52. Poslanecká sněmovna ve vyjádření uvedla, že zkrácená doba poslaneckých vystoupení se netýkala celého legislativního procesu. Teprve v průběhu třetího čtení byla doba poslaneckých vystoupení zkrácena a upravena byla i doba jednání celé Sněmovny. Výklad ustanovení § 53 jednacího řádu Poslanecké sněmovny provedený navrhovateli je chybný, neboť poslední věta odstavce 1 tohoto ustanovení o možnosti pozměnit dobu jednání a hlasování Poslanecké sněmovny se vztahuje k celému odstavci 1. Takový výklad je na půdě Poslanecké sněmovny přijímán od roku 1995. Stejně tak se Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ohrazuje proti navrhovateli nadnesenému výkladu § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, jenž upravuje pouze povinnost předsedy předložit Poslanecké sněmovně návrh vrácený Senátem, ale nezakládá již povinnost Sněmovny o tomto návrhu konečným způsobem rozhodnout. Nepřítomnost opozičních poslanců v době hlasování o přestávce pro poslanecký klub strany Věci veřejné nebyla způsobena „zmatenou situací“, jak naznačují navrhovatelé, nýbrž demonstrativním odchodem opozičních poslanců.
53. Poslanecká sněmovna tak konstatuje, že zákon č. 428/2012 Sb. byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, a je tedy plně na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona.
V/b Vyjádření Senátu
54. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou Milanem Štěchem, ve svých vyjádřeních, došlých Ústavnímu soudu 12. a 21. března 2013, obsáhle rekapituluje zaslané návrhy a následně popisuje projednávání zákona č. 428/2012 Sb. na půdě Senátu, přičemž opakuje nejzásadnější argumenty, které v průběhu diskuzí v Senátu zazněly.
V/c Argumentace vlády na podporu ústavní konformity obsahu napadeného zákona
55. Vláda ve svém obsáhlém vyjádření k námitkám navrhovatelů a vedlejších účastníků řízení – skupiny 45 a skupiny 47 poslanců – nejprve vyzdvihla, že jí nepřísluší vyjadřovat se ani k otázce aktivní legitimace navrhovatelů ani k otázce průběhu legislativního procesu v komorách Parlamentu, včetně úvah o snahách rozštěpení politické strany Věci veřejné, nýbrž jí přísluší vyjádřit se toliko k těm částem návrhu, které směřují k vlastnímu obsahu zákona o vyrovnání s církvemi, jehož návrh předložila Poslanecké sněmovně ke schválení.
56. Vláda zevrubně oponuje námitkám navrhovatele i argumentům ostatních vedlejších účastníků, přičemž její argumentaci lze stručně shrnout zejména do těchto tvrzení:
(i) V napadeném zákoně nelze dle vlády spatřovat diskriminaci ostatních (necírkevních) právnických osob, když Ústavní soud ve své judikatuře akcentuje skutečnost, že princip restitučního zákonodárství je založen na východisku, že na příslušný majetek není možné uplatnit nárok podle obecných předpisů, ale toliko předpisů restitučních, přičemž otázka míry rozsahu, dokonalosti či úplnosti restitucí je svěřena výlučně zákonodárci, a nikoliv Ústavnímu soudu [stanovisko pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st 21/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 21/39 SbNU 493; 477/2005 Sb.) a nález Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 14/04ze dne 25. 1. 2006 (N 22/40 SbNU 169)]. V této souvislosti poukázala rovněž na to, že Ústavní soud shledal ve vztahu k nenaplnění § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, (dále též jen „zákon o půdě“) protiústavní stav nikoli s odkazem na rovnost mezi dřívějšími restituenty a církevními subjekty, nýbrž s odkazem na jiná ustanovení ústavního pořádku, a sám vyzdvihl odlišnost církevních subjektů od jiných fyzických a právnických osob, odkazujíc zde na nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 9/07ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.).
(ii) Jako na neopodstatněnou pohlíží vláda na výhradu, že by ustanovení § 11 zákona o vyrovnání s církvemi zavádělo principy a povinnosti, které se u jiných restitučních zákonů neaplikovaly, a tvrdí, že jde o principy (např. součinnost orgánů veřejné moci při poskytování výpisů z evidencí apod.), které vzešly z „restituční“ judikatury Ústavního soudu, a které tudíž přirozeně na počátku 90. let neexistovaly; nyní však zákon nemohl tyto judikaturní požadavky ignorovat, a proto musely být do zákona zapracovány.
(iii) Vláda dále polemizuje s námitkou, že dohoda státu s církvemi nezohledňuje dosavadní platby státu na církve, přičemž konstatuje, že takový požadavek zápočtů jednak jde proti smyslu zmírnění majetkových křivd, jednak postrádá právní podklad. V této spojitosti na příkladech problematiky tzv. hospodářského zabezpečení církví, jakož i institutu tzv. státního souhlasu dle zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění pozdějších předpisů, demonstruje neudržitelnost dané námitky, a to i ve vazbě na zákaz zpětné účinnosti zákona v neprospěch jeho adresátů.
(iv) Vláda odmítá tezi navrhovatelů a ostatních vedlejších účastníků stran údajného porušení principu světského charakteru státu dle čl. 2 odst. 1 Listiny, konstatujíc, že z uzavřených smluv vázanost na náboženské vyznání neplyne, přičemž předmětné ustanovení Listiny nelze vykládat jako paušální zákaz existence jakýchkoli vztahů mezi státem a církvemi.
(v) Lichou je dle názoru vlády též výhrada navrhovatelů a ostatních vedlejších účastníků, že ustanovení § 18 odst. 1 zákona o vyrovnání s církvemi ohrožuje vlastnické právo jiných osob, které nabyly majetek státu v dobré víře a kterým není v této situaci žádná ochrana poskytována, když důvodová zpráva výslovně uvádí, že ustanovení § 134 občanského zákoníku o vydržení není tímto napadeným ustanovením nijak dotčeno, přičemž odkázala na judikaturu Ústavního soudu týkající se dobré víry v případě nabytí nemovitosti od nevlastníka.
(vi) Zákon o vyrovnání s církvemi dle vlády neprolamuje hranici února 1948, když sám v ustanovení § 1 definuje rozhodné období časovým obdobím 25. 2. 1948 až 1. 1. 1990. Pokud jde o postavení Náboženské matice, to se postupem doby podstatným způsobem měnilo, přičemž nynější Náboženskou matici nelze srovnávat s institucí zřízenou na konci 18. století, a její činnost po roce 1948 sotva lze označit za výsledek reforem císaře Josefa II., které by dle navrhovatelů měl napadený zákon rušit. Ve výčtu právních důvodů majetkových křivd nejsou zahrnuty ani předpisy vydané Josefem II. ani předpisy z období tzv. první republiky. Nadto je v zákoně výslovně uvedeno, že se nevydávají věci konfiskované na základě dekretů prezidenta republiky. Zákon č. 142/1947 Sb., o revizi první pozemkové reformy, byl sice přijat 11. 7. 1947, avšak realizován byl až po 25. 2. 1948, když k prvnímu vyvlastnění dle tohoto zákona a na jeho základě vydaného prováděcího předpisu mohlo dojít až 1. 3. 1948, s tím, že pro přechod vlastnictví na stát bylo rozhodné až datum, kdy stát pozemky skutečně převzal, což je princip shodný s tím, který byl uplatněn v zákoně o půdě (§ 32 odst. 2).
(vii) Vláda nesouhlasí ani s námitkou diskriminace ostatních restituentů (necírkevních právnických osob) v otázce zdanění, neboť tato námitka se sama ocitá v rozporu s jinou námitkou navrhovatelů, a to s jejich tvrzením, že tito ostatní restituenti byli diskriminováni, jelikož sami nemohli restituovat. Nemohli-li tedy restituovat, pak ovšem ani nemohli být od takové daně osvobozeni, resp. tím, že nerestituovali, nemůže být jejich neosvobození od daně vnímáno jako diskriminační. Základní překážkou pro reálné zařazení ostatních právnických osob do okruhu oprávněných osob vždy byl a je fakt jejich zániku bez právního nástupce po roce 1948, a to na rozdíl od osob fyzických.
(viii) Námitka diskriminace paušálních náhrad za nevydávaný majetek je nepřípadná, protože tento institut jednak nastupuje subsidiárně teprve poté, nelze-li přistoupit k naturální restituci, jednak se tento základní způsob restituce nikterak neliší od toho modelu, který byl zvolen v zákoně č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů. Dále je třeba hledět na judikaturní rozměr náhrad, jejichž výše a způsob výpočtu jsou odvislé od závěrů, k nimž v minulosti dospěl Ústavní soud. V této souvislosti vláda obsáhle vysvětluje, proč bylo třeba úvahy o kompenzaci majetkového nároku odvíjet od hodnot aktuálních v době přijetí legislativního řešení restitucí.
(ix) Námitka, že byl-li právnickým osobám vydáván majetek, docházelo k tomu na základě výčtového zákona, přičemž nyní tomu tak diskriminačně není, neobstojí, poněvadž tyto výčtové předpisy byly vydány ještě před judikaturou Ústavního soudu vyžadující obecnost právního předpisu, a proto by přijetí výčtového zákona v dnešní době mohlo vést k nikoli nepravděpodobnému zpochybnění ústavní konformity takového řešení, pokud zákon by byl shledán zákonem jen co do své formy, ale již ne co do svého obsahu.
(x) Nelze souhlasit s námitkou, že církevní právnické osoby jsou jedinými právnickými osobami, u kterých dochází ke změně charakteru vlastnictví oproti období před jeho přechodem na stát, neboť tak tomu bylo v různé míře v případě všech restitucí po roce 1990.
(xi) Nelze souhlasit s tím, že před přijetím napadeného zákona neexistovala žádná povinnost cokoliv církevním právnickým osobám restituovat či se s nimi jinak vypořádávat, když takový závazek vyplynul mj. i z konstantní a postupně ve prospěch církevních subjektů gradující judikatury Ústavního soudu konstruující legitimní očekávání těchto osob, na což je třeba poukázat. Odkazy na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva nejsou relevantní, protože se uvedené povinnosti zákonodárce vůbec netýkají.
(xii) Sám Vatikán, či přesněji Svatý stolec, ničeho z restitucí neobdrží, jelikož vlastníky se stanou konkrétní církevní subjekty – farnosti, řády a charity, nikoli však Církev římskokatolická, která jako právnická osoba v minulosti nic nevlastnila, krom toho okruh oprávněných osob tvoří celkem 17 církví, z nichž katolickou církev reprezentují toliko Církev římskokatolická a Církev řeckokatolická, jiné církve nemají na Vatikán žádné vazby.
(xiii) Účelem sedmnáctiletého přechodného období, po které bude dotčeným církvím poskytován příspěvek na podporu jejich činnosti, je minimalizace následků radikální změny uspořádání vztahů mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi tak, že stávající závislost je odbourávána postupně, a proto je příspěvek koncipován jako degresivní, neboť bez tohoto přechodného období by došlo k výraznému a negativnímu útlumu činnosti církví a náboženských společností, zejména okamžité redukci počtu duchovních.
57. Závěrem svého vyjádření vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh na zrušení zákona o vyrovnání s církvemi či jeho jednotlivých částí zamítl.
58. Jako amici curiae Ústavního soudu zaslali své společné vyjádření k projednávaným návrhům i zástupce České biskupské konference, zástupce Ekumenické rady církví v České republice a zástupce Federace židovských obcí v České republice (dále též „představitelé náboženských společností“). Obsah tohoto vyjádření má dle jejich názoru Ústavní soud zvážit pro představu, jak byly instituty napadeného zákona prezentovány představitelům náboženských společností, z jejichž strany byl poté s takovým obsahem napadeného zákona vyjádřen souhlas. Představitelé náboženských společností připomínají, že napadený zákon, přestože jej lze označit za součást restitučního a rehabilitačního zákonodárství, sleduje dva vedle sebe rovnocenně stojící účely, a to nápravu některých majetkových křivd spáchaných komunistickým režimem na straně jedné a vypořádání majetkových vztahů mezi státem a vybranými náboženskými společnostmi na straně druhé. Soubor institutů, kterými se napadený zákon snaží naplnit tyto cíle, představuje „antitezi k systému zavedenému komunistickým totalitním režimem“. Tyto jednotlivé instituty, tedy naturální restituce a tzv. finanční vypořádání, musí být chápány jako provázané, neoddělitelné cesty, u nichž nelze jasně určit, která z nich více sleduje cíl nápravy majetkových křivd a která z nich představuje cestu vytvoření na státu nezávislé majetkové základny. Finanční vyrovnání, skládající se z finanční náhrady a příspěvku na podporu činnosti církví jako vzájemně provázaných veličin, je třeba jako ukončení několik set let trvajícího systému podpory církví ze strany státu. Následně představitelé náboženských společností ve svém vyjádření zaujímají stanovisko k některým námitkám navrhovatelů. Především dle jejich mínění není možné srovnávat, s ohledem na omezenost naturální restituce a ukončení současného systému podpory náboženských společností ze strany státu, finanční náhradu dle napadeného zákona s finančními kompenzacemi ve smyslu ostatních restitučních předpisů. Stejně tak je lichou námitka, že finanční náhrada bude vyplácena církvím, které v době komunistického režimu neutrpěly žádné majetkové křivdy, neboť u jedné ze zmíněných církví došlo k jejímu odloučení od jiné náboženské společnosti, která prokazatelně v době totalitního režimu majetkové křivdy utrpěla, a v druhém zmiňovaném případě byla náboženská společnost sice státem uznána až v roce 1989, ale její představitelé aktivně působili a byli perzekvováni již v 50. letech 20. století. Na závěr svého vyjádření předkládají představitelé náboženských společností krátkou ekonomickou analýzu dopadů finančního vyrovnání, z níž vyplývá, že schválený model je na hranici možného přežití náboženských společností, neboť u dvou z nich nepokryje finanční náhrada ani náklady na platy duchovních. U ostatních lze hovořit o „zisku“ nad rámec těchto nákladů jen v jednotkách nebo desítkách procent, což jsou veškeré prostředky, které náboženské společnosti získají pro „vytvoření na státu nezávislé majetkové základny“.
VI. Ústní jednání
59. Při ústním jednání soudce zpravodaj zrekapituloval dosavadní průběh řízení.
60. V průběhu jednání vznesli právní zástupce navrhovatelů, zástupkyně skupiny 45 poslanců i zástupce skupiny 47 poslanců návrhy na doplnění dokazování.
61. Právní zástupce navrhovatelů žádal, aby byli slyšeni svědci Michal Babák, Vít Bárta, Radek John a Kateřina Klasnová. Tento návrh Ústavní soud zamítl s odůvodněním, že jejich případná svědecká výpověď k průběhu 45., 46., případně 47. schůze Poslanecké sněmovny je nadbytečná, protože soud vychází ze stenozáznamů, které poskytují mnohem přesnější informaci o průběhu schůze než vzpomínky jednotlivých účastníků s delším časovým odstupem.
62. Zástupce skupiny 47 poslanců žádal, aby Ústavní soud doplnil dokazování o výslechy svědků Mgr. Aleny Hanákové, ministryně kultury, Ing. Petr Bendla, ministra zemědělství, JUDr. Petra Šťovíčka, ředitele Státního pozemkového úřadu, Ing. Michala Gaube, generálního ředitele podniku Lesy České republiky, (všechny za účelem objasnění způsobu výpočtu a stanovení rozsahu náhrad); Milana Kerna, předsedy Výkonného výboru Bratrské jednoty baptistů, a Jana Graubnera, arcibiskupa olomouckého, (k okolnostem souvisejícím s uzavřením smluv mezi vládou a církvemi). Tento návrh Ústavní soud zamítl. Obdobný návrh zástupce skupiny 47 poslanců, aby si Ústavní soud od uvedených svědků vyžádal písemné vyjádření k návrhům tohoto vedlejšího účastníka, replice a otázkám vzneseným na ústním jednání, Ústavní soud rovněž zamítl, ve všech případech s odůvodněním, že s výjimkou arcibiskupa olomouckého a Bratrské jednoty baptistů se jedná o orgány státní správy, za které v tomto řízení jedná vláda. V případě arcibiskupa olomouckého a Bratrské jednoty baptistů dospěl Ústavní soud k závěru, že písemná zpráva, která by se měla týkat jednání uvnitř dotčených církevních subjektů, nemá pro předmětné řízení relevantní význam. Dalšímu návrhu této skupiny poslanců na přerušení řízení a vznesení předběžné otázky k Soudnímu dvoru Evropské unie Ústavní soud též nevyhověl.
63. Zástupkyně skupiny 45 poslanců navrhla, aby si Ústavní soud vyžádal od Poslanecké sněmovny stenozáznamy 45. a 47. schůze, na které byl projednáván sněmovní tisk 580, a dále aby si vyžádal blíže specifikované zprávy od Ministerstva kultury a Ministerstva zemědělství, jakož i stanovisko předsedy Českého úřadu zeměměřického a katastrálního (dále jen „ČÚZK“). Ústavní soud konstatoval, že stenozáznamy ze 45. a 47. schůze má již k dispozici, a proto není třeba dokazování v tomto směru doplňovat. Pokud jde o návrhy této skupiny poslanců na vyžádání zpráv od Ministerstva kultury, Ministerstva zemědělství a stanoviska předsedy ČÚZK, Ústavní soud jim nevyhověl s odůvodněním, že šlo o stanoviska vztahující se k dříve zamýšlenému návrhu výčtového zákona, a nikoli zákona, který je předmětem řízení.
64. Právní zástupce navrhovatelů ve svém závěrečném návrhu zopakoval argumentaci předestřenou v návrhu na zahájení řízení a následných písemných podáních, rozvedl historický exkurz, v jehož rámci vyzdvihl různé historické události související s postavením a činností církví. Navrhl, aby Ústavní soud zrušil napadený zákon tak, jak je uvedeno v návrzích.
65. Zástupce skupiny 47 poslanců se zabýval především otázkou, jak vláda dospěla k částce, která má být vyplacena v rámci finanční kompenzace. Závěrem odkázal na argumenty předestřené v písemných návrzích, jakož i replice k vyjádření vlády.
66. Zástupkyně skupiny 45 poslanců se ztotožnila s argumentací navrhovatelů i skupiny 47 poslanců a zopakovala stěžejní námitky, které tato skupina již uvedla v písemném vyhotovení svého návrhu. Nad jejich rámec se zabývala zejména otázkou postavení církevních právnických osob z hlediska jejich subjektivity v právním řádu v minulosti, a to i ve vazbě na napadený zákon. Závěrem navrhla zrušení napadeného zákona.
67. Zástupce vlády ve svém vystoupení především reagoval na vystoupení navrhovatelů a obou skupin poslanců a vyvracel jejich tvrzení. Závěrem poznamenal, že nepokládá napadený zákon za ústavně nekonformní.
VII. Vlastní přezkum
68. Ústavní soud zvážil argumentaci navrhovatelů, účastníků i vedlejších účastníků řízení a dospěl k závěru, že návrh je v rozsahu směřujícím proti ustanovení § 5 písm. i) zákona č. 428/2012 Sb. ve slově „spravedlivé“ důvodný. V rozsahu směřujícím proti ustanovením § 19 až 25 zákona č. 428/2012 Sb. jde o návrh zjevně neopodstatněný a ve zbývající části je návrh nedůvodný.
VIII. Přezkum kompetence a legislativního procesu
69. Přezkum souladu zákona s ústavním pořádkem se skládá dle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ze tří prvků. Těmi jsou kompetence orgánu, který napadený zákon vydal, procedura přijetí a vydání zákona a soulad jeho obsahu s ústavním pořádkem. Z logiky věci se Ústavní soud nejdříve zabývá tím, zda je příslušný orgán nadán kompetencí napadený právní předpis vydat. V případě kladné odpovědi Ústavní soud zkoumá, jestli byl napadený zákon vydán ústavně předepsaným způsobem, a neshledá-li Ústavní soud pochybení ani v tomto prvku přezkumu ústavnosti napadeného zákona, přistoupí konečně k posouzení obsahového souladu přezkoumávaného zákona s normami a hodnotami ústavního pořádku.
70. Z těsnopisecké zprávy 41. schůze Poslanecké sněmovny šestého volebního období, konané dne 14. 7. 2012, Ústavní soud zjistil, že zákon č. 428/2012 Sb. předložený vládou (sněmovní tisk č. 580/0) byl přijat Poslaneckou sněmovnou ve třetím čtení v hlasování poř. č. 158, přičemž ze 182 přihlášených (přítomných) poslanců pro návrh hlasovalo 93 poslanců, proti návrhu 89 poslanců (usnesení č. 1251). Následně byl schválený návrh zákona postoupen Senátu dne 19. 7. 2012 jako tisk č. 391/0.
71. Z těsnopisecké zprávy 25. schůze Senátu, konané dne 15. 8. 2012, vyplývá, že návrh zákona byl zamítnut usnesením č. 713, když se v hlasování poř. č. 9 pro přijetí tohoto usnesení ze 77 přítomných senátorů vyslovilo 43 senátorů, proti přijetí hlasovalo 33 senátorů. Následně byl dne 16. 8. 2012 návrh zákona vrácen Poslanecké sněmovně.
72. Poslanecká sněmovna o vráceném návrhu zákona hlasovala znovu, a to na své 47. schůzi konané dne 8. 11. 2012. V hlasování poř. č. 156 Poslanecká sněmovna setrvala na návrhu zákona (usnesení č. 1359), s nímž původně vyslovila souhlas, když pro jeho přijetí hlasovalo 102 poslanců, proti přijetí hlasoval 1 poslanec.
73. Dne 8. 11. 2012 byl přijatý zákon doručen prezidentu republiky; ten jej dne 22. 11. 2012 ani nepodepsal, ani nevrátil Poslanecké sněmovně. Stanovisko prezidenta republiky bylo téhož dne rozesláno poslancům jako sněmovní dokument č. 4603. Dne 5. 12. 2012 byl zákon vyhlášen v částce 155 Sbírky zákonů pod číslem 428/2012 Sb.
74. K otázce posouzení kompetence vydávajícího orgánu Ústavní soud tedy konstatuje, že předmětem přezkumu v projednávané věci je ústavnost zákona č. 428/2012 Sb. a kompetence Parlamentu České republiky, jenž tento zákon přijal, plyne jasně z čl. 15 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud tedy shledává otázku kompetence k vydání napadeného zákona za vyřešenou a ani žádný z navrhovatelů žádnou námitku tímto směrem nevznesl.
75. První skupinu námitek vznesených skupinou 18 senátorů a skupinou 45 poslanců tvoří tvrzené nedodržení ústavně předepsaného procesu přijímání napadeného zákona. Jde především o námitku schválení zákona v rozporu s jednacím řádem Poslanecké sněmovny v důsledku jeho neprojednání na první možné schůzi po jeho vrácení Senátem a námitku systematického porušování práv opozičních poslanců v průběhu celého legislativního procesu.
76. První ze zmíněných námitek nepovažuje Ústavní soud za opodstatněnou. Otázku hlasování o návrhu zákona vráceném Senátem a jeho projednávání v Poslanecké sněmovně upravuje na ústavní úrovni čl. 47 odst. 1 Ústavy, který stanoví, že jestliže Senát návrh zákona zamítne, hlasuje o něm Poslanecká sněmovna znovu. Návrh zákona je přijat, jestliže je schválen nadpoloviční většinou všech poslanců. Ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny dále stanoví, že jestliže Senát návrh zákona usnesením zamítne, předseda jej na nejbližší schůzi, nejdříve však za deset dnů od doručení usnesení poslancům předloží Sněmovně, aby o něm hlasovala znovu. Návrh zákona je přijat, schválí-li jej Sněmovna nadpoloviční většinou všech poslanců.
77. K povaze lhůty obsažené v souvisejícím ustanovení § 97 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny (ve slovech „bez zbytečného odkladu“) se Ústavní soud již v minulosti vyjádřil v nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) těmito slovy: „Na usnesení Poslanecké sněmovny vyslovující s návrhem zákona souhlas je proto nutno nahlížet jako na rozhodnutí obsahující (v dané procesní fázi) výrok konečné platnosti, jímž byl zákonodárný proces v Poslanecké sněmovně ukončen; požadavek zákona, aby (Poslaneckou sněmovnou) schválený návrh zákona byl předsedou Poslanecké sněmovny zaslán Senátu bez zbytečného odkladu (§ 97 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá ani věcnou ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny a vlastně jako pokyn technické povahy, jímž se má čelit administrativním průtahům mezi (ukončeným) zákonodárným procesem v Poslanecké sněmovně a rozhodovací pravomocí Senátu (§ 97 odst. 2 až 4 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá na vlastní rozhodovací proces Poslanecké sněmovny nijaký vliv, tím méně by jej pak mohl obnovit.“
78. S tímto výkladem se Ústavní soud ztotožňuje i v případě ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny a konstatuje, že lhůta stanovená slovy „na nejbližší schůzi, nejdříve však za deset dnů“ nemá ani věcnou ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny a je pokynem technické povahy směřovaným toliko předsedovi Poslanecké sněmovny, jímž se administrativně upravuje návaznost mezi ukončeným zákonodárným procesem v Senátu, který návrh usnesením zamítl, a opakovaným hlasováním Sněmovny. Kromě snahy čelit administrativním průtahům („na nejbližší schůzi“) obsahuje i lhůtu („nejdříve však za deset dnů“), která má poskytnout poslancům dostatečný časový prostor pro seznámení se s průběhem zákonodárného procesu v Senátu a důvody zamítnutí návrhu. Plynutí lhůty dle § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, resp. splnění povinnosti předsedy Poslanecké sněmovny v dané lhůtě, proto na vlastní rozhodovací proces Poslanecké sněmovny nemá žádný vliv, především se nejedná o propadnou lhůtu pro věcné hlasování adresovanou Poslanecké sněmovně. Citované ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny je ze strany předsedy Poslanecké sněmovny naplněno předložením vráceného zákona, kdy další časové či věcné otázky související s hlasováním přecházejí do sféry Poslanecké sněmovny (jako celku).
79. Ústava ve svém čl. 47 odst. 1 totiž výslovně stanoví, že o vráceném návrhu Sněmovna hlasuje znovu. Hlasování je ve smyslu Ústavy vždy pozitivním aktem, tedy nikoliv jednáním konkludentním, omisivním. Výjimečné situace, kdy nečinnost orgánu má v legislativním procesu konkrétní pozitivní důsledky, musí být v Ústavě explicitně stanoveny, což činí např. čl. 46 odst. 3 Ústavy. Ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny dle svého textu žádnou prekluzi pro hlasování Poslanecké sněmovny neobsahuje, což s ohledem na znění čl. 47 odst. 1 Ústavy ani obsahovat nemůže. Taková lhůta je obsažena toliko v ustanovení § 97 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., a to v přímé návaznosti na znění čl. 46 odst. 3 Ústavy.
80. Ani v rovině výkladu čistě podústavního práva není požadavek navrhovatelů přiléhavý. I pokud by se dala z § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny existence lhůty pro opakované hlasování Poslanecké sněmovny dovodit, zákon uplynutí této lhůty nespojuje s žádným následkem, zejména tedy nestanovuje fikci neschválení návrhu. Rovněž slova „aby o něm hlasovala“ svědčí o povinnosti hlasovat, nikoliv o volné úvaze Sněmovny, zda hlasovat o Senátem zamítnutém návrhu zákona bude.
81. Doktrinární závěry (Suchánek, R. In Šimíček a kol. Ústava České republiky, Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 589) lze potvrdit v tom rozsahu, pokud dovozují, že o Senátem zamítnutém či vráceném návrhu zákona může totiž hlasovat jen Poslanecká sněmovna, která jej schválila a postoupila Senátu. Je nepochybné, že lhůta (nejzazší časová hranice) pro hlasování Poslanecké sněmovny existuje. Neplyne však ze slov „na nejbližší schůzi“ dle čl. 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, nýbrž z čl. 34 odst. 4 Ústavy, dle něhož zasedání Poslanecké sněmovny končí uplynutím jejího volebního období nebo jejím rozpuštěním, ve spojení s § 121 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, dle něhož v novém volebním období Poslanecké sněmovny zásadně nelze projednat návrhy, které nebyly projednány a rozhodnuty v minulém volebním období.
82. Že k předložení Senátem zamítnutého návrhu zákona předsedou Poslanecké sněmovny na nejbližší schůzi Poslanecké sněmovny, nejdříve však za deset dnů od doručení poslancům, aby o něm hlasovala znovu, ve smyslu § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny došlo, navrhovatelé ani vedlejší účastníci nečiní sporným. Z vyjádření Poslanecké sněmovny plyne, že se jednalo o 3. bod pořadu 45. schůze Poslanecké sněmovny, která se konala od 4. 9. 2012. Skutečnost, že následně došlo hlasováním k vyřazení bodu z pořadu 45. a 46. schůze Poslanecké sněmovny, a věcně byl bod projednán až na 47. schůzi Poslanecké sněmovny, která se konala od 23. 10. 2012, není z hlediska přezkumu otázky dodržení ústavně předepsaného způsobu vydání zákona podstatná.
83. Námitky stran systematického porušování práv představitelů opozice považuje Ústavní soud rovněž za nedůvodné. Ústavní konformitou legislativního procesu se z hlediska možného zkracování práv opozičních představitelů Ústavní soud v minulosti zabýval především v nálezu ze dne 1. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 55/10(N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) a nálezu ze dne 27. listopadu 2012sp. zn. Pl. ÚS 1/12(N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.). Ve vztahu k projednávanému návrhu Ústavní soud konstatuje, že porušení závazných závěrů výše zmíněných nálezů v případě legislativního procesu přijímání zákona č. 428/2012 Sb. neshledal.
84. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.) se Ústavní soud zabýval otázkou, do jaké míry je ústavně konformní procedurální rozhodování za situace, kdy je učiněno ve shodě výrazné většiny poslanců, a dovodil následující: „V posuzované věci nelze přehlédnout, že při hlasování k potvrzení stavu legislativní nouze se pro vždy vyslovila výrazná majorita poslanců a že se během projednávání zákona v Poslanecké sněmovně ani jejích výborech nezformovala výrazná menšina, jejíž práva by se mohla jevit jako zkrácená.“. Učiněné závěry lze vztáhnout analogicky i na tuto věc. Pro odložení ze 45. na 46. schůzi Poslanecké sněmovny hlasovalo 180 poslanců, proti byl pouze 1 poslanec, pro odložení ze 46. na 47. schůzi hlasovalo 179 poslanců, 3 byli proti.
85. V nálezu ze dne 22. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 24/10(N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.) Ústavní soud vyslovil, že považuje „za nezbytné zdůraznit, že institut návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, podávaný skupinou poslanců či senátorů podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, je mimo jiné projevem ústavně garantovaného principu ochrany menšin (čl. 6 Ústavy České republiky) a primárně slouží jako jeden z nástrojů ochrany parlamentní menšiny (opozice) proti případné svévoli (či zvůli) v rozhodnutích přijímaných parlamentní většinou v rámci legislativního procesu založeného na principu většinového rozhodování [srov. k tomu zprávu Benátské komise CDL-AD(2010)025 ,Report on the role of the opposition in a democratic parliament‘ ze dne 15. 11. 2010, která právo umožňující parlamentní opozici domáhat se ústavního přezkumu většinou přijatých rozhodnutí (zákonů) zahrnuje mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice].“ V nálezu ze dne 15. listopadu 2011sp. zn. Pl. ÚS 20/09(N 195/63 SbNU 247; 36/2012 Sb.) Ústavní soud konstatoval, že „v této věci návrh podává aktivně legitimovaný navrhovatel, byť nepřehlédl, že skupina navrhovatele je zčásti složena z poslanců, kteří pro přijetí napadené právní úpravy v Poslanecké sněmovně hlasovali.“ V nálezu ze dne 22. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 24/10Ústavní soud konstatoval na adresu poslanců tvořících skupinu navrhovatelů, že „navíc, a to nemůže Ústavní soud ponechat bez kritické poznámky, se z drtivé většiny svým souhlasným (!) hlasováním v průběhu legislativního procesu na přijetí napadené právní úpravy přímo podíleli. V takových případech jeho (zne)užití by Ústavní soud byl do budoucna nucen přistoupit k odmítání takto podaných návrhů.“
86. V nyní posuzované věci Ústavní soud nepřehlédl, že pro dvoje odložení, a to ze 45. na 46. schůzi a ze 46. na 47. schůzi hlasovali poslanci, kteří v něm v rámci návrhů spatřují ústavně nekonformní postup, a to Alexandr Černý, Miroslav Grebeníček, Pavel Hojda, Kateřina Konečná, Ivana Levá, Marie Nedvědová, Marie Rusová, Karel Šídlo, Zuzka Bebarová-Rujbrová, Jiří Dolejš, Stanislav Grospič, Gabriela Hubáčková, Vladimír Koníček, Soňa Marková, Josef Nekl, Marta Semelová, Miloslava Ostrá, Petr Braný, Vojtěch Filip, Milada Halíková, Jan Klán, Pavel Kováčik, Květa Matušovská, Miroslav Opálka, Josef Šenfel, Pavel Antonín, Petr Hulinský, Václav Neubauer, Miroslav Svoboda, Jeroným Tejc, Václav Klučka, Jiří Zemánek, Jaroslav Foldyna, Stanislav Křeček, Břetislav Petr, Dana Váchalová a Lubomír Zaorálek. Jedním z pěti poslanců, zařazených v různých klubech, kteří navrhovali odložit projednání ze 45. na 46. schůzi, byl i Lubomír Zaorálek.
87. K obecnému zkrácení řečnické doby jednotlivých poslanců došlo podle Ústavního soudu v souladu s ustanovením § 59 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny a v konkrétním případě poslance Babáka pak v souladu ustanovením § 59 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, přičemž Ústavní soud ani v jednom případě neshledal vykročení z mantinelů daných Ústavou či Listinou. Ústavní soud posoudil část záznamu z předmětné schůze Poslanecké sněmovny (dostupný z http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/041schuz/s041125.htm) a dospěl k závěru, že předsedkyně Poslanecké sněmovny neporušila odnětím slova poslanci Babákovi žádné ustanovení jednacího řádu Poslanecké sněmovny, a tím méně pak jakékoliv ustanovení ústavního pořádku. Omezení řečnického projevu zakotvené v ustanovení § 59 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny se vztahuje na všechny poslance (resp. řečníky), a to i v postavení poslance přednášejícího stanovisko poslaneckého klubu. Privilegium poslance přednášejícího stanovisko poslaneckého klubu se nemůže z podstaty legislativního procesu vztahovat na projevy nevěcné, neboť ani poslaneckému klubu nesvědčí právo zneužít možnosti veřejně demonstrovat své stanovisko „k věci“ (srov. ustanovení § 59 odst. 1 věty druhé a contrario). Bez povšimnutí nelze nechat ani skutečnost, že poslanec Babák byl na nevěcnost svého projevu několikrát ze strany předsedající upozorňován, a přesto z linie svého původního projevu nebyl ochoten ustoupit. Přiměřenost výše zmíněných omezení lze pak dovozovat i z pokročilé fáze a délky legislativního procesu, které jasně svědčí pro skutečnost, že odpůrci napadeného zákona měli dostatek času i prostředků k demonstraci svých názorů, neboť ještě téhož dne se k projednávanému návrhu vyjádřil velký počet poslanců opozičních stran.
88. Ústavní soud se rovněž neztotožňuje s námitkou o nepřípustnosti jednání Poslanecké sněmovny v nočních hodinách a ztotožňuje se s výkladem ustanovení § 53 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, jak jej nastínila ve svém vyjádření Poslanecká sněmovna. Ústavní soud tedy považuje za ústavně konformní takový výklad zmíněného ustanovení, jenž Poslanecké sněmovně dává možnost v mimořádné situaci jednat a hlasovat i po 21. hodině večerní, neboť opačná, právo Poslanecké sněmovny omezující intepretace nevyplývá z žádného ustanovení ústavního pořádku. Schopnost vládních poslanců dopřát sobě i opozičním představitelům dostatek odpočinku je pak v principu znovu jen otázkou politické kultury v České republice. Jak ve svém vyjádření zdůrazňuje Poslanecká sněmovna, byl navíc takovýto postup v minulosti již několikrát praktikován a nebyly proti němu vzneseny žádné námitky. V tomto směru lze dle názoru Ústavního soudu hovořit o ústavně konformní ustálené praxi, kterou lze považovat za legitimní součást pravidel legislativního procesu [srov. bod 38 nálezu Ústavního soudu ze dne 15. února 2007sp. zn. Pl. ÚS 77/06(N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].
89. Ústavní soud nemůže přisvědčit ani námitce, že by zákon byl záměrně přijat v čase přestávky, kdy již byli opoziční poslanci mimo jednací sál. Z vyjádření Poslanecké sněmovny plyne, že naprostá většina opozičních poslanců odešla z jednacího sálu v jiné souvislosti než s vyhlášením přestávky a ještě před hlasováním o námitce vznesené vůči navržené přestávce. Výsledek hlasování o této námitce ani následného hlasování o samotném zákonu č. 428/2012 Sb. tak nemohl být případným pochybením předsedkyně Poslanecké sněmovny změněn, jak vyplývá ze stenoprotokolu z příslušné schůze Poslanecké sněmovny (příslušný text je dostupný z http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/047schuz/s047221.htm).
90. Za stejně irelevantní považuje pak Ústavní soud i námitku rychlého odeslání stanoviska prezidenta republiky k napadenému zákonu, neboť tato námitka nemá rovněž žádnou oporu ve skutkovém stavu. Prezidentu republiky nic nebránilo svůj případný názor změnit a do patnáctého dne schválený zákon Sněmovně vrátit (čl. 50 Ústavy). To, že bylo jeho stanovisko zasláno poslancům čtrnáctý den této lhůty, na této jeho pravomoci nic nemění. Ústavní soud nemůže z takto ryze formalistického důvodu zrušit zákon č. 428/2012 Sb., a to zejména v situaci, kdy sám prezident republiky proti tomuto postupu zjevně nic nenamítal, neboť je sám nadán dle ustanovení § 64 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu aktivní legitimací k podání návrhu na zrušení napadeného zákona.
91. Ústavní soud nemůže rovněž přisvědčit námitce vedlejšího účastníka, že poslanci hlasující pro schválení napadeného zákona odepřeli občanům České republiky právo podílet se přímo na správě věcí veřejných prostřednictvím referenda. Ústavní pořádek České republiky zřetelně říká, že zákonodárná moc náleží Parlamentu (čl. 15 Ústavy) a pro rozhodování prostřednictvím referenda zná ústavní pořádek tzv. výhradu ústavního zákona (čl. 2 odst. 2 Ústavy). Z toho je zjevné, že ústavodárce dal přednost schvalování zákonů prostřednictvím Parlamentu České republiky. Ze stejného důvodu je tedy lichá i námitka, že hlasováním pro schválení napadeného zákona došlo k porušení poslaneckého slibu.