32. Zmíněná časová omezení nelze zcela zjevně považovat za pouhou konkretizaci podmínek obsažených v § 13 odst. 1 a § 33 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jež musí být splněny, má-li být zdravotní péče poskytnuta bezplatně na základě veřejného zdravotního pojištění, a jež mají povahu ryze odborných kritérií, k jejichž posouzení je povolán ošetřující lékař, příp. také revizní lékař. Jejich účelem je totiž dosažení takové regulace poskytování této péče, která umožní nalézt rovnováhu mezi požadavky jednak na účinnost léčby, tedy aby hrazený pobyt v lázeňském zařízení skutečně plnil svou předpokládanou léčebnou funkci, jednak na její efektivnost a ekonomickou únosnost, a to s ohledem na jiné dostupné možnosti léčby a celkový objem finančních prostředků ve zdravotnictví. Ústavní soud zdůrazňuje, že zájem na nalezení této rovnováhy je plně legitimní. Její dosažení však vyžaduje poměřování nejen medicínských, ale také ekonomických hledisek, jemuž je třeba přiznat povahu politického rozhodování, v jehož rámci je posuzována účelnost jednotlivých v úvahu přicházejících variant řešení za účelem výběru jedné z nich. Jedná se tedy o jiné meze práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění (přesněji řečeno o meze stanovené za jiným účelem) než ty, jež vyplývají z výše uvedených ustanovení zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů. K jejich stanovení proto může dojít v souladu s výhradou zákona podle čl. 31 Listiny pouze na základě rozhodnutí Parlamentu České republiky, což napadená vyhláška nerespektuje.
33. Skutečnost, že Ministerstvo zdravotnictví při stanovení délky léčebného pobytu a možnosti jeho nastoupení učinilo právě předmětné politické rozhodnutí ohledně rozsahu bezplatně poskytované lázeňské péče, lze názorně ilustrovat na tom, že přijetím napadené vyhlášky došlo bez jakékoliv změny zákonné úpravy k výraznému zkrácení základní délky léčebného pobytu z 28 na 21 dnů. V době rozhodování Ústavního soudu v projednávané věci zase ministerstvo uvažovalo o návratu k původní délce lázeňského pobytu, přičemž jako jeden z veřejně prezentovaných důvodů tohoto kroku uvádělo skutečnost, že lázně jsou významným regionálním zaměstnavatelem a ponechání stavu podle napadené vyhlášky by eskalovalo nárůstem nezaměstnanosti (Vláda premiéra Sobotky přijme opatření pro záchranu českého lázeňství, tisková zpráva vlády ze dne 21. února 2014, zveřejněná na www.vlada.cz). Ohlášená změna podmínek hrazení lázeňské léčebně rehabilitační péče by tedy měla zohledňovat účely, jejichž dosažení prostřednictvím podzákonné normotvorby zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vůbec nepředpokládá.
34. Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená vyhláška stanoví nad rámec zákona meze, v jakých se lze domáhat základního práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění, v důsledku čehož je v rozporu s výhradou zákona podle čl. 31 Listiny a současně se zmocněním podle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Zjištěný derogační důvod je přitom třeba vztáhnout na celé její znění, neboť části, na které se vztahuje, nelze oddělit od ostatních částí vyhlášky bez toho, aby tím Ústavní soud změnil podmínky pro uplatnění práva na bezplatnou zdravotní péči.
35. Kromě opodstatněnosti návrhu shledal Ústavní soud také důvod pro odklad vykonatelnosti svého nálezu. V případě okamžitého zrušení napadené vyhlášky by zanikly v ní obsažené ekonomické nástroje regulace poskytování lázeňské léčebně rehabilitační péče, což by se mohlo nepředvídatelným způsobem promítnout do souvisejících požadavků na prostředky z veřejného zdravotního pojištění a v extrémním případě vést i k destabilizaci tohoto sektoru zdravotní péče. Zároveň by se významně snížila míra právní jistoty ohledně rozsahu, v jakém je poskytování této péče hrazeno z veřejného zdravotního pojištění. Za situace, kdy zákonodárce v § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění zjevně vyjádřil vůli k tomu, aby takováto další regulace existovala, považuje Ústavní soud za žádoucí vytvořit mu k její nové úpravě přiměřený prostor. Odklad vykonatelnosti do 31. prosince 2014 lze považovat za dostatečný k tomu, aby Parlament mohl reagovat na právní závěry uvedené v tomto nálezu a aby případně ve standardních lhůtách projednal návrh zákona, který by pro meze základního práva stanovené napadenou vyhláškou, budou-li jím tyto nadále shledány účelnými, vytvořil v souladu s čl. 31 Listiny adekvátní právní základ. Tento závěr samozřejmě platí i pro případná jiná omezení rozsahu bezplatně poskytované lázeňské léčebně rehabilitační péče, která by vylučovala její hrazení z veřejného zdravotního pojištění navzdory tomu, že by k tomu jinak (podle odborného lékařského posouzení) byly splněny obecné zákonné podmínky podle § 13 odst. 1 a § 33 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Pokud by přitom zákonodárce dospěl k závěru o potřebě nového vymezení zmocnění podle § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, bylo by žádoucí, aby si za účelem předejití případnému nesouladu s čl. 31 Listiny vyžádal, nebude-li předložen spolu s návrhem zákona, také návrh prováděcího předpisu (§ 86 odst. 4 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny).
36. Odklad vykonatelnosti nelze interpretovat v tom smyslu, že po dobu jeho trvání není dán nesoulad napadené vyhlášky s ústavním pořádkem; tato skutečnost však nemá vliv na její další aplikaci, neboť její vyloučení by z hlediska povinnosti státu naplnit účel základního práva na bezplatnou zdravotní péči podle čl. 31 Listiny vedlo ke stavu, který by byl ve svém celku pro pacienty méně příznivý, než je tomu podle současné právní úpravy. Ústavní soud si je vědom, že tento nález se nijak nedotýká platnosti zmocňovacího ustanovení § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, a tedy nelze vyloučit, že vyhláškou Ministerstva zdravotnictví dojde ještě přede dnem vykonatelnosti tohoto nálezu ke změně nebo nahrazení napadené vyhlášky. K tomu nakonec mohou existovat podstatné a legitimní důvody. Jestliže by však k takovémuto kroku došlo, nelze předpokládat, že by Ústavní soud v případném novém řízení rozhodl o odkladu vykonatelnosti automaticky stejným způsobem. Zejména by tak nemusel učinit za situace, kdy by nová vyhláška stanovila meze uvedeného základního práva přísněji než ta dosavadní.
37. Protože v důsledku odkladu vykonatelnosti tohoto nálezu zůstává napadená vyhláška po přechodnou dobu účinnou, Ústavní soud přistoupil také k projednání dalších námitek navrhovatele, jež směřovaly proti jejímu obsahu. Případné zjištění dalšího derogačního důvodu by totiž v závislosti na jeho povaze mohlo vést k tomu, že by se odklad vykonatelnosti v případě některých částí napadené vyhlášky neuplatnil [srov. nález ze dne 19. dubna 2011sp. zn. Pl. ÚS 53/10(N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)].
IV. Námitka nesouladu § 2 odst. 2 napadené vyhlášky se zákazem retroaktivity a ochranou legitimního očekávání
38. Navrhovatel se domáhá zrušení přechodného ustanovení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky, neboť jej považuje za jsoucí v rozporu se zákazem retroaktivity a ochranou legitimního očekávání. Toto ustanovení zní:
"Poslední léčebný pobyt pojištěnce uskutečněný podle dosavadních právních předpisů v období od 1. října 2009 do dne nabytí účinnosti této vyhlášky se považuje za základní léčebný pobyt podle této vyhlášky. Další léčebný pobyt odpovídající indikaci, na základě které byl uskutečněn léčebný pobyt podle věty první, se považuje za pobyt opakovaný podle této vyhlášky."
39. Citované ustanovení určuje pravidla pro klasifikaci léčebného pobytu, který se uskutečnil na základě návrhu vystaveného za účinnosti předchozí vyhlášky č. 58/1997 Sb., jako základního nebo opakovaného léčebného pobytu ve smyslu části I bodů 2 a 3 přílohy napadené vyhlášky. Tato klasifikace, kterou předchozí vyhláška neznala, je ve vztahu k již uskutečněným pobytům žádoucí (nebo dokonce nezbytná), neboť umožňuje odvíjet lhůtu pro nastoupení opakovaného pobytu od posledního léčebného pobytu při stejné indikaci bez ohledu na to, zda se uskutečnil podle předchozí nebo napadené vyhlášky. Nemůže tedy nastat situace, kdy se k tomuto pobytu nepřihlíží, což pro velký počet pojištěnců, kteří v minulosti léčebný pobyt nastoupili, znamená, že se na ně nevztahuje z jejich hlediska nesplnitelná dodatečná podmínka, aby další léčebný pobyt nastoupili ve lhůtě pro základní pobyt podle napadené vyhlášky, typicky se odvíjející již od stanovení příslušné diagnózy, provedení zákroku či ukončení léčby ve zdravotnickém zařízení. Lze proto souhlasit s argumentací Ministerstva zdravotnictví, že absence předmětného přechodného ustanovení by v řadě případů znamenala ztížení nebo dokonce znemožnění přístupu pacientů k lázeňské léčebně rehabilitační péči.
40. Zákaz retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem i zásada právní jistoty jsou pojmovou součástí principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. nález ze dne 8. června 1995sp. zn. IV. ÚS 215/94(N 30/3 SbNU 227), nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 10. prosince 1992sp. zn. Pl. ÚS 78/92(nález č. 15, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, Praha: Linde Praha, a. s., 2011, s. 92)]. Ústavní soud ve svých dosavadních rozhodnutích definoval rozdíl mezi pojmy pravé a nepravé retroaktivity a v obecné rovině vymezil podmínky, za nichž lze zpětné působení určité právní normy považovat za přípustné. V případě pravé retroaktivity působí právní norma vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo zakládá změnu právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového právního předpisu. Nepravá retroaktivita naopak předpokládá, že nový zákon právní následky pro minulost nezakládá, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů [k vymezení těchto pojmů srov. zejména nález ze dne 4. února 1997sp. zn. Pl. ÚS 21/96(N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), nález ze dne 12. března 2002sp. zn. Pl. ÚS 33/01(N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) nebo nález ze dne 19. dubna 2011sp. zn. Pl. ÚS 53/10(N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), body 144 až 149; dále také Tilsch, E. Občanské právo. Všeobecná část. Praha: Všehrd, 1925, s. 72-79, Procházka, A. Základy práva intertemporálního se zřetelem k § 5 obč. zák. Brno: Barvič & Novotný, 1928, s. 70].
41. Ústavní soud konstatuje, že § 2 odst. 2 napadené vyhlášky nezakládá ani nemění se zpětnou účinností právní vztahy vzniklé v minulosti v souvislosti s poskytováním lázeňské léčebně rehabilitační péče. Právní fikce, že se v minulosti uskutečněný léčebný pobyt považuje za základní nebo opakovaný ve smyslu nového zákona, má právní význam pouze do budoucna, a to pro hodnocení nároku na bezplatné poskytnutí této péče na základě návrhu vystaveného za účinnosti napadené vyhlášky. Z tohoto důvodu se v případě předmětného ustanovení o pravou retroaktivitu zcela zjevně nejedná.
42. Pokud jde o retroaktivitu nepravou, je třeba uvést, že přechodné ustanovení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky nijak nevymezuje rozsah lázeňské léčebně rehabilitační péče, na kterou mají pojištěnci nově nárok, což znamená, že na jeho základě nemohlo dojít ani ke změně souvisejících právních vztahů. Lze-li proto uvažovat o účincích nepravé retroaktivity, nelze je spojovat s tímto ustanovením, ale s novým indikačním seznamem jako celkem, respektive s jednotlivými v něm uvedenými položkami, které vedly v případě celé řady indikací ke změně (resp. k zúžení) rozsahu hrazené péče. Ani v jejím případě by však námitka navrhovatele nemohla být považována za důvodnou.
43. Na rozdíl od pravé retroaktivity, která je za předpokladu, že je s ní současně spojen zásah do principů důvěry v právo, právní jistoty, resp. ochrany nabytých práv, zásadně nepřípustná, [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/96, nález ze dne 13. března 2001sp. zn. Pl. ÚS 51/2000(N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.), nález ze dne 6. února 2007sp. zn. Pl. ÚS 38/06(N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)], lze v případě nepravé retroaktivity konstatovat její obecnou, byť nikoliv bezvýjimečnou, přípustnost [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 147, nález ze dne 15. května 2012sp. zn. Pl. ÚS 17/11(N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 53]. Její soulad se zásadou ochrany důvěry v právo je přitom dán vždy tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58). Podle názoru Ústavního soudu jsou tyto podmínky nepochybně splněny i v případě napadené vyhlášky. Nárok na poskytnutí lázeňské léčebně rehabilitační péče pojištěncům totiž vyplývá z jejich povinné účasti na veřejném zdravotním pojištění a co do rozsahu se vždy odvíjí od platné právní úpravy. Jednotliví pojištěnci si proto museli být vědomi, že v budoucnu může ze strany příslušného normotvůrce (ať zákonodárce, nebo ministerstva) dojít k jeho změně, v důsledku čehož nemohli mít ani legitimní očekávání ohledně trvání předmětného nároku v nezměněné podobě, ani důvěru v zachování dosavadní právní úpravy.
V. Námitka nepřípustného zásahu do samotné podstaty práv podle čl. 31 a čl. 26 odst. 1 Listiny
44. Ostatní námitky navrhovatele lze stručně shrnout v tom smyslu, že významné omezení hrazené lázeňské léčebně rehabilitační péče, k němuž došlo na základě napadené vyhlášky, se z ekonomického hlediska negativně (nebo dokonce existenčně) dotýká poskytovatelů lázeňské péče, a tím také samotné možnosti realizace práva na bezplatné poskytování zdravotní péče. Z tohoto důvodu tak mělo být nepřípustným způsobem zasaženo do esenciálního obsahu základních práv podle čl. 26 a 31 Listiny.
45. Ústavní soud předně konstatuje, že napadená vyhláška přinesla oproti předchozí vyhlášce č. 58/1997 Sb. v mnoha směrech snížení rozsahu lázeňské léčebně rehabilitační péče, která je hrazena z veřejného zdravotního pojištění. Za zásadní změnu lze označit především snížení základní délky lázeňského pobytu z 28 na 21 dnů, jakož i omezení časových intervalů, v jejichž rámci je možné nastoupit opakovaný lázeňský pobyt. Přesto je třeba zdůraznit, že uvedené změny samy o sobě nezakládají nesoulad s právem na bezplatnou zdravotní péči ve smyslu čl. 31 Listiny nebo právem na podnikání podle čl. 26 Listiny. Těchto práv se lze totiž domáhat pouze v mezích zákonů, které je provádějí, přičemž zákonodárce má při nich relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace, včetně možnosti jejich změn (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/13, bod 49).
46. V rámci posouzení, zda byla porušena uvedená práva, Ústavní soud standardně aplikuje tzv. test rozumnosti [k tomuto testu srov. nález ze dne 5. října 2006sp. zn. Pl. ÚS 61/04(N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), nález ze dne 12. března 2008sp. zn. Pl. ÚS 83/06(N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), nález ze dne 24. dubna 2012sp. zn. Pl. ÚS 54/10(N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48, nebo nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/13, body 50 a 51], v jehož prvních dvou krocích zkoumá, zda nedošlo k zásahu do jejich podstaty neboli esenciálního obsahu. Důvody pro takovéto konstatování v projednávané věci nicméně neshledal, neboť předmětné snížení rozsahu lázeňské léčebně rehabilitační péče, která se hradí z veřejného zdravotního pojištění, ani neznemožňuje podnikání v oblasti poskytování lázeňské péče, ani nečiní přístup k ní pacientům nedostupným. Skutečnost, že se tato změna projevila ve vztahu k jednotlivým lázeňským zařízením v různé intenzitě, na uvedeném závěru nic nemění. Žádné konkrétní tvrzení opodstatňující opačný závěr neuvedl ani navrhovatel. Napadená vyhláška zároveň sledovala cíl přehodnocení rozsahu bezplatně poskytované lázeňské léčebně rehabilitační péče s ohledem na současné medicínské poznatky a postupy a efektivnější využívání financí z prostředků zdravotního pojištění, tedy cíl, jejž nelze z hlediska uvedených základních práv považovat za nelegitimní (byť k takovémuto přehodnocení nemůže docházet formou podzákonného právního předpisu, aniž by pro něj byly vytvořeny zákonné podmínky), a protože v ní obsaženou úpravu nelze označit za nerozumnou, obstála také ve třetím a čtvrtém kroku testu rozumnosti.
47. Zákonodárce je v rámci svého uvážení oprávněn rozšířit nebo zúžit rozsah, v jakém mají občané na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči ve smyslu čl. 31 Listiny, lázeňskou péči nevyjímaje (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 14/02), přičemž stejně tak může změnit i podmínky pro podnikání v oblasti jejího poskytování, k čemuž v důsledku omezení rozsahu hrazené lázeňské péče nepochybně došlo. Uvedená práva proto nelze vykládat tak, že z nich vyplývá garance zachování sítě lázeňských zařízení v její současné podobě a že postupem času nemůže docházet k nahrazování lázeňské péče jinými odbornými metodami, které se ukáží být z hlediska žádaných účinků efektivnější. Zbývá dodat, že existence důvodů pro takovouto změnu, jakož i naopak pro větší podporu lázeňských zařízení, mezi které může patřit např. tradice lázeňství, rozvoj cestovního ruchu nebo zaměstnanost v příslušném regionu, představuje otázku politickou, pročež je k jejímu zodpovězení příslušný v první řadě Parlament České republiky a vláda, a nikoliv Ústavní soud, jenž není oprávněn z těchto hledisek přehodnocovat jejich rozhodnutí.
VI. Závěr
48. Ústavní soud závěrem podotýká, že jím provedený přezkum obsahu napadené vyhlášky se vedle otázky jejích případných retroaktivních účinků (čl. 1 odst. 1 Ústavy) omezil na posouzení jejího souladu se základními právy podle čl. 26 a 31 Listiny, a to výlučně z hlediska navrhovatelem uplatněné obecné námitky. Výše uvedené závěry proto nelze vykládat v tom smyslu, že do budoucna vylučují možnost úspěšného uplatnění případných námitek jiných, které by byly způsobilé odůvodnit její rozpor s posledně uvedenými ustanoveními.
49. Vzhledem k tomu, že napadená vyhláška byla vydána v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 31 Listiny, vyhověl Ústavní soud podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu předmětnému návrhu a rozhodl, že se tato vyhláška ruší uplynutím dne 31. prosince 2014.
Odlišná stanoviska
1. Odlišné stanovisko soudce Stanislava Balíka
Moje odlišné stanovisko směřuje do výroku i odůvodnění nálezu.
Marně jsem zprvu doporučoval, aby Ústavní soud i tentokrát posečkal a otevřel tím prostor pro mimosoudní vyřízení věci, až posléze, když jsem v tomto směru neuspěl, jsem navrhoval, aby návrh byl zamítnut, to vše z následujících důvodů.
x x x
I v průběhu tohoto řízení jsem si obrazně kladl otázku, zda Ústavní soud má být věčně nerudným a mentorujícím dědem Nevědem, či naopak moudrým, téměř pohádkovým dědečkem, který se raduje z každého šikovného a přemýšlivého kroku svého vnoučka.
Tradičně se mi více líbí onen moudrý dědeček, a navíc jsem dokázal udržet v čerstvé paměti uvážlivý odstavec z usnesení Ústavního soudu z 12. 11. 2013sp. zn. Pl. ÚS 9/13(v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), který zní:
"Je přiléhavé dodat, že Ústavní soud v dané věci nepovažoval za účelné přistoupit k rozhodnutí poté, co seznal, že zákonodárce i vláda připravují novelizaci napadeného zákona. Připomínaje dodnes již nespočetněkrát ve své judikatuře ve věcech řízení o ústavních stížnostech princip subsidiarity, dospěl k závěru, že tento princip lze v zásadě podle okolností konkrétního případu vzít v úvahu i při kontrole norem. Zde je tedy významné, že zákonodárce se na revizi a novelizaci napadené právní úpravy po podání návrhu na její derogaci k Ústavnímu soudu aktivně podílel, a ponechání možnosti zákonodárci, aby se sám vypořádal i s námitkami, které vznesli navrhovatelé v tomto řízení, se jeví být v plném souladu se zásadami procesní ekonomie."
Nestálo třeba tentokrát za dotaz, zda je pravda, co se všeobecně tuší, že totiž napadenou vyhláškou upravovaná problematika má být předmětem jednání vlády o opatření k záchraně českého lázeňství, respektive jakou hodlá vláda v tomto směru iniciovat budoucí právní úpravu?
Pokládá snad Ústavní soud vládu a zákonodárce za a priori nedostatečně potentní k tomu, aby se sami pokusili vypořádat s námitkami navrhovatelů?
Přiměřeně podle občanského soudního řádu:
Který soudce obecného soudu nevede účastníky ke smíru?
Který soudce obecného soudu, byv účastníky řízení požádán o poskytnutí lhůty pro pokus o mimosoudní řešení věci, by neodročil jednání?
Vzpomeňme si na zbytečnou a pracnou ukvapenost v této věci, až zase uslyšíme kňourání nad přetížeností Ústavního soudu...
x x x
Fiat iustitia, pereat mundus.
Od časů královny Koloběžky I. [srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011sp. zn. Pl. ÚS 55/10(N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.)] se stalo módním rušit právní předpisy z důvodů formálních, nehledě přitom na to, že jejich obsah je ústavně konformní.
V souzené věci tak lze shrnout, že
- byla zrušena vyhláška, která obsahově plně obstála v testu rozumnosti,
- předpis, protiústavní toliko z důvodu formy, byl ponechán v platnosti až do 31. prosince 2014, poněvadž bylo shledáno nerozumným jej zrušit ihned a vyvolat tím evidentně chaos.
Vyplývá mi z toho jediné.
Sbohem, rozume!
Což si případný soudce obecného soudu nepamatuje, že i jen protizákonnou vyhláškou není vázán?
Zkusme si domyslet, jak to bude po dobu do 31. prosince 2014 se soudcovým, ba i lékařovým subjektivním pocitem vázanosti napadenou vyhláškou, která bude od vyhlášení nálezu otevřeně shledána protiústavní?
x x x
Sleduji stoupající tendenci rušení podzákonných předpisů pod záminkou speciální výhrady zákona.
Soudce Jan Musil ve svém odlišném stanovisku k nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 7. 2013sp. zn. Pl. ÚS 13/12(N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.) mimo jiné trefně uvedl:
"Jsem si vědom toho, že v tak delikátní oblasti společenských vztahů, jako je otázka tolerance či naopak kriminalizace drog, mohou vzniknout obavy, že výkonná moc (v daném případě vláda) by mohla svým zásahem ovlivňovat kriminální politiku (ať již zpřísněním, nebo liberalizací konzumace drog). Takový zásah, pokud by se děl proti vůli parlamentu, je ovšem dobře napravitelný obvyklými prostředky parlamentní kontroly vůči vládě a hlavně tím, že zákonodárci zůstává stále k dispozici změna či zrušení zákonného zmocnění obsaženého v § 289 TZ."
Souhlasím plně s Janem Musilem.
Sám jsem v odlišném stanovisku k nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2013sp. zn. Pl. ÚS 36/11(N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.) napsal: "jak v jakémkoliv systému zdravotnictví vždy v konkrétním případě záleží na profesní etice lékařově a důvěře pacientově.
Mým východiskem není skepse, podezíravost k lékařům a zdravotnickým zařízením, představa, že ve zdravotnictví jde o nekalý byznys. Osobně i z okruhu rodiny a přátel mám s českým zdravotnictvím jen ty nejlepší zkušenosti.
Pomůže k odstranění věčné nedůvěry změna formy právního předpisu?
Bude 281 zákonodárců kvalifikovaně číst v odborných lékařských časopisech, aby mohli hlasovat o variantách zdravotních služeb?
Ad absurdum - nebylo by nejpřesvědčivější, kdybychom o variantách rozhodovali v referendu?
Vždy to ve skutečnosti začne a skončí u skutečných odborníků. Jejich návrhu nezbude než přikývnout, protože laickou neznalost bude třeba doplnit důvěrou.
Nezůstala by zákonodárci - pokud by bývala zůstala nezrušena posuzovaná právní úprava - možnost "přebít" zákonem případnou zjevnou libovůli či exces projevené v právním předpisu nižší právní síly?"
Dnes tedy do třetice marně...
Záhy se třeba výhrada zákona stane evergreenem a některý aktivistický diplomant si dá práci s tím, aby sestavil úplný seznam prováděcích předpisů, které by stálo za pokus napadnout návrhem u Ústavního soudu. Doufám jen, že poněkud zvětšeným písmem upozorní potenciální navrhovatele, aby neudělali onu školáckou chybu a petitem napříště napadli i zmocňovací ustanovení, neboť v opačném případě svedou Ústavní soud k tomu, aby v rámci poslušné horlivosti zapomněl na svoji jinak velmi oblíbenou petitologii.
Nedočkáme se pak konečně třeba formulací typu "Ústavní soud připomíná princip priority ústavně konformní interpretace před derogací, ke kterému se přihlásil v řadě svých rozhodnutí [např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/96ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/98ze dne 3. 2. 1999 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/98ze dne 31. 3. 1999 (N 48/13 SbNU 341; 83/1999 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/99ze dne 16. 6. 1999 (N 93/14 SbNU 263; 192/1999 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 10/99ze dne 27. 10. 1999 (N 150/16 SbNU 115; 290/1999 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 41/02ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.), usnesenísp. zn. Pl. ÚS 92/06ze dne 3. 4. 2007 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je tedy třeba v každém případě použít pouze takový výklad, který respektuje ústavní principy (je-li takový výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla ústavnost porušena (princip minimalizace zásahu do pravomoci jiných orgánů veřejné moci). Ústavní soud je na základě shora uvedeného přesvědčen, že prostor pro ústavně konformní interpretaci napadeného zmocňovacího ustanovení je v tomto zkoumaném případě dán"?
A propos, vskutku všechna ustanovení napadené vyhlášky porušují onu poněkud apologeticky vykonstruovanou zvláštní výhradu zákona?
x x x
Málem bych zapomněl.
Vždyť jde přece o lázeňství!
Ve věcech souvisejících se zdravotnictvím Ústavní soud již dávno od principu minimalizace zásahu dospěl k nauce o maximalizaci zásahu.
Osud napadené vyhlášky, která není v dané oblasti historicky prvním podzákonným předpisem, ukazuje, že Ústavní soud v zájmu právní jistoty záhy přistoupí k nové zásadě tohoto znění:
"Quod licet Ministro, non licet ministro."
Vybavujete si také, jak Ústavní soud v nálezu ze dne 20. 6. 2013sp. zn. Pl. ÚS 36/11rovněž stanovil delší legisvakanční lhůtu?
"Současně byla stanovena legisvakanční lhůta do konce roku 2013, neboť poplatek za lůžkovou péči je aktuálně nikoliv nevýznamným příjmem poskytovatelů zdravotních služeb a jeho okamžitý výpadek by je bezdůvodně a nespravedlivě ekonomicky postihl. Zákonodárci je tímto vytvořen časový prostor, aby mohl nastavit parametry platby v intencích tohoto nálezu."
Neslušela by i Ústavnímu soudu jistá míra sebereflexe?
x x x
Moudrý dědeček, o němž byla již řeč shora, by jistě četl vnoučkovi rozšafné Werichovo Fimfárum. V pohádce o Palečkovi by pak spolu narazili na napomenutí, které uštědřil vůdce lupičů František Jizva svému druhovi Krvežíznivému poté, kdy tento na Palečkovu adresu chroptil:
"Měli jsme ho rozmačkat, rozdrtit, rozmáznout!"
Fulltextová odpověď (srov. WERICH, Jan. Fimfárum. Praha: Albatros, 1997, s. 102) budiž nedílnou součástí tohoto odlišného stanoviska...
2. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky
Důvody, pro které jsem nehlasoval s většinou pléna pro derogační nález, mají základ v nesouhlasu s klíčovým závěrem, formulovaným v bodu 34, že napadená vyhláška č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost, (dále jen "vyhláška") stanoví "nad rámec zákona meze, v jakých se lze domáhat základního práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění" a v důsledku toho je v rozporu s "výhradou zákona" podle čl. 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Předně jsem názoru, že taková kolize v dané věci nenastala, neboť zákonnou úpravu vyžadovanou článkem 31 Listiny představuje zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"), a to jmenovitě v ustanoveních § 13 odst. 1 písm. a) až c), odst. 2 písm. a) a § 33 odst. 1; rozhodnutí o poskytnutí (hrazené) lázeňské péče je svěřeno příslušnému lékaři, který se rozhoduje podle hledisek vyslovených v ustanoveních § 13 odst. 1 písm. a) až c) a přihlíží dále k tomu, zda jde "o léčebně rehabilitační péči, poskytovanou jako nezbytnou součást léčebného procesu" ve smyslu § 33 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění. S tou odlišností spočívající v tom, že jeho rozhodnutí musí ještě potvrdit lékař další, revizní, je tomu tedy jako v každém případě rozhodování o hrazených službách jakékoli jiné podoby zdravotní péče. Z tohoto hlediska vyhláška, vydaná na základě zmocnění dle § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, plní roli pouhého výkladového odborného usměrnění k zajištění rozhodovací jednoty, a přísně vzato by jí (jinak) ani třeba nebylo (srov. konkrétní metodiku léčby jednotlivých onemocnění; jestliže se lékař rozhoduje pro léčebný výkon pouze na základě "dostupných poznatků lékařské vědy", výhradou zákona ohrožen bezpochyby není, a klade se tak otázka, proč by měl být v případě úsudku, že lázeňská péče je či není součástí léčebného procesu).
Vycházeje z toho, co většina pléna v bodu 30 uznává, že "výhrada zákona podle čl. 31 Listiny samozřejmě nebrání tomu, aby právě za tímto účelem podzákonný právní předpis blíže konkretizoval situace, kdy lze považovat uvedené podmínky za splněné, a tím umožnil dosáhnout mezi účastníky souvisejících právních vztahů, tedy pacienty, lázeňskými zařízeními a zdravotními pojišťovnami, větší právní jistoty ohledně rozsahu bezplatně poskytované lázeňské léčebně rehabilitační péče" [srov. též shovívavý názor Ústavního soudu vyjádřený v nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/01ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)], jsem - nadto - (oproti většině) mínění, že o taková konkréta v případě posuzované vyhlášky šlo.
Nesdílím totiž názor, že vybočení z možné "konkretizace" představuje "omezení délky léčebného pobytu a možnosti jeho prodloužení nebo opakování, jakož i omezení časového období, dokdy musí pacient tento pobyt nastoupit, resp. dokdy musí nastoupit případný opakovaný pobyt", jak se uvádí v bodu 31. Klíčový argument ve prospěch tohoto závěru většina pléna spatřuje v tom, že v těchto aspektech vyhláška přesahuje jinak přípustné meze úpravy otázek odborných, jmenovitě účinnosti léčby, a nabývá rozměru nalézání rovnováhy ve vztahu k "ekonomické únosnosti", čemuž je třeba "přiznat povahu politického rozhodování" (bod 32). Proti tomu však lze klást rovnocenně silné tvrzení, že i zde jde zásadně o rozhodování (příslušného lékaře) primárně odborné, jako je tomu ve všech ostatních případech rozhodování o konkrétním výkonu zdravotní služby ve smyslu § 13 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění, neboť i zde je "ekonomičnost" léčby ve hře. Těžko nalézt určující rozlišení mezi stanovením kupříkladu pooperační hospitalizace v délce 21 dnů na jedné straně a stanovením téže doby léčebně rehabilitačního pobytu na straně druhé; rovněž v prvním případě musí lékař vzít v úvahu i ty okolnosti, jimž většina pléna přisuzuje znaky rozhodování "politického", a tu i tam má lékař možnost původně stanovený "léčebný pobyt" (podle konkrétní situace) prodloužit či rozhodnout o jeho opakování. Pravda je, že v případě léčebně rehabilitační péče mu vyhláška poskytuje jisté vodítko, nicméně není žádného důvodu k podezření, že sama nevychází z odborných hledisek.
Co do určení "časového období, dokdy musí pacient tento pobyt nastoupit, resp. dokdy musí nastoupit případný opakovaný pobyt", platí očividně totéž, a má souvislost s (odborným) požadavkem, aby rehabilitační léčba byla efektivní.
Výhrada zákona se tedy ani z výchozích pozic argumentace většiny neuplatní.
Stojí za to dodat, že ústředně vytýkané "omezení délky léčebného pobytu" z 28 na 21 dnů základní doby (očividný motiv derogačního návrhu) je samo o sobě pojem nepřípadný potud, že je vztahován k vyhlášce předtím účinné, jež však nejen logicky trpí stejnými ústavněprávními deficity (dovozenými většinou pléna) jako stávající, nýbrž - z věcného hlediska a především - z ní bez dalšího nemůže plynout, že jí stanovená (delší) doba byla dobou určenou (odborně) "správně", resp. že obstojí i ve vztahu k později rozvinutým metodám léčení. Přísně vzato tedy nejde primárně o "restrikci", nýbrž o nové (jiné) její určení.
A to dokonce určení takové, které většina pléna uznala jako ústavně konformní, jež "nesoulad s právem na bezplatnou zdravotní péči ve smyslu čl. 31 Listiny", stejně jako "s právem na podnikání podle čl. 26 Listiny", nezakládá (bod 45), neboť "snížení rozsahu lázeňské léčebně rehabilitační péče, která se hradí z veřejného zdravotního pojištění, ani neznemožňuje podnikání v oblasti poskytování lázeňské péče, ani nečiní přístup k ní pacientům nedostupným" (bod 46).
Jestliže většina pléna současně v nálezu konstatuje (bod 46), že napadená úprava vyhlášky "sledovala cíl přehodnocení rozsahu bezplatně poskytované lázeňské léčebně rehabilitační péče s ohledem na současné medicínské poznatky a postupy a efektivnější využívání financí z prostředků zdravotního pojištění, tedy cíl, jejž nelze z hlediska uvedených základních práv (pozn.: dle čl. 31 a 26 Listiny) považovat za nelegitimní", klade se i otázka, čeho tím bylo dosaženo (triviálněji: kdyby navrhující senátoři věděli toto předem, zda by zrušení vyhlášky navrhli). Na základě přijatého nálezu se totiž nemusí věcně stát nic - jen "překlopit" vyhlášku do zákona...
Návrh skupiny senátorů měl být podle mého názoru zamítnut.
3. Odlišné stanovisko soudkyně Michaely Židlické
Nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 43/13vychází při interpretaci výhrady zákona dle čl. 31 Listiny z nálezusp. zn. Pl. ÚS 36/11ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.) ve věci zdravotnických nadstandardů, k němuž jsem zaujala disentní stanovisko. Vyjádřila jsem v něm mimo jiné přesvědčení, že mimořádný rozvoj lékařské vědy, k němuž v posledních dvaceti letech došlo (a tento trend pokračuje i nadále), představuje kvantitativní novum vyžadující nový pohled na financování zdravotní péče. Mám za to, že tento náhled je relevantní i v nyní projednávané věci.
Jedním z důsledků zavádění nových a účinnějších metod léčby je mimo jiné i zkracování časů potřebných k vyléčení pacientů. Z hlediska práva na ochranu zdraví dle čl. 31 Listiny by přitom měl být rozhodný právě výsledek, tzn. zlepšení zdravotního stavu pacienta, nikoliv prostředek, tzn. nárok na to, aby byl po určitou stanovenou dobu léčen. Změní-li se tedy technické možnosti natolik, že stejného výsledku lze u pacienta dosáhnout za kratší dobu, pak napadená právní úprava fakticky žádnou "změnu rozsahu" hrazené lázeňské péče nepředstavuje, neboť ke zlepšení zdravotního stavu pacienta dojde ve stejném rozsahu, jako tomu bylo dříve. Naopak ponecháním lázeňské péče ve stávajícím rozsahu by docházelo k rozšiřování léčby nad rámec dříve stanovený. Je-li tedy změna v rozsahu poskytování lázeňské péče odůvodněna vyšší účinností léčby, nejedná se o politické rozhodnutí v tom smyslu, že má být pacientům poskytováno méně či více, nýbrž jde naopak o opatření směřující k zachování stávající úrovně péče. Za těchto okolností nepovažuji, na rozdíl od většinového stanoviska, regulaci této otázky prostřednictvím podzákonného právního předpisu za protiústavní. Co se týče ekonomického dopadu příslušného opatření, jímž rovněž většinové stanovisko argumentuje, pak se nedomnívám, že by z kteréhokoliv ustanovení ústavního pořádku plynula státu povinnost garantovat provozovatelům lázeňských zařízení určitou úroveň zisku. Napadená právní úprava by přece zákonodárci nijak nebránila přijmout opatření směřující ke zvýšení rozsahu lázeňské péče, pokud by to z politického hlediska považoval za potřebné.
Domnívám se, že Ústavní soud se měl v nyní projednávané věci přiklonit spíše k sebeomezujícímu principu a více zvážit, zda je derogace napadené podzákonné normy skutečně jedinou a nezbytnou cestou, jak dosáhnout deklarovaných cílů.
4. Odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k odůvodnění nálezu
Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 43/13.