Usnesení
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka (soudce zpravodaj), Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická ze dne 5. března 2013sp. zn. Pl. ÚS 4/13ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené JUDr. Hanou Marvanovou, advokátkou se sídlem Újezd 19, Praha 1, 110 00 Praha 1, na zrušení čl. II rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, ze dne 1. ledna 2013, za účasti prezidenta České republiky prof. Ing. Václava Klause, CSc., a Městského soudu v Praze jako vedlejšího účastníka řízení.
Návrh na zrušení ustanovení čl. II rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, ze dne 1. ledna 2013, podaný skupinou senátorů Senátu Parlamentu České republiky, se odmítá.
Odůvodnění
I. Rekapitulace návrhu
1. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 14. 1. 2013 navrhla skupina senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "navrhovatelé"), aby Ústavní soud zrušil čl. II rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, ze dne 1. ledna 2013 (dále též jen "amnestijní rozhodnutí"), neboť je podle jejich názoru v rozporu s hodnotami demokratického právního státu podle čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), jakož i s principem vyjádřeným čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), v důsledku čehož mělo dojít k porušení základních práv garantovaných v čl. 11, 36 a 38 Listiny a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k této Úmluvě. Alternativně se navrhovatelé domáhají, aby "Ústavní soud vyslovil nálezem, že čl. II amnestijního rozhodnutí je v rozporu s hodnotami demokratického právního státu a v rozporu s ústavním pořádkem, a tudíž vyslovil jeho protiústavnost".
2. Přípustnost návrhu dovozuje skupina senátorů z toho, že rozhodnutí prezidenta republiky o amnestii patří podle doktríny mezi normativní akty derivativní povahy a splňuje obsahové znaky právního předpisu, tj. závaznost, formální určitost, obecnost předmětu a subjektů a vynutitelnost, a odvolávají se rovněž na nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), ohledně kterého míní, že Ústavní soud došel k závěru obdobnému. Rozhodnutí prezidenta o amnestii proto považují za přezkoumatelné Ústavním soudem podle ustanovení § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
3. Navrhovatelé dále namítají, že ani suverénní pravomoci prezidenta nemohou být v demokratickém právním státě vykonávány v rozporu s ústavním pořádkem, navíc bez jakékoliv možnosti kontroly, což dokládají odkazy na vybraná rozhodnutí označených mezinárodních institucí. Možnost přezkoumat rozhodnutí výkonné moci (tj. i rozhodnutí prezidenta o amnestii) považují za nezbytnou protiváhu, bez které je prakticky možno negovat rozhodnutí moci soudní, přičemž z čl. 36 odst. 2 Listiny zároveň vyplývá, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod.
4. Neslučitelnost napadeného ustanovení s ústavním pořádkem plyne podle navrhovatelů především z toho, že nařizuje zastavení trestního stíhání i v případech nejzávažnější organizované hospodářské trestné činnosti, čímž bylo soudům znemožněno, aby deklarovaly spáchání trestného činu a umožnily poškozeným domoci se náhrady škody. Z faktické nemožnosti poškozených na ni dosáhnout v samostatném občanskoprávním řízení (mj. z důvodů nutnosti dokazování opakovat, přenesení důkazního břemene na poškozené a značných nákladů řízení) v kontrastu s faktem, že amnestovaní pachatelé si budou moci neprávem nabyté hodnoty ponechat, navrhovatelé dovozují, že došlo k porušení práva poškozených na spravedlivý proces, jakož i porušení jejich práva vlastnit majetek ve spojení s legitimním očekáváním jeho nabytí.
5. Ohlášený argument pro abolici - nepřiměřená délka dosavadního trestního řízení - nemůže podle navrhovatelů obstát, neboť tu je třeba vždy hodnotit individuálně, v konkrétním případě, a nikoliv paušálně. Přitom ani nepřiměřená délka řízení nemůže být (i podle Evropského soudu pro lidská práva) důvodem k upuštění od povinnosti nahradit škodu, jež byla trestným činem způsobena. Právo obviněných na projednání jejich věci v přiměřené lhůtě bylo z pohledu navrhovatelů neproporcionálně a bezdůvodně upřednostněno na úkor totožného práva poškozených, kteří se se svými nároky na náhradu škody ocitli "prakticky na počátku".
6. A konečně, vzhledem k tomu, že v důsledku abolice došlo k faktické legalizaci výnosů z trestné činnosti v jí dotčených kauzách, mají navrhovatelé též za to, že napadené ustanovení podkopává základní principy právního státu a důvěru občanů v právo a v demokratický právní stát, a v této souvislosti odkazují i na rozhodnutí Ústavního soudusp. zn. III. ÚS 431/09ze dne 10. 9. 2009 (usnesení dostupné na http://nalus.usoud.cz).
II. Podání vedlejšího účastníka
7. Dne 21. ledna 2013 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Městského soudu v Praze (podepsaný předsedou senátu JUDr. Kamilem Kydalkou) na zrušení téhož rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, ze dne 1. ledna 2013 a "alternativně" na zrušení jeho článku II. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud v nyní projednávané věci jedná o návrhu zčásti identickém, byl tento návrh usnesenímsp. zn. Pl. ÚS 7/13ze dne 12. 2. 2013 jako později podaný v rozsahu vymezeném petitorně článkem II amnestijního rozhodnutí odmítnut jako nepřípustný pro překážku litispendence podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu (Městskému soudu v Praze bylo přiznáno postavení vedlejšího účastníka) a v části zbylé byl odmítnut rovněž, zde pro nedostatek aktivní legitimace navrhovatele ve smyslu § 43 odst. 1 písm. c) téhož zákona.
III. Dikce napadeného ustanovení amnestijního rozhodnutí
8. Napadený čl. II amnestijního rozhodnutí stanovuje (pod marginální rubrikou zastavení trestního stíhání): "Nařizuji, aby bylo zastaveno pravomocně neskončené trestní stíhání, s výjimkou trestního stíhání proti uprchlému, od jehož zahájení k 1. lednu 2013 uplynulo více než 8 let, pro trestné činy, za něž trestní zákoník stanoví trest odnětí svobody nepřevyšující deset let."
9. Amnestijní rozhodnutí spolupodepsal ve smyslu čl. 63 odst. 3 Ústavy předseda vlády a bylo podle ustanovení § 2 odst. 1 písm. d) zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, řádně ve Sbírce zákonů vyhlášeno. Podáním došlým Ústavnímu soudu dne 4. 3. 2013 navrhovatelé podpis předsedy vlády sice zpochybnili (na základě údaje obsaženého v odůvodnění rozhodnutí vedoucího Úřadu vlády ze dne 4. 1. 2013 č. j. 1016/2013-KVÚ, že amnestijní rozhodnutí tímto úřadem neprochází), z kopie podání Kanceláře prezidenta republiky ze dne 31. 12. 2012 adresovaného Ministerstvu vnitra, oddělení publikace Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv, resp. z jeho přílohy se však podává, že "Rozhodnutí prezidenta republiky o amnestii ze dne 1. ledna 2013" oba rozhodné podpisy, včetně předsedy vlády, obsahuje.
IV. Podmínky aktivní legitimace a hodnocení Ústavního soudu
10. Předtím, než Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení návrhu podaného dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, je povinen zkoumat, zda splňuje všechny požadované náležitosti a zda jsou dány podmínky jeho věcného projednání stanovené zákonem o Ústavním soudu, jmenovitě zda tomu nebrání překážky formulované v ustanovení § 43 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
11. Vymezení pravomoci a příslušnosti Ústavního soudu, jakožto základních procesních podmínek řízení, je reflexem základního strukturálního pravidla pro výkon moci v právním státu, jež je obsaženo v čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle nichž lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem. V případech přezkumu právních předpisů je příslušnost Ústavního soudu vymezena především již samotným předmětem řízení; Ústavní soud nemůže přezkoumávat právní akty, které (ani "jiným") právním předpisem nejsou z hlediska formy (název, procedura, publikace v příslušném publikačním orgánu), obsahu (neobsahují právní normy) či funkce (nemají regulovat chování) (srov. Filip, Jan. Holländer, Pavel. Šimíček, Vojtěch. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 224).
12. V právní doktríně, stejně jako v judikatuře, jednoznačný soulad ohledně formálního vymezení pojmu amnestijního rozhodnutí nepanuje. Jak vyplyne z dalšího, pro posouzení navrhovateli podaného návrhu nemusí však být takové určení nevyhnutelné.
IV. A) Ad "jiný právní předpis"
13. K otázce povahy amnestijního rozhodnutí soustřeďují pozornost navrhovatelé primárně; pomíjejíce možnost jeho podřazení "zákonu", cílí na "jiný právní předpis" ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, resp. ustanovení § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, a dospívají k závěru, že amnestijní rozhodnutí takovým jiným právním předpisem je (jinak by totiž k projednání jejich návrhu příslušnost Ústavního soudu nebyla dána), přičemž podporu takovému závěru ukotvují v rozmanitých odkazech na autoritativní právní prameny. S jistou licencí však lze mít za to, že tyto odkazy zhusta pomíjejí rozhodné souvislosti, resp. odvolávají se na názory vyslovené mimo ten specifický terén amnestijního rozhodnutí, jímž je vztah ke zmíněným ustanovením Ústavy a zákona o Ústavním soudu.
14. Bylo již výše předznačeno, že v právní vědě neexistuje shoda: tak např. Karel Klíma ve svém komentáři k ustanovení § 63 odst. 1 písm. j) Ústavy uvádí, že "amnestie je aktem aplikace práva, který vykazuje určité normativní znaky" (srov. Klíma, Karel a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Praha: Plzeň, 2005. s. 324; viz též Kantoříková, Jana. "Amnestie". In: Encyklopedie ústavního práva. Ed. Karel Klíma. Praha: ASPI, 2007, s. 10). Podle této koncepce jde o individuální právní akt sui generis, mající určité obecné důsledky. Jiná koncepce amnestijního rozhodnutí je založena naopak na tezi, že amnestijní rozhodnutí má povahu normativního právního aktu (sui generis) [doktrína uvádí, že "rozhodnutí prezidenta má povahu zvláštního předpisu" (viz např. Bahýľová, Lenka a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 776), resp. že "... amnestie není směřována k jednotlivci, ale ke skupinám jednotlivců nebo k určitým druhům trestných činů. Má tedy povahu normativního právního aktu." (Pavlíček, Václav a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. Praha: Leges, 2011, str. 851)].
15. Jak již zaznamenal František Weyr, "protiklad obecných a konkrétních norem jest nutně pouze relativní, tj. že táž norma může se jeviti jako obecná (vzhledem k jiné konkrétnější) a konkrétní vzhledem k jiné obecnější" (srov. Weyr, František. Teorie práva. Brno-Praha: Orbis, 1936, s. 43). Tomu koresponduje, že výkladové problémy se odehrávají na škále "právní předpis" (čistý) - "právní předpis sui generis" - "akt aplikace práva sui generis" - "akt aplikace práva (čistý)" s tím, že přechody, zejména mezi druhou a třetí alternativou, lze předjímat jako diskrétní a závisí do značné míry na tom, čeho interpret zamýšlí dosáhnout
16. Pro hodnocení, že amnestijní rozhodnutí představuje normativní právní akt, lze spatřovat jistou oporu v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/99ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), v němž pojem právního předpisu (normativního právního aktu) Ústavní soud vymezil obsahovými znaky, kdy měl za rozhodující to, že akt státního orgánu je obecný, tj. že má právněnormativní obsah, přičemž "stupeň obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoli určením (výčtem) jejich prvků." Na tomto názoru setrval i v další judikatuře, zejména pak v nálezusp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), v němž explicitně konstatoval, že "[m]ateriální náhled na posuzování pramenů práva Ústavní soud s naprostou jednoznačností vyslovil i v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/99..., dle něhož klasifikaci pramenů práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy".
17. Nelze si však nevšimnout specifičnosti amnestijního rozhodnutí, jež spočívá v tom, že oproti (standardnímu) právnímu předpisu nemá všechny jeho obsahové znaky, jestliže neobsahuje opakovatelné pravidlo (je naopak jednorázové); přitom právě trvalost je významným znakem obecné normy (dojde-li k naplnění normy, platí dále pro budoucí případy daného druhu), což v případě amnestijního rozhodnutí neplatí, a není proto také kdykoliv zaměnitelné pozdější obecnou normou podle zásady lex posterior derogat priori. Odlišnost panuje i v rovině formální (názvem jde o rozhodnutí), jakož i funkcionální, neboť neplní roli právního předpisu, nýbrž výjimky z něj. Lze-li o amnestijním rozhodnutí uvažovat také jako o tzv. normě opatření, u níž ani hypoteticky již v budoucnu nemůže vzniknout právní skutečnost, jež by vyvolala právní normou předvídané následky, pak je jeho posuzování svojí povahou retroaktivní, jež pravomoc Ústavního soudu zásadně přesahuje [srov. usnesenísp. zn. Pl. ÚS 5/98ze dne 22. 4. 1999 (U 32/14 SbNU 309)].
18. Názor, že amnestijní rozhodnutí právním předpisem není, lze odůvodnit i odkazem na nedávnou judikaturu Ústavního soudu, jmenovitě na závěry vyslovené v souvislosti s rozhodnutím prezidenta o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny, přezkoumávaným v tzv. "kauze M." (nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09a rozhodnutí s ním související), jichž se navrhovatelé (paradoxně), jako rozhodného argumentu, též dovolávají. Zde však ve svůj prospěch vykládají to, co jim zjevně nesvědčí; ačkoli z konečného rozhodnutí přijatého v této věci citují, zcela pomíjejí, co Ústavní soud uvedl v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 24/09ze dne 1. 9. 2009 (U 16/54 SbNU 607; 312/2009 Sb.), jímž odložil vykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, totiž že "... jakkoli má i prvky normativního právního aktu", je nutno rozhodnutí prezidenta určující den konání voleb "považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona ..." (totéž Ústavní soud zopakoval v dalším usnesení o den později, jímž řízení o ústavní stížnosti stěžovatele M. M. přerušil a s ústavní stížností spojený návrh na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, postoupil k rozhodnutí plénu). Navrhovateli užitá citace pochází z nálezu vydaného v této věci dne 10. 9. 2009 (sp. zn. Pl. ÚS 27/09), jež však nesměřuje k ničemu jinému (jak se ostatně z ní podává) než připomenutím též "normativních prvků" vytvořit předpolí pro dovolání se ustanovení § 70 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a na jeho základě deklarovat, že rozhodnutí prezidenta "pozbývá platnosti".
19. Navrhovatelé z toho, že v řízení vedeném podsp. zn. Pl. ÚS 27/09napadené rozhodnutí prezidenta dle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy bylo podrobeno přezkumu Ústavním soudem, dovozují, že se tak stalo "pro prvky normativního aktu", a jestliže obdobnou povahu má rozhodnutí prezidenta dle téhož čl. 63 odst. 1 písm. k), pak zde musí být rovněž dány nejen ony "prvky", nýbrž zásadní určení takového aktu jako normativního, resp. jako (jiného) právního předpisu. Přehlížejí však, že nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09se odvíjel od individuální ústavní stížnosti, jež k úspěchu logicky potřebovala doložit, že směřuje proti "rozhodnutí", a nikoli právnímu (ať už jakémukoli, včetně "jinému" či sui generis) předpisu, což by přirozeně "nebylo možné", a stejně tak by "nešlo" odložit vykonatelnost prezidentova rozhodnutí, bylo-li by právě takovým předpisem. Nemohou-li navrhovatelé být v dané věci nositeli oprávnění vyjádřitelného ústavní stížností, je dovolání se "kauzy M." jejich zájmu očividně protisměrné; žádají-li, aby Ústavní soud s jejich věcí naložil jako ve věci vedené podsp. zn. Pl. ÚS 27/09, museli by logicky přijmout fakt, že amnestijní rozhodnutí prezidenta je aktem aplikace práva, nikoli právním předpisem. Jestliže tedy v nálezusp. zn. Pl. ÚS 27/09Ústavní soud konstatoval, že prezidentovo rozhodnutí dle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy je "aktem aplikace ... ústavního zákona", pak není důvod, jde-li o obdobný "ústavní předpis" (včetně prvků normativních z něj vycházejícího prezidentského rozhodnutí), amnestijní rozhodnutí kvalifikovat jinak.
20. Jestliže by toto zjištění mělo být určujícím pro posouzení právní povahy amnestijního rozhodnutí, pak by se navrhovateli prosazovaná kvalifikace "jiného právního předpisu" uplatnit nemohla, a v řízení dle ustanovení § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu by proto nebylo přezkoumatelné; pravidelným důsledkem toho pak je, že Ústavní soud vysloví, že podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu není k projednání návrhu příslušný.
IV. B) Ad "přezkoumatelnost Ústavním soudem"
21. Byl-li by naopak akceptován názor, že o právní předpis (nejspíš "sui generis" - viz body 14 a 16) jde, neplyne odtud automaticky, že amnestijní rozhodnutí, bylo-li vydáno, lze - včetně Ústavním soudem - odstranit. Tradičním názorem totiž je, že amnestijní rozhodnutí "nemůže být zrušeno" (viz Pavlíček, Václav. Hřebejk, Jiří. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 1. díl. Ústavní systém. Praha: Linde, 1998, s. 235, či Pavlíček, Václav a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. Praha: Leges, 2011, str. 851), resp. že je "není možné zákonným postupem zrušit" (Klíma, Karel a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Praha: Plzeň, 2005, s. 324). Tyto závěry jsou dovoditelné z obsahového (materiálního) vymezení amnestie jako prerogativu exekutivy a podávají se z následujícího.
22. Podobně jako individuální milosti podle čl. 62 písm. g) Ústavy [srov. usnesenísp. zn. II. ÚS 137/2000ze dne 16. 5. 2000 (U 16/18 SbNU 421)] je vyhlášení amnestie podle jejího čl. 63 odst. 1 písm. k) prerogativem, výsadním právem prezidenta republiky (obdobně viz Pavlíček, Václav. O české státnosti. 3. Demokratický a laický stát. Praha: Karolinum 2009, s. 319), které směřuje do oblasti moci soudní. Tyto ústavní prerogativy (někdy obecně nazývané milosti), koncepčně vyplývající z monarchistické ideologie, umožňují "hlavě státu činit ve prospěch odsouzených (amnestie, agraciace), popřípadě obviněných (abolice) výjimku ze zákonných, resp. soudem vyslovených následků trestného činu" (srov. Neubauer, Zdeněk. Státověda a teorie politiky. Praha: SLON, 2006, s. 212). Jsou jimi odstraněny účinky anebo následky ukončeného anebo probíhajícího trestního stíhání, nikoliv ovšem formou aktu zákonodárné moci, nýbrž formou rozhodnutí hlavy státu. V podmínkách českého ústavního pořádku lze amnestii materiálně vymezit jako ústavní prerogativ prezidenta republiky, kterým hromadně promíjí nebo zmírňuje tresty (resp. jejich důsledky) uložené určitému okruhu pachatelů trestných činů anebo nařizuje nezahajovat či zastavit jejich trestní stíhání; již z podstaty amnestie vyplývá, že může obsahovat prvky abolice, agraciace i rehabilitace [srov. čl. 62 písm. g) a čl. 63 odst. 1 písm. j) a k) Ústavy].
23. Dovodil-li Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 52/03ze dne 20. 10. 2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.), že "při posuzování rozsahu a obsahu pravomocí jednotlivých státních orgánů z ústavněprávních hledisek je třeba [rozsah a obsah pravomocí] vždy poměřovat systémem pojistek a vyvažování", pak typovým příkladem v tématu dělby moci, resp. pojistek a vyvažování mezi mocí výkonnou a mocí soudní je právě ústavní institut amnestie. Účelem amnestie v kontrolním mechanismu brzd a vyvažování, který je do dělby moci zabudován, není bránit řádnému výkonu moci soudní, ale modifikovat účinky nebo následky ukončeného anebo probíhajícího trestního stíhání za účelem naplnění (exekutivou nutně subjektivně definovaného) obecného dobra (skrze společenské milosrdenství, odpuštění či zapomenutí), případně reagovat, s ohledem na politické či trestněpolitické aspekty situace ve státě, na případné dysfunkce moci soudní při jeho dosahování. Svěřením tohoto mimořádného oprávnění exekutivní moci se ústavodárce rozhodl strukturálně omezit výkon mocí konstituovaných, tj. zde výkonu moci soudní, a to vyvážením v podobě prerogativu hlavy státu učinit jistou výjimku z řádného pořadu práva v trestních věcech. Institut amnestie tak z povahy věci sám nemůže podléhat těm pojistkám vyvažování a křížení dělby moci, které jinak mají zaručit, že přehmaty exekutivy jsou korigovatelné rozhodováním soudů [srov. obdobně ve vztahu k individuálním milostem usnesení německého Spolkového ústavního soudu ze dne 23. 4. 1969 sp. zn. 2 BvR 552/63 (BverfGE 25, 352 ff)], a bylo by i logicky protismyslné, kdyby si "vyvažovaná" moc soudní mohla zásah proti sobě samé odstranit tím, že by příslušný akt prostě "zrušila". Ustanovení čl. 63 odst. 1 písm. k) Ústavy na jedné straně vytváří pravomoc exekutivy k vyhlášení amnestie, na druhé straně jí rovněž poskytuje (vzhledem k povaze aktu jako prerogativu) ochranu před zásahy dalších mocí. Soudcovské zásahy v případě stanovení rozsahu pravomocí a kompetencí představují ústavněprávní rizika, jelikož by mohly vést až ke zkreslení či faktickým posunům v oblasti dělby moci.
24. Ve shodném směru působí okolnost mimořádné specifičnosti amnestijního rozhodnutí, založené jmenovitě identifikací k němu legitimovaného subjektu (hlava státu, o jejíž personální prerogativ jde, byť za podmínky kontrasignace předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády), historickou tradicí (monarchistická rezidua - suverénní panovník, nadaný oprávněním k dispenzi z tvrdosti aplikace zákona), vlastním obsahovým určením (společenské milosrdenství, odpuštění či zapomenutí - a contrario právo či spravedlnost), jakož i konečně zakotveností v předpisu nejvyšší právní síly, tj. v Ústavě, čímž došlo v podmínkách režimů založených na suverenitě (dříve) parlamentu, resp. (dnes) lidu ke konstitucionalizaci tohoto původně extra-konstitucionálního oprávnění.
25. Jsou to zejména zmíněné znaky "milosrdenství", "odpuštění", "zapomenutí", nepřítomnost práva či právního nároku (viz usnesenísp. zn. II. ÚS 137/2000per analogiam) a pojmová absence "odůvodnění" (rozhodující je osoba toho, kdo rozhoduje, nikoliv kritéria, podle kterých se rozhoduje, jelikož zásadně stanovena nejsou), jež znemožňují, aby amnestijní rozhodnutí bylo podrobeno přezkumu podobně jako jiné akty prezidenta, u nichž se tak již stalo [srov. např. nálezsp. zn. II. ÚS 53/06ze dne 12. 9. 2006 (N 159/42 SbNU 305), nálezsp. zn. Pl. ÚS 87/06ze dne 12. 9. 2007 (N 139/46 SbNU 313), nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09(viz výše)], resp. ve vztahu k nimž o tom právní teorie uvažuje.
26. Ze žádného ustanovení Ústavy ostatně nevyplývá ústavněprávní standard přezkumu takového amnestijního rozhodnutí, který by mohl být použit; nestanovil-li jej ústavodárce, nepřísluší Ústavnímu soudu (uplatnění klasického ústavněprávního instrumentaria typu testu proporcionality je vzhledem ke specifickému prostředí vyloučeno), aby jej dotvářel ve své aplikační praxi.
27. Lze tedy uzavřít, ve shodě s názory shora předznačenými (viz bod 21), že - jakožto akt popsaným způsobem založené diskrece exekutivy - je amnestijní rozhodnutí v zásadě z právní (soudní) kontroly vyňato, a proto je nutno je považovat za nezrušitelné, včetně ze strany soudní moci (k dispozici je toliko odpovědnost politická). Obdobně viz Pavlíček, Václav. O české státnosti. 3. Demokratický a laický stát. Praha: Karolinum 2009, s. 319, kde se podává, že prerogativy hlavy státu (tj. jak individuální milosti, tak amnestie) "nepodléhají soudnímu přezkumu, a to ani přezkumu Ústavním soudem."
28. Že amnestijní rozhodnutí není odstranitelné, lze dovodit i z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Lexa proti Slovenské republice ze dne 23. 9. 2008, stížnost č. 54334/00, a pokud se jej dovolávají i navrhovatelé, pohybují se zjevně mimo jakkoli rozhodný kontext. V § 131 rozsudku je kupříkladu uvedeno, že "[z]a těchto okolností Soud nenachází důvody pro to, aby zpochybnil výše uvedený výklad příslušných ustanovení ústavy, podle kterého tyto vylučují možnost zrušení dřívějšího rozhodnutí o amnestii. Dále uvádí, že zrušení nepodmíněných opatření týkajících se udělení dobrodiní není ve všeobecnosti akceptované právem, praxí ani převládajícími právními názory v jiných smluvních státech Úmluvy". Evropský soud pro lidská práva zde odkazuje i na § 95 svého rozsudku, ve kterém shrnuje "právo, praxi a právní názory v jiných státech" a v němž zaznamenává, že "[p]okud jde o amnestie, jejich retroaktivní zrušení všeobecnosti není přípustné, když jsou přijímané v podobě legislativního aktu a jejich zrušení by bylo v rozporu s principem právní jistoty a zásadou zákazu retroaktivity v trestním právu". Zcela shodně působí i předcházející usnesenísp. zn. I. ÚS 30/99ze dne 28. 6. 1999, jímž Ústavní soud Slovenské republiky vyložil čl. 102 odst. 1 písm. i) Ústavy Slovenské republiky tak, že součástí práva prezidenta udělit amnestii není jeho oprávnění "jakýmkoli způsobem měnit rozhodnutí o amnestii už uveřejněné ve Sbírce zákonů Slovenské republiky", a totéž plyne nepřímo i z rozhodnutí Nejvyššího soudu Argentiny ze dne 13. 7. 2007 ve věci Mazzeo a ostatní, jestliže přípustnost opaku zde byla dovozena ve zcela výjimečných politicko-historických poměrech pro milosti udělené prezidentským dekretem některým vojenským představitelům státu z období diktatury v letech 1976 až 1983 s argumentem, že znemožnily potrestání "zločinů proti lidskosti", které "s ohledem na mezinárodní závazek" bylo naopak v tamní situaci nutné vyšetřit a potrestat (podobně viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 11. 2012 ve věci Marguš v. Chorvatsko, stížnost č. 4455/10).
29. Stojí konečně za připomenutí, že účinky amnestijního rozhodnutí nastávají dnem vyhlášení, resp. uveřejnění ve Sbírce zákonů, a následná soudní rozhodnutí o tom, kdo a v jakém rozsahu je amnestie účasten, mají povahu rozhodnutí toliko deklaratorních, pročež nemohou mít jiné důsledky než ex tunc. Jestliže tyto účinky, včetně aboličních, už nastaly (ve prospěch obviněných či odsouzených), nelze je jakkoli zvrátit již proto, že by jinak byl porušen princip ne bis in idem a potažmo zákaz retroaktivity, v trestním právu téměř absolutní [Úmluva obsahuje výluku retroaktivity toliko u činů pokládaných za trestné podle obecných právních zásad uznávaných civilizovanými národy (viz její čl. 7 odst. 2), jinak je zákaz retroaktivity trestního práva obecně stanoven tam, kde to pro obviněné zakládá nepříznivé důsledky; srov. Wagnerová, Eliška a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: ASPI, 2012, s. 823; viz též nálezsp. zn. IV. ÚS 98/97ze dne 30. 6. 1997 (N 88/8 SbNU 305)].
30. I kdyby tedy napadené amnestijní rozhodnutí bylo kvalifikovatelné jako "jiný právní předpis", k projednání návrhu navrhovatelů Ústavní soud není - stejně jako v případě kvalifikace coby aktu aplikace práva [viz oddíl IV. A) výše] - příslušný [§ 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu].
31. Totéž platí samozřejmě (implicite) i o navrhovateli formulovaném ("alternativním") návrhu, aby Ústavní soud (aniž by je zrušil) vyslovil, že amnestijní rozhodnutí "je v rozporu s hodnotami demokratického právního státu ...", resp. že je protiústavní (viz bod 1). Není-li Ústavní soud příslušný k projednání návrhu podaného podle § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vůbec, nepřísluší mu logicky se vyjadřovat ani ke k němu se vážícím dílčím ("předběžným") otázkám.
32. Spekulace navrhovatelů v otázce hmotněprávních či (pouze) procesněprávních důsledků amnestijního rozhodnutí jsou pak zcela nepřiléhavé ("bylo by zcela nerozumné interpretovat legislativu udělující amnestii tak, že povoluje vzít do vazby osoby, proti kterým musí být trestní řízení ve smyslu této legislativy zastavené" - viz Evropský soud pro lidská práva v rozsudku Gusinskij proti Rusku, citováno z rozsudku ve věci Lexa proti Slovenské republice, § 121). Úvahy prezentované navrhovateli v oddílech II b), c), d) a e), nazvaných "Přezkoumatelnost ústavních a správních aktů prezidenta republiky", "Meze dané hodnotovými prvky demokratického právního státu", "Meze práva prezidenta republiky udělovat amnestii" a "Přezkoumatelnost rozhodnutí, která zasahují do základních práv a svobod", se podobně vyznačují tím, že jsou pro sledované amnestijní téma bezcenné, protože se jej povýtce netýkají, jsou vedeny buď v rovině obecné, nebo sice konkrétní, leč mimoběžné, jestliže se odvíjejí především z komentářů sporu prezidenta republiky a předsedkyně Nejvyššího soudu, případně justičních čekatelů [viz nálezsp. zn. II. ÚS 53/06ze dne 12. 9. 2006 (N 159/42 SbNU 305) a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Aps 3/2005-35 ze dne 27. 4. 2006]. Pakliže se navrhovatelé dovolávají i čl. 36 odst. 2 Listiny, činí tak v rozporu s cílem, který sledují, neboť tím přijímají východisko, že jimi požadovaný "přezkum" směřuje proti "rozhodnutí orgánu veřejné správy".
V. Závěr
33. Spojením dílčích závěrů, vyjádřených v předchozích oddílech IV. A) a IV. B), je výrok Ústavním soudem vydaného usnesení odůvodněn. Konečná formální definice amnestijního rozhodnutí (jak bylo ohlášeno výše v bodu 12) není pro tento výsledek rozhodná.
34. Netřeba blíže zdůvodňovat, neboť je očividné, že tytéž závěry se uplatní i ve vztahu k návrhu vedlejšího účastníka v části směřující též proti navrhovateli již napadenému čl. II amnestijního rozhodnutí. Nebylo proto nevyhnutelné se ani (důsledně) zabývat otázkou, zda Městský soud v Praze má skutečně k podání takového návrhu legitimaci (viz podmínku, aby návrh směřoval proti "zákonu", zakotvenou v ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu), a totéž platí i o námitce vady procedury při aktu kontrasignace ve smyslu nedostatku jeho vládního projednání.
VI. "Nad rozhodný rámec"
35. Neslučitelnost čl. II amnestijního rozhodnutí s ústavním pořádkem navrhovatelé zásadně identifikují s porušením majetkových práv poškozených v trestních řízeních, jež byla abolicí zastavena (oddíl III návrhu); dovozují, že "rozhodnutím prezidenta republiky o amnestii bylo soudům znemožněno, aby poskytly právům poškozených ochranu a deklarovaly spáchání zvlášť závažných trestných činů, kvůli čemuž teď poškození nemají reálnou možnost domoci se svého majetkového nároku".
36. Ani s tímto tvrzením, kdyby jeho posouzení mohlo být otevřeno přezkumu, se ztotožnit nelze. Ústavně zaručené subjektivní právo fyzické nebo právnické osoby na to, aby jiná osoba byla trestně stíhána, totiž neexistuje [srov. např. usnesenísp. zn. I. ÚS 84/99ze dne 8. 4. 1999 (U 29/14 SbNU 291) či usnesenísp. zn. I. ÚS 249/2000ze dne 27. 9. 2000 (U 34/19 SbNU 303), byť s tím, že Ústavní soud nepřehlíží judikatorní posuny vycházející z judikatury Evropského soudu pro lidská práva ve vztahu k řízením, v nichž vystupují oběti porušení článků 2 a 3 Úmluvy], a nepřímým důsledkem toho je, že není formálně akceptovatelná ani navrhovateli zdůrazňovaná hypertrofie postavení majetkově poškozených v trestním řízení (oddíl III.b návrhu). Rovněž "legitimní očekávání" podle čl. 1 Dodatkového protokolu tak se samotným vedením adhezního řízení spojovat zjevně nelze, a byť se abolice nutně - z povahy věci - práv poškozených (účastníků adhezního řízení) i citelně dotýká, resp. má procesně nepříznivé důsledky, přesto jako taková coby protiústavní být uvažována nemůže, jestliže představuje ústavní výjimku ze standardního průběhu trestního řízení. Navrhovateli akcentované důsledky nastupují "aboličně" vždy a nemůže být podstatné, je-li poškozených více či méně, resp. jaké výše jsou jejich nároky.
37. Co do tématu denegationis iustitiae nelze odhlédnout od toho, že poškození mají vždy - obecně vzato - možnost své nároky uplatnit v řízení občanskoprávním (aniž by zde bylo zvláštní riziko promlčení - viz § 112 občanského zákoníku), a to jako každý jiný majetkově dotčený subjekt, ať již byl účastníkem adhezního řízení (a odkázán na toto řízení rozhodnutím soudu), nebo nebyl, jelikož jeho újma nevznikla jednáním identifikovaným jako jednání trestné; potud je postavení navrhovateli dovolávaných poškozených s těmito rovněž poškozenými obdobné, resp. i jinak standardní. Aniž by samozřejmě bylo přiléhavé změnu procesního postavení poškozených, spočívající v ukončení dosud probíhajících adhezních řízení, jakkoliv bagatelizovat, alespoň co do zániku dosavadních zajišťovacích opatření jest třeba připomenout, že i pro navazující občanskoprávní řízení jsou obdobně využitelné instrumenty opatření předběžných [srov. § 76 odst. 1 písm. e), příp. f) a § 102 odst. 1 o. s. ř.].
38. Neobstojí rovněž - ve své obecnosti - ani konstrukce navrhovatelů, že byla-li škoda způsobena trestným činem, "nemůže poškozený unést důkazní břemeno", a jimi tvrzený rozpor s "principem rovnosti" při bližším pohledu (rovnost ve vztahu ke komu) odůvodnitelný zjevně není rovněž. Co do důkazního břemene se jeví situace poškozeným nepříznivě především proto, že napříště - oproti adheznímu řízení - se jejich postavení ocitá mimo podporu aktivit orgánů činných v trestním řízení (viz výše).
39. Argumentace "zásahem do základních principů právního státu" je založena na názorech, jež Ústavní soud vyslovil toliko v řízeních, v nichž obecné soudy uvažovaly o zastavení trestních stíhání proto, že trestní stíhání trvalo nepřiměřeně dlouho, a aby zdůraznil trestněprocesní nepřípustnost takového postupu. V případě uplatnění ústavního prerogativu výkonné moci jde však o situaci evidentně odlišnou. To, že "nepřiměřenost délky trestního stíhání" má být v individuálních řízeních měřena - z hledisek čl. 38 odst. 2 Listiny (!) - "konkrétně" (jak zdůrazňují navrhovatelé), logicky vůbec neznamená, že by v rámci amnestijního (diskrečního) oprávnění nemohla být určitá doba trvání trestního stíhání stanovena jako jedno z rozhodných kritérií "obecně" [viz kupříkladu Spolkový zákon ze dne 9. 5. 1985 o amnestii (BGBl. Nr. 204/1985), vydaný při příležitosti čtyřicátého výročí od vyhlášení nezávislosti Rakouska a při příležitosti třicetiletého výročí podpisu Státní smlouvy, který obsahoval i aboliční část, v níž bylo vyhlášeno mimo jiné, že se trestní stíhání nezahájí nebo, bylo-li zahájeno, zastaví, pakliže bylo trestní jednání spácháno před 15. 5. 1975 a nemůže být uložen trest vyšší než tři roky odnětí svobody].
40. Ačkoli to pro posouzení dané věci nebylo významné, stojí - shrnutím řečeného a již jen navrhovatelům na vysvětlenou - za to zaznamenat, že ani k úsudku, že napadené amnestijní rozhodnutí je "protiústavní" (jak tvrdí), spolehlivě dospět nelze. Je však potřebné zdůraznit, že tento závěr je situován výlučně do roviny ústavnosti a je výrazem abstraktní oponentury vůči navrhovatelům a jimi předestřené argumentaci; oproti tomu, chápou-li poškození v jednotlivých - aboliční částí amnestie dotčených - řízeních toto rozhodnutí jako konkrétně kontroverzní, procesně tíživé, resp. i ohrožující jejich subjektivní "důvěru v právo", má Ústavní soud pro takové postoje pochopení.
VII. Obiter dictum
41. Předestřené názory a dovozené závěry se z povahy věci vztahují k navrhovateli podanému návrhu a jím napadenému konkrétnímu amnestijnímu rozhodnutí a právě k nim se Ústavní soud také finálně vymezuje.