení apod. Jsem si vědom toho, že i v minulosti Poslanecká sněmovna několikrát postupovala obdobně a návrh zákona vrácený Sněmovně po zamítnutí Senátem neučinila předmětem hlasování na první následující schůzi po uplynutí 10denní lhůty, avšak Ústavní soud se zatím nikdy k otázce výkladu předmětného ustanovení ve své judikatuře nevyjadřoval a tento výklad ani nebyl dosud v žádném návrhu na zrušení normy předmětem argumentace.
- Ani námitka, že ze strany předsedající schůze došlo v rozporu s kogentním ustanovením § 59 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny k odnětí slova poslanci, který byl pověřen přednesením stanoviska poslaneckého klubu, nebyla též podle mého soudu nálezem, kterému oponuji, dostatečně vypořádána. V daném případě Ústavní soud interpretoval ustanovení § 59 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny tak, že omezující ustanovení odstavců 2, 3 a 4 lze vztáhnout i na vystoupení poslance privilegovaného odstavcem 1, zatímco jsem toho názoru, že dikci tohoto ustanovení nasvědčuje výklad přesně opačný.
- Za velmi závažnou považuji námitku, že k samotnému hlasování o návrhu zákona zamítnutého a vráceného Senátem došlo prokazatelně poté, co předsedající schůze Poslanecké sněmovny vyhlásila přestávku, velká část poslanců opustila jednací sál, avšak schůze pokračovala za jejich nepřítomnosti, na návrh poslance Stanjury odhlasovala „námitku proti přestávce“ a poté bylo přikročeno k hlasování o zamítnutém návrhu zákona s výsledkem 102 hlasů pro a 1 hlas proti. Zde je doslovný opis z relevantní pasáže stenografického záznamu:
„Poslankyně Kateřina Klasnová: Vážená paní předsedající, děkuji za slovo. Vážené kolegyně, vážení kolegové, my jsme si v dnešním dlouhém jednacím dni ještě nevzali pauzu na jednání klubu … Věcí veřejných. Děkuji.
(Výkřiky a potlesk zprava.)
Předsedkyně PSP Miroslava Němcová: Vyhlašuji přestávku… (Námitky v sále.) Pardon.
Poslanec Zbyněk Stanjura: Je to poměrně neobvyklé, navrhuji o tom hlasovat. (Potlesk.)
Předsedkyně PSP Miroslava Němcová: Tak já vás ale musím poprosit, abyste se všichni přihlásili, protože jste byli odhlášeni. Paní kolegyně Klasnová. Prosím.
Poslankyně Kateřina Klasnová: Já bych ráda připomněla, že dle jednacího řádu není nic neobvyklého, když si poslanecký klub vezme pauzu. Dneska jsme tady byli svědky toho, že si několikrát braly pauzu i koaliční kluby pro svoje jednání, kdy nejspíš právě tady pobíhala strana LIDEM se soupisem a s papírem, co chceme za to, že dneska tady budeme hlasovat církevní restituce, takže si myslím, že je zcela legitimní chtít dvouhodinovou pauzu. A pokud se tady dneska bude o té dvouhodinové pauze hlasovat, tak chci říct, že to sem zavede určitý precedens, který se tady bude muset dodržovat vždycky, takže aby si to uvědomila Poslanecká sněmovna. A je to skutečně něco, co je proti jednacímu řádu a proti celé praxi Poslanecké sněmovny.
Takže já na svém návrhu trvám a obávám se, že hlasování o této přestávce je něco, co se tady ještě nestalo a je to proti jednacímu řádu. (Projevy nesouhlasu v jednacím sále.)
Předsedkyně PSP Miroslava Němcová: Pan kolega Stanjura. (V jednacím sále je velký hluk.) Nepokřikujte nikdo na nikoho! Pan kolega Stanjura má slovo.
(0:30 hodin)
Poslanec Zbyněk Stanjura: Není to proti jednacímu řádu. Nic takového jednací řád neříká. Je legitimní to navrhnout. Je legitimní o tom hlasovat. Ano, já jsem pochopil, co jste říkala – že když budeme hlasovat teď, budeme hlasovat i příště. Přesto trvám na svém návrhu, abyste o tom hlasovali. (Potlesk.)
Předsedkyně PSP Miroslava Němcová: Poslanecká sněmovna nyní rozhodne. Prosím, abyste se všichni přihlásili, a budeme hlasovat o návrhu poslance Stanjury, o námitce pana Stanjury proti přestávce.
Zahajuji hlasování číslo 155. Kdo souhlasí s panem poslancem Stanjurou, který vznáší námitku proti přestávce? Kdo je proti?
Hlasování číslo 155. Přítomno 100, pro 97, proti 1. Takže bylo rozhodnuto, že přestávka se konat nebude.
Pan poslanec Hulinský. Prosím, má slovo. (Smích v poloprázdném sále.)
Poslanec Petr Hulínský: Vážené kolegyně, vážení kolegové, chtěl jsem vás ve svém krátkém, asi půlhodinovém projevu přesvědčit, proč bychom neměli hlasovat. Nicméně dneska několikrát zaznělo, že z vládních koalic vidíte světlo na konci tunelu. Chtěl bych vám říct, že to světlo také může být protijedoucí rychlík.
Vím, že vás nepřesvědčím, takže svůj projev vám nepřednesu. (Smích a potlesk.)
Předsedkyně PSP Miroslava Němcová: Dámy a pánové, zeptám se, jestli se ještě někdo hlásí do rozpravy k tomuto bodu. Pokud se nikdo nehlásí, rozpravu končím.
Budeme hlasovat podle § 97 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. K přijetí následujícího usnesení je zapotřebí souhlasu nadpoloviční většiny všech poslanců, tedy 101 poslance. Kvorum na tabuli je nastaveno.
Přednesu návrh usnesení: ,Poslanecká sněmovna schvaluje návrh zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), podle sněmovního tisku 580/4.‘
Zahajuji hlasování číslo 156. Ptám se, kdo souhlasí s tímto návrhem usnesení. Kdo je proti?
Hlasování číslo 156. Přítomno 103, pro 102, proti 1. Konstatuji, že návrh zákona byl přijat. (Potlesk.).“
Soudím, že většina, která mne přehlasovala, v daném případě popřela závěry (nosné důvody) nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), které cituji: „Z uvedeného plyne, že i Parlament České republiky, respektive jeho obě komory nemohou postupovat libovolně, ale jsou vázány právem. Při výkonu legislativní činnosti jsou tak vázány především Ústavou a s ní konformně vykládanými jednacími řády, ustálenou praxí parlamentní komory a jejích orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod. Dodržování procedurálních pravidel obsažených v uvedených pramenech práva je třeba vyžadovat proto, že ač adresátem těchto norem nejsou soukromé osoby, jejich nedodržení se v konečném důsledku může významně dotknout jejich základních práv. Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. Zákonodárná procedura se v této optice stává ,skutečným zdrojem legitimity zákona‘.“
Jednotlivá shora popsaná procesní pochybení Poslanecké sněmovny by zřejmě sama o sobě jednotlivě nedosahovala intenzity zakládající dostatečný důvod pro derogaci celé napadené normy, a proto jsem považoval za nezbytné doplnit dokazování výslechem svědků z řad Poslanecké sněmovny, zejména její předsedkyně, případně i dalších. Mému návrhu na odročení jednání za účelem dalšího dokazování, stejně jako obdobným návrhům uplatněným ze strany navrhovatelů, však plénum nevyhovělo. Z těchto důvodů mi nezbylo než navrhnout zrušení celé normy pro rozpor s čl. 1 Ústavy České republiky.
2. K povaze zákona