54. Ministerstvo spravedlnosti (dále též "ministerstvo") ve svém vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 25. února 2013 uvedlo, že vyhláška č. 484/2000 Sb. upravuje paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka advokátem nebo notářem v občanském soudním řízení pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení podle § 151 o. s. ř. Předtím, než došlo k přijetí vyhlášky č. 484/2000 Sb., byla základem pro výpočet přiznaných nákladů právního zastoupení v soudním řízení vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), která činila výši odměny advokáta závislou na počtu úkonů právní služby, které v řízení provedl. K přijetí vyhlášky č. 484/2000 Sb. vedla zkušenost s tím, že systém odměny závislý na počtu úkonů právní služby byl důvodem průtahů v soudním řízení (čím více úkonů, tím vyšší odměna).
55. Ministerstvo připouští, že paušalizace náhrad, zavedená vyhláškou č. 484/2000 Sb., skutečně nezohledňuje faktickou odbornost a časovou náročnost vedení sporu. K tomu dochází zejména v případě řízení o bagatelních částkách (zvlášť jsou-li uplatňovány na základě tzv. formulářových žalob). Stejně tak v případě obtížných dlouhotrvajících sporů, kdy se koná několik jednání a provádí se rozsáhlé dokazování, není tato složitost věci, kladoucí na advokáta zvýšené nároky, zohledněna ve výši jeho odměny určené podle vyhlášky č. 484/2000 Sb. Avšak občanský soudní řád na takové situace pamatuje tím, že poskytuje soudu, odůvodňují-li to okolnosti případu, možnost postupovat při určení náhrady nákladů právního zastoupení podle advokátního tarifu v souladu s § 151 odst. 2 částí věty první za středníkem o. s. ř. Sám Ústavní soud tento postup shledal správným v nálezusp. zn. I. ÚS 3923/11, v němž také konstatoval, že přiznané náklady v řízení o částce pohybující se v pásmu bagatelnosti by neměly přesáhnout výši vymáhané jistiny. Podle ministerstva tedy nelze navrhovatelem namítané porušení principu přiměřenosti spatřovat v neústavnosti, resp. nezákonnosti vyhlášky č. 484/2000 Sb., nýbrž v tom, že soudy často mechanicky přiznávají náhradu nákladů právního zastoupení podle vyhlášky č. 484/2000 Sb. a nezohledňují specifika konkrétního případu.
56. Na druhou stranu nelze podle ministerstva opomenout, že jestliže je soudu za současného právního stavu dáno na výběr, zda při rozhodování o náhradě nákladů řízení bude postupovat podle vyhlášky č. 484/2000 Sb., nebo v souladu s § 151 odst. 2 částí první věty za středníkem o. s. ř. podle advokátního tarifu, anebo zda využije některého z korektivů uvedených v § 142 odst. 1 nebo § 150 o. s. ř., vede to k tomu, že soudy v obdobných případech rozhodují různě. Vždy je třeba trvat na požadavku řádného odůvodnění rozhodnutí podle učiněných skutkových zjištění.
57. Ministerstvo zmiňuje, že nedávno učinilo několik opatření, jejichž účelem je eliminovat případy, kdy soudem přiznaná výše náhrady nákladů řízení mnohokrát převyšuje výši požadované jistiny. Mezi tato opatření patří novelizace § 3 odst. 1 vyhlášky č. 484/2000 Sb., k níž došlo vyhláškou č. 64/2012 Sb., snižující sazby odměn, zejména jde-li o bagatelní částky. Ministerstvo prý revidovalo výši sazeb odměny tak, aby zohledňovala jak poměr k výši pohledávky samotné, tak i náklady vynakládané jednotlivými účastníky.
58. Ministerstvo připomíná další nově zavedené instituty, např. tzv. předžalobní výzvy v § 142a o. s. ř. (novelizace provedená zákonem č. 396/2012 Sb.), coby podmínky pro přiznání náhrady nákladů řízení, mající za cíl poskytnout dlužníku poslední možnost uhradit dlužnou částku, a tím se vyhnout jejímu soudnímu vymáhání, a tedy i hrazení nákladů řízení. Novela předpokládá i automatické spojování exekucí, které jsou vedeny u téhož exekutora proti témuž povinnému ve prospěch téhož oprávněného. Spojovat bude možné i exekuce vedené u více exekutorů nebo exekuce ve prospěch více věřitelů; toto bude činit na návrh dlužníka soud, pokud jednotlivé dlužné částky nepřevýší částku 10 000 Kč.
59. Ministerstvo uvádí, že rovněž samotná vyhláška č. 484/2000 Sb. umožňuje zohlednit náročnost soudního řízení. Podle jejího ustanovení § 18 odst. 1 totiž soud sazbu odměny sníží o 50 %, jestliže advokát nebo notář v řízení učinil pouze jeden úkon právní služby. Jestliže neučinil žádný úkon právní služby, odměna mu nepřísluší. Naopak podle ustanovení § 18 odst. 2 může soud sazbu odměny zvýšit až o 100 %, zastupoval-li advokát nebo notář účastníka v mimořádně obtížné nebo skutkově složité věci (nejde-li o sazbu stanovenou procentem z předmětu řízení).
60. Ministerstvo odmítá tvrzení navrhovatele, že výše uložených nákladů řízení přiznávaná podle vyhlášky č. 484/2000 Sb. dosahuje fakticky sankční povahy. Nejde prý o sankční nástroj, ale o ochranu těch, kteří se svého práva nedomohli mimosoudně a museli vynaložit nemalé náklady na uplatnění svého práva žalobou. Nenahrazení nákladů řízení by tedy mohlo být využíváno spíše jako sankční nástroj vůči věřitelům.
61. Ministerstvo uvádí, že paušalizace nákladů není v kontextu evropské právní kultury ničím neobvyklým. Naopak lze sledovat trend k využívání paušalizace dokonce v rámci Evropské unie. Například lze poukázat na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/7/EU ze dne 16. února 2011 o postupu proti opožděným platbám v obchodních transakcích, která se snaží paušalizovat náklady na vymáhání pohledávky, neboť stanoví, že věřitel má nárok obdržet od dlužníka alespoň pevnou částku ve výši 40 eur, která představuje náhradu vlastních nákladů věřitele spojených s vymáháním.
62. Pokud by vyhláška č. 484/2000 Sb. byla zrušena, jak navrhovatel požaduje, byl by prý opět nastolen stav, jaký zde byl před rokem 2001, opět by docházelo k protahování soudního řízení v důsledku provádění zbytečných úkonů právní služby advokáty, např. podávání opakovaných vyjádření stejného či velmi obdobného obsahu.
63. Podle ministerstva by soudy měly využívat obecného korektivu ukotveného v § 142 odst. 1 o. s. ř. a spočívajícího v přiznání náhrady pouze těch nákladů, které jsou potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva. Dalším ustanovením dávajícím soudu možnost nepřiznat náhradu nákladů právního zastoupení v požadované výši by i po zrušení vyhlášky č. 484/2000 Sb. zůstalo ustanovení § 150 o. s. ř., podle něhož soud nemusí výjimečně náhradu nákladů řízení zcela nebo zčásti přiznat, jsou-li tu důvody hodné zvláštního zřetele.
64. Ministerstvo připouští, že argumentace možností aplikace korektivů vyjádřených v § 142 odst. 1 a § 150 o. s. ř. není zcela bezproblémová. Výklad významu slovních spojení "účelnost uplatňování nebo bránění práva" a "důvody hodné zvláštního zřetele" je totiž závislý na uvážení soudu. Je tedy velmi pravděpodobné, že by se praxe jednotlivých soudů v této oblasti lišila.
65. Zejména ve fázi exekučního řízení se pak lze obávat pochybení při přiznávání náhrad. Přestože soudnímu exekutorovi je v exekučním řízení částečně přiznáváno postavení soudu prvního stupně, jeho reálné postavení není nezávislé. Soudního exekutora pro vymáhání plnění exekučního titulu vybírá oprávněný, resp. obvykle jeho právní zástupce. Exekutorovi tedy přiděluje řízení právní zástupce oprávněného, kterému jeho příjem za použití vyhlášky č. 484/2000 Sb. stanoví zase soudní exekutor v příkazu k úhradě nákladů exekuce. Tato skutečnost, tedy závislost přidělených případů jednotlivým exekutorům na volbě právních zástupců oprávněných, by tedy mohla vést k tomu, že by soudní exekutoři přiznávali náhradu celé požadované výše nákladů řízení i za zjevně neúčelné úkony, jako například nahlížení do spisu, není-li k tomu žádný relevantní důvod, za výzvy a návrhy, které procesní pravidla nepředvídají apod.
66. V souvislosti s rozhodováním o náhradě nákladů řízení ve věcech výkonu rozhodnutí nebo exekuce je třeba podle ministerstva poukázat i na skutečnost, že ustanovení § 12 odst. 1 vyhlášky č. 484/2000 Sb. stanoví, že v těchto věcech sazba odměny, jde-li o vymožené peněžité částky, činí 50 % sazby odměny stanovené podle § 3 odst. 1 vyhlášky č. 484/2000 Sb., nejméně 500 Kč. Pokud bude vyhláška zrušena, lze prý očekávat strmý nárůst nákladů ve věcech výkonu rozhodnutí i exekucí.
67. Závěrem ministerstvo uvádí, že při existenci paušálně stanovené výše náhrady nákladů právního zastoupení podle vyhlášky č. 484/2000 Sb. může každý účastník soudního řízení s vysokou mírou přesnosti předem odhadnout, kolik finančních prostředků by v případě neúspěchu v soudním řízení musel druhé straně na nákladech řízení uhradit. Naproti tomu při aplikaci advokátního tarifu, tedy při závislosti výše náhrady nákladů právního zastoupení na počtu úkonů právní služby, by účastník takový odhad na počátku soudního řízení učinit nemohl, neboť dopředu není nikdy jasné, kolik bude v určité věci nařízeno jednání nebo kolik podání ve věci samé protistrana učiní. I rozhodnutí o náhradě nákladů řízení by mělo být předvídatelným, což hovoří spíše pro zachování vyhlášky č. 484/2000 Sb.
68. Ministerstvo konstatuje, že zrušením vyhlášky č. 484/2000 Sb. nedojde k naplnění cílů sledovaných navrhovatelem. Dojde sice ke zvýšení předvídatelnosti soudního rozhodování ve smyslu toho, podle jaké právní úpravy budou soudy přiznávat náhradu nákladů, neboť ve hře zůstane pouze rozhodování podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, za současné korekce rozhodnutími Ústavního soudu, nicméně předvídatelná již nebude samotná odměna, neboť zrušení stropů odměn a nejasnost počtu úkonů v řízení může znamenat stejnou právní nejistotu. Lze prý rovněž konstatovat, že pokud současně nedojde k pozitivní právní úpravě občanského soudního řádu, dojde naopak ke zvýšení odměny v té fázi řízení, kde zákonodárce již dříve uzákonil pouze poloviční sazbu.
69. Při hodnocení návrhu hlediskem potřebnosti ministerstvo shrnuje, že byť rozhodování o nákladech řízení bylo v minulosti v určitých případech, zejména formulářových žalob o bagatelní částky, excesivní, Ministerstvo spravedlnosti na toto reagovalo a již v minulosti učinilo určité kroky k nápravě tohoto stavu v mezích stávajících zákonných ustanovení. Novelizací občanského soudního řádu provedenou zákonem č. 396/2012 Sb. byly zavedeny předžalobní výzvy a limity nákladů při výkonu rozhodnutí, novelou přísudkové vyhlášky provedenou vyhláškou č. 64/2012 Sb. byly sníženy absolutní částky nákladů řízení při peněžitých sporech, nová právní úprava přinesla podrobnější rozčlenění sazeb odměny při absolutním snížení konkrétních částek, a tím i příležitost pro citlivější rozhodování zejména v bagatelních sporech.
70. Co do hodnocení návrhu hlediskem přiměřenosti, tedy hodnocení hlediskem způsobené újmy vzhledem k účelu, lze souhlasit s navrhovatelem, že excesivní náhrada nákladů by neměla představovat sankční mechanismus pro žalovaného. Žalovanému sice nesmí být způsobena nepřiměřená újma excesivním navyšováním nákladů, nicméně toto jeho právo je nutno vyvažovat na misce vah a poměřovat s právem žalobce na právní ochranu a možnost vymoci kvalifikovaně své pohledávky za žalovaným. Fakt, že se žalovaný dostal do prodlení s úhradou svého dluhu, nemůže jít k tíži žalobce, který se chce domoci svého práva. Současná úprava je prý vyvážená a naplňuje tezi, že negativní důsledky nesmí přesahovat pozitiva, neboť reflektuje jak práva věřitele na reparaci nákladů, které tento vynaložil, tak dostatečným způsobem chrání dlužníky před neúměrným navyšováním náhrady nákladů řízení prováděnými úkony právního zástupce protistrany.
71. Ministerstvo uzavírá, že stanovení výše náhrady nákladů právního zastoupení na základě vyhlášky č. 484/2000 Sb. má jak svá pozitiva, tak i negativa; tato vyhláška prý není ani neústavní ani nezákonná.
IV. Duplika navrhovatele
72. K vyjádření ministerstva se navrhovatel vyjádřil ve svém přípise, Ústavnímu soudu doručeném dne 11. března 2013, v němž uvádí:
73. Ministerstvo ve svém vyjádření zdůrazňuje, že by soudy měly v jednotlivých případech svá rozhodnutí individualizovat, přičemž poukazuje na právní možnosti, jak tak činit. K tomu navrhovatel dodává, že se tak v naprosté většině případů neděje, protože množství projednávaných a rutinně zpracovávaných případů to neumožňuje, nehledě na to, že k individualizaci by bylo nezbytné v jednoduchých sporech doplňovat dokazování k nákladovým otázkám, předkládat vyjádření stran k této otázce a dokazovat poměry na obou stranách sporu, což by překročilo významně smysl původního banálního sporu. Vadně nastavenou paušalizaci lze dle navrhovatele odstranit, ale nikoliv překonat cestou mnoha individuálních rozhodnutí, která vytvoří odlišný standard.
74. Navrhovateli se jeví jako sporné, jestliže ministerstvo, jehož úkolem je zajistit smysluplnou a spravedlivou paušalizaci, uvádí jako obranný důvod pro její zachování (pokud je zpochybněna její racionalita, spravedlnost a logika) skutečnost, že tyto nedostatky nejsou na závadu, protože se od úpravy lze odchýlit. Takový postoj by v podstatě vedl k obecnému závěru, že neexistují protizákonné vyhlášky, protože soud se od nich může vždy odchýlit, neboť není vyhláškou vázán. Argumentace ministerstva setrvává pouze v rovině nezávazné úvahy, jak by soudy mohly alternativně postupovat; užitečnější by bylo podle mínění navrhovatele vtělit do textu napadené vyhlášky normativní pravidlo, jak postupovat, pokud se tak v praxi neděje.
75. Co se týče posledních změn v napadené vyhlášce, které ministerstvo uvádí jako krok zmírňující negativní dopady, tak s ohledem na jejich minimalistický charakter je navrhovatel považuje za krajně nedostatečné. Z grafů, které jsou součástí návrhu ve věci samé, je to prý dostatečně patrné.
76. Je-li, uvádí navrhovatel, něco problematického na současné vyhlášce, tak je to právě to, že nediferencuje typologii sporů. Ministerstvo v podstatě obhajuje model, který na spektrum mnoha různých situací reaguje stejně. Soudy sice mohou individualizovat svou rozhodovací politiku, ale stejně potřebují odlišné tarifní sazby pro různé typy řízení, skutků či případů.
77. Co se týče jiných podpůrných opatření, jež by měla odstraňovat následky vyvolané normativním dopadem vyhlášky, na která se ministerstvo odvolává, tak navrhovatel poukazuje na to, že předžalobní výzva je nedostatečná, zejména s ohledem na skutečnost, že její zavedení nijak nesouvisí se základním ústavněprávním problémem spočívajícím v hrubém nepoměru mezi náklady přiznanými a vynaloženými. Předžalobní výzva může mírně omezit počet osob, které budou nesprávnou regulací dotčeny, ale nijak to nemění povahu dotčení. Malá redukce počtu osob, které jsou dotčeny protiústavní právní regulací, dle navrhovatele neodstraňuje v žádném případě protiústavnost této regulace. Navíc je třeba dodat, že lhůta předžalobní výzvy se jeví jako krátká. Předpokládat, že se předžalobní výzva bude podílet na redukci negativních důsledků napadené vyhlášky, se navrhovateli jeví jako čistá spekulace.
78. Také slučování exekucí se navrhovateli jeví jako nedostatečné, protože je lze snadno obcházet postupováním věřitelsky, kauzálně i dlužnicky shodných pohledávek různým subjektům, které je pak vymáhají samostatně, což je již nyní běžná praxe, která brání slučování na návrh. Oba podpůrné mechanismy (předžalobní výzva, slučování exekucí) navíc mají povahu velmi nedokonalého odstraňování následků nespravedlivého systému. Takováto řešení mohou problém oddálit, ale nikoliv odstranit.
79. Možnost snížení sazby odměny podle § 18 napadené vyhlášky, zmiňovaná ministerstvem jako normativní korektiv umožňující zohlednit náročnost nebo jednoduchost sporu, je podle navrhovatele praxí zcela opomíjena, mj. i proto, že je koncipována jako výjimka z pravidla, a nikoliv pravidlo samé.
80. Navrhovatel uvádí, že se nezříká paušalizace jako takové, ale brojí proti její konkrétní podobě. Navrhovatel dokonce poukazuje na vhodné způsoby paušalizace v zahraničí.
81. Navrhovatel opětovně zdůrazňuje, že jeho návrh sice směřuje petitorně proti současnému znění vyhlášky, ale konceptuálně nebrojí proti paušalizaci jako takové. Návrh rozhodně nepředpokládá, že po zrušení vyhlášky by dlouhodobě trval stav bez právní úpravy, ale předpokládá, že ministerstvo přijme vyhlášku novou, která bude reflektovat požadavky Ústavního soudu. Předmětem řízení před Ústavním soudem není a z logiky věci ani nemůže být diskuse o ideální podobě právní úpravy. Ta je vždy úkolem normotvůrce. V řízení se pouze zkoumá, zda současná právní úprava nepřekračuje hranice dané nadřazeným právem. Pokud Ústavní soud normu zruší, tak absenci normy zpravidla musí normotvůrce doplnit, přičemž důvody zrušení mu jsou pak inspirací a vodítkem, popřípadě mementem derogandi, které mu staví mantinely dalších normotvorných úvah. Zda se ministerstvo vydá po zrušení vyhlášky cestou úplné změny, dílčí změny nebo ve spolupráci se zákonodárcem sloučí tarif a vyhlášku, popřípadě zda odkáže na tarif, který vyhláškou pro účely soudního řízení zastropuje, je už pouze jeho věcí.
82. Navrhovatel zdůrazňuje, že samotným zrušením vyhlášky nebude a nemůže být naplněn cíl odstranění protiústavního stavu. To platí i o případném čistém návratu k aplikaci advokátního tarifu, který by neměl žádný dopad na exekuční řízení, které současný tarif zatěžuje stejně nebo ještě více než současná vyhláška. Aplikace advokátního tarifu se může jevit pouze jako přechodné nouzové řešení. Sezná-li Ústavní soud vyhlášku za protiústavní či protizákonnou, bude nezbytné aktivně vytvořit nový systém a bude to úkolem ministerstva.
83. Navrhovatel svým způsobem chápe stesk normotvůrce nad tím, že jím vytvořená právní úprava neplní zcela svůj účel a cíl, včetně možností výjimek, které jsou praxí opomíjeny. Pokud určitá norma nefunguje, byť k tomu má formální předpoklady, je třeba, v logice jejího sociologického účinku, hledat funkční zákonnost dopadů této regulace a na ty rozumně reagovat. Navrhovatel na návrhu trvá.
V. Vyjádření veřejného ochránce práv
84. Veřejný ochránce práv k výzvě Ústavního soudu sdělil, že svého práva na vstup do řízení podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nevyužívá, avšak podává vyjádření ve smyslu § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.
85. Veřejný ochránce práv uvádí, že s ohledem na poznatky získané v rámci své činnosti opakovaně kritizoval praxi některých advokátů a soudních exekutorů spočívající v neoprávněném nárokování a přiznávání nákladů oprávněného v exekučním řízení v podobě odměny podle ustanovení § 12 odst. 2 přísudkové vyhlášky, přestože advokát neučinil žádné úkony při samotném provádění nebo zastavení exekuce, ale pouze převzal případ a podal návrh na nařízení exekuce. S předkládanou argumentací navrhovatele na zrušení přísudkové vyhlášky se veřejný ochránce práv ztotožňuje.
VI. Upuštění od ústního jednání
86. Dle § 44 zákona o Ústavním soudu nařídí Ústavní soud ústní jednání, lze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Ústní jednání nařídí vždy, stanoví-li tak tento zákon nebo provádí-li Ústavní soud dokazování. V souzené věci měl Ústavní soud za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, proto bylo od ústního jednání upuštěno.
VII. Aktivní legitimace navrhovatele
87. Ústavní soud konstatuje, že navrhovatel splňuje požadavky § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu a je oprávněn podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy.
VIII. Ústavní konformita legislativního procesu
88. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., posuzuje Ústavní soud při rozhodování obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ústavní soud konstatuje, že napadený právní předpis byl přijat ústavně předepsaným způsobem a vydán v souladu s Ústavou a vyhlášen v souladu se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv.
89. Ustanovení článku 79 odst. 3 Ústavy stanoví, že ministerstva mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Napadená vyhláška č. 484/2000 Sb. byla vydána Ministerstvem spravedlnosti na základě zákonného zmocnění obsaženého v § 374a písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů.
90. Napadená vyhláška byla zveřejněna dne 29. prosince 2000 v částce č. 140/2000 Sbírky zákonů a dne 1. ledna 2001 nabyla účinnosti. Tato vyhláška byla změněna vyhláškou č. 49/2001 Sb., vyhláškou č. 110/2004 Sb., vyhláškou č. 617/2004 Sb., vyhláškou č. 277/2006 Sb. a vyhláškou č. 64/2012 Sb.
IX. Hodnocení Ústavního soudu
91. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená vyhláška č. 484/2000 Sb. je v rozporu s ústavním pořádkem a se zákonem.
92. Dle důvodové zprávy k zákonu č. 30/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, mělo být smyslem vyhlášky č. 484/2000 Sb. zjednodušení výpočtu odměny za zastupování v občanském soudním řízení a odstranění průtahů způsobených účastníky řízení vedenými úmyslem dosáhnout vyšší odměny za právní zastupování v důsledku více poskytnutých úkonů právní služby. Ve skutečnosti však tato přísudková vyhláška způsobila závažné negativní důsledky, porušující základní práva a způsobující disfunkce justičního systému.
93. Napadená vyhláška č. 484/2000 Sb., na rozdíl od advokátního tarifu (vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů), který výši odměny a výši nákladů právního zastoupení odvíjí od počtu úkonů právní služby poskytnutých ve věci, zavedla stanovení nákladů právního zastoupení na základě principu paušalizace sazeb výše odměn za zastupování v řízení. Přísudková vyhláška stanoví paušální sazby výše odměny, čímž neumožňuje rozlišit složitost věci, časovou náročnost, počet provedených úkonů právní služby, stejně tak jako způsob, jakým řízení před soudem skončilo (elektronický platební rozkaz, rozsudek pro uznání, rozsudek pro zmeškání). Paušalizace tedy zcela pomíjí věcnou a časovou náročnost sporu či účelnost vymáhání práva nebo bránění nároku.
94. Napadená vyhláška motivuje účastníky občanskoprávních vztahů - věřitele k vedení soudních sporů i v případech, v nichž předmětem sporu je věc nepatrné hodnoty. Děje se tak s vidinou výdělku, neboť žalobce očekává, že výše náhrady nákladů řízení bude soudem přiznána podle vyhlášky č. 484/2000 Sb., přičemž výše přiznané náhrady nákladů řízení bude vyšší než skutečně vynaložené náklady a tento rozdíl bude pro vítěznou stranu přinášet obchodní zisk. Přiznávané náklady jsou natolik vysoké, že je z principu výhodné se soudit i o předměty plnění nepatrné hodnoty.
95. Počet takto vedených sporů, motivovaných vidinou snadného zisku, je v posledních letech enormně vysoký, tvoří značný podíl občanskoprávní agendy soudů. Tím dochází k nadměrnému kapacitnímu zatěžování soudního systému a k růstu výdajů vynakládaných ze státního rozpočtu na chod justice. Vyřizování tohoto druhu agendy může snadno přivodit průtahy v řízení v jiných věcech, jejichž předmětem jsou podstatně významnější záležitosti. Podle článku 90 Ústavy České republiky "soudy jsou povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům". Vedení soudních sporů tohoto typu, pojaté primárně nikoliv jako dovolávání se ochrany práv, nýbrž jako obchodní a podnikatelská činnost produkující zisk, se ocitá na samé hraně institutu zneužití práva. Zákaz zneužití práva je uznáván jako jeden ze základních principů fungování práva a plyne z ústavně zakotveného pojmu právního státu (srov. preambuli Ústavy).
96. Navíc lze konstatovat, že takto fungující, relativně autonomní systém vymáhání pohledávek vyvolává sociálně nežádoucí následky - vede k ožebračování značné části obyvatelstva. Statisticky významná část populace s nízkými příjmy není s to uhradit soudem uložené náklady sporu, a následnou exekucí, spojenou s dalšími náklady, se ocitá ve vážných existenčních potížích.
97. Náklady právního zastoupení vypočtené na základě přísudkové vyhlášky nepřiměřeně zatěžují neúspěšnou stranu řízení zejména v situacích, kdy hodnota předmětu sporu se pohybuje v nižších pásmech, zejména v pásmu bagatelnosti. Přiznaná náhrada nákladů je zjevně nepřiměřená povaze a obsahu sporu. Vynucení plnění občanskoprávních závazků v takových případech je přitom z hlediska obecné spravedlnosti marginální záležitostí, do popředí se dostává zájem věřitele na dosažení výnosu z vedení samotného sporu.
98. K popsanému jevu dochází zejména v těchto typech občanskoprávních sporů:
* řízení, v nichž proti rozsudku nalézacího soudu není odvolání přípustné (řízení v tzv. bagatelních sporech),
* spory zahajované tzv. formulářovou žalobou (jednotlivé žaloby se v zásadě liší jen údaji o žalovaných a žalované částce),
* pohledávky ze smluv, kde jednou ze stran byl spotřebitel,
* smluvní vztahy, při nichž je spotřebitel fakticky vyloučen z možnosti sjednat si občanskoprávní smlouvu s jiným obsahem (typicky půjde zejména o smlouvy o přepravě, dodávce tepla nebo energií, spotřebitelském úvěru, běžném účtu, o poskytování informačních služeb, o poskytování služeb elektronických komunikací, o pojistné smlouvy, o regulační poplatek podle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů; k tomu viz nález Ústavního soudusp. zn. I. ÚS 3923/11).
99. V reálném společenském prostředí vznikl nový druh podnikatelské činnosti spočívající v obchodování především s bagatelními pohledávkami. Pohledávky jsou postupovány a skupovány specializovanými firmami, které se zabývají vymáháním pohledávek, s pohledávkami se obchoduje. Právo na peněžní plnění vymáhá jiný než původní věřitel; žalobce přitom očekává, že výše náhrady nákladů řízení bude soudem přiznána právě podle vyhlášky č. 484/2000 Sb.
100. Zisk takového podnikatele tedy není dán jen rozdíly cen při vlastním obchodování s pohledávkami, ale je znásoben paušálně stanovenými náhradami nákladů soudního řízení, spočívajícími především v nepřiměřené odměně advokáta za zastupování úspěšného žalobce. Přiznané náklady v těchto případech významně převyšují skutečně vynaložené náklady, potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva. Vytvořil se svébytný systém vymáhání pohledávek, záměrně produkující neúměrně vysoké náklady soudního řízení. Tento systém poškozuje či likviduje ve sporu neúspěšné dlužníky, a naopak zajišťuje významný prospěch osobám, které se podílejí na uplatňování a vymáhání především bagatelních pohledávek a vymáhání s nimi souvisejících nákladů řízení.
101. Zvláště nežádoucí situace nastává v oblasti veřejných služeb, financovaných z veřejných rozpočtů (zdravotnictví, veřejná doprava, školství apod.). Pohledávky vymáhají subjekty veřejného práva (stát, obce, městské části, kraje), které si k tomuto účelu často rovněž najímají advokáty. Důsledky neúspěchu jsou pak pro dlužníky daleko tíživější než v případě, kdy pohledávku vymáhá přímo stát nebo obec prostřednictvím svých zaměstnanců, protože náklady řízení narůstají o palmáre advokáta.
102. Paušalizace stanovení odměn advokátů zcela pomíjí věcnou náročnost sporu, počet provedených úkonů ve věci, časovou náročnost a účelnost vymáhání práva nebo bránění nároku. Napadená vyhláška nebere zřetel ani na způsob skončení věci. Lze zmínit i takovou nežádoucí variantu, kdy paušálně přiznaná sazba odměny je naopak nepřiměřeně nízká, protože povaha konkrétního sporu vyžadovala nadstandardně vysoký počet náročných úkonů.
103. Přiznané náklady se pravidelně dostávají do hrubého nepoměru k žalované hodnotě sporu. Tímto způsobem dochází k sankcionování neúspěšné strany řízení, přičemž výše uložených nákladů je v rozporu s principem proporcionality sankcí. Dochází tak de facto k ukládání sankce bez zákona. Přísudková vyhláška se tak dostává do rozporu s článkem 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), který stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Přiznané náklady by neměly být nepřiměřené povaze a hodnotě sporu.
104. Ústavní soud si je vědom, že dosavadní právní stav soudům umožňuje odchýlit se od přísudkové vyhlášky. Soudce má možnost nepřiznat náhradu nákladů nebo přiznat pouze účelně vynaložené náklady (§ 142 odst. 1 o. s. ř.). Soudce dále může v konkrétní věci přihlédnout k důvodům hodným zvláštního zřetele dle § 150 o. s. ř. Také judikatura, včetně judikatury Ústavního soudu, poskytuje relativně široké pole možností pro rozhodování. Dosavadní zkušenosti však ukazují, že aplikace těchto právních možností ze strany soudů je nejednotná a nepředvídatelná. Tím dochází rovněž k oslabení principu předvídatelnosti soudního rozhodování a k oslabení principu právní jistoty.
105. Přísudková vyhláška se příčí zákonu - občanskému soudnímu řádu, podle něhož se přiznávají náklady potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva (§ 142 odst. 1 o. s. ř.).
106. Protože odchýlení se od vyhlášky musí být v rozhodnutí soudu odůvodněno, zvyšuje se pracnost a formální náročnost soudního rozhodování, čímž dochází k přetížení soudů a k prodlužování délky soudního řízení. Nutnost pečlivě odůvodňovat odchýlení se od vyhlášky zároveň demotivuje soudce, aby využívali těchto variantních postupů.
107. Dosavadní judikatura Ústavního soudu svědčí o tom, že napadená vyhláška neposkytuje dostatečnou právní úpravu v uvedené oblasti a potvrzuje nutnost přijetí nové právní úpravy, která zohlední rozhodnutí Ústavního soudu.
X. Obiter dictum
108. Aniž by chtěl Ústavní soud jakkoli předjímat budoucí právní úpravu, očekává, že tato bude lépe reflektovat zvláštnosti jednotlivých případů. Kritéria pro určení výše náhrady by měla být obsažena přímo v samotné vyhlášce. Stanovení výše odměny by mělo odrážet princip proporcionality, mělo by být přiměřené také ve vztahu k výši vymáhané částky. Uvedené je o to významnější, pokud jde o spory v pásmu bagatelnosti, v nichž proti rozsudku nalézacího soudu není přípustné odvolání, rozhodnutí tedy nepodléhá instančnímu přezkumu.
109. Ústavní soud chce opětovně připomenout některé principy, které formuloval v předchozí judikatuře a k nimž by měla přihlédnout též budoucí právní úprava.
110. V nálezusp. zn. I. ÚS 3923/11se Ústavní soud zabýval otázkou náhrady nákladů řízení a odměny advokáta u tzv. formulářových žalob v pásmu bagatelnosti. Ústavní soud konstatoval, že soudy i v řízení o peněžitém plnění do 10 000 Kč musí při rozhodování o náhradě nákladů řízení ctít zásadu úspěchu ve věci (§ 142 odst. 1 o. s. ř.). Jestliže byl žalobce ve sporu zcela úspěšný, má zpravidla právo na náhradu nákladů řízení. To však neznamená, že soud o jejich náhradě rozhodne "mechanicky". Naopak musí zvažovat, zda tu neexistují další rozhodující okolnosti mající podstatný vliv na přiznání či nepřiznání náhrady účelně vynaložených nákladů a jakého z možných způsobů jejího určení využije (viz § 151 odst. 2 část věty před středníkem o. s. ř. a z něj výjimku uvedenou v části věty za středníkem). V uvedeném nálezu Ústavní soud dále vyslovil, že zvolí-li obecné soudy při rozhodování o náhradě nákladů řízení výjimečný postup, pro nějž mají zákonnou oporu, při němž stále vycházejí ze zásady úspěchu ve věci, a použití zákonné výjimky též dostatečně odůvodní, pak jim nelze z hlediska ochrany ústavním pořádkem zaručených práv a svobod nic vytknout.
111. Ústavní soud v uvedeném nálezu poukázal na to, že musel přistoupit ke sjednocení judikatury obecných soudů formou nálezu, neboť v tzv. bagatelních věcech stran výroků o náhradě nákladů řízení neexistuje jiný orgán, který by tak mohl závazným způsobem učinit. V takovém řízení, jež je zahájeno "formulářovou" žalobou, nárok je uplatňován vůči spotřebiteli, přičemž ten vznikl ze smlouvy anebo jiného právního důvodu, avšak spotřebitel je fakticky vyloučen z možnosti sjednat si podmínky plnění s jiným obsahem, pak s ohledem na nutnost dodržení principu proporcionality mezi výší vymáhané částky a výší náhrady nákladů je spravedlivé, aby výše odměny za zastupování žalobce advokátem byla určena tak, že zpravidla nepřesáhne jednonásobek vymáhané jistiny.
112. Podobně v nálezusp. zn. I. ÚS 988/12ze dne 25. 7. 2012 (N 132/66 SbNU 61) Ústavní soud vyslovil, že pravidlo, dle něhož lze úspěšné procesní straně přiznat náhradu toliko účelně vynaložených nákladů, se vztahuje na jakékoliv náklady řízení, tedy i na náklady spojené se zastupováním advokátem (na odměnu za zastupování, paušální náhradu hotových výdajů a náhradu za daň z přidané hodnoty). Dále Ústavní soud konstatoval, že za účelně vynaložené náklady ve smyslu § 142 odst. 1 o. s. ř. lze považovat toliko takové náklady, které musela procesní strana nezbytně vynaložit, aby mohla řádně hájit své porušené nebo ohrožené subjektivní právo u soudu. Náklady spojené se zastoupením advokátem tomuto vymezení zpravidla budou odpovídat. Tomuto pravidlu však nelze přisuzovat absolutní, bezvýjimečnou povahu; mohou se vyskytovat i situace, za nichž náklady spojené se zastoupením advokátem nebude možno považovat za nezbytné k řádnému uplatňování nebo bránění práva u soudu. O takový případ půjde zejména v případě zneužití práva na zastoupení advokátem.
113. V nálezusp. zn. I. ÚS 2929/07ze dne 9. 10. 2008 (N 167/51 SbNU 65) Ústavní soud vyslovil, že pokud je stát k hájení svých právních zájmů vybaven příslušnými organizačními složkami, finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, kterým byl v přezkoumávaném případě advokát. Jak vyplývá z odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku, soud svůj výrok o náhradě nákladů řízení odůvodnil jen odkazem na § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o. s. ř. Otázkou, zda skutečně jde o náklady potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva, se obecný soud nezabýval. Tím zatížil své rozhodnutí vadou, mající ústavněprávní rozměr, spočívající v porušení článku 36 odst. 1 Listiny.
114. V nálezusp. zn. IV. ÚS 2513/09ze dne 2. 2. 2010 (N 17/56 SbNU 169) Ústavní soud poukázal na nález Ústavního soudusp. zn. I. ÚS 2929/07a konstatoval, že je všeobecně známo, že ústřední orgány státní správy mají zřízeny k výkonu právních agend příslušné právní (legislativní) odbory, zaměstnávající dostatečný počet odborných pracovníků, kteří jsou schopni zajišťovat ochranu zájmů České republiky před soudy. Podle náhledu Ústavního soudu, vyjádřeného v citovaném nálezu, nebyl tedy důvod, aby za daných okolností žalovanou stranu zastupoval, byť už jen v odvolacím řízení, advokát. Pokud se tak stalo, nelze za této situace na stěžovateli spravedlivě žádat, aby hradil žalované straně náklady řízení takto vzniklé, protože tyto náklady nelze považovat za "náklady potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva" ve smyslu § 142 odst. 1 o. s. ř. Podle zjištění Ústavního soudu nevzal obecný soud ve svém rozhodnutí výše uvedené otázky v úvahu a svůj výrok o náhradě nákladů řízení odůvodnil jen odkazem na § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o. s. ř. Otázkou, zda se skutečně jedná o náklady potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva, se obecný soud vůbec nezabýval. V této skutečnosti spatřoval Ústavní soud vadu, mající ústavněprávní rozměr, spočívající v porušení článku 36 odst. 1 Listiny.