188. Pokud se jedná o otázku rovnosti, jak uvádějí navrhovatelé, na jedné straně oprávněných osob podle zákona č. 428/2012 Sb. a na druhé straně jiných „humanitárních právnických osob“, opět není zřejmé, jaké osoby mají na mysli, o jaké nároky se má jednat a z jakého ústavního důvodu by měly být zařazeny právě do zákona o zmírnění některých majetkových křivd a do procesu hospodářské odluky církví od státu. K otázce rovnosti oprávněných osob v oboru restitucí se již Ústavní soud opakovaně vyjádřil, a to např. v případech tvrzené diskriminace na základě podmínky státního občanství. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/96ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.) posuzoval Ústavní soud návrh na zrušení části zákona o mimosoudních rehabilitacích, a to ustanovení § 3 odst. 1 ve slovech „pokud je státním občanem České a Slovenské Federativní Republiky“. Návrh byl zamítnut s tím že (kromě jiného) není v rozporu s principem rovnosti a nediskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Ústavní soud odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž konstatoval, že „rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy“ [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 36/93ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.)]. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje přitom ve vyloučení libovůle. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/98ze dne 22. 9. 1999 (N 127/15 SbNU 211; 234/1999 Sb.) ve věci návrhu na zrušení části zákona o půdě rovněž odkázal Ústavní soud na svou dosavadní judikaturu, dle níž je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytl méně výhod než jiné. Může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty. Takovou veřejnou hodnotou je nepochybně i princip právní jistoty, neboť zásahy do nově vzniklých právních poměrů by pokračujícími změnami signalizovaly i do budoucna stav trvající destabilizace, nehledě na vytváření prostoru pro nové a nové spory o právech již nabytých. Rovněž v nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/99ze dne 6. 10. 1999 (N 135/16 SbNU 9; 289/1999 Sb.) vyloučil Ústavní soud, že by úvaha zákonodárce, která rozlišuje restituenty podle objektivního kritéria státního občanství, znamenala protiústavní nerovnost.
189. Zobecněné závěry stran kritérií pro určení okruhu oprávněných osob (tedy jejich odlišení od jiných subjektů) jsou aplikovatelné na nyní předloženou věc. Především nelze vážně tvrdit, že vymezení původního majetku církví, záměr zmírnění majetkových křivd způsobených odnětím majetku vyjmenovaným oprávněným osobám, a zvláště pak záměr provést hospodářskou odluku církví od státu, svědčí ještě jiným subjektům než právě těm uvedeným ve výčtu § 3. Tedy, že existují ještě další subjekty, které by v rámci těchto vztahů byly v zaměnitelném postavení. Jedná se o samostatnou právní i ústavněprávní problematiku (kromě čl. 11 jsou ve hře čl. 2 odst. 1, čl. 15, 16 Listiny), přičemž neexistují další subjekty, u nichž by existovalo právně či ústavněprávně shodné postavení. Tímto způsobem – tedy jako samostatnou problematiku – ji Ústavní soud systematicky pojednává (počínaje rozhodnutímisp. zn. II. ÚS 528/02a sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 a řadou dalších navazujících). Otázka vypořádání historického majetku církví byla od počátku 90. let spojována právě s nutností celkové úpravy vztahu státu a církve. Zákon č. 298/1990 Sb. v tomto představoval pouhé provizorium (sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05). Právě tuto skutečnost Ústavní soud zohlednil, když dal zákonodárci prostor, aby přijal „právní úpravu vypořádávající historický majetek církví a náboženských společností, která zohlední objektivní specifika pojednávané materie a ustanovení § 29 zákona o půdě fakticky konzumuje“ (nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 25), s vědomím komplexnosti a politické rizikovosti dané problematiky. Upustí-li Ústavní soud od výše vyloučeného absolutního chápání rovnosti, potom lze jenom poukázat na objektivní skutečnosti, které dávají racionální základ pro samostatnou právní úpravu, a nikoliv nutně pro právní úpravu, která zahrne ještě další typy právnických osob. Navrácení majetku církvím koresponduje s jejich účelem, tradičními funkcemi a organizační strukturou [v rámci nichž vedlejší účastník 1) nesprávně akcentuje toliko výkon státní správy], pročež je tím naplňován předpoklad, aby zákon částečně zmírnil „škody způsobené státem ve vztahu k ústavnímu právu na svobodný výkon náboženství, a nikoliv (primárně) škody způsobené na právu vlastnickém“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 105). K ústavní relevanci těchto otázek viz např. nálezsp. zn. I. ÚS 146/03ze dne 18. 6. 2003 (N 115/31 SbNU 33); nálezsp. zn. Pl. ÚS 6/02; nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/06ze dne 30. 10. 2007 (N 173/47 SbNU 253; 10/2008 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 98; a řadu tam odkazovaných rozhodnutí cizích jurisdikcí. K tomu dále srovnej (odlišné) účely ostatních restitučních zákonů, přičemž zmírnění majetkových křivd ani v ostatních zákonech není účelem výhradním, s ohledem na což byl stanovován i celkový rozsah restitucí a okruh oprávněných osob. „[H]istorická role církví ve společnosti a na veřejnost orientovaný charakter jejich činností je do jisté míry odlišuje od jiných fyzických či právnických osob (při zohlednění povahy jejich majetku) a zároveň umožňuje jejich komparaci – co do požadavku nezávislosti na státu – s místními samosprávami (obcemi), které jsou jako celky rovněž neoddělitelné od individuálního práva občana na sebeurčení (rozuměj: samosprávu)“ –sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 105. Navrhovatelé dále přehlédli skutečnost, že absence právní úpravy, která by vypořádala historický majetek církví, před přijetím napadeného zákona č. 428/2012 Sb. dosáhla intenzity protiústavnosti (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, výrok II), a tedy se otázka přijetí právní úpravy ve vztahu k církevním subjektům (z hlediska jejich účelu) stala mimořádně naléhavou. A je nutno rovněž zdůraznit, že výčet oprávněných osob a konstrukce zákona je do značné míry odůvodněna snahou upravit prostřednictvím majetkového vyrovnání budoucí vztah státu a církví odstraněním ekonomické závislosti, kdy došlo ke zrušení zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem. Přitom eventuální pokračování určité podoby tzv. hospodářského zabezpečení v souběhu s částečnou majetkovou restitucí se sice nejeví jako politicky udržitelné, nikoliv však právně jako vyloučené. Ve vztahu k budoucímu vztahu státu a církví měl zákonodárce širší prostor pro úvahu než ve vztahu k částečnému zmírnění majetkových křivd, kde dosavadní restituční legislativa nabízela určité ustálené či osvědčené postupy.
190. Pokud by platilo hledisko předestřené vedlejším účastníkem 1), musely by být zrušeny postupně všechny restituční zákony, neboť každý z nich dopadal jen na určitou skupinu osob, a všechny zbývající osoby zahrnuty nebyly. Což je nyní namítáno jako protiústavní. Je nutno podotknout, že ani nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07, resp. jeho druhý výrok, není založen na argumentu nerovnosti církevních subjektů ve vztahu k předchozím restituentům. Výše uvedeným nicméně nemá být vyloučena ochrana existujících majetkových nároků či jiných základních práv naznačovaných „humanitárních právnických osob“ nebo jiných subjektů, pokud taková věc bude Ústavnímu soudu předložena. Tyto údajné nároky třetích osob však nepochybně nebudou ochráněny odstraněním zákona č. 428/2012 Sb.
191. K jednotlivým částem § 3 nejsou předloženy žádné ústavněprávní námitky, které by vylučovaly uvedené subjekty ze vztahů založených zákonem č. 428/2012 Sb. Z žádného ustanovení ústavního pořádku neplyne, že by jmenované subjekty nemohly být součástí právních, zvláště majetkoprávních vztahů, resp. že by vůči nim stát nemohl směřovat vypořádání historického majetku církví. Pokud se jedná o námitku, že fyzické osoby tvořící církve a náboženské společnosti dnes již nejsou totožné s věřícími a duchovními k 25. únoru 1948, konstatuje Ústavní soud, že ani v rozhodném období ani dnes není církevní majetek ve vlastnictví jednotlivých příslušníků církve (nepřísluší jim majetkové podíly; zvláště ve vztahu k duchovním srov. charakter obročnictví vyložený výše), a tedy se nejedná o uspokojování majetkových nároků jednotlivých věřících či duchovních ani jejich dědiců, přičemž je naopak zřejmé, že účely a působení církví a náboženských společností, jak se tradičně projevují ve společnosti, přesahují individuální soukromé zájmy jednotlivých věřících. Zároveň se jedná o argument mimořádně cynický s ohledem na to, že řada příslušníků církví v rozhodném období zemřela ne zrovna přirozenou smrtí a církvím obecně lze obtížně přičítat k tíži, že nejsou tvořeny stejnými osobami jako před šedesáti lety.
192. Pokud ustanovení § 3 písm. a), které řadí mezi oprávněné osoby registrované církve a náboženské společnosti, zahrnuje i církev katolickou, k čemuž jako výhradu vedlejší účastník 1) uvádí (s. 8, odst. 9), že se jedná o „pravý opak“ tzv. institutové teorie, opomněl již uvést, které ustanovení ústavního pořádku tuto teorii zakotvuje a chrání. Takového ústavního ustanovení není, navíc uvedené ustanovení nedopadá jen na církev katolickou. Tato námitka je proto nedůvodná. Ani v rovině podústavního práva navíc není tvrzená výhrada obhajitelná. Zákon č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností, přiznal registrovaným (recipovaným) církvím a náboženským společnostem, včetně církve katolické, právní subjektivitu. Pokud tuto skutečnost považuje vedlejší účastník 1) za protiústavní, měl návrhem na zrušení napadnout již příslušná ustanovení zákona č. 308/1991 Sb., nyní zákona č. 3/2002 Sb. Ve své argumentaci tzv. teorií institutovou navíc předkládá nesprávnou dichotomii. Institutová teorie ve své době považovala, v případě katolické církve, za vlastníky jednotlivé církevní subjekty (církevní právnické osoby), a to na základě dobového práva, neříkala však, že se katolická církev nesmí v hranicích státu právnickou osobou vůbec stát. Tato teorie ležela v kontrapozici k tezi, že vlastníkem církevního majetku na území státu je katolická církev jako celek, přičemž její subjektivita není pro její mezinárodní rozměr odvozena od státu, čehož obávaným důsledkem mohla být představa, že církevní majetek na území státu bude vyloučen z jeho jurisdikce (viz např. opakované důrazy A. Hobzy v publikaci citované výše). Pokud však zákon č. 308/1991 Sb. předpokládal u registrovaných (recipovaných) církví a náboženských společností, včetně církve katolické, právní subjektivitu, nevidí Ústavní soud důvod, proč by tak nemohl učinit; nejedná se každopádně o „opak“ teorie institutové, neboť podle zákona č. 308/1991 Sb., nyní zákona č. 3/2002 Sb., je Církev římskokatolická, se sídlem Thákurova 676/3, Praha 6-Dejvice, IČ: 73632848, právnickou osobou podle českého práva. Tyto otázky již byly předmětem ústavněprávního přezkumu v nálezusp. zn. Pl. ÚS 6/02, kde Ústavní soud předložil ústavně konformní výklad § 6 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb., a rovněž pak přehlédl, že teorie institutová byla v praxi zachována prostřednictvím církevních právnických osob s vlastní majetkoprávní způsobilostí, evidovaných na základě § 15a odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Vlastníkem církevního majetku na území státu jsou pak tyto samostatné právnické osoby, přičemž není vyloučeno, aby registrovaná církev sama jako právnická osoba vlastnila majetek, ovšem není považována za jediného vlastníka veškerého církevního majetku na území státu. Konečně pokud vedlejší účastník 1) namítá, že církve a náboženské společnosti jsou „ryze soukromoprávními subjekty“, není ani zde zřejmé, v čem má spočívat protiústavnost, a takové hodnocení není ani doktrinárně přesné. Zvláštní veřejnoprávní regulaci církví a náboženských společností představuje k dnešnímu dni zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, který byl opakovaně předmětem ústavního přezkumu a jehož výsledná podoba, přes možné aplikační problémy, odpovídá současné úrovni základních práv a svobod. Není zřejmé, v čem má spočívat soukromoprávní „ryzost“ právě církví a náboženských společností, když ve skutečnosti jsou doktrínou definovány jako „právnické osoby soukromého práva – korporace sui generis, ač platná právní úprava obsahuje jak soukromoprávní, tak veřejnoprávní prvky (jedná se o tzv. komplexní, smíšenou úpravu)“ (Adámková, K. Právní postavení církví a náboženských společností de lege lata. Časopis pro právní vědu a praxi, 2/2000, s. 216; v zásadě obdobně Beran, K., op. cit.). Skutečnost, že církve a náboženské společnosti požívají záruk čl. 2 odst. 3 Listiny, nemůže jít k jejich tíži, neboť jejich začlenění do struktury státu zabraňují další ustanovení ústavního pořádku. Z hlediska právní kontinuity těchto subjektů odkazuje Ústavní soud na přílohu k zákonu č. 308/1991 Sb.
193. Pokud se jedná o tvrzení navrhovatelů, že se v případě realizace naturální restituce bude jednat o „majetek Vatikánu“ (odst. 45), odhlédne-li Ústavní soud zároveň od zjevné záměny Vatikánu se Svatým stolcem, jakožto subjektem mezinárodního práva reprezentujícím katolickou církev celosvětově, odkazuje Ústavní soud na charakter církví a náboženských společností inkorporovaných podle českého práva, které jedině má ustanovení § 3 písm. a) na mysli. K charakteru a důsledkům registrace podle zákona č. 3/2002 Sb. viz např. Kříž, J. Zákon o církvích a náboženských společnostech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, 384 s. Totéž platí i v případě, pokud snad námitka směřovala k údajným obavám o jurisdikci České republiky nad majetkem ve vlastnictví církevních právnických osob katolické církve. Účelovost těchto úvah je zjevná již jen z faktu, že se objevují pouze v souvislosti s nyní napadeným zákonem č. 428/2012 Sb., ačkoliv v podmínkách současného demokratického právního státu zmíněné subjekty běžně vstupují do právních vztahů, včetně práv vlastnických, což se týká jak majetku ponechaného ve vlastnictví i po 25. 2. 1948, tak majetku který byl nabyt později (zákon č. 298/1990 Sb., běžné majetkové převody apod.), a to aniž by kdy bylo vlastnictví „Vatikánu“ vážně tvrzeno. Hodnocení katolické církve jako „cizí moci“ (navrhovatelé, část 5.7) postrádá jakoukoliv věcnou argumentaci.
194. Pokud ve vztahu k ustanovením § 3 písm. b), c) vedlejší účastník 1) zejména namítá (s. 8), že původní majetek „nenáležel současným oprávněným osobám – registrovaným církvím a náboženským společnostem a dalším právnickým osobám uvedeným v § 3 písm. b) až d) ani nenáležel jejich právním předchůdcům, ale [jedná se o] majetek, který mnohdy patřil zcela jiným církevním subjektům“, není tato námitka Ústavnímu soudu zcela srozumitelná. Namítaný rozpor s ustanovením § 2 písm. a) je již pojmově vyloučen. Původní majetek, na nějž zákon dopadá, je totiž ex lege definován jako majetek, který příslušel právě jmenovaným subjektům. Jaké jiné „církevní subjekty“, jejichž majetek spadá pod § 2 písm. a) a které zároveň nejsou uvedeny v § 3 písm. a) až d), má vedlejší účastník na mysli, není zřejmé. Pokud vedlejší účastník 1) chtěl opět pouze říci, že církevní majetek příslušel „jiným subjektům“ (tedy státu či třetím osobám), tedy že církevní subjekty nebyly jeho „vlastníky“, je nutno odkázat na již provedený výklad. Existence právní kontinuity a právního nástupnictví je otázkou individuálních okolností, k čemuž Ústavní soud odkazuje na svou předchozí judikaturu. Zásadně nezpochybněnou právní kontinuitu církevních právnických osob si ostatně právě vedlejší účastník 1) musí uvědomovat s ohledem na postup Ministerstva kultury v roce 2001, kdy se záměrem předejít uplatňování majetkových nároků ze strany původních církevních subjektů (dnes oprávněných osob) byl na základě příkazu ministra kultury č. 32/2001 zrušen příslušný veřejný rejstřík s předpokladem, že zanikne právní subjektivita těchto osob. Usnesení Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 2/04ze dne 19. 8. 2004 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) následně označilo tento akt za toliko „interní normativní směrnici, směřující k úpravě povinností strukturálních částí, případně zaměstnanců Ministerstva kultury“, z níž „v žádném případě neplyne regulace okruhu registrovaných právnických osob.“ V navazujícím nálezusp. zn. IV. ÚS 34/06ze dne 21. listopadu 2007 (N 201/47 SbNU 597) bylo již zcela konkrétně vysloveno, že „k pozbývání právní subjektivity platí obecné pravidlo, že pouhým zrušením úpravy právního režimu určitého druhu právnických osob bez toho, že by tyto osoby byly výslovně zrušeny, nemůže být nastolen stav zpochybnění jejich existence,“ tedy ani „[z]rušení tohoto souhrnného evidenčního seznamu tedy nemohlo mít vliv na právní existenci v něm vedených právnických osob.“ Výklad opačný se Ústavnímu soudu jevil paradoxním „o to více, že dřívější judikatura z období komunistického režimu, čili z období, které bylo co do pošlapávání práva a spravedlnosti v našich dějinách jedním z nejtemnějších, v němž komunistická strana a její spolupracovníci činili vše pro to, aby byl omezen vliv církve (nejen katolické), ale i náboženství a víry na obyvatelstvo obecně, přičemž jedním z prostředků, jak toho dosáhnout, bylo oslabit katolickou církev ekonomicky [srov. nálezsp. zn. II. ÚS 189/02ze dne 3. 8. 2005 (N 148/38 SbNU 175)], nikdy nezpochybnila existenci těchto právnických osob a jako jediná podmínka jejich právní subjektivity bylo obecnou judikaturou stanoveno, že musí mít postavení právnických osob podle vnitřních předpisů církve.“ K tomu dále srov. ustanovení § 563 odst. 1 zákona č. 141/1950 Sb., občanský zákoník, (tzv. střední) a ustanovení § 853 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění zákona č. 509/1991 Sb., a též obsáhlou judikaturu, v níž byly (jakkoliv) pojednány otázky majetkových nároků těchto církevních subjektů, aniž by byla zpochybněna jejich právní subjektivita. K otázce právní kontinuity oprávněných osob dle § 3 písm. c) zákona o vyrovnání s církvemi srov. v obecné rovině přechodná ustanovení § 19 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, či ustanovení § 9 odst. 1 zákona č. 68/1951 Sb., o dobrovolných organizacích a shromážděních. Je nutno podotknout, že nyní předložené principy kontinuity právnických osob v kontextu komunistického režimu nejsou nijak specifickými ve vztahu právě k církevním subjektům, nýbrž platí obecně, jak se ukázalo i v nálezusp. zn. III. ÚS 462/98ze dne 11. 1. 2000 (N 2/17 SbNU 7), který je vedlejšímu účastníkovi 1) rovněž nepochybně znám, neboť se v zásadě jednalo o rozhodnutí v jeho vlastní věci. Co se týče církevního charakteru dotčených právnických osob, ten je pojmově dán zejména církevním účelem daného subjektu, nikoliv formálně jeho právní formou. Činnost církví se totiž projevovala běžně v různých formách právnických osob, neboť zákon č. 50/1874 ř. z. neznal zvláštní či dokonce výlučnou formu církevních právnických osob, jak je koncipuje současný zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ostatně ani ten působení církví neomezuje jen na určité výlučné právní formy, naopak explicitně počítá s působením registrovaných církví a náboženských společností prostřednictvím právnických osob podle dalších zákonů (§ 15a odst. 2), které jsou s registrovanou církví pojeny účelem, resp. shodným zaměřením na realizaci práv dle čl. 16 Listiny (typicky školské právnické osoby provozující církevní školy).
195. Pokud se jedná o § 3 písm. d), Ústavní soud odkazuje ohledně právní povahy Náboženské matice a její právní subjektivity a kontinuity na pokus tento subjekt rovněž zrušit, k čemuž se však vyjádřil nálezsp. zn. II. ÚS 189/02ze dne 3. 8. 2005 (N 148/38 SbNU 175) a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. listopadu 2006 č. j. 5 A 35/2002-73, a to ve vztahu k námitkám vedlejšího účastníka 1), v zásadě nepříznivě. K právnímu postavení Náboženské matice k 25. 2. 1948 je možno odkázat na závěry prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, dle něhož „ani ústavním, ani žádným jiným zákonem nebylo jmění náboženských matic prohlášeno za jmění státní“ (Boh. A 2316/23).
XI/d K § 4 (povinné osoby)
196. Co se týče rozsahu povinných osob, navrhovatelé ani vedlejší účastníci nevznášejí žádné, tím méně ústavněprávní námitky. Slovní vyjádření ustanovení plně koresponduje se záměrem vyloučit z rozsahu povinných osob osoby fyzické a jiné osoby právnické než stát. Ve vztahu ke stanovení okruhu povinných osob již Ústavní soud a Evropský soud pro lidská práva v minulosti vyslovily určité korektivní závěry, ovšem tyto nyní nejsou aplikovatelné. Vztahovaly se totiž k dřívějšímu restitučnímu zákonodárství, které počítalo se širšími okruhy osob povinných. Pro takový případ již Ústavní soud uvedl, že demokratický zákonodárce je při koncipování předpisů zmírňujících (zejména) majetkové křivdy obecně omezen jednak faktickým stavem dotčených věcí (jejich faktickou existencí) a zároveň limitován imperativem minimalizace újmy jednak na jiných právem chráněných zájmech (např. veřejný zájem), jednak na základních právech ve vztahu ke vzniku majetkových křivd nových, a to ve vztahu k osobám odlišným od státu, které dotčené nemovitosti v mezidobí po protiprávním zásahu státu eventuálně nabyly v dobré víře (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, body 35 a 36). V případě vydávání majetku toliko státem (viz taxativní výčet v § 5) je proto způsobení nové křivdy na právech nabytých v dobré víře vyloučeno, protože to byl právě stát, který byl původcem protiprávního zásahu. V dlouhodobém náhledu Ústavního soudu není restituce ve vztahu k povinné osobě (nežádoucím) vyvlastněním, nýbrž odstraněním protiprávnosti.
XI/e K § 5 (majetkové křivdy)
197. V obecné rovině vedlejší účastník 1) namítl, že zákon č. 428/2012 Sb. „neadekvátně“ „vytváří konstrukci majetkové křivdy“ způsobené oprávněným osobám, kterým však v rozhodném období již pojmově nemohla být žádná „majetková křivda“ způsobena. Ústavní soud podotýká, že právní konstrukce „majetkové křivdy“ je zcela standardní součástí restitučního zákonodárství, na základě které jsou pro účely restitučního zákonodárství identifikovány z dnešního i dobového pohledu protiprávní a mimoprávní akty státu směřující (především) do majetkové sféry postižené osoby. Uvedenou konstrukci obsahuje již např. § 6 zákona č. 87/1991 Sb. či § 6 zákona č. 229/1991 Sb. Zvláště ve vztahu k církevním právnickým osobám je nutno poukázat na úvodní větu zákona č. 298/1990 Sb. Z rámce svobody projevu sice nelze vyloučit různost politického hodnocení, které nemusí ani uvedené protiprávní postupy hodnotit jako nežádoucí. Takové námitky však nemohou uspět co do formy, tím méně co do obsahu před Ústavním soudem, což platí zejména pro některé části návrhu předloženého navrhovateli (koncept historické spravedlnosti vykonávané „národem“ na církvích, zejm. katolické církvi). Ovšem z hlediska principů právního státu a forem dosavadního restitučního zákonodárství se v případě konstrukce § 5 zákona č. 428/2012 Sb. nejedná o postup jakkoliv vybočující. Naopak, pokud Ústavní soud v minulosti vyzval obecné soudy k ochraně základních práv církevních subjektů při protiústavní absenci zákona [zejm. nálezysp. zn. I. ÚS 663/06,sp. zn. I. ÚS 562/09,sp. zn. II. ÚS 3120/10(viz výše)], a to na základě principů dosavadního restitučního zákonodárství, měl tím na mysli mj. právě principy plynoucí z uvedených ustanovení dřívějších zákonů.
198. Vedlejší účastník 1) zároveň přehlíží, že „majetková křivda“ není dle ustanovení § 5 nějakým samostatným restitučním titulem, nýbrž že se jedná o souhrnné označení důsledků, které přinesly teprve jednotlivé protiprávní postupy, jak jsou konkrétně vyjmenovány v ustanoveních písm. a) až k). V takovém případě je lhostejno, jaké souhrnné označení pro tyto postupy zákon užije.
199. Pokud se jedná o námitky vůči jednotlivým restitučním titulům, navrhovatelé a vedlejší účastník 1) toliko neurčitě hovoří o „prolomení“ rozhodného období v souvislosti se zahrnutím majetku, který podléhal první pozemkové reformně a revizi pozemkové reformy. Otázku první pozemkové reformy ponechává Ústavní soud zcela stranou, neboť se jedná o úvahy zcela se míjející s obsahem ustanovení § 5.
200. Co se týká ustanovení § 5 písm. a), který za majetkovou křivdu považuje odnětí věci bez náhrady postupem podle zákona č. 142/1947 Sb. nebo podle zákona č. 46/1948 Sb., o nové pozemkové reformě (trvalé úpravě vlastnictví k zemědělské a lesní půdě), odkazuje Ústavní soud na zcela shodné ustanovení obsažené od počátku 90. let v § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 229/1991 Sb., jakožto jednoho z hlavních restitučních předpisů. K němu již existuje rozsáhlá judikatura, která nikdy nezpochybnila uvedený restituční titul z hlediska vztahu k tzv. rozhodnému období. V případě jednotlivých restitučních titulů ve spojení s návětím odkazujícím explicitně na tzv. rozhodné období je „prolomení“ data 25. února 1948 vyloučeno již pojmově (jakkoliv se ani z hlediska vymezení rozhodného období nejedná o otázku ústavního významu). Ústavní soud nevidí důvod, proč by tomu právě v případě církevních subjektů mělo být jinak. Zdá se, že tato námitka, které našla živnou půdu zejména na půdě Parlamentu, jak ze stenografických záznamů plyne, je založena toliko na neznalosti dobové právní úpravy. Účinky vyvlastnění ani při postupu podle zákona č. 215/1919 Sb., o zabrání velkého majetku pozemkového, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 329/1920 Sb., o převzetí a náhradě za zabraný majetek pozemkový (zákon náhradový), ve znění pozdějších předpisů, ani později podle zákona č. 142/1947 Sb. o revizi první pozemkové reformy, ve znění pozdějších předpisů, totiž nenastávaly přímo ze zákona, ke dni jeho účinnosti, tedy jinak před rozhodným obdobím. K přechodu vlastnického práva pak dokonce nedocházelo samotným záborem ani na základě poznámky zamýšleného převzetí. „Zůstal-li však dosavadní vlastník zabraného, ale státem dosud nepřevzatého majetku nadále jeho vlastníkem, byť i v určitých směrech omezeným, pak nelze říci, že pouhým zabráním podle zákona č. 215/1919 Sb. nabyl stát vlastnického titulu k zabranému majetku, kdyžtě vlastnictví k němu ani právně na stát v této fázi provádění záborového zákona převedeno ještě nebylo, neboť jak právním, tak i faktickým vlastníkem zůstal dosavadní majitel“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3438/35 ze dne 15. 11. 1938, Boh. F 9307/1938). „Na návrh státního pozemkového úřadu uvedou knihovní soudy v patrnost zabraný majetek poznámkou, že majetek je zabrán podle zákona č. 215/1919 Sb. Poznámka ta nezakládá sama o sobě žádný nový právní stav, nýbrž je jen evidenčním opatřením za tím účelem, aby byl i zevně dokumentován zábor, nastavší již po zákonu samém (Boh. adm. 1127/1922)“ – Hácha, E., Hoetzel, J., Laštovka, K., Weyr, F. Slovník veřejného práva československého. Svazek III. Brno: Polygrafia, 1938, s. 338. Obdobně ve vztahu k „poznámce revise“ dle vládního nařízení č. 194/1947 Sb., o soupisu pozemkového majetku pro revisi první pozemkové reformy a o jejím vyznačení ve veřejných knihách. Proto je zcela nesprávné hovořit o pojmovém prolomení rozhodného data 25. února 1948 jenom proto, že aplikovaný zákon formálně nabyl účinnosti (kdykoliv) před rozhodným obdobím.
201. Pokud se navrhovatelé domáhají (namísto restitucí) „dokončení znárodňovacího procesu za tabulkové náhrady“ (odst. 30), přičemž tento účel mělo podle nich mít i ustanovení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., je nutno jen konstatovat, že navrhovatelé příznačně přehlédli platnou právní úpravu, jak je obsažena v ustanovení § 32 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., dle něhož ode dne účinnosti citovaného zákona se nepoužijí ustanovení zákona č. 215/1919 Sb., o zabrání velkého majetku pozemkového, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 142/1947 Sb., o revizi první pozemkové reformy, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 46/1948 Sb., o nové pozemkové reformě. I v širším kontextu je jejich požadavek ojedinělým, neboť právní i politický vývoj po roce 1989 šel zjevně jiným směrem. Ohledně účelu § 29 postačí odkázat na nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07, část VII./a.
202. Ve vztahu k ustanovení § 5 písm. d) navrhovatelé uvádějí, že „neřeší pohledávky státu“, aniž by však uváděli důvod protiústavnosti. V této souvislosti je Ústavní soud odkazuje na dosavadní praxi dle § 6 odst. 1 písm. i) zákona č. 229/1991 Sb. a dle § 6 odst. 1 písm. e) zákona č. 87/1991 Sb.
203. Podle ustanovení § 5 písm. i) platí, že skutečností, v jejímž důsledku došlo v rozhodném období k majetkovým křivdám, je znárodnění anebo vyvlastnění vykonané v rozporu s tehdy platnými právními předpisy nebo bez vyplacení spravedlivé náhrady. Ve vztahu k § 5 písm. i) navrhovatelé předkládají svéráznou argumentaci, která směšuje náhrady podle předpisů provádějících první pozemkovou reformu, výši a charakter těchto náhrad na jedné straně a na druhé straně pak odškodňování podle restitučních předpisů. Poukaz na první pozemkovou reformu je zcela nepřípadný, neboť se jedná o zcela odlišný právní a ekonomický proces, který po roce 1989 nemá obdobu.
204. Bez ohledu na předložené námitky Ústavní soud zvážil, do jaké míry je adjektivum „spravedlivé“ v uvedeném kontextu dostatečné z hlediska jeho srozumitelnosti a jasnosti, tedy formálních nároků, které je nutno na právo klást. Jedná se o pojem neurčitý. Není např. zřejmé, zda „spravedlnost“ náhrady je vztahována k období vyvlastnění, nebo k dnešním podmínkám a úrovni ochrany základních práv. Zatímco samotná otázka vyplacení náhrady se pohybuje ve skutkové rovině pouze v poloze vyplacena/nevyplacena, otázka posouzení spravedlnosti, přiměřenosti a dalších aspektů se může jevit jako prakticky nerealizovatelná, zvážíme-li, že se jedná o skutečnosti, které nastaly před 60 lety, a rozsah dokazování o stavu, hodnotě a vlastnostech vyvlastňované věci by měl zahrnovat řadu dobových skutkových zjištění. Tento postup se jeví jako v praxi objektivně nemožný, a to bez ohledu na skutečnost, že uvedený časový odstup lze přičítat pouze státu.
205. Rovněž ani předchozí restituční předpisy tuto podmínku neobsahovaly. Zákon č. 87/1991 Sb. použil v ustanovení § 6 odst. 1 písm. j) slova „vyvlastněním bez vyplacení náhrady“. Podobně zákon č. 229/1991 Sb. hovoří v ustanovení § 6 odst. 1 písm. n) o „vyvlastnění bez vyplacení náhrady“. K výkladu sporného pojmu tedy ani judikatura před dvaceti lety nemohla zaujmout výkladová stanoviska, na něž by dnes bylo možno navazovat.
206. V tomto kontextu proto text napadeného ustanovení vyvolává zásadní právní nejistotu o obsahu restitučního titulu § 5 písm. i) zákona č. 428/2012 Sb., což se jeví jako rozporné s čl. 1 odst. 1 Ústavy (principy právního státu). V aplikační praxi by v důsledku tohoto hrozil rozdílný a nepředvídatelný postup různých povinných osob a založení nerovnosti mezi jednotlivými oprávněnými osobami.
207. Po derogaci ustanovení v uvedeném rozsahu jsou slovní vyjádření i účel uvedené restituční skutkové podstaty totožné s korespondujícími ustanoveními v předchozích restitučních zákonech, přičemž výklad těchto ustanovení již byl Ústavním soudem ustálen [nálezsp. zn. IV. ÚS 126/97ze dne 9. 6. 1999 (N 91/14 SbNU 253); nálezsp. zn. IV. ÚS 8/2000ze dne 22. 5. 2000 (N 71/18 SbNU 127) apod.].
208. Ve vztahu k ustanovení § 5 písm. j) navrhovatelé apodikticky tvrdí, že ustanovení „nelze aplikovat“ na tzv. Benešovy dekrety, aniž by uváděli důvod protiústavnosti. Řešením má být zrušení ustanovení ve slovech „postup porušující obecně uznávané principy demokratického právního státu nebo lidská práva a svobody“. Ani s jednou rovinou úvah navrhovatelů se nelze ztotožnit. Není zřejmé, proč by právě uvedená restituční skutková podstata založená na „postupech porušujících …“ měla být protiústavní, když se naopak jedná o důvod majetkové křivdy natolik křiklavý, že je srozumitelný i bez dalšího právního výkladu. Je naopak zcela charakteristickým rysem současného státu, že respektuje obecně uznávané demokratické a právní principy a lidská práva a svobody, a to včetně zmírnění důsledků zcela opačných postupů v relativně nedávné minulosti. Ve druhé rovině je nutno podotknout, že k aplikaci restitučních předpisů na případy majetkových křivd způsobených v rozhodném období protiprávní aplikací dekretů prezidenta republiky se Ústavní soud již v minulosti vyjádřil, což navrhovatelé opět z nějakého důvodu přehlédli. Ke konfiskaci podle dekretu č. 12/1945 Sb. došlo „s okamžitou platností a bez náhrady“ (§ 1 odst. 1), takže právním důvodem konfiskace je samotný dekret, nikoliv až následná správní rozhodnutí [nálezsp. zn. I. ÚS 129/99ze dne 13. 6. 2000 (N 87/18 SbNU 243)]. Obdobně to platilo i pro konfiskaci podle dekretu č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy, ve znění pozdějších předpisů, [nálezsp. zn. II. ÚS 317/96ze dne 17. 12. 1997 (N 166/9 SbNU 425)]. Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že právním důvodem konfiskace je samotný dekret, přičemž však je nutno zkoumat, zda v rozhodném období nedošlo k jeho zneužití. Ústavní soud rovněž uvedl, že podporuje tendenci obecných soudů přezkoumávat, zda rozhodnutí orgánu vydané v období nesvobody bylo či nebylo důsledkem politické perzekuce nebo postupu porušujícího obecně uznávaná lidská práva a svobody [nálezsp. zn. I. ÚS 15/98ze dne 19. 1. 1999 (N 7/13 SbNU 45)]. Při posouzení otázky, zda došlo k majetkové křivdě v tzv. rozhodném období, je třeba vyjít z toho, kdy bylo o splnění podmínek dle dekretů prezidenta republiky z r. 1945 rozhodováno a zda byly splněny [např. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 1136/2000 ze dne 31. 8. 2000; nálezsp. zn. IV. ÚS 56/94ze dne 22. 6. 1995 (N 36/3 SbNU 267)]. Tato doktrína vede k neúspěchu těch osob, které uplatňují restituční nárok, přestože proces konfiskace byl završen před tzv. rozhodným obdobím [např. usnesenísp. zn. I. ÚS 1874/11ze dne 21. 9. 2011; usnesení II. ÚS 155/03 ze dne 24. 6. 2003; usnesenísp. zn. III. ÚS 527/09ze dne 2. 4. 2009; usnesenísp. zn. IV. ÚS 671/06ze dne 17. 2. 2009 (ve SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz)]. Došlo-li k vydání konfiskačního rozhodnutí v rozhodném období, tj. od 25. února 1948 do 1. ledna 1990, byť bylo vydáno na základě dekretu prezidenta [např. nálezsp. zn. II. ÚS 156/95ze dne 14. 2. 1996 (N 9/5 SbNU 63); nálezsp. zn. III. ÚS 39/95ze dne 13. 10. 1995 (N 60/4 SbNU 101)], soud je povinen zabývat se zkoumáním, zda toto správní rozhodnutí bylo vydáno v souladu s tehdy platnými právními předpisy tím spíše, že se jedná o věc restituční, kde společným jmenovatelem je snaha o zmírnění následků některých dalších majetkových křivd vzniklých v důsledku platnosti nebo zvláštního použití některých právních předpisů. Správní orgány ani soudy nejsou oprávněny k přímým zásahům a k rušení pravomocných rozhodnutí z minulého období. Pokud jde o správní akty přijaté v tzv. rozhodném období, jsou uvedené orgány oprávněny v případech restitučních řízení posuzovat dopad těchto rozhodnutí z hlediska v úvahu přicházejících restitučních titulů, uvedených v restitučních předpisech [nálezsp. zn. III. ÚS 225/96ze dne 20. 2. 1997 (N 18/7 SbNU 123); nálezsp. zn. IV. ÚS 738/01ze dne 16. 6. 2003 (N 91/30 SbNU 375) a další rozhodnutí v něm citovaná]. To proto, že „[v] praxi Ústavního soudu se již vícekráte prokázalo, že konfiskace podle dekretu č. 12/1945 Sb. a dekretu č. 108/1945 Sb. … bylo totalitní mocí zneužito k zabavení majetku a k likvidaci třídních nepřátel, a to již v rozhodném období po 25. 2. 1948“ [nálezsp. zn. II. ÚS 70/99ze dne 2. 11. 1999 (N 152/16 SbNU 129); nálezsp. zn. II. ÚS 22/94ze dne 4. 10. 1995 (N 55/4 SbNU 67)]. Tedy v obecné rovině není zřejmé, z jakého důvodu by měl Ústavní soud svou judikaturu měnit, dokonce s derogačními důsledky.
209. Ve vztahu k dalším restitučním skutkovým podstatám navrhovatelé a vedlejší účastníci nepředkládají konkrétní argumenty a Ústavní soud neshledal, že by výčet restitučních skutkových podstat v § 5 obsahoval ustanovení vymykající se dosavadním restitučním předpisům či dokonce ústavnímu pořádku.
XI/f K § 6 a 7 (vydávání povinnými osobami)