115. V nálezechsp. zn. IV. ÚS 3243/09ze dne 2. 3. 2010 (N 38/56 SbNU 449) asp. zn. III. ÚS 1180/10ze dne 14. 9. 2010 (N 194/58 SbNU 715) Ústavní soud konstatoval, že tam, kde je k hájení svých zájmů stát vybaven příslušnými organizačními složkami finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl advokát, a pokud tak přesto učiní, pak není důvod pro uznání takto mu vzniklých nákladů jako účelně vynaložených. Pokud dovolací soud rozhodl o náhradě nákladů řízení pouze s poukazem na zásadu úspěchu, přičemž otázkou, zda náklady účastníka řízení - státu na zastoupení advokátem byly účelně vynaloženy, se nezabýval, dopustil se porušení práva na spravedlivý proces.
116. V nálezusp. zn. II. ÚS 2396/09Ústavní soud dovodil, že u statutárních měst a jejich městských částí lze presumovat existenci dostatečného materiálního a personálního vybavení a zabezpečení k tomu, aby byly schopny kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musely využívat právní pomoci advokátů. Nebude-li v příslušném řízení prokázán opak, nejsou náklady na zastoupení advokátem nákladem účelně vynaloženým.
117. Tím nemá být kategoricky konstatováno, že zastoupení státu advokátem je vždy neúčelné a že náhradu nákladů právního zastoupení nelze státu nikdy přiznat. Za výjimečných okolností má zastupování státu advokátem povahu účelného uplatňování či bránění práva. V usnesenísp. zn. III. ÚS 2428/10ze dne 31. 3. 2011 Ústavní soud připomenul, že v každém jednotlivém konkrétním případě, kdy za stát v řízení vystupuje ministerstvo jako příslušná organizační složka a jako jeden z ústředních úřadů, je třeba podle konkrétních okolností tohoto případu zvažovat, zda příslušná organizační složka státu je schopna se v daném sporu (zejména pokud v něm vystupuje jako strana žalovaná) účinně bránit za pomoci svých právníků, či zda jde o spor specifický, v němž k efektivní obraně a k úspěšnému výsledku sporu pro organizační složku státu - a ve svém důsledku i pro Českou republiku - je třeba, aby Česká republika byla zastupována advokáty. Při všeobecně prosazované tendenci k celkové efektivitě a úspornosti v činnosti státní správy nemohou být personální kapacity interních zaměstnanců naddimenzovány tak, aby pokryly všechny myslitelné právní oblasti, v nichž stát v pozici strany soudních sporů vystupuje. Státu nelze upřít právo nechat se zastoupit v řízení před soudem advokátem s ohledem na specifičnost problematiky předmětu řízení; na náklady takto vzniklé nelze bez dalšího pohlížet jako na náklady neúčelné, ale v každém jednotlivém případě je třeba zvažovat, zda jde, či nejde o náklady nezbytné, potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva.
118. Zásadní význam pro řešení problematiky náhrady nákladů řízení má nález Ústavního soudusp. zn. I. ÚS 988/12, obsahující dvě právní věty:
"I. Pravidlo, dle něhož lze úspěšné procesní straně přiznat náhradu toliko účelně vynaložených nákladů, se vztahuje na jakékoliv náklady řízení, tedy i na náklady spojené se zastupováním advokátem (na odměnu za zastupování, paušální náhradu hotových výdajů a náhradu za daň z přidané hodnoty).
II. Za účelně vynaložené náklady ve smyslu § 142 odst. 1 o. s. ř. lze považovat toliko takové náklady, které musela procesní strana nezbytně vynaložit, aby mohla řádně hájit své porušené nebo ohrožené subjektivní právo u soudu. Náklady spojené se zastoupením advokátem tomuto vymezení zpravidla budou odpovídat. Tomuto pravidlu však nelze přisuzovat absolutní, bezvýjimečnou povahu; mohou se vyskytovat i situace, za nichž náklady spojené se zastoupením advokátem nebude možno považovat za nezbytné k řádnému uplatňování nebo bránění práva u soudu. O takový případ půjde zejména v případě zneužití práva na zastoupení advokátem."
119. Z výše uvedeného vyplývá, že za stávající situace byl nucen převzít na sebe roli sjednocování judikatury obecných soudů Ústavní soud, který se svými rozhodnutími snažil vyplnit mezery v situacích, na které vyhláška č. 484/2000 Sb. nepamatuje. Tato role ovšem Ústavnímu soudu zásadně nepřísluší. Za adekvátní řešení je třeba považovat novou právní úpravu, nahrazující dosavadní přísudkovou vyhlášku.
XI. Facit
120. S ohledem na výše uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená vyhláška je nejen v rozporu s § 142 odst. 1 o. s. ř., který stanoví jako kritérium přiznání náhrady nákladů řízení účelnost vynaložení těchto nákladů, ale též s článkem 4 odst. 1 Listiny, který stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
121. I když shora uvedené výtky protizákonnosti a protiústavnosti se vztahují převážně k ustanovení § 3 odst. 1 a k ustanovení § 12 napadené vyhlášky, dospěl Ústavní soud k závěru, že je namístě zrušit vyhlášku celou, protože jednotlivá ustanovení celé vyhlášky jsou vzájemně propojena.
122. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud shledal rozpor napadené vyhlášky nejen se zákonem, ale i s ústavním pořádkem České republiky, a proto napadenou vyhlášku podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil, a to dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
______________________________________ Sdělení Ústavního soudu ze dne 30. dubna 2013 č. Org. 23/13
k účinkům nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 25/12ze dne 17. 4. 2013 na nároky plynoucí z vyhlášky č. 484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě nákladů v občanském soudním řízení a kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších vyhlášek, a přiznané pravomocným rozhodnutím soudu do okamžiku vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů
S ohledem na možný několikerý výklad § 71 odst. 2 a 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve vztahu k účinkům nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 25/12ze dne 17. 4. 2013 se plénum Ústavního soudu usneslo na následujících závěrech.
1. V souladu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu [srov. např. nálezysp. zn. Pl. ÚS 38/06ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) asp. zn. IV. ÚS 1777/07ze dne 18. 12. 2007 (N 228/47 SbNU 983) nebo stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 36/13 ze dne 23. 4. 2013], která v případech horizontálních právních vztahů, tj. právních vztahů mezi jednotlivci, připouští retroaktivní účinky derogačních nálezů jen velmi výjimečně v případech mimořádně intenzivního derogačního důvodu (především rozpor s materiálním jádrem ústavy), převáží v případě nároků na paušální odměnu přiznaných dle vyhlášky č. 484/2000 Sb. pravomocným rozhodnutím soudu vydaným před vykonatelností nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 25/12ze dne 17. 4. 2013 princip právní jistoty před důvody, které Ústavní soud vedly k derogaci vyhlášky. V těchto případech se proto neuplatní ustanovení § 71 odst. 2 věty za středníkem zákona o Ústavním soudu a nároky plynoucí z těchto rozhodnutí mohou být předmětem výkonu rozhodnutí či exekuce. Opačný výklad by fakticky znamenal, že důsledkem nálezu Ústavního soudu bude odepření nároku na náhradu nákladů řízení přiznaných podle této vyhlášky, což by místo odstranění protiústavního zásahu do základních práv účastníků řízení vedlo naopak k jeho dalšímu prohloubení.
2. To se však netýká případů, v nichž by Ústavní soud shledal na základě včas a řádně podané ústavní stížnosti ve výši paušální odměny neústavnost a rozhodnutí obecného soudu zrušil.
Plénum Ústavního soudu se ve snaze šetřit právní jistotu právních subjektů, na něž dopadá právní úprava zrušená nálezem Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 25/12ze dne 17. 4. 2013 rozhodlo, že toto sdělení přijaté pod č. Org. 23/13 bude publikováno ve Sbírce zákonů podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, a to společně s předmětným nálezem Ústavního soudu.
Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky
1. Předesílám, že většina pléna se sjednotila původně v názoru, že senátním návrhem napadená vyhláška č. 484/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "vyhláška č. 484/2000 Sb.", případně i "vyhláška") je v rozporu s ústavním pořádkem pro kolizi s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve smyslu ztížení přístupu k soudu, jakož i s jejím čl. 4 odst. 1 (že povinnosti lze ukládat jen na základě zákona a při respektování základních práv) a že dále má být v rozporu se zákonem, jmenovitě s ustanovením § 142 odst. 1 o. s. ř. K tomu směřovala mnou ohlášená oponentura, avšak finální text nálezu již poukaz na čl. 36 odst. 1 Listiny neobsahuje a ústavní pořádek zůstává zastoupen napříště toliko prostřednictvím čl. 4 odst. 1 Listiny, přičemž se naznačuje, že do popředí vystupuje pouhý rozpor se zákonem. Inu nešť.
2. Zůstávám na tom, že derogační nález, k němuž většina pléna přistoupila, je nešťastný. Ústavní soud jím vstoupil do prostoru právně "nezřetelného", jenž se vzpírá uplatnění abstraktních, jednoznačných, a tím všeobecně akceptovatelných hledisek. Namísto argumentace právem se většina vydala cestou kritiky povýtce sociální provenience, a úsudek, k němuž se rozhodla dospět, jen ztěžka může obstát jako výraz skutečného zjištění, že napadená úprava je očividným ústavněprávním či zákonným excesem. Samozřejmě lze vyhlášce č. 484/2000 Sb. vytýkat leccos (jako bylo ostatně dříve vytýkáno vyhlášce č. 177/1996 Sb. - dále jen "advokátnímu tarifu"), že však představuje úpravu protiústavní (či protizákonnou) odtud neplyne.
3. Především Ústavní soud zcela rezignoval na uplatnění vlastních přezkumných standardů, jmenovitě "testu tří kroků" (účelnosti, přiměřenosti a proporcionality), a ačkoli se o účelu vyhlášky (v bodu 92) zmiňuje (ve smyslu příspěvku ke zrychlení občanskoprávních řízení), nikterak se jím nadále nezabývá; bez dalšího již jen tvrdí, že "ve skutečnosti" vyhláška způsobila "závažné negativní důsledky, porušující základní práva a způsobující disfunkce justičního systému", a že použitá "paušální metoda" stanovení odměny za právní službu "pomíjí věcnou a časovou náročnost sporu či účelnost vymáhání práva nebo bránění nároku". Tímto zjednodušením většina pléna nastolila stav, kdy metodologicky seriózní přezkum byl již od počátku potlačen, ne-li eliminován vůbec.
4. Což se zjevuje nejméně ve dvojím: a) z pohledu kritéria "potřebnosti" - je k dispozici jiný "paušálně čistý" či "paušálně správnější" model určení odměny za právní službu? A b) nejsou ony "škodlivé sociální důsledky" ("ožebračování značné části obyvatelstva" - viz bod 96) spojovány jen s mimořádně úzkým (a tím celek nedeterminujícím) segmentem právních služeb (což většina vlastně explicite přiznává v bodech 97 či 98)?
5. Ad a) z předchozího: takovým "nepaušalizujícím" modelem, jak se zdá, má být většinou pléna favorizovaný advokátní tarif; avšak proti tomu stojí triviální zjištění, že i on je založen na principu paušalizace! A jak taky ne, neboť je historicky prověřenou zkušeností, že jinak to ani možné není (netřeba jít do podrobností, věc je pro zasvěcené zřejmá). Jestliže se většina nakonec rozhodla pro derogaci okamžitou (nikoli s odkladem pro normotvůrce), lze usuzovat, že advokátnímu tarifu dává přednost i do budoucna; doložila však, že nepřináší obdobné, resp. obdobně kritizovatelné důsledky? Nebyly i za jeho účinnosti "bagatelní" pohledávky (ve větším množství, byť tehdy ještě nikoli "skupované") rovněž dobrým "byznysem"? Je-li "paušalizace" objektivně nevyhnutelná, pak přec vždy - v konkrétním případě a v té či oné míře - "pomíjí věcnou a časovou náročnost sporu" (bod 102), a tento důsledek lze toliko - na základě ovšem nikoli pouhého kategorického odsouzení, nýbrž fundované analýzy - "umenšit", nikoli však s výsledkem uspokojivým ve všech ohledech. Výtku z "paušalizace" vyslovuje většina pléna ostatně jen povšechně, nedávajíc jakkoli najevo, jakou má představu o úpravě "správné", tím méně pak, je-li reálně dosažitelná. Tomu natolik dramatický zákrok, jakým je derogace zrovna té "paušální" právní úpravy, jež je posuzována, vyhovuje jen stěží.
6. Ad b) z bodu 4: kritika vyhlášky je založena zásadně na odporu k některým - nálezem popsaným - sociálním jevům (ad "nový druh podnikatelské činnosti spočívající v obchodování především s bagatelními pohledávkami" - viz bod 99). Toto zacílení se však (jak většina ostatně uznává) netýká vyhlášky vůbec, nýbrž výlučně jen určení odměny za právní službu v nízkých (nejnižších) peněžně předmětových pásmech, vymezených jejím ustanovením § 3 odst. 1 (jež pojmově mohou navazovat na onen "byznys s bagatelními pohledávkami"). Nejenže však "pohledávkový byznys" nepokrývá veškerou agendu, ale nepokrývá ani úplnou agendu nízkopředmětových pohledávek, pročež většinou pléna intencionálně sledované snížení odměny za právní službu logicky představuje hrozbu, že bude reálně obtížně zajistitelná nakonec pro ty "oprávněně" oprávněné z bagatelních pohledávek, jimž by (i z pohledu Ústavního soudu) být naopak zajistitelná měla (zde pak lze uvažovat o ztížení přístupu k soudu!). Kritika sazeb odměny dle vyhlášky nemůže (vedle akcentovaného dopadu do poměrů konzumentů právní služby) totiž pominout ani seriózní socioekonomickou analýzu ceny práce toho, kdo tuto službu poskytuje (typicky advokáta), čímž se však většina pléna nikterak nezabývala.
7. Nelze-li s většinou pléna výlučně sledovanou (omezenou) agendou spojovat (bez dalšího) odměnový exces vůbec, pak je nabíledni, že nejde o vyhlášku, nýbrž o její adekvátní aplikaci, resp. o její adekvátní průmět do soudního rozhodnutí o nákladech řízení. A právě v tomto směru lze mít za to, že judikaturou obecných soudů (viz kupříkladu Okresního soudu v Ústí nad Labem či Okresního soudu v Ostravě), jakož i Ústavního soudu bylo to, co je vytýkáno a z čehož vychází derogační důvody většiny pléna, již interpretativně přiléhavě a uspokojivě usměrněno (viz usnesenísp. zn. I. ÚS 2777/11, resp. nálezsp. zn. I. ÚS 3923/11a mnohá rozhodnutí na ně navazující); tyto a další aplikační prostředky lze v obecné rovině nalézt v přiměřené aplikaci ustanovení § 150 a § 151 odst. 2 věty první za středníkem o. s. ř. (i stanovisko Nejvyššího soudu sp. zn. Cpjn. 201/2008, na které poukazují navrhovatelé, Ústavní soud v rozhodovací praxi překonal), a zejména pak v náležitém posouzení "účelných" nákladů ve smyslu ustanovení § 142 odst. 1 o. s. ř. (viz opět kupříkladu obě již zmíněná rozhodnutí Ústavního soudu). Z jakých poznatků vychází úsudek, že "dosavadní zkušenosti ... ukazují, že aplikace těchto právních možností ze strany soudů je nejednotná a nepředvídatelná" (bod 104), většina pléna neprozrazuje.
8. Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny (že vyhláška omezuje přístup k soudu) z argumentačního portfólia většiny pléna vypadlo (zřejmě jako nepoužitelné, s čímž nutno souhlasit), zůstává v něm však její čl. 4 odst. 1; jeho použití, jak je odůvodněno v bodu 103, však akceptovat nelze rovněž, a to v plné evidenci. Jednoduše: náklady řízení ani pojmově ani "fakticky" sankcí nejsou (to by jí snad byl "fakticky" i soudní poplatek!), pročež o ukládání sankcí "bez zákona", jak dovozuje většina pléna, aplikací vyhlášky jít nemůže.
9. Pakliže coby derogační důvod vystupuje do popředí "rozpor se zákonem" (byť "nejen" s ním - viz bod 120), a rozumí se jím rozpor s ustanovením § 142 odst. 1 o. s. ř., vstupuje Ústavní soud na tenký led; toto ustanovení tím, že ukládá soudu přiznat úspěšnému účastníku "náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění právo proti účastníku, který ve věci úspěch neměl", míří totiž zcela jinam ("mimo vyhlášku"), neboť stanoví primárně kritérium, jež určuje, kdo hradí náklady řízení a komu. Pravda, také říká, že povinný účastník má povinnost nahradit náklady jen účelně vzniklé, což však v daných souvislostech typově znamená, že účelné jsou (ohledně odměny advokátu) jen ty, jež mají oporu v právním předpisu (včetně vyhlášky), a nikoli náklady jiné či vyšší, byť by je advokát v řízení účtoval. Odměnu za zastupování zákon řadí mezi náklady řízení v ustanovení § 137 odst. 1 a 2 o. s. ř. a odkazuje na zvláštní právní předpis (jímž je i vyhláška), což znamená, že ustanovení § 142 odst. 1 o. s. ř. odtud - pouze - vychází, aniž by mohlo zpětně tento "zvláštní právní předpis" ovlivnit. Z čehož logicky plyne, že ustanovení § 142 odst. 1 o. s. ř. proti vyhlášce využít argumentačně nelze; náklady řízení podle vyhlášky určené lze jeho prostřednictvím (kritériem "účelnosti") - jen - korigovat (srov. opět nálezsp. zn. I. ÚS 3923/11).
10. Stojí za to vyjádřit údiv i nad oddílem X nálezu (obiter dictum); zde seřazené judikáty Ústavního soudu povýtce s tématem nesouvisí a jmenovitě úvahy o účelnosti zastoupení advokátem z něj vybočují očividně. Čemu tato část odůvodnění slouží, není zjevné.
11. K návrhu skupiny senátorů se vyjádřilo Ministerstvo spravedlnosti (oddíl III), a to přiléhavě, se zřejmou znalostí věci; mělo mu být proto popřáno sluchu (lze na ně jinak odkázat).
12. S odkazem na to, co je řečeno shora v bodu 2, uzavírám, že Ústavní soud oponovaným nálezem (zase jednou) opomněl zásadu, již v obecné rovině jinak traktuje, totiž vlastní zdrženlivosti a sebeomezení; podlehl tendenčnímu směřování určité kritiky pocházející z veřejného prostoru, resp. její zjednodušující identifikaci s napadeným právním předpisem, a podcenil i to, že tato kritika je ve vztahu k němu jen parciální. Nemá být řečeno, že vyhláška je nekritizovatelná; její případná náprava však přísluší jiným než Ústavnímu soudu, když své (co adekvátně mohl) již ve vlastní judikatuře učinil.
13. Návrh proto měl být zamítnut.