210. Na ustanovení § 6 a 7 lze vztáhnout námitky navrhovatelů uvedené v části 5.8, kde tvrdí, že „se má vydávat“ i majetek, který byl původně ve vlastnictví třetích osob, myšleno zřejmě ve vlastnictví jiných než oprávněných osob či jejich předchůdců, tedy „nevlastníkovi“. Pokud ustanovení § 6 i 7 ukládají povinné osobě povinnost vydat věc oprávněné osobě a stanovují explicitně v každém ze svých odstavců, že se musí jednat o věc, která náležela „do původního majetku registrovaných církví a náboženských společností“, jedná se nepochybně o odkaz na ustanovení § 2 písm. a), které obsahuje definici tohoto pojmu. Jak již bylo vyloženo, vymezení pojmu „původního majetku“ je užší než dobová definice „církevního jmění“ a nezahrnuje věci sice církevnímu účelu věnované, vlastnicky však náležející třetím osobám. Takové věci již ostatně mohly být v minulosti předmětem restituce původním vlastníkům (eventuálně převodu na obce). Kromě toho, i pokud by měli navrhovatelé pravdu, bylo by nutno i v takovém případě nalézt důvod protiústavnosti takového postupu zákonodárce.
XI/g K § 8 (výluky z vydání)
211. Ve vztahu k ustanovení § 8 písm. a) až g) zákona o vyrovnání s církvemi navrhovatelé a vedlejší účastníci neuplatňují konkrétní námitky. Tato ustanovení představují vyjádření ochrany veřejného zájmu jdoucího proti zájmu na zmírnění majetkových křivd, a to v zásadě obdobným způsobem, jak činily předchozí restituční zákony (viz např. § 11 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb.; § 8 zákona č. 87/1991 Sb. apod.). Výjimku tvoří § 8 písm. h) zákona o vyrovnání s církvemi, který není založen na veřejném zájmu, nýbrž zjevně na politické dohodě. Přesto tato otázka zůstává v dispozici zákonodárce a uvedené ustanovení nemůže založit protiústavnost. Pokud navrhovatelé vytýkají právě uvedenému ustanovení, že „prohlašuje dekrety prezidenta Beneše za zdroj bezpráví“ a „ohrožuje tak samotný základ státu“, postačí konstatovat, že Ústavní soud se již k této otázce v zásadě vyjádřil při posouzení ustanovení § 5 písm. j), přičemž není zřejmé, v jakém smyslu má český stát spočívat na základech tvořených dekrety prezidenta republiky, navíc v nyní projednávaném kontextu církevního majetku konfiskovaného na základě zneužití dekretů prezidenta republiky po 25. 2. 1948. Argumentace k této otázce postrádá jakoukoliv vnitřní soudržnost, neboť sami navrhovatelé zároveň požadují zrušení části ustanovení § 5 písm. j), přičemž za „postup porušující obecně uznávané principy demokratického právního státu nebo lidská práva a svobody“ považují právě dekrety prezidenta republiky, jejichž výsledky tak patrně chtějí zachovat. Rozpor s Ústavou v případě ustanovení § 8 zjištěn nebyl.
XI/h K § 9 až 14 (postupy při vydávání)
212. Pokud vedlejší účastník 1) požaduje zrušení ustanovení § 9 v (nespecifikovaných) částech, protože zákonem č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, došlo s účinností od 1. 1. 2013 ke „splynutí osoby povinné a správního úřadu“, nebrojí tak ve skutečnosti vůči zákonu č. 428/2012 Sb., který v žádném svém ustanovení tento postup nezapříčiňuje ani nepředvídá, nýbrž vůči některým ustanovením zákona č. 503/2012 Sb. Ten však není předmětem návrhu na zrušení. Pokud vedlejší účastník 1) nesouhlasí s reorganizací státní správy (resp. pokud ji považuje za protiústavní), není cestou nápravy zrušení všech dřívějších zákonů, které obsahují vymezení působnosti a kompetencí.
213. Pokud vedlejší účastník 1) zpochybňuje samotnou nárokovou metodu restituce (s. 9, odst. 12), jak je obsažena v ustanoveních § 9 a 10, odkazuje Ústavní soud na komplex restituční judikatury své i obecných soudů, jak se poslední dvě desetiletí utvořila na podkladě zákonů, které byly založeny právě na metodě nárokové. Pokud považuje vedlejší účastník 1) výčtovou metodu za vhodnější, není zřejmé na základě čeho. Obtížně lze hovořit o důvodech plynoucích z „historického kontextu vztahu státu a církví“, neboť zákon č. 298/1990 Sb. (byť novelizovaný) představuje jediný případ, z něhož nelze činit obecné závěry. Výčtová metoda, jejíž legislativně-technické zvážení Ústavní soud ponechává na zákonodárci, se však pro vyšší riziko obsahových chyb nemusí jevit jako vhodná, jak se již v minulosti ukázalo. Řešení naturální restituce prostřednictvím výčtového zákona by vyžadovalo v praxi přílohy v rozsahu řádově desítek tisíc položek, což se může jevit již za hranicí proveditelnosti. Výčtový zákon však především není v právním státě zcela samozřejmým nástrojem v rukou zákonodárce. Tím má Ústavní soud na mysli ústavně významné pochybnosti o splnění nároků kladených na obecnost právního předpisu právě v případě výčtového zákona, které nelze v testu proporcionality překlenout jinak než poukazem na výjimečné důvody pro jeho přijetí [sp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), část VI./a;sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 56].
214. Co se týče námitky k postupu dle ustanovení § 11, konstatuje Ústavní soud, že se jedná toliko o jeden z praktických důsledků principu plynoucího ze zákona samotného (§ 18 odst. 4, dle něhož při aplikaci zákona musí být šetřen jeho účel, přičemž orgány veřejné moci poskytují oprávněným osobám součinnost) a z judikatury Ústavního soudu, který se zvláště v případě restitucí dlouhodobě snažil o omezování formalistických postupů a výkladů. Ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem.
XII. Finanční náhrada a smlouva o vyrovnání
XII/a K § 15 a 16 (obecná východiska)
215. Výše finanční náhrady, jak již bylo shora vysvětleno, nestojí a ani nemusí stát na ryze ekonomickém a matematickém základě. Toho by bylo ostatně obtížné dosáhnout i proto, že by pak měla například zahrnovat i náhradu za užívání státem odňatých nemovitostí, a to za dobu od jejich odnětí, případně alespoň za dobu protiústavní nečinnosti zákonodárce.
216. Ústavní soud i z důvodů respektování principu minimalizace zásahu a analogicky z důvodů, pro něž nemůže být například podroben ústavnímu přezkumu zákon o státním rozpočtu, neshledává okolností zakládající protiústavnost to, že zákonodárce stanovil výši finanční náhrady kombinovaným způsobem vycházejícím z více faktorů.
217. Vztah mezi státem a jednotlivými církvemi založený napadenými ustanoveními zákona a následně smlouvami, majícími však s ohledem na převažující konsenzuální prvek a politický přesah především povahu memorand, přináší přechod k nové úpravě poměru státu a církve. Pokud jde o vypořádání finanční náhrady, zakládá závazkový vztah, v němž má stát postavení dlužníka a jednotlivé církve a náboženské společnosti postavení věřitelů.
218. Ani z historické perspektivy ani v kontextu současného demokratického a právního státu Ústavní soud nepokládá dvoustranné řešení za protiústavní a má za to, že naopak zakládá důstojné vztahy mezi státem a církvemi a že – pokud jde o finanční vypořádání – by mělo být ideálním východiskem pro případné ekonomickými okolnostmi vynucené kroky vedoucí například ke změně „splátkového kalendáře“ či přizpůsobení okolnostem „inflačního indexu“ apod. Ani v dlouhodobé perspektivě nelze totiž očekávat, že by církve v České republice zanikly, naopak je třeba brát v úvahu okolnost, že veřejná moc se již v praxi neřídí tezí o historické či materiální podmíněnosti náboženství a jeho reliktním charakteru, z čehož vycházel zákon č. 218/1949 Sb.; současná právní úprava (zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů) naopak působení církví a náboženských společností předjímá i do budoucna. Za takové situace je krajně nevhodným pojetí, které by stavělo stát a církve do vztahů konfrontačních a sporných; reprezentace obou stran by naopak měly nabádat k toleranci, porozumění a vzájemnému respektu.
XII/b K § 15 a 16 (finanční náhrada a smlouva o vyrovnání)
219. Ustanovení § 15 odst. 1, 2 podmíněně přiznává taxativně vyjmenovaným církvím a náboženským společnostem podmíněnou „paušální finanční náhradu“ v zákonem stanovené výši, pokud neodmítnou podepsat smlouvu, jejíž obsahové náležitosti vymezuje § 16. Výše finanční náhrady pro jednotlivou dotčenou církev a náboženskou společnost činí:
a) Apoštolská církev 1 056 336 374 Kč b) Bratrská jednota baptistů 227 862 069 Kč c) Církev adventistů sedmého dne 520 827 586 Kč d) Církev bratrská 761 051 303 Kč e) Církev československá husitská 3 085 312 000 Kč f) Církev řeckokatolická 298 933 257 Kč g) Církev římskokatolická 47 200 000 000 Kč h) Českobratrská církev evangelická 2 266 593 186 Kč i) Evangelická církev augsburského vyznání v České republice 118 506 407 Kč j) Evangelická církev metodistická 367 634 208 Kč k) Federace židovských obcí v České republice 272 064 153 Kč l) Jednota bratrská 601 707 065 Kč m) Luterská evangelická církev a. v. v České republice 113 828 334 Kč n) Náboženská společnost českých unitářů 35 999 847 Kč o) Pravoslavná církev v českých zemích 1 146 511 242 Kč p) Slezská církev evangelická augsburského vyznání 654 093 059 Kč r) Starokatolická církev v České republice 272 739 910 Kč
220. Ustanovení § 15 odst. 3, 4 vymezují podmínky vyplácení finanční náhrady ve třiceti splátkách, počínaje rokem 2013. Ustanovení odstavce 5 obsahuje inflační doložku a ustanovení odstavce 6 stanovuje, že finanční náhrada není předmětem daně, poplatku ani jiného obdobného peněžitého plnění.
221. Navazující ustanovení § 16 odst. 1, 2 obsahují další formální a obsahové náležitosti „smlouvy o vypořádání,“ odst. 3, 4 upravují pro účely zákona otázky jednatelství, odst. 5, 6 upravují proces podpisu smluv a jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů a odst. 7 umožňuje soudní ochranu při nečinnosti vlády ve věci podpisu smluv.
222. Ustanovení § 17 odst. 1, 2, 3 upravují příspěvek na podporu činnosti dotčených církví a náboženských společností, který bude po tři roky v plné výši a posléze v degresivní výši vyplácen dotčeným církvím po dobu sedmnácti let, a to v návaznosti na částku, kterou stát dosud vyplácel z titulů podle zákona č. 218/1949 Sb. Ustanovení odst. 4 určuje termín vyplacení a odst. 5 stanovuje, že finanční náhrada není předmětem daně, poplatku ani jiného obdobného peněžitého plnění.
223. Předloženou problematiku je s ohledem na komplex námitek, které předložili zejména navrhovatelé a vedlejší účastník 1), nutno nejdříve rozdělit ve vztahu k ústavním ustanovením a principům, které na věc dopadají.
224. S ohledem na již vyložený účel napadeného zákona je především nutno poukázat na skutečnost, že nelze jednotlivá ustanovení (či jednotlivé instituty) zákona č. 428/2012 Sb. od sebe izolovat a vykládat samostatně. Podle § 1 je předmětem zákona jednak zmírnění majetkových křivd, které byly spáchány komunistickým režimem, a jednak vypořádání majetkových vztahů mezi státem a registrovanými církvemi a náboženskými společnostmi. Tím se rozumí zajistit „předpoklad plné náboženské svobody a umožnit tak obnovením majetkové základny církví a náboženských společností svobodné a nezávislé postavení církví a náboženských společností“ (viz preambuli zákona). Obdobně důvodová zpráva (dle http://www.psp.cz; k tisku č. 580, 6. období) uvádí, že cílem zákonodárce bylo řešit situaci, kdy financování církví a náboženských společností bylo upraveno zákonem č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem. Tento zákon byl přijat v rámci perzekuce páchané po 25. únoru 1948, kdy byly církve totalitním státem zbaveny materiální a finanční základny jako předpokladu své nezávislosti a v celém rozsahu byly na základě zákona č. 218/1949 Sb. odkázány na příjmy ze státního rozpočtu. „Stát prostřednictvím institutu státního souhlasu reguloval počet duchovních a hradil jejich platy. Po roce 1989 se stát přihlásil k ochraně náboženské svobody a v Listině základních práv a svobod zaručil církvím a náboženským společnostem autonomii. Na rozdíl od období před rokem 1989 již stát počet duchovních nereguluje. Princip financování duchovních státem však nadále zůstává v platnosti, neboť církvím a náboženským společnostem dosud nebyl vrácen jejich majetek. Jelikož počet duchovních kontinuálně roste, zvyšují se nároky na státní rozpočet“ (s. 18). K ústavní naléhavosti problému viz též již citované závěry nálezů Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 9/07a judikatura navazující).
225. Z důvodové zprávy (s. 34) dále plyne, že při zvažování konkrétní podoby legislativního řešení byla zvažována varianta pouze naturální restituce, a to na základě zákona č. 229/1991 Sb. Tato varianta byla s ohledem na zcela nevyhovující důsledky pro úpravu vztahů státu a církví zavržena: naturální restituce by se v podstatě týkala pouze římskokatolické církve (98 % majetku). Ostatní církve a náboženské společnosti by tímto procesem takřka žádný majetek nezískaly a zůstaly by nadále závislé na financování ze státního rozpočtu. Náhrady za nevydávané pozemky by se poskytovaly podle cen platných v době přijetí zákona; současná realita však cenám z roku 1991 naprosto neodpovídá. Nečinnost zákonodárce trvající po dobu 20 let nelze přičítat k tíži oprávněných subjektů. Podle zákona č. 229/1991 Sb. jsou povinnými osobami kromě státu rovněž obce a další subjekty, což s naznačeným časovým odstupem může založit nové majetkové křivdy a řadu soudních sporů.
226. Z ústavního pořádku neplyne zákaz upravit spolu se zmírněním křivd i určité vztahy do budoucna. Restituční zákonodárství nikterak neabsolutizovalo snahu o obnovu majetkových vztahů k počátku rozhodného období, nýbrž bralo ohled na současný politický či veřejný zájem (v právním smyslu). Klasickým příkladem uvedeného je realizace ekonomické doktríny liberální ekonomické transformace, v níž restituce plnily primárně funkci deetatizace společenského bohatství, viz např. Cepl, V. The Transformation of Hearts and Minds in Eastern Europe. In Cato Journal, Vol. 17, No. 2, Fall 1997: „As for restitution, the practical motivation for it was to jump start the economy by placing property into the hands of citizens so that they could immediately become private economic actors“ („Pokud jde o restituce, jejich praktickou motivací bylo rychlé nastartování ekonomiky tím, že se majetek vložil do rukou občanů, aby se z nich okamžitě mohli stát soukromí ekonomičtí aktéři“), rovněž nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 95. Uvedené se pak promítalo i v konkrétních parametrech restitučních zákonů (vymezení osobních, věcných a časových dopadů zákonů, výluky z vydání věci apod.).
227. V tomto je i konkrétní podoba záměru ukončit přímé financování církví a náboženských společností s cílem ekonomické odluky od státu v zásadě politickým rozhodnutím. V rozsahu určení hodnoty nevydávaného majetku a co do rozložení výplaty finanční náhrady ve splátkách se jedná o ekonomické uvážení zákonodárce s ohledem na rozpočtové možnosti státu.
228. Předmětem následujícího posouzení je princip finanční náhrady (§ 15), která má ve vztahu k jednotlivým církvím proměnlivý charakter (různý poměr mezi restituční náhradovou složkou a vyrovnávací složkou), a dále princip přechodného období degresivního přímého financování (§ 17). Vzhledem k charakteru námitek, kdy pouze v jednom případě navrhovatelé a vedlejší účastníci namítají porušení základního práva (čl. 11 odst. 1 Listiny) a v dalším toliko obecně formulovanou diskriminaci a nerovnost (neakcesorickou; v důsledku libovůle zákonodárce), pohybuje se Ústavní soud pouze na půdorysu testu racionality právní úpravy. Samostatné hodnocení následně přináší otázka náboženské neutrality státu dle čl. 2 odst. 1 Listiny.
XII/c Test racionality (obecné vymezení)
229. Ve vztahu k zákonům upravujícím hospodářské otázky (daně, veřejné podpory, regulace hospodářské činnosti) se Ústavní soud již v minulosti vyslovil pro zachování maximální míry zdrženlivosti. Pro posouzení ústavnosti zákona pak opakovaně použil tzv. test racionality (rational basis test). Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [viz např. nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 39/01ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.), nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 6/05ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.), nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 83/06ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 1/08ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)]. Pravidelnou součástí testu racionality je pak posouzení, zda napadené ustanovení není zjevně důsledkem svévolného rozlišování (diskriminace). Převažujícím rysem materie, na níž byl dosud test racionality aplikován, bylo dotčení (navrhovateli chápané jako porušení) hospodářských nebo sociálních práv obsažených v Listině, resp. rovnosti v oblasti těchto práv. Pro test racionality v rozsahu majetkového vyrovnání zůstává otázka, zda napadená právní úprava je v rozumném vztahu k legitimnímu cíli, a není zjevně důsledkem svévolného rozlišování (vyloučení libovůle). Při zvýšeném úsilí, které musel Ústavní soud věnovat identifikaci ústavněprávních námitek v obsáhlých návrzích s různorodou vnitřní strukturou, je možno formulovat následující problematické okruhy. Lze říci, že společným rysem námitek je otázka rovnosti, resp. diskriminace mezi oprávněnými osobami navzájem i ve vztahu k třetím osobám. Posouzení bylo učiněno – s ohledem na námitky nerovnosti a diskriminace na základě částek vyplácených z titulů podle § 15 a 17 – na podkladu zmíněného testu racionality.
XII/d K § 15 odst. 1, 2 (tvrzený rozpor s čl. 11 odst. 1 ve spojení čl. 3 odst. 1 Listiny)
230. Jednou z námitek navrhovatelů a vedlejšího účastníka 1) je námitka porušení rovnosti v restitučních vztazích, zejména co do výše finanční náhrady, čímž má být porušen rovněž čl. 11 odst. 1 Listiny [navrhovatelé odst. 51, 53; vedlejší účastník 1) odst. 18–22, 27]. Zejména podle přesvědčení vedlejšího účastníka 1) se má jednat o porušení akcesorické rovnosti (čl. 3 odst. 1 Listiny).
231. Základní práva třetích osob dle čl. 11 Listiny (samostatně či ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny) nejsou dotčena. Je nutno především zdůraznit, že finanční náhradou nemůže být dotčeno základní právo či hospodářské a sociální právo třetích osob, neboť finanční náhrada je součástí toliko vztahu mezi státem a oprávněnou církví nebo náboženskou společností. Pokud vedlejší účastník 1) tvrdí, že ustanovením § 15 odst. 2 je založeno porušení čl. 11 odst. 1 Listiny („Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.“), a to ve vztahu „k osobám jiných restituentů, jimž se ze stejného titulu (náprava některých majetkových křivd způsobených komunistickým režimem) dostalo rovněž určité náhrady za jejich původní majetek, který podle restitučních zákonů nebyl, popř. již nemohl být vydán“ (odst. 27) ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny, konstatuje Ústavní soud, že porušení tohoto základního práva je pojmově vyloučeno. Ustanovení čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny míří na již zmíněnou praxi komunistického režimu po roce 1948, kdy právní řád (včetně ústav) znal různé druhy vlastnictví pro různé skupiny osob, čemuž potom odpovídal i různý stupeň právní (soudní) ochrany (v tomto kontextu je nutno připomenout námitky založené na tzv. teorii veřejného vlastnictví). Vlastnické právo založené postupem podle § 15 odst. 1, 2 však nepřináší žádnou modifikaci institutu vlastnictví ani na straně oprávněných osob ani na straně třetích osob. Jinými slovy řečeno, církevním subjektům je na základě zákona č. 428/2012 Sb. zakládáno stejné vlastnické právo jako kterékoliv jiné oprávněné osobě, resp. kterémukoliv jinému vlastníku v jurisdikci České republiky. Proto ani eventuálním odstraněním § 15 odst. 1, 2 nedojde k žádné změně v obsahu a ochraně vlastnictví na straně třetích osob. Ke korektnímu použití argumentu založeného na čl. 11 odst. 1 větě druhé Listiny viz např. nálezysp. zn. Pl. ÚS 24/08ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 48/06ze dne 9. 12. 2008 (N 217/51 SbNU 697; 54/2009 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 12/06ze dne 2. 7. 2008 (N 121/50 SbNU 31; 342/2008 Sb.). K otázce neakcesorické rovnosti restituentů podle různých restitučních zákonů viz dále.
XII/e K § 15 odst. 1, 2 (finanční náhrada i církvím bez restitučního nároku)
232. Ustanovení § 15 odst. 2 zakládá podmíněný nárok na finanční náhradu, a to ve stanové výši (viz uvedenou tabulku). Vzhledem k účelům zákona č. 428/2012 Sb. má tato finanční náhrada smíšený charakter: v rámci finanční kompenzace bude církvím celkem vyplaceno 59 mld. Kč v průběhu 30 let při rozdělení mezi církve a náboženské společnosti v poměru: 80 % římskokatolická církev, 20 % ostatní církve a náboženské společnosti (důvodová zpráva, s. 37). Finanční náhrada podle § 15 tak nemá čistě kompenzační (restituční) charakter, nýbrž zákonodárce jí sledoval částečné vyrovnání v postavení dotčených církví a náboženských společností oproti Církvi římskokatolické. V tomto je nutno upozornit, že ani ustanovení § 15 nekonstruuje finanční náhradu ve vztahu k tržním cenám jednotlivých nevydávaných nemovitostí. Kompenzační a vyrovnávací složka finanční náhrady je tak zjevně rozdílná u každé jednotlivé církve a náboženské společnosti: u Církve římskokatolické je dána plná kompenzační (restituční) složka, u církví jiných může vyrovnávací složka zcela převažovat (část nebo celá finanční kompenzace bude vyplacena nad rámec původního majetku). Konkrétní poměry obou složek finanční náhrady u každé jednotlivé církve jsou pro posouzení ústavnosti irelevantní. Na tento poměr kompenzační (restituční) a vyrovnávací složky finanční náhrady míří námitky vedlejšího účastníka 1) – odst. 17 a násl., který ve vztahu k vybraným církvím zpochybňuje existenci majetkových křivd, jak je definuje § 5. Přesto následně cituje z důvodové zprávy, že „hlavní zásadou je uspořádání majetkových poměrů mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi s cílem postupného vytvoření modelu samofinancování církví a náboženských společností a jejich úplné ekonomické odluky od státu.“ V tomto kontextu namítá, že vyplacení finanční náhrady vede ke zcela opačnému výsledku, tedy k „připoutání státu a registrovaných církví, obdařených finanční náhradou, k sobě právním poutem věřitele (církev) a dlužníka (stát).“
233. Ve vztahu k různému charakteru podílů jednotlivých církví na finanční náhradě je Ústavní soud názoru, že 1. částečná redistribuce (modifikace) finanční náhrady mezi jednotlivé církve v omezeném rozsahu je v politické dispozici zákonodárce a že 2. již vyslovený souhlas dotčených církví a náboženských společností vylučuje protiprávnost, resp. ústavně relevantní nerovnost oprávněných osob. K otázce ad 1. Ústavní soud dodává, že pokud zákonodárce koncipuje vztahy státu a církví do budoucna, není formální historická spravedlnost (rovnost oprávněných osob) jediným kritériem, kterým je nutně vázán. Zvláště pokud vztah státu a církví prošel tolika zásadními změnami jako ve 20. století, je politické uvážení s ohledem na změněné společenské a hospodářské podmínky a rovněž s ohledem na přizpůsobení se jednotlivých církví těmto změnám namístě. Doporučení Benátské komise ve vztahu k zákonům upravujícím otázky náboženství a vyznání např. hovoří v kontextu současného právního státu při majetkovém vyrovnání s církvemi o potřebě zvláštní „citlivosti“ [Guidelines for legislative reviews of laws affecting religion or belief, CDL-AD(2004)028, bod J.4]: „In many cases, State-financing schemes are directly tied to historical events, (such as returning property previously seized unilaterally by the State), and any evaluations must be very sensitive to these complicated fact issues.“ [„V mnoha případech se pravidla pro státní financování přímo vážou k historickým událostem (jako je vracení majetku dříve státem jednostranně odebraného) a jakékoli posuzování musí být k těmto komplikovaným skutkovým otázkám velmi citlivé.“]. Pokud v sobě otázka majetkového vyrovnání obsahuje ukončení dosavadního modelu přímého státního financování, jeví se metoda restituce (naturální, relutární) nikoliv jako cíl, nýbrž jen jako jedna z forem k dosažení tohoto cíle. Naznal-li zákonodárce, že důraz na čistě restituční principy při majetkovém vyrovnání může znamenat v současných podmínkách nepřiměřenou tvrdost, která by negativně dopadla na nekatolické církve a náboženské společnosti, lze to odůvodnit ohledem na důvěru těchto církví v zákon č. 218/1949 Sb., jemuž se řada aktivit církví při absenci jiného výhledu nutně přizpůsobila. Účelem zákona č. 428/2012 Sb. nepochybně není náhlé omezení či ukončení (zpravidla dlouhodobých) aktivit nekatolických církví, které nebyly významnějšími vlastníky zemědělských nemovitostí k 25. 2. 1948. Ad 2. je nutno též připomenout, že poměr částečné redistribuce finanční náhrady mezi jednotlivé církve a náboženské společnosti byl od počátku koncipován jako (politická) dohoda mezi dotčenými církvemi a náboženskými společnostmi (viz přílohu vyjádření vlády „zaslání výsledku dohod církví na rozdělení finanční náhrady za nevydaný původní církevní majetek“), což tedy není až tak podstatné, jako spíše související fakt, že následný právně relevantní souhlas dotčených církví a náboženských společností byl dán prostřednictvím smluv dle § 16, v nichž je otázka podílů jednotlivých církví a náboženských společností na finanční náhradě stipulována (viz smlouvy o vypořádání založené vládou do spisu na základě žádosti Ústavního soudu).
234. Ve vztahu k tvrzenému efektu vytvoření ještě větší závislosti církví na státu prostřednictvím splátek je nutno zdůraznit, že vedlejší účastník 1) ne zcela přesně vystihuje logiku závěrů Ústavního soudu. Z nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/07totiž plyne, že protiústavnost spočívá ze strany státu v jednostranném a do značné míry politickém rozhodování o výši plnění podle zákona č. 218/1949 Sb. při odkládání vypořádání historického majetku církví: „[M]odel tzv. hospodářského zabezpečení církví a náboženských společností, pokud by byl pojímán jako plnohodnotná alternativa k vypořádání historického majetku církví a náboženských společností, není dostatečnou zárukou svobod plynoucích z čl. 16 odst. 1 Listiny, zvláště pak nezávislosti (dotčených) církví a náboženských společností na státu podle čl. 16 odst. 2 Listiny. Pro správné pochopení těchto úvah je nutno zdůraznit, že Ústavní soud nyní neprovádí ekonomickou analýzu nároků oprávněných církví plynoucích ze zákona č. 218/1949 Sb. v poměru ke skutečnému plnění státu, nýbrž hovoří obecně o mechanismu, kdy je to výhradně stát, který dotčeným církvím a náboženským společnostem zákonem přiznává řadu titulů tzv. hospodářského zabezpečení, zároveň však de facto sám určuje, jaká celková částka na tyto výdaje bude vynaložena, čímž prakticky jednostranně rozhoduje o míře ekonomické závislosti dotčených církví a náboženských společností na státu“ (bod 103). V tomto je finanční náhrada podle § 15 koncipována zcela odlišně, především splátky nejsou – každoročně – závislými na (politických) rozpočtových prioritách a vytváří pro církve a náboženské společnosti určitý výhled, byť časově omezený ukončením přímých plateb. Je nutno znovu zdůraznit, že protiústavní závislost církví na státu nebyla v nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/07formulována ve vztahu k ekonomickým úvahám o skutečných hospodářských nákladech církví a výši skutečného plnění od státu podle zákona č. 218/1949 Sb. Přestože celková výše částky z titulů dle § 15 odst. 2 a § 17 může pro jednotlivé církve znamenat dočasně vyšší či celkově nižší příjem od státu, než by činil potenciální příjem podle zákona č. 218/1949 Sb., nejedná se o založení závislosti ve výše uvedeném smyslu. Podobně ani uplynutí přechodného období podle § 17, resp. vyplacení splátek podle § 15 odst. 3, nezakládá – i při možných ekonomických problémech konkrétní církve – protiústavní závislost na státu.
235. Ve vztahu ke skutečnosti, že podíly jednotlivých církví na finanční náhradě podle § 15 odst. 2 neodpovídají jejich podílu na původním majetku, tedy Ústavní soud uzavírá, že v testu racionality obstojí, neboť vede k odstranění hospodářské závislosti církví na státu, resp. zmírňuje (spolu s nároky dle § 17) účinky okamžitého zrušení tzv. hospodářského zabezpečení podle zákona č. 218/1949 Sb., do jisté míry vyrovnává historicky podmíněné rozdílné majetkové poměry různých církví a náboženských společností, čímž minimalizuje náhlé negativní účinky aktů veřejné moci na činnost církví (a náboženskou svobodu obecně). Výše uvedené zároveň neumožňuje závěr o protiústavní libovůli zákonodárce. Je nutno podotknout, že tento argument navrhovatelů a vedlejších účastníků by ani teoreticky nemohl vést k paušálnímu zrušení napadené právní úpravy ve vztahu ke všem dotčeným církvím, nýbrž toliko ve vztahu k těm církvím, jejichž výše finančního příspěvku obsahuje vyrovnávací složku nad rámec čistě restituční náhrady.
236. Je nutno též připomenout, že v nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/07ani v žádném navazujícím nálezu nebyl vysloven požadavek na okamžité zrušení zákona č. 218/1949 Sb. bez dalšího (bez přechodného období, bez politické úvahy při uspořádání budoucích vztahů), naopak byla zdůrazňována (od počátku 90. let zřejmá) „objektivní potřeb[a] přijmout takovou komplexní právní úpravu, jejíž příprava vzhledem k širším souvislostem vztahu státu a církví vyžaduje koncepční přístup“ (např.sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 23). Právě pro politický aspekt problematiky, který se projevil nad rámec čistě restituční složky zákona, odmítl Ústavní soud po plenárním stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 aktivistickou ingerenci moci soudní v uvedené oblasti.
XII/f K § 15 odst. 1, 2 (okruh oprávněných osob)
237. Zejména vedlejší účastník 1) dospívá k závěru, že svévole zákonodárce je založena kritériem pro výběr příjemců finanční náhrady. Po podrobném rozboru zjišťuje, že kritériem nebyla majetková křivda, nýbrž právo církve „být financována podle zvláštního právního předpisu o finančním zabezpečení církví a náboženských společností“ ve smyslu § 7 odst. 1 písm. c) zákona č. 3/2002 Sb. Poukazuje na skutečnost, že ke dni 31. 12. 2012 existovaly další registrované církve, kterým právo „mohlo být podle zákonné úpravy platné do konce roku 2012 přiznáno“, které však „o financování státem nestály a nestojí“, pročež nebyly do okruhu oprávněných osob podle § 15 odst. 2 zařazeny. Ústavnímu soudu není zřejmé, v čem má spočívat protiústavní nerovnost. Je nutno upozornit, že přiznání zvláštního práva na státní financování dle § 7 odst. 1 písm. c) zákona č. 3/2002 Sb. bylo podle úpravy účinné do 31. 12. 2012 závislé na podání návrhu ze strany církve či náboženské společnosti ve smyslu § 11 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb., ve znění zákona č. 420/2011 Sb. Přiznání zvláštních práv je proto (při splnění zákonných podmínek) v zásadě v dispozici registrovaných církví a náboženských společností, neboť tato práva nenastupují ze zákona automaticky. Proto nelze hovořit o protiústavní diskriminaci církví, které o „hospodářské zabezpečení“ v minulosti neprojevily zájem, pokud takto pouze v důsledku vlastního rozhodnutí zůstaly mimo okruh oprávněných osob podle § 15 odst. 1 a § 17. Uvažované kritérium existence práva na tzv. hospodářské zabezpečení bylo ostatně známo již z parametrů předchozího návrhu zákona (2008). Stejnou protiústavnost by mimochodem museli vedlejší účastníci spatřovat v realitě hospodářského zabezpečení do 31. 12. 2012, kdy vedle sebe existovaly tytéž církve, kterým bylo na základě návrhu zvláštní právo přiznáno, a registrované církve, které návrh na přiznání zvláštního práva nepodaly, ačkoliv mohly. Nesprávný náhled vedlejších účastníků potvrzuje i skutečnost, že přes výčet uvedený v § 15 odst. 2 nesplnila o své vlastní vůli jedna z dotčených církví podmínku stanovenou v § 15 odst. 1 (neodmítnutí uzavřít smlouvu), což rovněž nelze interpretovat jako skutečnost zakládající protiústavní nerovnost mezi dotčenými církvemi a náboženskými společnostmi.
238. Je nutno zdůraznit, že konstrukce tzv. zvláštních práv přiznatelných na základě registrace II. stupně (též akreditace), resp. klíčová ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., byla předmětem přezkumu Ústavního soudu, a to v nálezusp. zn. Pl. ÚS 6/02. K otázce vícestupňové registrace srov. rovněž např. rozsudek ESLP Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas (Náboženská společnost Svědkové Jehovovi) a další proti Rakousku ze dne 31. července 2008, č. 40825/98, § 96. Uvedená konstrukce tzv. zvláštních práv podle zákona č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, která je již bez práva být financována podle zákona č. 218/1949 Sb. zachována i po 1. 1. 2013, tedy ani sama o sobě nezpůsobuje protiústavní diskriminaci registrovaných církví.
239. Navrhovatelé v odstavci 29 c) zvláště namítají, že finanční náhrada je poskytována (z hlediska původního majetku) „nevlastníkovi“, tedy dotčené církvi a náboženské společnosti jako celku, nikoliv jednotlivým církevním subjektům. V tomto smyslu mají po formální stránce navrhovatelé pravdu. Zároveň však nepředkládají žádnou argumentaci, proč by – zvláště v kontextu právní formy církví a náboženských společností podle zákona č. 3/2002 Sb. – mělo jít o postup protiústavní. Navrhovatelé se v rovině podústavního práva mýlí v tom, že registrovaná církev je ve vztahu k jednotlivým církevním právnickým osobám „cizí osobou“. Podle § 15a zákona č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, mohou církevní právnické osoby (tzv. „evidované právnické osoby“) vznikat na základě návrhu k evidenci podaného orgánem registrované církve a náboženské společnosti, totéž platí o návrhu na zrušení evidence, a podle § 26 odst. 1 písm. c) téhož zákona zanikají na základě zrušení evidence, zanikne-li registrace církve a náboženské společnosti, jejíž orgán tuto právnickou osobu navrhl k evidenci. Církevní právnická osoba „uvnitř“ registrované církve či náboženské společnosti je po formální stránce samostatným subjektem práv, z hlediska svého účelu je však toliko jednotkou registrované církve a na její existenci je závislá. Z uvedeného pramení v praxi i různá jednatelská omezení, která orgány registrované církve pro církevní právnickou osobu stanovují apod. Ústavní soud již v minulosti uvedl, že „specifikum [v nynějším kontextu majetkového vyrovnání] může – i s ohledem na uvážení zákonodárce – vyplynout ze samotné organizační podstaty jednotlivé církve nebo náboženské společnosti, kdy konkrétní podoba vypořádání nemusí směřovat vůči individuálním subjektům, nýbrž podle okolností i vůči církvi či náboženské společnosti jako celku … Pokud majetková křivda způsobená formálně jednotlivé církevní právnické osobě byla, s ohledem na organizační strukturu a vnitřní vazby církví, zamýšlena a realizována jako akt protiprávní represe vůči celé (příslušné) církvi, zahrnuje pozitivní odpovědnost zákonodárce i uvážení vhodné podoby úpravy těchto celkových vztahů“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 91). Z hlediska daného církevního účelu a ochrany čl. 16 odst. 1, 2 Listiny je tedy nepochybně dána právně relevantní spojitost mezi registrovanou církví a jednotlivými právnickými osobami, které jsou později zřizovány podle příslušných zákonů s již konkrétně vymezeným posláním (farnosti, sbory, charity, diakonie, školy, sociální ústavy, zdravotnická zařízení apod.).
240. Je nutno též podotknout, že obavu vedlejšího účastníka 1) o „osud jiných registrovaných církví a náboženských společností“ (odst. 18, s. 13) nelze zhojit zrušením zákona č. 428/2012 Sb., neboť i při zrušení zrušovacího ustanovení § 19 bodu 1 (k tomu však dále) by zrušený zákon č. 218/1949 Sb. v legislativním smyslu „neobživl“, tedy že eventuální další právní úprava je plně v rukou zákonodárce. Zároveň je možno nad rámec námitek poznamenat, že při politickém rozhodnutí zrušit systém tzv. hospodářského zabezpečení je stanovení určitého kritického časového okamžiku, po němž již uvedené zvláštní právo nebude přiznáno, nevyhnutelné. Zákon č. 428/2012 Sb. především není založen na obecné povinnosti státu pečovat o všechny církve a náboženské společnosti (čímž nejsou dotčeny pozitivní povinnosti státu na poli základních práv), nýbrž na povinnosti vyrovnat se v současných ústavních podmínkách s určitým historickým dědictvím, které po právní stránce zákon č. 218/1949 Sb. pro demokratického zákonodárce představoval.