92. Ústavní soud tedy nepřistoupil ke zrušení napadeného zákona z důvodů porušení pravidel legislativního procesu, neboť neshledal, že by tento proces ve svém celku neumožňoval racionální diskurs, slyšení stran a otevřenou diskuzi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků v jeho průběhu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Ve vztahu k ostatním námitkám Ústavní soud podotýká, že není oprávněn přezkoumávat ústavnost takových aspektů zákonodárného procesu, jakými jsou zájem médií (včetně veřejnoprávních) o názory představitelů opozice, sliby mezi představiteli (bývalé) vládní koalice, vládní interpretace judikatury Ústavního soudu či ochota vlády reagovat na otázky opozičních poslanců. To vše jsou otázky především politické kultury v České republice, jejímž ochráncem Ústavní soud není (čl. 83 Ústavy a contrario). Jakkoliv Ústavní soud odsuzuje morální pokleslost pozadí legislativního procesu, a to přičiněním obou znesvářených skupin poslanců, nemůže, nemá-li se z odborného orgánu ochrany ústavnosti stát morálním arbitrem a vychovatelem politických reprezentací, přistoupit k derogaci napadeného zákona pouze z důvodu neúcty jedné části zákonodárců k druhým.
IX. Přehled relevantní judikatury Ústavního soudu ke zkoumané problematice
IX/a Judikatura Ústavního soudu ve věcech restitučních
93. V rámci posouzení těch částí návrhů, které se dotýkají restitučních ustanovení napadeného zákona, Ústavní soud především pokládá za nutné ve stručnosti zrekapitulovat zásady a připomenout východiska, které se jako červená nit táhnou jeho rozsáhlou, již druhé desetiletí vytvářenou restituční judikaturou.
94. Ústavní soud již od svých prvních rozhodnutí v restitučních věcech vycházel ex favore restitutionis a nesčíslněkrát zdůrazňoval, že k restitučním věcem je třeba přistupovat s přihlédnutím k tomu, že těm, kteří restituují, byla v minulosti způsobena celá řada křivd, včetně oněch majetkových. Již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezusp. zn. I. ÚS 597/92ze dne 21. 12. 1992 (viz Sbírku usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, ročník 1992, nález č. 16) dovodil, že restitučními zákony se demokratická společnost snaží alespoň částečně zmírnit následky minulých majetkových a jiných křivd vzniklých v období od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990. Stát a jeho orgány jsou tedy povinny postupovat podle restitučního zákona v souladu s oprávněnými zájmy osob, jejichž újma, způsobená za totalitního komunistického režimu, má být alespoň částečně kompenzována. Vůdčím principem musí být vždy výše uvedený účel restitucí, k jehož naplnění je nutné, aby restituční zákony byly interpretovány ve vztahu k oprávněným osobám co nejvstřícněji, v duchu snahy o zmírnění některých křivd, v jejichž důsledku k odnětí majetku došlo [srov. nálezsp. zn. I. ÚS 154/95ze dne 18. 1. 1996 (N 7/5 SbNU 47), nálezsp. zn. I. ÚS 754/01ze dne 23. 10. 2003 (N 123/31 SbNU 113), nálezsp. zn. II. ÚS 2896/09ze dne 29. 4. 2010 (N 97/57 SbNU 273) a další].
95. V posuzovaném případě církví je obecně známo, že křivdy byly spáchány nejen na církevních právnických osobách, ale též na jednotlivých osobách duchovních. Ústavní soud pokládá za obecně známé to, že již historikové a historikové umění publikující v prvé polovině 90. let 20. století si byli této okolnosti velmi dobře vědomi. Pouze demonstrativně lze zvolit příklad římskokatolické církve: „Z rozhodnutí předsednictva ÚV KSČ v roce 1950 Státním ústavem pro věci církevní byl pro předsedu vlády Antonína Zápotockého vypracován ,důvěrný‘ materiál o likvidaci církevních, zejména katolických řádů v Čechách. Noc z 13. na 14. dubna 1950 bývá nazývána ,Bartolomějskou nocí‘ katolické církve. Během ní příslušníci Státní tajné bezpečnosti obsadili všech 28 mužských klášterů (s výjimkou řehole milosrdných bratří), k nimž přináleželo 219 řeholních domů. Celkem 2 376 řeholníků bylo dopraveno do pěti tzv. centralizovaných táborů majících status táborů nucených prací. Několik stovek duchovních bylo ,centralizováno‘ ve věznicích v Leopoldově a ve Valticích. V srpnu a září téhož roku Státní tajná bezpečnost zopakovala akci zacílenou tentokrát na ženské kláštery. Řeholím bylo zabráno celkem 850 objektů s vybavením a sbírkami a postihlo na patnáct tisíc řeholníků a řeholnic. Státem bylo rovněž převzato 1 227 970 knih. Ústřední archiv zabral klášterní archiválie, 624 obrazů a 249 plastik bylo převedeno do Národní galerie a do depozitářů hradů a zámků. Národní muzeum v Praze získalo cenné ornáty převzaté dále Uměleckoprůmyslovým muzeem, spravujícím v odborné péči i na tisíc liturgických a uměleckých předmětů nedozírné ceny.“ (srov. M. Mžyková, Úvod, in: Navrácené poklady. Restitutio in integrum. Praha: PRAGAFILM, 1994, str. 14.)
96. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně připomíná, že restituční zákonodárství je směřováno ke zmírnění toliko některých majetkových křivd a že záměrem zákonodárcovým nemůže být i při jeho sebelepší vůli odstranění všech protiprávním komunistickým režimem napáchaných křivd. Ústavní soud přitom akcentuje vůli zákonodárcovu v tom směru, že je právě na něm, aby určil, následky kterých majetkových křivd bude zmírňovat.
97. Z dosavadní konzistentní judikatury Ústavního soudu v restitučních věcech je nepřehlédnutelné, že jako negativní zákonodárce v intencích shora zmíněného favoris restitutionis jako negativní zákonodárce nikdy nezrušil ustanovení restitučního předpisu v neprospěch fyzických a právnických osob, kterým zákonodárce formou zákona zmírnění jim spáchaných křivd umožnil. Derogační judikatura Ústavního soudu tak byla vždy v zásadě ve prospěch osob restituujících (trvalý pobyt, národní kulturní památky).
98. Ústavní soud si je vědom toho, že v okamžiku jeho rozhodování byly přiměřeně možnostem zákonodárcem uspokojeny restituční nároky fyzických osob a vybraných právnických osob a že zpětného získání historického majetku dosáhly i obnovené obce. Nikdy ve své judikatuře Ústavní soud nepřikývl v restituční věci argumentaci postavené na tom, že jeden restituent by neměl restituovat proto, že jiná osoba nebyla zákonodárcem zařazena mezi ty, jimž zákonodárce majetkové či jiné křivdy nezmírnil.
99. Též ve věci církevních restitucí Ústavní soud opakovaně rozhodoval. Z jeho níže uvedené judikatury je zřejmé, že akcentoval legitimní očekávání a poukazoval na nečinnost zákonodárcovu. Za takové situace by zajisté derogační rozhodnutí Ústavního soudu krátce poté, kdy byla zákonná úprava konečně přijata, bylo překvapivé a vyvolávalo by oprávněně dojem, že je zatížené znaky libovůle a svévole.
100. Ústavní soud není povolán k tomu, aby rozsoudil spor o smysl českých dějin, jehož dílčí argumentační segment navrhovatelé přinášejí. Ústavní soud pokládá za účelné připomenout, že například „sama povaha nepomucenského problému umožňuje, aby tu vedle sebe žily různé názory a aby se dialog vedl bez intolerance a demagogie. Jestliže může být pochybováno o svatosti generálního vikáře Johánka, pak svatojánský kult a svatojánská legenda jsou historické danosti, které zpochybňovat nelze.“ (srov. V. Vlnas, Jan Nepomucký česká legenda. Praha – Litomyšl: Nakladatelství PASEKA, Národní galerie v Praze, 2013).
101. Ústavní soud, obdobně jako soudy obecné, není toliko sudištěm pro rozhodování ve věcech, v nichž nedojde mezi účastníky ke shodě, ale též soudem, jehož činnost by měla vést k předcházení sporům a hledání smírných řešení. V souzené věci se jedná o poměr státu a církví, tedy o problematiku, která byla, je a bude neoddělitelně spjata s dějinami české státnosti. Podle preambule Ústavy byla tato přijata proto, že „My, občané České republiky v Čechách, na Moravě a ve Slezsku, v čase obnovy samostatného českého státu, věrni všem dobrým tradicím dávné státnosti zemí Koruny české i státnosti československé, odhodláni budovat, chránit a rozvíjet Českou republiku v duchu nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody jako vlast rovnoprávných, svobodných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a zodpovědnosti vůči celku, jako svobodný a demokratický stát, založený na úctě k lidským právům a na zásadách občanské společnosti, jako součást rodiny evropských a světových demokracií, odhodláni společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství, odhodláni řídit se všemi osvědčenými principy právního státu, prostřednictvím svých svobodně zvolených zástupců přijímáme tuto Ústavu České republiky.“ Ústavní soud má za to, že aplikace principu minimalizace zásahu, jehož důsledkem je zamítnutí návrhu, otevírá prostor pro upevnění konsenzu dosaženého mezi státem a církvemi více, než by tomu bylo v případě, kdyby svým aktivismem znovu otevřel problém hledání řešení.
IX/b Judikatura ve věcech majetkových nároků církevních subjektů
102. Nejpozději od roku 2005 začal Ústavní soud vytvářet výraznou judikatorní linii právě k otázce majetkových nároků církevních právnických osob, uplatňovaných podle obecných předpisů (žaloby vlastnické, určovací). Vývoj této judikatury byl v zásadě charakterizován dvěma konkurenčními přístupy, které se lišily v míře možnosti soudní moci ingerovat do komplexních a složitých společenských a politických otázek, kdy těžiště odpovědnosti za přijetí právní úpravy leží primárně na zákonodárci.
103. Názor, dle něhož provizorium spočívající toliko v přijetí zákona č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého, ve znění zákona č. 338/1991 Sb., (dále též jen „zákon č. 298/1990 Sb.“) a napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě a zároveň při trvající absenci zákona o historickém majetku církví (tedy nečinnost zákonodárce) není na překážku souběžné ochraně majetkových nároků církevních subjektů, na něž tzv. výčtový zákon č. 298/1990 Sb. dopadá, před obecnými soudy [srov. např. usnesení ze dne 24. listopadu 2004sp. zn. I. ÚS 428/04(ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz); nálezsp. zn. IV. ÚS 298/05ze dne 8. 8. 2005 (N 156/38 SbNU 241); odlišná stanoviska ke stanovisku pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 22/39 SbNU 515; 13/2006 Sb.)], byl překonán. Převládl konkurenční názor, který při zdůraznění primární povinnosti zákonodárce upravit problematiku tzv. církevních restitucí považoval ingerenci moci soudní (ochranu individuálních nároků) před přijetím zvláštního zákona za nepřípadný soudní aktivismus [nálezsp. zn. II. ÚS 528/02ze dne 2. 2. 2005 (N 23/36 SbNU 287); stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05; usnesení ze dne 19. ledna 2006sp. zn. II. ÚS 687/04(ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) a řada rozhodnutí navazujících].
104. Již v uvedeném nálezusp. zn. II. ÚS 528/02tedy Ústavní soud konstatoval, že „[obecné soudy] v průběhu řízení opomněly zvážit, že přechod majetku církví je pokryt kogentním ustanovením § 29 zákona č. 229/1991 Sb., dle něhož nelze majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace, převádět do vlastnictví jiným osobám do přijetí zákona o tomto majetku. Zákon o půdě tedy předpokládá, že zemědělský majetek, který byl dříve ve vlastnictví církevních právnických osob, bude řešen samostatným zákonem a do doby vydání tohoto zákona je chráněn. Na tento majetek je proto nutno vztahovat režim restitučních zákonů, a tudíž zde není prostor pro podávání žalob o určení vlastnictví pro absenci naléhavého právního zájmu. Ten nelze odvodit ani ze skutečnosti, že stát nebyl schopen vydat speciální restituční zákon, přestože zákon č. 229/1991 Sb., který nabyl účinnosti již 24. června 1991, vydání takového zákona předpokládá. Stát ovšem musí svůj závazek vydat restituční zákon, vyplývající z citovaného ustanovení zákona o půdě, ohledně církevního majetku splnit, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení.“ Tento závěr (v konkurenci k nálezusp. zn. IV. ÚS 298/05) byl následně potvrzen stanoviskem sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05, které se především vyjádřilo k charakteru zákona č. 298/1990 Sb. jako zákona restitučního, neboť byl naplněn restituční účel tohoto zákona prostřednictvím výčtu oprávněných osob a dotčeného (převáděného) majetku, byť se jednalo toliko o provizorium. Nadto stanovisko převzalo část odůvodnění nálezusp. zn. II. ÚS 528/02v části, v níž je výslovně konstatována povinnost zákonodárce vydat restituční zákon, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení. Z toho, a především ze stručnosti samostatné argumentace stanoviska, je zřejmé, že smyslem stanoviska nebylo koncipovat nějaké další nové právní závěry, nýbrž internalizovat jeden z již vyslovených právních názorů, a to odlišné stanovisko k nálezusp. zn. IV. ÚS 298/05a právní závěr nálezusp. zn. II. ÚS 528/02, které vystupovaly v konkurenci k právnímu názoru nálezusp. zn. IV. ÚS 298/05. Uvedené konstatování povinnosti zákonodárce přijmout restituční zákon, a naplnit tak legitimní očekávání na straně církevních subjektů je ustáleně reprodukováno v pozdější judikatuře Ústavního soudu [srov. již zmíněné usnesenísp. zn. II. ÚS 687/04; dále usnesenísp. zn. II. ÚS 230/05ze dne 16. března 2006; usnesenísp. zn. IV. ÚS 509/05ze dne 19. června 2006; usnesenísp. zn. I. ÚS 679/03ze dne 10. května 2007; usnesenísp. zn. I. ÚS 1652/07ze dne 18. července 2007 (ve SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz); bod 29 nálezusp. zn. IV. ÚS 34/06ze dne 21. listopadu 2007 (N 201/47 SbNU 597); usnesenísp. zn. IV. ÚS 158/08ze dne 6. května 2008; usnesenísp. zn. II. ÚS 2904/08ze dne 7. ledna 2009 (ve SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz) a řadu dalších; nález ze dne 24. června 2009sp. zn. I. ÚS 663/06(N 149/53 SbNU 811)].
105. Na základě uvedeného judikatorního podkladu byl přijat nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), jímž byl zamítnut návrh na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., především však vyslovil, že „[d]louhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností, je protiústavní a porušuje čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.“ V tomto nálezu především Ústavní soud pro absenci příslušného zákona identifikoval protiústavní mezeru v právu, na jejímž základě dochází k porušování uvedených ustanovení ústavního pořádku. O protiústavní nečinnosti hovoří Ústavní soud v tom smyslu, že na straně zákonodárce existuje závazek určitý okruh právních vztahů právně upravit, přičemž tento závazek může plynout buď z jednoduchého práva, kde si zákonodárce tuto povinnost sám výslovně uložil, nebo přímo z ústavního pořádku, pokud neupravení určitého okruhu vztahů vyvolává ústavněprávní důsledky. Ve věcisp. zn. Pl. ÚS 9/07shledal Ústavní soud porušení ústavního pořádku ve třech rovinách. 1. Naléhavost veřejného zájmu na odstranění právní nejistoty plynoucí z provizorního právního stavu (zákon č. 298/1990 Sb. ve spojení s § 29 zákona č. 229/1991 Sb.) ke dni rozhodování Ústavního soudu již přesáhla tolerovatelnou a ospravedlnitelnou mez. Nepřijetí zvláštního zákona předvídaného § 29 zákona č. 229/1991 Sb., k čemuž se zákonodárce explicitně zavázal, po dobu devatenácti let, ač byl Ústavním soudem na problematičnost své nečinnosti upozorňován, je projevem nepřípustné legislativní libovůle a porušuje čl. 1 odst. 1 Ústavy. 2. Ústavní soud uvedl, že kromě explicitního zákonného podkladu v ustanovení § 29 zákona č. 229/1991 Sb. má legitimní očekávání církví a náboženských společností základ i v celkové koncepci restitučního procesu po roce 1989, který ani v jednotlivých restitučních ustanoveních, ale ani jako celek nemůže být vykládán v neprospěch celých skupin subjektů. To, co Ústavní soud ve své judikatuře označuje jako legitimní očekávání, je nepochybně trvajícím a konkrétním majetkovým zájmem spadajícím pod čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Nemožnost realizovat tento majetkový zájem (resp. dosáhnout kompenzace) po dobu devatenácti let (ke dni rozhodování soudu) tak splnila hledisko protiústavnosti, spočívající v opomenutí legislativně vyřešit systémový a komplexní problém, na nějž byl zákonodárce Ústavním soudem opakovaně upozorňován. 3. Konečně ustanovení čl. 2 odst. 1 Listiny garantuje náboženský pluralismus a náboženskou toleranci, respektive oddělení státu od konkrétních náboženských vyznání (zásada konfesně neutrálního státu). Zásada náboženského pluralismu a tolerance je vyjádřena v čl. 15 odst. 1 a v čl. 16 Listiny základních práv a svobod. Ústřední princip konfesně neutrálního státu je realizován kooperačním modelem vztahu státu a církví a jejich vzájemnou nezávislostí. Pro úvahy Ústavního soudu bylo podstatné, zda a do jaké míry představuje ekonomická soběstačnost materiální předpoklad nezávislého výkonu práv zaručených především čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny. Ústavní pořádek České republiky totiž neobsahuje pouze imperativ nezávislosti státu na církvích a náboženských společnostech (jako součást ideologické a náboženské neutrality státu), nýbrž i požadavek nezávislosti církví a náboženských společností na státu při naplňování jejich cílů. Ústavní soud konstatoval, že tehdy trvající stav při absenci rozumného vypořádání historického církevního majetku, kdy je stát v důsledku své vlastní nečinnosti nadále dominantním zdrojem příjmů dotčených církví a náboženských společností, navíc bez zjevné vazby na výnosy ze zadržovaného historického majetku církví, tak ve svých důsledcích porušuje čl. 16 odst. 1 Listiny co do volnosti projevovat víru ve společnosti veřejným působením a tradičními formami nábožensky motivovaných obecně prospěšných aktivit s využitím příslušných historicky formovaných ekonomických zdrojů, a zvláště pak čl. 16 odst. 2 Listiny, a to v hospodářské složce církevní autonomie. V podrobnostech Ústavní soud na citovaný nález odkazuje.
106. Ze závěrů plenárního nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/07pak vycházela pozdější judikatura v konkrétních případech. Nálezemsp. zn. I. ÚS 2166/10ze dne 22. 2. 2011 (N 21/60 SbNU 215) Ústavní soud prolomil blokační paragraf (§ 29 zákona o půdě) ve prospěch fyzické osoby, vyhověl její ústavní stížnosti, a umožnil tak převod (přechod) vlastnického práva na „jinou osobu“ ve smyslu textu blokačního paragrafu. Shledal, že na straně fyzické osoby existoval ústavně chráněný zájem plynoucí z dřívějšího vadného procesu privatizace, přičemž v tomto konkrétním případě bylo nezbytné upřednostnit zájem stěžovatele před vlastnickým právem státu a legitimním očekáváním církve, k čemuž Ústavní soud zdůraznil, že „naplnění legitimního očekávání církve … může být dosaženo i jinými prostředky,“ tedy nejen naturální restitucí. Nálezemsp. zn. II. ÚS 2326/07ze dne 31. 3. 2011 (N 58/60 SbNU 745), který rovněž přímo navazoval na nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07, byla ústavní stížnost církevní právnické osoby zamítnuta s dovětkem, že „citovaným nálezemsp. zn. Pl. ÚS 9/07došlo k podstatné precizaci charakteru povinnosti zákonodárce přijmout zákon předpokládaný § 29 zákona o půdě, a to formou aditivního nálezového výroku. Za těchto nových podmínek lze za přiměřenou dobu pro přijetí předmětné právní úpravy považovat již pouze dobu, která odpovídá časové náročnosti plnohodnotného legislativního procesu.“ Následovaly nálezy, kterými bylo ústavním stížnostem církevních subjektů vyhovováno. Nálezemsp. zn. III. ÚS 3207/10ze dne 31. 8. 2011 (N 146/62 SbNU 263) bylo ústavní stížnosti církevní právnické osoby vyhověno, neboť soudy porušily právo na spravedlivý proces, pokud odmítly rozhodovat o její žalobě na určení vlastnictví k majetku odebranému v roce 1949 (na podkladě duplicitního vlastnictví). V nálezusp. zn. I. ÚS 562/09ze dne 31. 8. 2011 (N 145/62 SbNU 245) bylo ústavní stížnosti církevní právnické osoby rovněž vyhověno a Ústavní soud podrobněji uvedl, že „od přijetí ustanovení § 29 zákona o půdě (tzv. blokační paragraf) již uběhlo více než 20 let … I lhůtu, označenou nálezemsp. zn. II. ÚS 2326/07…, odpovídající ,plnohodnotnému legislativnímu procesu‘ lze již považovat za překročenou … V této souvislosti je nutno znovu zdůraznit, že podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Parlament není suverénem, který si svou agendu libovolně určuje a slouží toliko svým cílům, nýbrž je vázán Ústavou, tedy smí užívat své kompetence toliko k naplňování Ústavy, nikoliv k opaku [nejmarkantněji se to projevilo v nálezusp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)].“ Soudy jsou povinny za takové situace pojímat žalobu církevní právnické osoby jako „žalobu svého druhu (blížící se žalobě restituční) mající za cíl dosáhnout zaplnění mezery vzniklé dlouhodobou nečinností zákonodárce v rozporu čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, a to postupem odpovídajícím smyslu nápravy křivd po roce 1989.“ V případě ochrany základních práv mají soudy povinnost rozhodovat o žalobách podle obecných právních principů, aby protiústavní absenci zákona překlenuly, a naopak nesmí odmítnout rozhodovat o základních právech s odkazem na neexistenci zákona.
107. Naposled Ústavní soud nálezemsp. zn. II. ÚS 3120/10ze dne 29. 8. 2012 (N 145/66 SbNU 201) vyhověl ústavní stížnosti církevní právnické osoby ve věci nároků vztahujících se k historickému církevnímu majetku, s tím, že Ústavní soud zdůraznil, že stojí obdobně jako u ústavní stížnostisp. zn. I. ÚS 562/09v odlišné situaci, než v jaké byl v době vydání nálezusp. zn. II. ÚS 528/02. Zásadní roli zde hraje právě plynutí času. Legitimní očekávání na straně církevních právnických osob dosahuje již dávno pomyslné „zletilosti“. Zákonodárce, ač byl Ústavním soudem opakovaně upozorňován na povinnost splnit závazek založený ustanovením § 29 zákona o půdě, a tím naplnit zmiňované legitimní očekávání, tuto svou povinnost doposud nesplnil. Ústavní soud rovněž uvedl, že mu je známo, že Parlament České republiky v současné době projednává návrh zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a tento legislativní proces se nachází v pokročilé fázi. Vzhledem k naléhavosti však bylo přistoupeno i přesto k věcnému rozhodnutí. Jiný postup Ústavního soudu by mohl vést k dalšímu prodlužování provizorního ústavně nekonformního právního stavu.
108. Z této judikatury Ústavní soud i při posouzení zákona č. 428/2012 Sb. vychází, právě s ohledem na požadavky plynoucí z ústavního pořádku, jak byly formulovány v nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/07. Vzhledem k obsahu všech tří předložených návrhů je s podivem, že se navrhovatelé a vedlejší účastníci s dosavadní judikaturou neseznámili a nevyslovují se k ní ani polemicky či kriticky. Řada jejich námitek se patrně i z toho důvodu zcela míjí se základními paradigmaty ochrany ústavnosti.
X. Meritorní přezkum obsahu napadeného zákona
X/a Pojmové vyjasnění
109. Navrhovatel i vedlejší účastníci ve svých návrzích hovoří o „restituci,“ přičemž s tímto pojmem nakládají v tom smyslu, že jej promiscue užívají ve více významech, aniž by tyto významové rozdíly ve svých závěrech zohlednili. Zejména vedlejší účastník 1) na základě záměny významů pojmu „restituce“ činí pro svou argumentaci klíčové závěry, že napadený zákon nevede (alespoň v případě katolické církve) k „restituci (uvedení do původního stavu),“ v čemž má spočívat zásadní (protiústavní) odlišnost napadeného zákona od obdobných zákonů přijatých od roku 1989 dosud [odst. 10 návrhu vedlejšího účastníka 1)].
110. Vedlejší účastník 1) nebere v úvahu, že restitutio in integrum v přísném významu civilistickém nebylo a nemohlo být cílem žádného ze zákonů, kterými byly po více než čtyřiceti (nyní šedesáti) letech zmírňovány některé majetkové křivdy. Takovou ambici žádný z restitučních zákonů mít nemohl a neměl, neboť restitutio po tak dlouhé době není možná po faktické (věci podléhají změnám) ani po právní stránce (právní řád prošel od roku 1948 zásadními proměnami a takový požadavek by vyžadoval po roce 1989 obtížně myslitelné uplatnění zásady formální diskontinuity s tzv. socialistickým právem). Proto zcela nepochybně v případě žádné z oprávněných osob po roce 1990, a ani v případě žádné z oprávněných osob podle zákona č. 428/2012 Sb., se nejedná o restitutio stricto sensu, nýbrž spíše o obnovu vlastnického práva v současných právních – a to zejména veřejnoprávních – poměrech. V tomto zákon č. 428/2012 Sb. není výjimkou, nýbrž se zcela logicky drží souvislostí současného právního řádu, zejména pak ústavního pořádku. Takový postup je u dosavadního restitučního zákonodárství samozřejmostí, nikoliv nedostatkem. Teprve v tomto významu je pojem „restituce“ či „restituční zákonodárství“ doktrinárně či judikatorně používán, při vědomí skutečnosti, že žádný z „restitučních zákonů“ tohoto pojmu v názvu ani v textu neužívá, přičemž samozřejmě nelze vyloučit, že v příhodných případech se bude zároveň jednat i o restitutio v úzkém smyslu. Nadále proto Ústavní soud užívá pojmu „restituce“ a „restituční zákonodárství“ v intencích dosavadní judikatury, nikoliv tedy ve významu, který tomuto pojmu přikládají v tomto řízení navrhovatelé a vedlejší účastníci.
111. navrhovatelé a vedlejší účastníci za klíčový prvek své argumentace považují dobovou legalistickou, juristickou či doktrinární definici „církevního jmění“, přehlíží, že zákon č. 428/2012 Sb. se nevztahuje po věcné stránce na někdejší „církevní jmění“, naopak v § 2 písm. a) provádí vlastní definici pojmu „původní majetek,“ který představuje, jak bude dále uvedeno, jinou, ve sporném rozsahu pak menší množinu majetku než „církevní jmění“, zejména pak nezahrnuje majetek původně ve vlastnictví státu či jiných osob (definičně, okruh povinných osob je otázkou jinou), což navrhovatelé zákonu č. 428/2012 Sb. primárně vytýkají. Byť v dobové literatuře a judikatuře převažuje užití pojmu ve veřejnoprávním smyslu, dobová doktrína si víceznačnost pojmu uvědomovala: „Jměním církevním jest soubor buď sloužícím účelům církevním, buď náležejícím církevnímu ústavu nějakému (bona ecclesiastica)“ (K. Henner, Jmění – Jmění církevní. In Ottův slovník naučný, sv. 13. Praha: J. Otto, 1898, s. 572). Tomuto odpovídá i definiční zúžení pojmu „historický majetek církví,“ jak jej provedl Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/07ze dne 1. 7. 2010, bodu 55, kde je předpokládána existence „věcného práva k majetku“, nikoliv toliko veřejnoprávní oprávnění věc užívat.
X/b Charakter katolického církevního majetku po soukromoprávní stránce
112. Navrhovatelé předkládají teze, že církve a náboženské společnosti původní majetek nevlastnily [odst. 29 a); odst. 47], resp. že dochází „ke změně charakteru vlastnictví“, a tvrdí, že církve a náboženské společnosti nebyly „úplnými vlastníky“ [odst. 29 k)]. Vedlejší účastník 1) po podrobném rozboru právní úpravy účinné do 31. října 1949 a části dobové judikatury dospívá k závěru, že církevní majetek měl „veřejnoprávní povahu“ (s. 5), resp. nebyl ve vlastnictví církví a náboženských společností (odst. 11), přičemž odkazuje na dvě statě Antonína Hobzy a stanovisko Kanceláře prezidenta republiky z roku 1946, které považuje za „výstižné“. Vedlejší účastník 2) naznačuje, že církve a náboženské společnosti měly, patrně i k počátku rozhodného období, postavení „detentora“ (část VIII).
113. Ústavní soud v první řadě vychází z toho, že z žádného návrhu neplyne, v čem by v kontextu této skupiny námitek měla spočívat protiústavnost zákona o vyrovnání s církvemi. Ani pokud by uvedené závěry byly správné, v návrzích není tvrzeno, že by ústavní pořádek vylučoval hypotetické zmírnění majetkových křivd způsobených na jiných majetkových právech (užitkové vlastnictví, právo hospodaření) než na právu vlastnickém, že by ústavní pořádek vylučoval úpravu majetkového postavení církví a náboženských společností do budoucna, případně že by ústavní pořádek vylučoval jiné nakládání s majetkem státu než restitutio in integrum stricto sensu.
114. Ústavní soud dále nemůže v argumentaci navrhovatelů přehlédnout jistou koncepční neujasněnost v otázkách základních institutů dobového – i současného – soukromého a veřejného práva, v tomto případě v otázce pojmu vlastnictví a účincích veřejnoprávní regulace katolické církve (výhradně k ní se totiž konkrétní námitky váží; stran církví nekatolických dopadají námitky navrhovatelů a vedlejších účastníků v praxi toliko na kultové budovy jakožto věci veřejné). Skutečnou právní argumentaci v tomto ohledu představuje toliko návrh vedlejšího účastníka 1), při výběru autoritativních odkazů však značně selektivní.
115. Stran vlastnického práva na straně církevních subjektů katolické církve konstatuje Ústavní soud následující. Základní právní úpravu k rozhodnému datu 25. února 1948 představoval zákon č. 946/1811 Sb. z. s., obecný zákoník občanský, (dále jen „o. z. o.“) ze dne 1. června 1811, který v § 353 a násl. upravoval institut vlastnictví. V objektivním smyslu se vlastnictvím rozuměl souhrn věcí náležejících určitému vlastníku, v subjektivním smyslu se pak jednalo o oprávnění „s podstatou a užitky věci podle své vůle nakládati a každého jiného z toho vyloučiti.“ Ustanovení § 355 pak výslovně stanovovalo, že „všechny věci vůbec jsou předměty vlastnického práva a každý, koho zákony výslovně nevylučují, jest oprávněn nabývati ho svým jménem sám nebo prostřednictvím jiné osoby.“ Ustanovení § 357 upravuje již tehdy reziduální institut děleného vlastnictví (přičemž se zdá, že pod toto ustanovení se podřazují právní vztahy církevních právnických osob katolické církve v pozici „neúplného“ – užitkového – vlastníka). Navazující § 358 dále stanovuje, že „všeliké jiné druhy omezení zákonem nebo vůlí vlastníkovou neruší úplnost vlastnictví.“ Ustanovení § 359 stanovilo (kromě jiného), že „podle různosti poměrů, které jsou mezi vrchními a užitkovými vlastníky, nazývají se statky, u nichž vlastnictví je děleno, statky lenní, statky dědičného pachtu a dědičného nájmu.“ Podle ustanovení § 362 může vlastník volně nakládati se svým vlastnictvím; to však v mezích zákony předepsaných (§ 364).
116. Vlastnické právo je dobovou i dnešní právní naukou vnímáno jako elastické, tzn. „jakmile omezení právního řádu odpadnou …, rozšíří se oprávnění vlastníkovo, a jakmile nová omezení vzniknou, ono oprávnění se zúží (t. zv. elasticita vlastnictví)“ (Rouček, F., Sedláček, J. Komentář k československému obecnému zákoníku občanskému, díl druhý. Praha, 1935, s. 199, s. 228; obdobně Randa, A. O předmětu vlastnictví. In Právník 9, 1870, s. 687). „Právo vlastnické dosahuje všude, kde není zvláštního omezení. Vlastnictví tu jest i tenkráte, jestliže některého oprávnění pro nemožnost, ať fysickou nebo právní, se nedostává; pokud je znakem vlastnictví volnost vlastníka, jedná se o volnost v rámci právního řádu, nikoliv mimo právní řád“ (Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl druhý, 1935, s. 226). Krčmář hovoří o tendenci vlastnictví k univerzálnosti a výhradnosti, neboť tím, že zanikne povinnost vlastníka omezující, nebo tím, že se „zruší exempce z povinnosti nenakládati věcí, postavení vlastníkovo se automaticky zlepší, resp. volnost vlastníkova nakládati s věcí se stane méně omezenou“ (Krčmář, J. Právo občanské, II. Práva věcná. III. doplněné vydání, 1946, s. 98).
117. „Symptomatickým (nikoliv charakteristickým) znakem vlastnického práva jest disposice vlastnictvím, neboť vlastník může ji míti (ale nemusí) … [O]mezení disposice se nám jeví v podobě nezcizitelnosti, a sice buď v podobě nezcizitelnosti, která vězí v osobě (t. zv. ,nepravá nezcizitelnost‘), nebo v podobě nezcizitelnosti, která vězí ve věci (t. zv. ,pravá nezcizitelnost‘)“ (Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl druhý. 1935, s. 229; Krčmář, J. Právo občanské. 1946, s. 106, 115 a násl.). Již z uvedeného je zřejmé, že pokud navrhovatelé a vedlejší účastníci z veřejnoprávního omezení některých dispozic v případě katolické církve dovozují „neúplnost“ vlastnického práva, jeho jinou defektnost či dokonce absenci, argumentují zcela v rozporu s pojetím povahy vlastnického práva, jak se za poslední dvě staletí ustálila. Veřejnoprávní omezení majetkové dispozice naopak pojmově existenci vlastnického práva vyžaduje. Pojem „nezcizitelnosti“ pak nevyjadřuje nic jiného než výše uvedené, zvláště pak nedává vlastnickému právu odlišný „charakter“, jenž by v podmínkách současného právního řádu a ústavního pořádku znemožňoval obnovu vlastnického práva. Zákonné omezení zcizení před rozhodným obdobím dopadalo na církevní majetek katolický, na chrámy protestantů a židů, avšak i na řadu dalších situací, kdy si stát z důvodu tehdy existujícího veřejného zájmu výslovně vymínil vyšší stupeň ingerence (podrobně Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl druhý. 1935, s. 263). Že takové veřejnoprávní omezení není vyvlastněním, je zřejmé: „… § 364 až 364b se vlastnictví nezkracuje, nýbrž se mu jen dává směr obecně prospěšný“ (Krčmář, J. Právo občanské. 1946, s. 124). Jinými slovy, i případy nudae proprietatis zůstávají vlastnictvím ve smyslu o. z. o. (i ve smyslu současné právní úpravy) pro svou schopnost zahrnout znovu všechna předchozí dílčí práva k věci po zániku omezení či případně i práva další, nově vzniklá. Základní otázky majetkové způsobilosti katolické církve se řídily o. z. o. i v době tehdy doznívajícího josefinismu před rokem 1848: „Die Kirche ist eine moralische Person, vom Staate bestätigt, und gleich den Einzelnen desselben bürgerlichen schutzes und derselben bürgerlichen rechte teilhaftig. a) Sie erscheint eben dadurch als eine erwerbfähig Person, b) und muß eine solche sein, wenn sie, was doch der Staat will, und woran ihm gar sehr gelegen ist, ihren Endzweck erreichen soll. Politische Anordnungen setzen indeß ihrer Erwerbung aus mehreren Rücksichten Beschränkungen …“ [„Církev je právnickou osobou, která je uznána státem a které se dostává, stejně jako jednotlivci, stejné občanskoprávní ochrany a občanských práv. a) Tím se projevuje jako osoba s majetkovou způsobilostí, b) a musí takovou být, když chce – což chce i stát a na čemž mu velmi záleží – dosáhnout svého finálního účelu. Politické příkazy však jejímu nabývání ukládají z více ohledů omezení …“]. (Helfert, J. Von dem Kirchenvermögen und dem Religionsfonde. Dritte Auflage. Prag, 1834, s. 49). Stejně jako ve druhé polovině 19. století a později: „Die Kirche steht hier also principiell auf dem Gebiete des Privatrechts wie jede andre physische oder juristische Person“ („Církev se tak zde v zásadě ocitá na půdě soukromého práva jako kterákoliv jiná fyzická či právnická osoba.“) (Schulte, J. F. Lehrbuch des katholischen und evangelischen Kirchenrechts nach dem gemeinen Rechte, dem Rechte der deutschen Länder und Oesterreichs. Vierte Auflage. Gießen, 1886, s. 461). „Podle rakouského práva není žádné pochybnosti, že každé korporaci nebo duchovní fundaci a každému církevnímu ústavu, jestliže povstaly způsobem zákonným, tím již i právní spůsobilost v oboru práva majetkového je přiznána“ (Rittner, E. Církevní právo katolické, druhý díl. Praha, 1889, s. 178). Způsobilost být vlastníkem plyne ze způsobilosti k právům, kterou „zásadně mají všechny osoby právní, tedy přirozené i právnické“ (Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl druhý. 1935, s. 207).