Usnesení
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů (soudkyně zpravodajka), Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové, Milady Tomkové a Michaely Židlické - ze dne 24. září 2013sp. zn. Pl. ÚS 14/13ve věci návrhu Oldřicha Bartůňka, zastoupeného Mgr. Pavlem Černým, advokátem, se sídlem Údolní 33, 602 00 Brno, na vyslovení protiústavnosti čl. II rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, za účasti prezidenta České republiky.
Návrh se odmítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu
1. Návrhem označeným jako ústavní stížnost napadl stěžovatel čl. II rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, a to návrhem, aby Ústavní soud vyslovil relativní protiústavnost uvedeného aktu, jímž měla být porušena stěžovatelova subjektivní základní práva plynoucí z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (právo na spravedlivý proces) a z čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Napadený akt v rozhodném rozsahu zní:
Čl. II
Zastavení trestního stíhání
Nařizuji, aby bylo zastaveno pravomocně neskončené trestní stíhání, s výjimkou trestního stíhání proti uprchlému, od jehož zahájení k 1. lednu 2013 uplynulo více než 8 let, pro trestné činy, za něž trestní zákoník stanoví trest odnětí svobody nepřevyšující deset let.
3. V ústavní stížnosti stěžovatel uvádí, že v důsledku rozhodnutí o amnestii (resp. abolici) byl zbaven možnosti uplatnit v rámci trestního řízení nárok na náhradu škody, která mu byla způsobena jednáním obžalovaných, kteří z pozice představitelů společnosti Private Investors v důsledku transakcí, k nimž klienti nedali souhlas, způsobili škodu klientům této společnosti ve výši celkově téměř 800 milionů korun, zvláště stěžovateli pak 500 000 Kč. Trestní stíhání obžalovaných počalo již v roce 2001, teprve dne 22. 7. 2011 rozhodl nepravomocně Městský soud v Praze rozsudkem sp. zn. 40 T 9/2010 tak, že obžalovaní spáchali trestný čin porušování povinností při správě cizího majetku. V uvedené věci stěžovatel vystupoval jako poškozený, přičemž v důsledku rozhodnutí o amnestii Vrchní soud v Praze následně podle § 11 odst. 1 písm. a) trestního řádu trestní stíhání zastavil.
4. V rámci ústavněprávní argumentace stěžovatel dovozuje, že prezident republiky je nepochybně orgánem veřejné moci, přičemž se stěžovatel podle čl. 36 odst. 2 Listiny dovolává soudního přezkumu rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod. Shledává, že rozhodnutí o amnestii vykazuje jak normativní prvky, tak i prvky aktu aplikace práva, který může přímo zasáhnout do základních práv a svobod. Odkazuje na stanovisko Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2008 č. j. Pl. ÚS-st. 25/08-1 (ST 25/49 SbNU 673), podle něhož "O aktuální zásah do základních práv ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se jedná vždy tehdy, jestliže se tento zásah - a tedy i případné následné vyhovující rozhodnutí Ústavního soudu - může projevovat v právní sféře stěžovatele."
5. Stěžovatel na úvod odkazuje na ustanovení čl. 11 odst. 1 Listiny, podle něhož má každý právo vlastnit majetek. Podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod má každá fyzická nebo právnická osoba právo pokojně užívat svůj majetek. Judikatura Ústavního soudu dospěla k závěru, že stát má povinnost zajistit, aby majetková práva vlastníků nebyla rušena či omezována ze strany třetích osob [s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2010sp. zn. Pl. ÚS 34/09(N 187/58 SbNU 647)]. Jestliže se tedy stěžovatel stal obětí trestného činu, v jehož důsledku mu byla způsobena škoda, bylo povinností státu zajistit mu ochranu jeho vlastnického práva. Zatímco adhezní řízení tento požadavek splňuje, čl. II rozhodnutí o amnestii směřuje přímo proti smyslu této ochrany vlastnického práva. V nálezu ze dne 14. 7. 2004sp. zn. I. ÚS 185/04(N 94/34 SbNU 19) Ústavní soud svým výkladem rozšířil rozsah ochrany vlastnických práv podle výše uvedených ustanovení Listiny a Dodatkového protokolu také na legitimní očekávání, které může mít vlastník v případě, že řádně uplatní svůj majetkový nárok.
6. Stěžovatel na základě rozboru judikatury dovozuje, že ochrana legitimního očekávání stěžovatele nabýt majetek, který pozbyl protiprávním jednáním obžalovaných, působí mezi stěžovatelem na straně jedné a státem na straně druhé, přičemž stát nemusí být v daném případě reprezentován pouze soudy, ale i jinými orgány veřejné moci, tedy i prezidentem republiky a vládou. I prezident republiky je tedy povinen chránit legitimní očekávání vlastníků, resp. poškozených v trestních řízeních.
7. Stěžovatel odmítá případný argument, že se měl práva na náhradu škody domáhat v občanskoprávním řízení samostatně, bez ohledu na současně probíhající trestní řízení, neboť v takovém případě by nemělo tzv. adhezní řízení, jehož účelem je usnadnit poškozeným jejich přístup k náhradě škody způsobené trestným činem obviněného, žádný smysl. Dle přesvědčení stěžovatele je smyslem existence adhezního řízení zejména přiznat náhradu škody bez zbytečných nákladů, které by jinak museli nést poškození, pokud by se tohoto práva na náhradu škody domáhali v občanskoprávním řízení (náklady související se zastoupením, soudního poplatek, hrazení vypracování znaleckých posudků). Smyslem existence adhezního řízení je dále usnadnění důkazní situace poškozených, neboť nenesou důkazní břemeno, a teoreticky rychlejší možnost domoci se náhrady škody, neboť adhezní řízení netvoří žádnou samostatnou, časově, formálně či jinak oddělenou část trestního řízení, ale splývá s ním, zejména ve stadiu dokazování.
8. Ohledně práva na spravedlivý proces stěžovatel dovozuje, že v sobě zahrnuje jednak právo na rozhodnutí věci bez zbytečných průtahů, resp. v přiměřené době, jednak právo na rozhodnutí věci bez zbytečných nákladů (tedy v souladu se zásadou hospodárnosti řízení) a konečně také zásadu procesní rovnosti účastníků řízení. Rozhodnutí o amnestii v napadeném rozsahu však vedlo k absurdním důsledkům, které zpochybňují právo poškozených na spravedlivý proces. Z obviněných, na jejichž trestní řízení dopadá, bylo sňato břemeno nepřiměřeně dlouho trvajícího soudního řízení. Postavení poškozených, kteří se v rámci adhezního řízení domáhali náhrady škody, bylo však zásadně zhoršeno, neboť poškození nejenže nesli společně s obviněnými břemeno nepřiměřeně dlouho trvajícího trestního řízení, ale v důsledku aplikace čl. II rozhodnutí o amnestii se budou muset domáhat svého práva na náhradu škody v občanskoprávním řízení se všemi z toho plynoucími důsledky, včetně dalšího prodloužení soudního řízení, v němž má být rozhodnuto o jejich právu na náhradu škody, nutnosti vynaložení dalších nákladů, které by v případě řádného skončení adhezního řízení vynaložit nemuseli, čímž dochází k porušení zásady procesní rovnosti stran.
9. Stran porušení principu rovnosti stěžovatel namítá, že břímě nepřiměřené délky řízení bylo sňato jednostranně toliko z obviněných, poškozeným však nebyla poskytnuta stejná míra ochrany (proti nepřiměřené době řízení). S odkazem na princip přiměřenosti stěžovatel zdůrazňuje, že v případě dvou v kolizi stojících základních práv: práva obviněného na rozhodnutí jeho věci v přiměřené lhůtě a práva poškozeného na náhradu škody, nesmí dojít k nezohlednění práv poškozených. Naopak je při ochraně eventuálních práv obviněných žádoucí využití těch procesních prostředků, které minimalizují zásah do práv poškozených. Stěžovatel dále upozorňuje, že rozhodnutí veřejné moci musí být rovněž založeno na racionálních, ústavně konformních a transparentních důvodech, nevybočujících z mezí legitimních cílů použití tohoto institutu (vyplývajících mimo jiné i z ústavních zvyklostí). V tomto ohledu se dostává rozhodnutí o amnestii do rozporu se zákazem libovůle.
10. Stran procesu přijetí rozhodnutí o amnestii stěžovatel namítá, že proces kontrasignace neproběhl řádným způsobem, neboť bez předchozího projednání vládou a bez vyslovení souhlasu s tím, aby je prezident či jiný pověřený člen vlády podepsal, nelze spolupodpis předsedy vlády považovat za platný.
11. V reakci na usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13ze dne 5. 3. 2013 (U 2/68 SbNU 485) stěžovatel dále vyzdvihl závěr o charakteru rozhodnutí o amnestii jako aktu aplikace práva, který se shoduje s jeho právním hodnocením. Zároveň však polemicky doplnil, že nemůže obstát názor o absolutním vyloučení rozhodnutí o amnestii z možnosti soudního přezkumu, a to i tam, kde, jako tomu je i v případě stěžovatele, zasahuje toto rozhodnutí do ústavně zaručených základních lidských práv. Pokud se jedná o určité závěry vyslovené "nad rozhodný rámec", uvádí, že je nelze považovat za plně autoritativní a vyčerpávající. Připomíná, že v předloženém individuálním případě došlo ke spáchání trestné činnosti před 13 lety a za této situace je mimořádně a neproporcionálně obtížné, aby způsobení škody jednáním obžalovaných sám v občanskoprávním řízení prokázal.
12. Uzavírá, že v důsledku aplikace čl. II amnestie dochází k faktické legalizaci výnosů z trestné činnosti, což je nepochybně v rozporu s mezinárodními závazky České republiky, konkrétně s čl. 2 a 6 Úmluvy o praní, vyhledávání, zadržování a konfiskaci výnosů ze zločinu (vyhlášené pod č. 33/1997 Sb.). Zastavením trestního stíhání u majetkové trestné činnosti dochází k uvolnění prostředků získaných trestnou činností, nastává nemožnost vyslovení propadnutí nebo zabrání majetku, věcí nebo jiných majetkových hodnot pocházejících z trestné činnosti, zaniká rovněž zajištění nároku poškozeného dle § 48 trestního řádu. Všechny tyto důsledky jsou v rozporu s principy právního státu, s hodnotami spravedlnosti a ochrany vlastnictví.
13. Setrvává na svém návrhu, aby Ústavní soud svým nálezem vyslovil, že článkem II rozhodnutí prezidenta republiky o amnestii ze dne 1. ledna 2013 vydaného ve Sbírce zákonů pod č. 1/2013 Sb., kontrasignovaného předsedou vlády, byla porušena ústavně zaručená práva stěžovatele na ochranu vlastnictví a na spravedlivý proces chráněná čl. 11 a 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
II. Procesní posouzení návrhu
14. Ústavní soud konstatuje, že návrh byl podán někým zjevně neoprávněným, přičemž souběžně není Ústavní soud k projednání návrhu předloženého stěžovatelem příslušný, a to z následujících důvodů.
15. Návrh je dle své formy i obsahu (úmysl stěžovatele) ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, dle něhož Ústavní soud rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. V tomto procesním aspektu se odlišuje od návrhu, o němž Ústavní soud rozhodl usnesenímsp. zn. Pl. ÚS 4/13ze dne 5. 3. 2013 (viz výše), neboť v uvedené věci se jednalo o tzv. abstraktní přezkum ústavnosti právního předpisu. Přesto je nutno na návrh nahlížet v intencích citovaného usnesení.
II./a Neoprávněnost navrhovatele
16. Podle ustanovení § 72 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), jsou ústavní stížnost oprávněni podat fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem.
17. Při hodnocení aktivní legitimace navrhovatele není rozhodné toliko samotné tvrzení zásahu, ale rovněž objektivní možnost zásahu do základních práv a svobod. Zásah orgánu veřejné moci, proti němuž ústavní stížnost směřuje, musí být individualizovaný a ochrany před ním se může u Ústavního soudu dovolávat pouze osoba, jejíž ústavně zaručená základní práva nebo svobody jím byla přímo dotčena. Při rozlišování normativních právních aktů a individuálních aktů aplikace práva dává Ústavní soud přednost materiálnímu pojetí právního aktu před formálním kritériem označení zkoumaného aktu [viz např.Pl. ÚS 24/99ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)]. Pro kvalifikaci aktu jako podléhajícího přezkumu Ústavního soudu v řízení podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je rozhodnou skutečnost, že orgán veřejné moci tímto svým aktem autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry navrhovatele, tj. že tímto rozhodnutím došlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění a povinností fyzické nebo právnické osoby [usnesenísp. zn. III. ÚS 16/96ze dne 6. 1. 1997 (U 1/7 SbNU 325)].
18. V dané věci je nepochybné, že v případě rozhodnutí o amnestii není tvrzený zásah individualizován ve vztahu k právní sféře stěžovatele. Tedy, že samotné vyhlášení amnestie nezpůsobuje samo o sobě zastavení konkrétního trestního stíhání, natož aby bylo rozhodováno přímo o základních právech stěžovatele. K takové individualizaci dochází teprve aplikací rozhodnutí o amnestii, a to rozhodnutím soudu podle § 11 odst. 1 písm. a) trestního řádu, dle něhož trestní stíhání nelze zahájit, a bylo-li již zahájeno, nelze v něm pokračovat a musí být zastaveno, nařídí-li to prezident republiky, uživ svého práva udílet milost nebo amnestii. Jinými slovy řečeno, teprve tehdy, když poškozený nabyde jistoty, že trestní řízení (včetně adhezního řízení) spadá pod aplikační rozsah rozhodnutí o amnestii, v důsledku čehož bylo soudem zastaveno, bylo by možno uvažovat o dotčení individuálních základních práv. Do té doby však rozhodnutí o amnestii nevyvolává účinky v právní sféře stěžovatele (pro něho nežádoucí).
19. Ve shodě s tím lze poukázat na praxi Ústavního soudu ve vztahu k poválečným dekretům prezidenta republiky, kdy se dokonce má za to, že ke konfiskaci podle dekretu č. 12/1945 Sb., o konfiskaci a urychleném rozdělení zemědělského majetku Němců, Maďarů, jakož i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa, došlo "s okamžitou platností a bez náhrady" (§ 1 odst. 1), takže právním důvodem konfiskace je samotný dekret, nikoliv až následná správní rozhodnutí [nálezsp. zn. I. ÚS 129/99ze dne 13. 6. 2000 (N 87/18 SbNU 243)]. Obdobně to platilo i pro konfiskaci podle dekretu č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy, ve znění pozdějších předpisů, [nálezsp. zn. II. ÚS 317/96ze dne 17. 12. 1997 (N 166/9 SbNU 425)]. I za této situace před Ústavním soudem nedošlo k přezkumu ústavnosti dekretu č. 108/1945 Sb. přímo v řízení o ústavní stížnosti (kdy by byl samotný dekret kvalifikován jako individuální zásah), nýbrž v řízenísp. zn. Pl. ÚS 14/94[nálezsp. zn. Pl. ÚS 14/94ze dne 8. 3. 1995 (N 14/3 SbNU 73; 55/1995 Sb.)], a to ve spojení s individuální ústavní stížností (proti konkrétnímu soudnímu rozhodnutí) postupem podle § 74 zákona o Ústavním soudu [nálezsp. zn. IV. ÚS 56/94ze dne 22. 6. 1995 (N 36/3 SbNU 267)].
20. Rovněž lze postup stěžovatele v nyní posuzované věci např. odlišit od řízenísp. zn. Pl. ÚS 24/09[usnesenísp. zn. Pl. ÚS 24/09ze dne 15. 9. 2009 (U 18/54 SbNU 621) ve znění opravného usnesení ze dne 18. 11. 2009], v němž Ústavní soud připustil ústavní stížnost s tím, že rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, je ve vztahu ke stěžovateli individuálním rozhodnutím. Nutno zdůraznit, že ve vztahu k jednotlivým poslancům na rozhodnutí prezidenta již žádné další rozhodnutí, jímž by se konstatoval individuální zánik mandátu, nenavazuje.
21. Ty akty veřejné moci, které nepředstavují individualizovaný zásah do základních práv, již Ústavní soud opakovaně vyloučil z řízení podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a to jako návrhy, k jejichž podání není navrhovatel aktivně legitimován. Srovnej k tomu namátkou usnesenísp. zn. II. ÚS 4038/12ze dne 15. 11. 2012; usnesenísp. zn. IV. ÚS 1060/13ze dne 21. 5. 2013; z dřívější doby pak usnesenísp. zn. I. ÚS 92/94ze dne 25. 7. 1994 (U 15/2 SbNU 233), dostupná na http://nalus.usoud.cz.
22. Sluší se podotknout, že ani z usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13ze dne 5. 3. 2013 nelze bez dalšího dovozovat, že by se rozhodná většina pléna Ústavního soudu ztotožnila s kvalifikací rozhodnutí o amnestii jako individuálního rozhodnutí, resp. zásahu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy.
23. Ústavní soud rovněž zvažoval, zda návrh stěžovatele, formálně označený jako "ústavní stížnost," není materiálně (dle obsahu) jiným návrhem podle zákona o Ústavním soudu. Nutno však konstatovat, že i pokud by se obsahově jednalo o návrh ve smyslu § 64 odst. 1 nebo 2 zákona o Ústavním soudu, byl by stěžovatel (fyzická osoba) k podání takového návrhu rovněž osobou zjevně neoprávněnou.
24. Konečně Ústavní soud zvažoval, do jaké míry charakter rozhodnutí o amnestii umožňuje teoretický závěr o jeho - souběžně - individuálních a normativních účincích (vůči stěžovateli). Je nepochybné, že v právním řádu se takové akty smíšeného charakteru vyskytují [viz již zmíněné rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, a jeho ambivalentní charakter projevující se rozdílně v řízenísp. zn. Pl. ÚS 24/09asp. zn. Pl. ÚS 27/09- nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)]. V dané věci by však ani takové specifické posouzení rozhodnutí prezidenta o amnestii neznamenalo pro stěžovatele úspěch v dílčí procesní otázce oprávněnosti navrhovatele. Stěžovatel by totiž musel, spoléhaje na § 74 zákona o Ústavním soudu, tvrdit, že rozhodnutí o amnestii se vůči němu samému projevuje jako individuální zásah a zároveň jako norma, která byla ve věci aplikována a jejíž aplikací došlo k tvrzenému zásahu do základního práva. Výsledkem takové úvahy by však bylo - v intencích § 74 zákona o Ústavním soudu - že rozhodnutí o amnestii bylo vůči stěžovateli aplikováno samo (jako norma) na sebe (jako akt aplikace), což představuje logický rozpor. I eventuální cesta posouzení návrhu jako ústavní stížnosti spojené s návrhem na zrušení právního předpisu dle § 74 zákona o Ústavním soudu je pro stěžovatele uzavřena.
25. V tomto ohledu je tedy stěžovatel osobou zjevně neoprávněnou k podání ústavní stížnosti ve smyslu § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, neboť jeho vlastní základní práva objektivně nemohou být samotným čl. II rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, dotčena. Uvedené závěry dopadají i na eventualitu, kdy by Ústavní soud materiálně posoudil předložený návrh jako návrh na zrušení rozhodnutí o amnestii (nikoliv toliko vyslovení protiústavnosti).
II./b Nepříslušnost Ústavního soudu
26. Souběžná nepříslušnost Ústavního soudu je dána ve dvou rovinách. V řízení o ústavní stížnosti předpokládá zákon o Ústavním soudu v § 82 odst. 3, že bylo-li vyhověno ústavní stížnosti, Ústavní soud napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci zruší. Tomu odpovídá i povinnost stěžovatelů přizpůsobit petit ústavní stížnosti zákonu o Ústavním soudu, což se tedy v praxi projevuje zásadně tím způsobem, že je rozhodováno o návrzích na zrušení napadeného rozhodnutí.
27. V první rovině je nutno konstatovat, že z dikce ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu je zřejmé, že ústavní stížnost musí směřovat proti existujícímu rozhodnutí, které bezprostředně a aktuálně vyvolává zásah do právní sféry stěžovatele. Smyslem řízení o ústavní stížnosti je efektivní ochrana základních práv, která spočívá v odstranění protiústavního rozhodnutí z právní sféry stěžovatele. Pokud stěžovatel sám nenavrhuje napadené rozhodnutí ze své právní sféry odstranit, tj. jej zrušit, je ústavní stížnost bezpředmětná a vyhovět jí nelze. Ústavní soud sice judikoval, že není vyloučeno rozhodnout samostatným ("akademickým") výrokem ve smyslu § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, to je však zcela výjimečný postup, např. v případech, kdy by přicházel v úvahu nárok na odškodnění za protizákonné rozhodnutí státního orgánu, k tomu srovnej např. Šimíček, V. Ústavní stížnost. 3. vydání. Linde, 2005, str. 102-103. Ze závěrů usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13, části IV.B (viz rekapitulaci dále), plyne, že rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, pojmově nemůže zásah do základních práv stěžovatele vyvolat, neboť výjimečná povaha rozhodnutí o amnestii vylučuje střet s jiným ustanovením ústavního pořádku. V takové situaci je vyloučeno, aby eventuální toliko deklaratorní výrok o protiústavnosti rozhodnutí o amnestii pro stěžovatele představoval jakékoliv právní účinky a důsledky, byť by se měly projevit teprve v budoucnu např. v podobě odškodňovacího titulu. Změnu tohoto postavení stěžovatele v budoucnu by teoreticky představovala toliko taková změna Ústavy, která by nově stanovila ústavní meze rozhodnutí prezidenta republiky o amnestii, přičemž by v tu chvíli bylo zároveň v rukou ústavodárce či zákonodárce, zda a jakým způsobem zohlední dřívější případy shodné s věcí předloženou stěžovatelem.
28. Z uvedených důvodů tedy nyní neexistuje ani důvod pro výjimečný postup Ústavního soudu, a naopak zůstává v platnosti zásada, že Ústavní soud je v řízení o ústavní stížnosti nepříslušným k rozhodnutí, které by bylo toliko akademickým, deklaratorním, konstatačním apod. Stran judikatury Ústavního soudu k eventualitě těchto výroků srovnej namátkou usnesenísp. zn. I. ÚS 198/13ze dne 27. 2. 2013; usnesenísp. zn. II. ÚS 2029/12ze dne 7. 8. 2012; usnesenísp. zn. I. ÚS 4413/12ze dne 30. 4. 2013; usnesenísp. zn. I. ÚS 307/12ze dne 20. 2. 2012; usnesenísp. zn. IV. ÚS 2935/11ze dne 9. 11. 2011; usnesenísp. zn. III. ÚS 539/11ze dne 10. 3. 2011; usnesenísp. zn. II. ÚS 601/11ze dne 24. 3. 2011; ze starších rozhodnutí pak usnesenísp. zn. I. ÚS 20/93ze dne 15. 10. 1993; usnesenísp. zn. II. ÚS 301/03ze dne 23. 10. 2003; usnesenísp. zn. II. ÚS 133/03ze dne 7. 4. 2004; usnesenísp. zn. II. ÚS 443/03ze dne 5. 8. 2004; usnesenísp. zn. II. ÚS 725/05ze dne 17. 2. 2006; usnesenísp. zn. II. ÚS 79/05ze dne 18. 5. 2005 (všechna dostupná na http://nalus.usoud.cz). V tomto ohledu je lhostejno, zda se jedná o situaci, kdy stěžovatel derogační výrok nežádá, či o situaci, kdy tvrzený zásah odezněl; v obou případech je eventuální deklaratorní výrok jediným, který by teoreticky přicházel v úvahu [k tomu usnesenísp. zn. IV. ÚS 122/99ze dne 8. 9. 1999 (U 56/15 SbNU 315): je-li namítáno porušení základního práva, pak musí být tento zásah odstranitelný případným zrušením rozhodnutí, které je napadáno]. Pro úplnost Ústavní soud zdůrazňuje, že odlišné závěry (stran příslušnosti Ústavního soudu k izolovanému deklaratornímu výroku), vyslovené zpravidla v řízeních o konkrétní kontrole norem, na situaci stěžovatele nedopadají, neboť řeší problém budoucí aplikovatelnosti již zrušeného ustanovení, nikoliv otázku ochrany před tvrzeným individuálním zásahem do základních práv, který měl nastat v minulosti.
29. Ve druhé rovině je nutno stěžovatele odkázat na usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13, jehož nosné důvody (nepříslušnost Ústavního soudu k přezkumu rozhodnutí o amnestii) dopadají na řízení o ústavní stížnosti, neboť v mezidobí se náhled Ústavního soudu nezměnil. V citovaném usnesení (část IV.B) Ústavní soud uvedl, že "typovým příkladem v tématu dělby moci, resp. pojistek a vyvažování mezi mocí výkonnou a mocí soudní je právě ústavní institut amnestie. Účelem amnestie v kontrolním mechanismu brzd a vyvažování, který je do dělby moci zabudován, není bránit řádnému výkonu moci soudní, ale modifikovat účinky nebo následky ukončeného anebo probíhajícího trestního stíhání za účelem naplnění (exekutivou nutně subjektivně definovaného) obecného dobra (skrze společenské milosrdenství, odpuštění či zapomenutí), případně reagovat, s ohledem na politické či trestněpolitické aspekty situace ve státě, na případné dysfunkce moci soudní při jeho dosahování." V rozhodnutí o amnestii převažují ty znaky, které vylučují jeho soudní kontrolu. "Jsou to zejména zmíněné znaky ,milosrdenství', ,odpuštění', ,zapomenutí', nepřítomnost práva či právního nároku [...] a pojmová absence ,odůvodnění' (rozhodující je osoba toho, kdo rozhoduje, nikoliv kritéria, podle kterých se rozhoduje, jelikož zásadně stanovena nejsou), jež znemožňují, aby amnestijní rozhodnutí bylo podrobeno přezkumu podobně jako jiné akty prezidenta, u nichž se tak již stalo. [...] Lze tedy uzavřít [...], že - jakožto akt popsaným způsobem založené diskrece exekutivy - je amnestijní rozhodnutí v zásadě z právní (soudní) kontroly vyňato, a proto je nutno je považovat za nezrušitelné, včetně ze strany soudní moci (k dispozici je toliko odpovědnost politická)." V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na odůvodnění usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13, část IV.B, neboť tam vyslovené závěry dopadají právě na rozhodnutí o amnestii, vůči kterému (ve vymezeném rozsahu) brojí stěžovatel. Pokud je rozhodnutí o amnestii ze soudního přezkumu vyňato, je Ústavní soud k řízení o takovém návrhu nepříslušným ve smyslu § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu.
III. Závěr
30. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu a zároveň jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu.
31. Ústavní soud se řídí rozhodnutím o atrahování působnosti ze dne 30. října 2012 č. Org. 49/12, které bylo publikováno ve formě sdělení Ústavního soudu č. 364/2012 Sb. Dle čl. 1 odst. 1 písm. e) si plénum vyhrazuje rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci, je-li účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení o této ústavní stížnosti prezident republiky, vláda, předseda vlády, Parlament nebo některá z jeho komor, předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu nebo předseda Senátu Parlamentu nebo jiný orgán komory Parlamentu. Dle čl. 1 odst. 2 písm. a) si plénum v takové věci vyhradilo rovněž rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Protože účastníkem řízení v dané věci byl prezident republiky, který napadený akt vydal, rozhoduje v nyní předložené věci v řízení o ústavní stížnosti plénum Ústavního soudu.
Odlišná stanoviska
1. Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů
i. Ve věcisp. zn. Pl. ÚS 14/13se ztotožňuji s výrokem, kterým byla ústavní stížnost odmítnuta, nesouhlasím však s odůvodněním v těch částech, které vychází z usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13ze dne 5. 3. 2013 (U 2/68 SbNU 485). Navazuji přitom na své odlišné stanovisko, které jsem k usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13připojila.
A.
ii. Důvody pro odmítnutí předložené ústavní stížnosti vidím v rovině absence individuálního zásahu do základních práv stěžovatele, což vyjadřuje část II./a odůvodnění (neoprávněnost navrhovatele). Rozhodnutí o amnestii nemá charakter konečného individuálního zásahu do základního práva, což bylo v nyní posuzované věci podstatné. Stručně řečeno, stěžovatel zvolil "nesprávný typ" řízení před Ústavním soudem a nesprávnou argumentační strategii. To však v důsledku mnou kritizovaných závěrů většiny pléna v předchozím usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13, které přezkum ústavnosti rozhodnutí o amnestii fakticky znemožnilo.
iii. Ve vztahu k povaze rozhodnutí o amnestii tvrdím, že rozhodnutí o amnestii je normativním aktem, právním předpisem, zákonem v materiálním smyslu. Pro tuto svou povahu je způsobilým stát se objektem abstraktní kontroly ústavnosti právního předpisu podle čl. 87 odst. 1 písm. a), eventuálně b) Ústavy.
iv. Pokud bod 42 usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13hovořil o možnosti Ústavního soudu ujmout se ochrany v "nějaké formě" (rozuměj v jiném řízení než v řízení o abstraktním přezkumu právního předpisu), upozorňuji, že nyní většinové stanovisko z možných variant eventuálního ústavního přezkumu rozhodnutí o amnestii vylučuje i řízení o individuální ústavní stížnosti. Nerada bych se dožila situace, kdy by Ústavní soud byl nucen se zabývat důsledky rozhodnutí o amnestii až v řízení o opatřeních nezbytných k provedení rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva podle § 117 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, kdy by podkladem bylo rozhodnutí, že zásahem orgánu veřejné moci byl porušen závazek, který pro Českou republiku vyplývá z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
B.
v. Zcela zásadně nesouhlasím s odůvodněním většinového stanoviska stran nepříslušnosti Ústavního soudu (část II./b), které v rámci judikatorní kontinuity čerpá z předchozího usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13, části IV.B. Konstatuje se v něm, že neexistují jakákoliv ústavněprávní kritéria pro přezkum ústavnosti rozhodnutí o amnestii, tudíž se jedná o rozhodnutí nezrušitelné. Z toho plynoucí závěr o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o amnestii pro absenci ústavních mezí musel nyní nutně dopadnout i na řízenísp. zn. Pl. ÚS 14/13a zdá se, že patrně poznamená každé další řízení, jehož předmětem bude rozhodnutí o amnestii v budoucnu.
vi. Tvrdím, že výkon veřejné moci obecně, a to včetně rozhodování o amnestii (abolici) je vždy omezen přinejmenším vnitřními ústavními mezemi a principy právního a ústavního státu (dělba moci, ochrana základních práv, právní jistota, zákaz libovůle, dodržování mezinárodních závazků a apod.). Vůči těmto mezím je nutno ústavnost rozhodnutí o amnestii v řízení před Ústavním soudem testovat. Tyto ústavněprávní limity lze řadit přinejmenším do třech okruhů:
vii. První okruh ústavních mezí rozhodnutí o amnestii tvoří čl. 9 odst. 2 Ústavy, dle něhož změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná. Judikatura Ústavního soudu a právní doktrína hovoří o materiálním jádru Ústavy.
viii. Druhý okruh ústavních mezí rozhodnutí o amnestii tvoří (mezinárodní) závazek postihovat nejzávažnější zločiny proti lidskosti (např. mučení a obdobné kruté, nelidské a ponižující zacházení, svévolné zbavení života, násilné zmizení), jak v mezinárodní kazuistice plyne z rozhodnutí Nejvyššího soudu Argentiny ze dne 13. 7. 2007 ve věci Mazzeo a ostatní; či rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 11. 2012 ve věci Marguš proti Chorvatsku, stížnost č. 4455/10.
ix. Třetí okruh ústavních mezí rozhodnutí o amnestii představuje povinnost státu chránit základní práva osob (především) v těch případech, kdy jedinou formou efektivní ochrany je právě trestní represe. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva se formovala zejména v kontextu nejzávažnějších násilných trestných činů na čl. 2 odst. 1, čl. 3 či 8 Úmluvy [viz např. přehled problematiky v obecné rovině Non-criminal remedies for crime victims. Directorate General of Human Rights and Legal Affairs, Council of Europe, 2009, 80 s.; Konůpka, P. Právo poškozeného na účinné a nezávislé vyšetření některých trestných činů jako základní lidské právo. In Státní zastupitelství č. 9/2010; Chevalier-Watts, J., Effective investigations under article 2 of the European Convention on Human Rights: securing the right to life or an onerous burden on a state? In European Journal of International Law, 2010, 21(3), s. 701-721].
x. Postupně je však judikatura formována v naznačeném směru i v souvislosti s právy dalšími, a to i ve vztahu k případům trestných činů proti majetku na podkladě čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. V tomto odkazuji na výmluvný závěr Evropského soudu pro lidská práva v rozsudku Blumberga proti Lotyšsku ze dne 14. 10. 2008 č. 70930/01, § 67: "Soud má za to, že v kontextu článku 1 Protokolu č. 1, kde k zásahu do práva na pokojné užívání majetku dojde ze strany soukromých osob, vzniká pozitivní povinnost státu zajistit ve svém právním systému, že majetková práva budou dostatečně chráněna zákonem a že těm, jejichž práva budou porušena, budou dány k dispozici adekvátní prostředky nápravy, jejichž prostřednictvím se budou moci domáhat svých práv včetně - kde to bude vhodné - nároků na náhradu za jakoukoli utrpěnou újmu. Navíc tam, kde má zásah do práv kriminální povahu, bude tato povinnost vyžadovat, aby státní orgány vedly účinné trestní vyšetřování a případně stíhání [...] V této souvislosti je jasné, že tato povinnost, podobně jako povinnost obsažená v článcích 2 a 3 Úmluvy vést účinné vyšetřování úmrtí nebo údajného zlého zacházení, je povinností prostředků, a nikoli výsledku; jinými slovy, povinnost státních orgánů vyšetřovat a stíhat takové činy nemůže být absolutní, neboť je zjevné, že mnoho trestných činů zůstává neobjasněných nebo nepotrestaných i přes rozumnou snahu orgánů státu. Povinností spočívající na státu je spíše zajistit, že proběhne řádné a adekvátní trestní vyšetřování a že příslušné státní orgány budou jednat kompetentně a efektivně. Navíc, Soud vnímá praktické obtíže, kterým mohou státní orgány při vyšetřování čelit, a potřebu rozhodovat se operativně a upřednostňovat vyšetřování těch nejzávažnějších trestných činů. Tím pádem povinnost vyšetřovat je méně přísná u méně závažných trestných činů, jako jsou trestné činy proti majetku, než u závažnějších, jako jsou násilné trestné činy a zejména ty, které by spadaly pod články 2 a 3 Úmluvy. Soud se tak domnívá, že v případech méně závažných trestných činů stát nesplní svou pozitivní povinnost pouze tehdy, pokud v průběhu trestního vyšetřování či stíhání bude možné nalézt zjevné a závažné nedostatky [...]" (citováno podle Kmec, Kosař, Kratochvíl, Bobek. Evropská úmluva o lidských právech. 1. vydání. C. H. Beck, 2012, s. 1249). Způsobilost předmětného rozhodnutí být v kolizi s některým z ustanovení ústavního pořádku (včetně Úmluvy) je dle mého názoru dána nepochybně. Jistě, ne každá abolice uvedené intenzity (potenciality) musí dosáhnout, avšak je zřejmé, že v daném případě dopadla i na případy nejzávažnější majetkové kriminality v řádech miliard korun.
xi. V dalším odkazuji na odůvodnění svého odlišného stanoviska k usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13.
C.
xii. Zastávám stanovisko, že rozhodnutí o amnestii je objektivně způsobilé založit rozpor s ústavním pořádkem a v praxi též vyvolat zásah do základních práv.
xiii. Ve vztahu k rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, již patrně ani v budoucnu nelze očekávat změnu názoru většiny pléna Ústavního soudu. Je potěšující, že alespoň obecné soudy nepřijaly tezi o superioritě prezidentského milosrdenství bez výhrad. Mám tím na mysli např. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 8 Tdo 661/2013 ze dne 24. 7. 2013, které se povzneslo nad text amnestie a ve vztahu k uprchlým obviněným provedlo takový výklad čl. II, kterým jeho účinky výrazně modifikovalo. To vše s odkazem na "zachování základních principů obecné spravedlnosti, zejména zásady rovnosti práva na soudní ochranu a jinou právní ochranu ... a při důsledném zachování principu vymezeného v čl. 95 odst. 1 Ústavy." Tím Nejvyšší soud zjevně zasadil rozhodnutí o amnestii do určitých ústavních mezí, neboť nebylo-li by jich, nebylo by třeba hledat výklad, který je v souladu s těmito mezemi (o nichž však bod 26 většinového odůvodnění usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13prohlásil, že neexistují). Dál však obecné soudy při hledání spravedlnosti zajít nemohly. Tvrdit totiž navenek, že se v případě rozhodnutí o amnestii jedná o nejústavnější akt ve státě, avšak zároveň tento akt soudními rozhodnutími obcházet a nerespektovat, když nedošlo k jeho zrušení, by nebylo řešením, nýbrž podkopáváním mnohem širších ústavních základů státu.
xiv. Nicméně pro stěžovatele a poškozené v obdobném postavení již patrně v praxi nesvítá naděje, že by se současná právní konstelace změnila. Ve vztahu k drtivé většině trestních řízení (možná všech), v nichž nastala překážka v podobě rozhodnutí o amnestii (abolici), již bylo pravomocně rozhodnuto o zastavení trestního stíhání, a to včetně zrušení zajištění majetku obviněných, který měl sloužit pro uspokojení nároku na náhradu škody poškozených (§ 47, 48 tr. ř.).
xv. Pozornost je nyní nutno obrátit jiným směrem. Protože poškození uplatňují nárok na náhradu škody, jistě jim formálně zbývá ještě prostředek ochrany práva, a to občanskoprávní žaloba. Klíčovou otázkou je, nakolik je občanskoprávní řízení v nastalé situaci, tedy v kontextu dlouhotrvajícího trestního řízení, které skončilo bez výsledku relevantního pro ochranu majetkového nároku, prostředkem efektivním (s ohledem na ztíženou důkazní situaci i pochybnosti o tom, zda nějaký majetek, z něhož by nároky poškozených byly uspokojeny, vůbec ještě existuje). Otázkou zůstává, nakolik stát pro dotčenou skupinu poškozených zajistil podmínky pro reálnou ochranu majetkových nároků a zda tuto reálnou šanci dokonce aktivně nezmařil, a to právě při komplexním zhodnocení postupu všech orgánů, které ve věci vykonávaly veřejnou moc.
2. Odlišné stanovisko soudkyně Kateřiny Šimáčkové