Nález
Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Ludvíka Davida a soudců Kateřiny Šimáčkové (soudce zpravodaj) a Davida Uhlíře - ze dne 16. června 2015 sp. zn. I. ÚS 3018/14 ve věci ústavní stížnosti Otto Chaloupky, zastoupeného Mgr. Janem Matesem, LL.M., advokátem, se sídlem Kvestorská 5, Praha 4, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2014 č. j. 3 Tcu 33/2014-26, jímž bylo rozhodnuto, že stěžovatel (toho času vykonávající mandát poslance Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky) není vyňat z pravomoci orgánů činných v trestním řízení ohledně jednání spočívajícího v uveřejnění blíže specifikovaného textu na stěžovatelově profilu sociální sítě Facebook.
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění
I. Dosavadní průběh řízení
1. V červnu roku 2013 došlo v Duchcově k fyzickému napadení manželského páru skupinou Romů. Otec jedné z žen obviněných z napadení manželského páru, v níže citovaném textu označen jako F. T., v reakci na tuto událost uveřejnil dopis adresovaný starostce Duchcova. Stěžovatel, toho času vykonávající mandát poslance Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, na tento dopis reagoval tím, že dne 21. 6. 2013, v přesně nezjištěnou dobu, uveřejnil na svém profilu sociální sítě Facebook text znějící následovně:
"Vazeny c. vajdo F. T. Par poznamek k vasemu dopisu starostce D.:
Vase vyjadreni o vasi tlupou napadenych manzelich ,Vzdyt se jim nic nestalo' je za hranici prijatelnosti. Vase (c.) arogance prerostla uz davno do rozmeru, ktere vyzaduji reakci. Slusni lide dlouho snaseli vase kradeze, agresivitu a neopravnene pozadavky na dalsi a dalsi vyhody. Ale jak kazdy rozumny clovek vi, tohle nemohlo pokracovat do nekonecna. Lide se boji na ulici, maji strach o sve deti, neciti se bezpecne a take jsou uz unaveni z toho, ze svych penez, ktere vydelavaji praci, musi zivit tisice vasich rodin. Chodi tyto penize vydelavat v dobe, kdy spousta z vas travi cas v hernach a kasinech. Lide uz toho maji dost, pane T. Uz nemaji trpelivost. A vy je jen kazdou dalsi provokaci posunujete pres tu pomyslnou hranu. Tlacite a neco nutne musi prasknout. Brzy. Nespolehejte na to, ze jste statem chraneni a ze je vam vse dovoleno. Lide neciti ochranu od statu a je jen otazkou casu, kdy vemou svou ochranu do svych rukou. A potom, pane T., bude zle. Berte to ode mne jako dobrou radu. Mate ji zadarmo. Zadam vas, abyste prestal pouzivat pojmenovani ,gadzo' pro nas, vase zivitele. Dokud neprestanete toto pojmenovani pouzivat, povazuji za opravnene pouzivat osloveni ,c.' a ,c.'."
"Velmi chytre od c. vudce. Arogance a sebevedomi jim tedy nechybi. Ale lidi jsou na hrane a jeste par takovychto c. provokaci a zacne mazec. A pak je neochrani ani ani tezkoodenci."
"Vrchol drzosti a arogance c. vudce. Ale jen tak dal, holoubkove, jeste trochu tlacte a ono to nekde rupne. Lidi jsou uz na hrane, tak potlacte a zacne divocina. Uz slysim ten rev. Bude jedno, jak rychle umite utikat."
2. Dne 4. 3. 2014 bylo Policií České republiky - Obvodním ředitelstvím policie Praha 1 zahájeno podle § 160 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "trestní řád") trestní stíhání stěžovatele pro přečin podněcování k nenávisti vůči skupině osob nebo k omezování jejich práv a svobod podle § 356 odst. 1, odst. 3 písm. a) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, kterého se měl dopustit zveřejněním výše citovaného textu. Dne 23. 4. 2014 pak byla u Obvodního soudu pro Prahu 1 podána obžaloba pro zmíněný přečin; stěžovatel následně dne 5. 5. 2014 podal k Nejvyššímu soudu návrh na rozhodnutí o vynětí z pravomoci orgánů činných v trestním řízení podle § 10 odst. 2 trestního řádu.
3. Stěžovatel v návrhu argumentoval tím, že z čl. 27 Ústavy České republiky (dále také jen "Ústava") plyne, že dosah pravidel o částečné hmotněprávní exempci poslanců se neomezuje pouze na Poslaneckou sněmovnu ve smyslu jejího jednání, ale také na další projevy související s výkonem mandátu. Samotný projev poslance nezahrnuje pouze výroky při jednání a legislativní či jiné návrhy, ale také výkon ústavních práv spojených s funkcí poslance, kterým se projevuje při plnění svého mandátu. Takovým projevem je nutné chápat i vyjádření k aktuálnímu dění, jež je vedeno snahou přispět k uklidnění situace a ke zmírnění napětí ve společnosti. Vzhledem k tomu, že text byl zveřejněn na půdě Poslanecké sněmovny, jedná se o jednání poslance na půdě Poslanecké sněmovny, které je třeba považovat za výkon mandátu poslance, a jako takové toto jednání požívá ústavní ochrany ve smyslu čl. 27 odst. 2 Ústavy.
4. Nejvyšší soud ústavní stížností napadeným usnesením rozhodl, že stěžovatel není ohledně zmíněného jednání vyňat z pravomoci orgánů činných v trestním řízení. V odůvodnění rozhodnutí předem uvedl, že stěžovatel v době zahájení trestního stíhání již nebyl poslancem, a nevztahovala se na něj proto procesní exempce podle čl. 27 odst. 4 Ústavy, která je podmíněna souhlasem komory, jejímž je stíhaný členem. Na jednání stěžovatele se nevztahuje ani odstavec 1 týkající se hlasování, ani odstavec 3 týkající se přestupků. Přezkoumal tak žádost optikou čl. 27 odst. 2 Ústavy, podle kterého "[z]a projevy učiněné v Poslanecké sněmovně nebo Senátu nebo v jejich orgánech nelze poslance nebo senátora trestně stíhat".
5. Nejvyšší soud uvedl, že projevem může být jak verbální vyjádření, tak vyjádření v jiné formě - např. pokřikem, gestem či prostřednictvím oblečení. Projevem se rozumí i písemná vyjádření, tedy legislativní návrhy, písemné interpelace a další, neboť mohou mít stejný význam jak ve formě verbální, tak ve formě písemné. Ochrany čl. 27 odst. 2 Ústavy proto požívají i projevy písemné.
6. Podle Nejvyššího soudu projevem ve smyslu čl. 27 odst. 2 Ústavy není pouze urážka vyslovená při rozpravě v Poslanecké sněmovně či v Senátu, ale jakýkoliv projev vůle v právním, resp. trestněprávním smyslu, který by byl způsobilý naplnit znaky skutkové podstaty trestného činu. Místní rozsah trestněprávní exempce se pak vztahuje na sněmovní orgány, tedy komise, výbory, poslanecké kluby a další, avšak nejen na jejich sídla, ale také na další místa, která slouží ad hoc k parlamentnímu účelu.
7. Nicméně k tomu, aby projev požíval ochrany čl. 27 odst. 2 Ústavy, nestačí, aby byl učiněn osobou poslance či senátora - musí být učiněn v souvislosti s výkonem jeho mandátu. To znamená v souvislosti s politickou činností, tedy s jednáním vedoucím k politickým dohodám, kompromisům či politickým rozhodnutím, ať už v rámci jedné či více politických stran či jejich koalic. Projevy a činy, které zjevně nejsou výkonem mandátu, byť učiněné na půdě Parlamentu, proto pod ochranu čl. 27 odst. 2 Ústavy nespadají. Obdobně se imunita poslanců Evropského parlamentu vztahuje pouze na projevy učiněné při výkonu jejich povinností, mezi které nepatří např. vystoupení v televizní politické debatě, na sjezdu strany či v tisku.
8. S ohledem na uvedené pak Nejvyšší soud konstatoval, že uveřejnění textu na sociální síti Facebook nenaplňuje znaky projevu poslance na půdě Parlamentu. Veřejně přístupný uživatelský profil na sociální síti, stejně jako jiné obecně přístupné internetové stránky, má totiž charakter masového komunikačního prostředku, a je tak rovnocenný tisku, rozhlasu a televizi. Pokud poslanec prezentuje své myšlenky veřejně prostřednictvím masmédií a tyto jsou cíleně zaměřeny vůči veřejnosti, tedy mimo sněmovní prostředí, jedná se o občanský projev podléhající veřejné kontrole. Nejedná se tak o projev poslance v rámci soutěže politických sil, diskusí při legislativním procesu nebo jakéhokoli jednání pléna či orgánů Poslanecké sněmovny, nemohlo jít ani o výkon poslaneckého mandátu v Poslanecké sněmovně. Právně relevantní proto není ani okolnost, že text byl umístěn na sociální internetovou síť z počítače v budově Parlamentu. Pokud by byl přijat opačný názor, byla by prakticky znemožněna aplikace trestněprávních norem vůči poslancům a senátorům.
II. Argumentace stran
9. Rozhodnutí Nejvyššího soudu napadl stěžovatel ústavní stížností, neboť je podle jeho názoru v rozporu s jeho právem na hmotněprávní exempci podle čl. 27 odst. 2 Ústavy a s právem na svobodu projevu chráněným čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
10. Stěžovatel v ústavní stížnosti rekapituluje události v Duchcově a poukazuje na to, že výše zmíněný otec jedné z útočnic se dopisem pokoušel bagatelizovat situaci, která pramenila z napjaté sociální situace v oblasti. Na tuto bagatelizaci stěžovatel reagoval výše citovaným textem, veden snahou uklidnit situaci z pozice poslance a politika, neboť taková bagatelizace pouze eskaluje napětí a dále zhoršuje situaci. Jako poslanec se stěžovatel o dění ve vyloučených lokalitách dlouhodobě zajímal a připravoval návrh zákona, který měl k řešení problémů přispět. Z tohoto důvodu komunikoval s obyvateli vyloučených lokalit, představiteli místní správy a politiky a vyjadřoval se k aktuálním otázkám vztahujícím se k této problematice. Svůj mandát tak vykonával v souladu s ústavním slibem v zájmu všeho lidu dle svého nejlepšího vědomí a svědomí.
11. Ustanovení čl. 27 Ústavy podle stěžovatele vyjímá poslance a senátory z režimu trestní odpovědnosti, trestního stíhání a z režimu přestupkového stíhání. Ustanovení čl. 27 odst. 2 Ústavy pak vylučuje stíhání poslance či senátora za projevy učiněné na půdě Parlamentu. Poslanec či senátor v takovém případě podléhá pouze disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem, a uplatnění jiných nástrojů veřejnoprávní odpovědnosti než disciplinární pravomoci komory nepřichází v úvahu ani u ostatních veřejnoprávních deliktů, tedy nejen trestných činů.
12. Stěžovatel se údajného trestného činu dopustil jako poslanec Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, a to přímo na půdě Poslanecké sněmovny. Podle judikatury Nejvyššího soudu je za projev učiněný v Poslanecké sněmovně nutno pokládat jednání poslance v souvislosti s politickou činností (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 7. 2013 sp. zn. 3 Tcu 77/2013). Projevem přitom může být jak verbální vyjádření, tak i jiná forma vyjádření - pokřik, gesto, transparent aj.; za projev je potřeba považovat i písemná vyjádření, jsou-li učiněna v souvislosti s výkonem mandátu. Písemné vyjádření stěžovatele k aktuálnímu dění je tak třeba vnímat jako projev učiněný v Poslanecké sněmovně v souvislosti s jeho politickou činností, a tedy jako projev ve smyslu čl. 27 odst. 2 Ústavy.
13. Stěžovatel se přitom ztotožňuje s názorem Nejvyššího soudu, že veřejně přístupné profily na sociálních sítích mají charakter masových komunikačních prostředků. Nevidí ovšem důvod, proč by měla být prezentace politických názorů prostřednictvím internetu chráněna méně, než kdyby své názory prezentoval například v televizním přenosu z Poslanecké sněmovny nebo prostřednictvím přímého audiovizuálního přenosu z jednání, dostupného na internetových stránkách Poslanecké sněmovny. Neexistuje proto racionální důvod k rozdílné ochraně určitých prostředků komunikace, když mají v podstatě srovnatelný dopad.
14. Stěžovatel tedy vyjádřil svůj názor, a učinil tak na půdě Poslanecké sněmovny, v souvislosti s výkonem poslaneckého mandátu. Tomuto projevu by proto měla náležet ochrana podle čl. 27 odst. 2 Ústavy, jakož i ochrana podle čl. 17 Listiny. Stěžovatel si je vědom, že svoboda projevu může být v souladu s čl. 17 odst. 4 Listiny omezena zákonem, ovšem v případě poslanců a senátorů je zapotřebí chápat svobodu projevu šířeji právě s ohledem na ochranu stanovenou čl. 27 Ústavy. Imunita poslanců je tak jakýmsi excesem z obecné zásady rovnosti před zákonem, jejímž účelem je právě zaručení svobody projevu poslance a senátora při výkonu jejich mandátu. Tato svoboda je nutnou zárukou nezávislosti parlamentu v demokratické společnosti a jako taková je nadřazena zájmu státu stíhat jednání, za které by občan, který nevykonává mandát poslance či senátora, mohl být postižitelný zákonem.
15. Nejvyšší soud jako účastník řízení ve svém vyjádření k ústavní stížnosti v plném rozsahu odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí.
16. Na žádost Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Uvedl, že do diskuse o interpretaci čl. 27 odst. 2 Ústavy podané Nejvyšším soudem v dřívějších rozhodnutích se zapojili i poslanci, ovšem pouze prostřednictvím sdělovacích prostředků, nikoliv na oficiálním jednání Poslanecké sněmovny. K této otázce tak nebylo přijato žádné usnesení. Předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že Poslanecká sněmovna není účastníkem ani vedlejším účastníkem, v její kompetenci není výklad právních předpisů a předsedové komor Parlamentu nejsou oprávněni samostatně tvořit jejich vůli a mohou jejich jménem sdělit pouze faktické a nesporné okolnosti. V důsledku toho se předseda Poslanecké sněmovny nad rámec uvedeného necítí oprávněn jakkoliv se dále vyjadřovat.
17. Předseda Senátu Parlamentu České republiky na výzvu Ústavního soudu taktéž uvedl, že není účastníkem ani vedlejším účastníkem řízení a do jeho kompetence nespadá výklad zákonných ustanovení. Své vyjádření tak omezil pouze na informace známé z činnosti Senátu. Konstatoval, že v reakci na rozhodnutí Nejvyššího soudu týkající se indemnity předložila v srpnu 2013 skupina senátorů k projednání návrh na změnu trestního řádu (viz senátní tisk č. 157, 9. funkční období). Návrhem mělo být upraveno ustanovení § 10 trestního řádu, a to tak, že do něj měl být vložen výklad rozsahu pojmu "projev" poslance nebo senátora učiněný v komorách Parlamentu České republiky a jejich orgánech a výčet těchto orgánů, ve kterých je projev chráněn indemnitou. Touto změnou mělo být dosaženo zúžení příliš širokého vymezení projevů krytých indemnitou. V důsledku rozdílnosti názorů na rozsah indemnity však návrh na změnu § 10 trestního řádu nebyl přijat.
18. Vzhledem k tomu, že vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky neobsahovalo žádné substantivní argumenty, Ústavní soud nepovažoval z důvodu ekonomie řízení za nutné zaslat vyjádření komor Parlamentu České republiky stěžovateli k replice.
III. Hodnocení Ústavního soudu
19. Předtím, než Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení ústavní stížnosti, je povinen zkoumat, zda návrh splňuje všechny zákonem požadované náležitosti a zda jsou vůbec dány podmínky projednání ústavní stížnosti stanovené Ústavou a zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu").
20. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu je definičním znakem pojmu ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jakož i § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod jednotlivce [srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 352/03 ze dne 27. 1. 2005 (U 2/36 SbNU 751) či usnesení sp. zn. I. ÚS 115/14 ze dne 7. 2. 2014 (U 3/72 SbNU 569)]. Pro aktivní legitimaci k podání ústavní stížnosti z toho vyplývá, že takto legitimován je pouze ten subjekt (fyzická či právnická osoba), jenž disponuje způsobilostí být nositelem základních práv a svobod [srov. stanovisko pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 ze dne 9. 11. 1999 (ST 9/16 SbNU 372)]. V projednávané věci bylo proti stěžovateli zahájeno trestní stíhání, jehož důsledkem může potenciálně být zásah do základních práv stěžovatele jakožto fyzické osoby. Proto je tento definiční znak ústavní stížnosti splněn.
21. Ústavní soud tak dospěl k závěru, že podaná ústavní stížnost je návrhem, k jehož projednání je Ústavní soud příslušný, že splňuje všechny náležitosti stanovené Ústavou a zákonem o Ústavním soudu a že byla podána včas. Proto Ústavní soud přistoupil k meritornímu přezkumu.
1. Obecné principy
22. Imunita a indemnita poslanců a senátorů je zakotvena v čl. 27 Ústavy. První odstavec čl. 27 Ústavy stanoví, že "[p]oslance ani senátora nelze postihnout pro hlasování v Poslanecké sněmovně nebo Senátu nebo jejich orgánech". Tento odstavec tedy zakotvuje úplnou indemnitu (beztrestnost) poslanců a senátorů, která má hmotněprávní povahu. Jde o hmotněprávní exempci, která vylučuje jakýkoliv postih, ať už trestněprávní, správněprávní či disciplinární, za jejich hlasování. Řečeno jinak, hlasování poslanců a senátorů ve svých komorách a jejich orgánech není trestným činem, přestupkem ani kárným deliktem.
23. Druhý odstavec čl. 27 Ústavy stanoví, že "[z]a projevy učiněné v Poslanecké sněmovně nebo Senátu nebo v jejich orgánech nelze poslance nebo senátora trestně stíhat", nicméně "[p]oslanec nebo senátor podléhá [...] disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem". Z toho vyplývá, že poslanci a senátoři požívají trestněprávní indemnity za projevy ve svých komorách a jejich orgánech, nikoliv však disciplinární indemnity. Trestněprávní indemnita má opět povahu hmotněprávní exempce z působnosti trestního zákonodárství, a tudíž projev poslance či senátora v jeho komoře a jejích orgánech není trestným činem. Na základě argumentu a maiori ad minus projev poslance či senátora v jeho komoře a jejích orgánech nemůže být ani přestupkem či jiným správním deliktem (souladně BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, s. 395; KYSELA, J. K úvaze o rozšíření rozsahu poslanecké imunity. Parlamentní privilegia, rovnost před zákonem a role soudů. Právní rozhledy, 2013, č. 11, s. 392-397, s. 395; RYCHETSKÝ, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 296, bod 24; SLÁDEČEK, V., MIKULE, V., SYLLOVÁ, J. Ústava České republiky: komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 220). Za projev ve svých komorách a jejich orgánech tedy nelze poslance ani senátora trestně stíhat ani proti němu zahájit správní řízení, nicméně komora, jejímž je dotčený poslanec či senátor členem, může tohoto poslance či senátora kárně stíhat a následně uložit kárné opatření. Trestněprávní a správněprávní odpovědnost poslanců a senátorů je tak nahrazena specifickou disciplinární odpovědností před příslušnou komorou. V této souvislosti Ústavní soud dodává, že k tomu, zda čl. 27 odst. 2 Ústavy vylučuje i civilní žaloby vůči poslanci za jeho projevy učiněné v Poslanecké sněmovně nebo v jejích orgánech, se Ústavní soud v této věci nevyjadřuje, neboť zodpovězení této otázky není pro projednávaný případ nezbytné.
24. Třetí odstavec čl. 27 Ústavy stanoví, že "[z]a přestupky poslanec nebo senátor podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem, pokud zákon nestanoví jinak". Relevantním zákonem je v tomto případě zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění po novele provedené zákonem č. 78/2002 Sb., který ve svém § 9 odst. 3 stanoví, že "[p]odle tohoto zákona se projednávají přestupky, kterých se dopustili poslanci a senátoři, pokud nepožádají orgán příslušný k projednání přestupku o projednání přestupku v disciplinárním řízení podle zvláštních právních předpisů". Ustanovení § 9 odst. 3 zákona o přestupcích tak ve spojení s výslovným zmocněním v čl. 27 odst. 4 Ústavy dává poslancům a senátorům možnost volby, zda chtějí přestupek projednat ve "standardním" správním řízení před správními orgány, či v disciplinárním řízení před "jejich" komorou Parlamentu, které jsou členem či členkou [pro důsledky této volby srovnej usnesení sp. zn. Pl. ÚS 17/14 ze dne 13. 1. 2015 (U 2/76 SbNU 909)]. Nejedná se tedy ani o hmotněprávní přestupkovou indemnitu, ani o automaticky nastupující procesněprávní přestupkovou imunitu, ale "jen" o možnost poslanců a senátorů využít procesněprávní přestupkovou imunitu.
25. Čtvrtý odstavec čl. 27 Ústavy stanoví, že "[p]oslance ani senátora nelze trestně stíhat bez souhlasu komory, jejímž je členem", přičemž "[o]depře-li komora souhlas, je trestní stíhání po dobu trvání mandátu vyloučeno". Tento odstavec tak stanoví trestněprávní imunitu, která má procesněprávní povahu. Jde o procesněprávní exempci (nestíhatelnost), která vylučuje jen trestní stíhání. Ve stávajícím znění čl. 27 odst. 4 Ústavy (po novele provedené ústavním zákonem č. 98/2013 Sb.) toliko umožňuje pozastavit trestní stíhání poslance či senátora do doby, než mu skončí mandát. Čtvrtý odstavec čl. 27 Ústavy tedy, na rozdíl od prvního a třetího odstavce, nestanoví, že něco není trestným činem, ani nevylučuje trestní stíhání v budoucnu, ale toliko umožňuje po určitou dobu zabránit trestnímu stíhání poslance či senátora.
26. Pátý odstavec čl. 27 Ústavy pak stanoví podmínky pro zadržení poslance či senátora a následnou proceduru a lhůty, ve kterých je dotčená komora Parlamentu České republiky povinna rozhodnout o přípustnosti stíhání s konečnou platností. Vzhledem k tomu, že projednávaný případ nevznáší žádné otázky týkající se interpretace čl. 27 odst. 5 Ústavy, není nutné se výkladem tohoto odstavce dále zabývat.
27. Projednávaná věc se týká výkladu druhého odstavce čl. 27 Ústavy, nicméně celý tento článek je třeba vnímat v jeho celistvosti a ctít jeho systematiku. Ze systematiky čl. 27 Ústavy například plyne, že spojení "v Poslanecké sněmovně nebo Senátu" musí mít totožný význam u prvního i druhého odstavce čl. 27 Ústavy. Ze systematiky tohoto článku rovněž vyplývá, že čtvrtý odstavec čl. 27 Ústavy se vztahuje pouze na skutky, které nelze klasifikovat jako "hlasování" ve smyslu prvního odstavce čl. 27 Ústavy ani jako "projev" ve smyslu druhého odstavce čl. 27 Ústavy. Stejně tak skutečnost, že Ústavní soud nepřipustil soudní přezkum u disciplinární pravomoci komory Parlamentu v přestupkových věcech podle čl. 27 odst. 3 Ústavy [viz usnesení sp. zn. Pl. ÚS 17/14 ze dne 13. 1. 2015 (U 2/76 SbNU 909)], má důsledky i pro výklad druhé věty čl. 27 odst. 2 Ústavy.
28. Taktéž je nezbytné vykládat čl. 27 Ústavy s ohledem na jiná relevantní ustanovení ústavního pořádku, a to zejména s ohledem na čl. 28 Ústavy, který dává poslancům i senátorům právo odepřít svědectví o skutečnostech, které se dozvěděli v souvislosti s výkonem svého mandátu, na čl. 10b odst. 3, čl. 30, čl. 31 odst. 1 a čl. 64 odst. 1 Ústavy, jež se zmiňují o orgánech obou parlamentních komor, na čl. 54 odst. 3 ve spojení s čl. 65 odst. 1 Ústavy, které stanoví neodpovědnost prezidenta České republiky a jeho absolutní indemnitu po dobu výkonu jeho funkce, a na čl. 17 Listiny, jenž definuje svobodu projevu (souladně BARTOŇ, M. Rozlišení projevu od jiného jednání v kontextu dogmatiky svobody projevu. Právní rozhledy, 2014, roč. 22, č. 9, s. 317-325, s. 324).
29. Řada následujících principů se však vztahuje na všechny formy imunity a indemnity poslanců a senátorů. Ústavní soud v následujícím textu důsledně rozlišuje pojmy imunita (procesní exempce) a indemnita (hmotněprávní exempce), aby nedošlo k záměně těchto dvou institutů, které mají k sobě sice blízko, ale platí pro ně poněkud odlišné principy [srov. Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise) ze dne 14. 5. 2014 CDL-AD(2014)011, § 9-15]. Pojem "parlamentní imunita" pak slouží k označení obou forem exempce. Pokud dále Ústavní soud používá pojem poslanecká imunita či indemnita, jeho závěry se vztahují i na imunitu a indemnitu senátorů, jejíž rozsah je v českém ústavním pořádku totožný.
30. Základní myšlenkou parlamentní imunity je poskytnout zvoleným zástupcům lidu určité záruky, aby tito zástupci mohli efektivně vykonávat svůj demokratický mandát, aniž by měli strach, že budou za své jednání pronásledováni, obtěžováni či jinak popotahováni ze strany moci výkonné, soudů či politických oponentů [Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities Benátské komise ze dne 14. 5. 2014 CDL-AD(2014)011, § 7 a 22]. To platí pro oba základní modely parlamentní imunity, tj. pro model anglický, který klade důraz primárně na imunitu (freedom of arrest) a poskytuje jen omezenou indemnitu (freedom of speech), i pro model francouzský, z něhož vychází většina kontinentálních ústav včetně Ústavy České republiky, jež pojímá parlamentní imunitu šířeji a poskytuje členům parlamentu ochranu nejen pro účely zajištění svobody projevu (indemnita), ale chrání je obšírně i před stíháním (imunita) za činy, které nemají povahu ve výkonu mandátu [Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities Benátské komise ze dne 14. 5. 2014 CDL-AD(2014)011, § 16-21; SLÁDEČEK, V., MIKULE, V., SYLLOVÁ, J. Ústava České republiky: komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 217; BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, s. 393].
31. Parlamentní imunita má dvě základní funkce - zajišťuje akceschopnost Parlamentu a zaručuje jeho členům možnost svobodně vyjádřit svůj názor. Tento dvojí účel parlamentní imunity akceptuje i Evropský soud pro lidská práva (dále též jen "ESLP"), který opakovaně konstatoval, že parlamentní imunita sleduje "legitimní cíle ochrany svobody projevu na půdě parlamentu a zachování dělby moci mezi mocí zákonodárnou a mocí soudní" (rozsudek ESLP ve věci A. proti Spojenému království ze dne 17. prosince 2002 č. 35373/97, § 77; rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Kart proti Turecku ze dne 3. prosince 2009 č. 8917/05, § 97). Pokud jde o ochranu svobody projevu, její hlavní smysl spočívá v tom, aby se volený zástupce lidu nemusel obávat, že bude postihován mocnými za to, co nepříjemného jim říká (KYSELA, J. Glosa k výkladu čl. 27 Ústavy Nejvyšším soudem. Státní zastupitelství, 2013, č. 5, s. 27-31, s. 29). Jak konstatoval již Václav Bouček v roce 1938, "[i]munita dá se ospravedlniti jen potřebou, aby poslanec mohl ve sněmovně podle svého svědomí hlasovati a zlořády kárati bez obavy pro svou osobní svobodu" (BOUČEK, V. O poslanecké imunitě. Soudcovské listy. 1938, roč. 19, s. 126-129, s. 128). Potřeba takového privilegia je vzhledem k české historické zkušenosti nepopiratelná. Z tohoto důvodu český ústavodárce poskytl svobodě projevu členů Parlamentu zvýšenou ochranu (trestněprávní indemnitu ve smyslu čl. 27 odst. 2 Ústavy) oproti jejich jiným jednáním ("pouze" trestněprávní imunita ve smyslu čl. 27 odst. 4 a 5 Ústavy). Zachování dělby moci chrání autonomii Parlamentu a parlamentní opozici, čímž brání a posiluje demokracii a demokratický stát, jež představují jádro české ústavnosti (čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy) i systému ochrany základních práv postaveného na Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva" či "EÚLP") - srov. rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Kart proti Turecku ze dne 3. prosince 2009 č. 8917/05, § 81; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 21/12 ze dne 16. 10. 2012, bod 15; usnesení sp. zn. I. ÚS 2632/12 ze dne 17. 9. 2012 (v SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz).
32. Parlamentní imunita náleží Parlamentu jako celku, nikoliv jeho členům (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 21/12 ze dne 16. 10. 2012, bod 15). Důvodová zpráva k Ústavě v tomto ohledu výslovně zdůrazňuje, že "[v] žádném případě nejde o osobní beztrestnost nebo občanskou neodpovědnost poslanců jako jejich osobní výsadu". Parlamentní imunita tak chrání jeho členy, aby mohli svobodně a v souladu se svým slibem nerušeně vykonávat svůj mandát toliko za účelem efektivního fungování parlamentu jakožto reprezentanta lidu, nikoliv jako osobní privilegium poslanců [Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities Benátské komise ze dne 14. 5. 2014 CDL-AD(2014)011, § 22; rozsudek ESLP ve věci A. proti Spojenému království ze dne 17. prosince 2002 č. 35373/97, § 85; rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Kart proti Turecku ze dne 3. prosince 2009 č. 8917/05, § 97]. S tímto názorem se ztotožňuje i celá česká doktrína (srov. např. RYCHETSKÝ, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 290, bod 1; ŠIMÍČEK, V. Imunita jako ústavněprávní problém. Časopis pro právní vědu a praxi, 1996, č. 1, s. 41-52, s. 51; či BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, s. 392). Z této institucionální povahy parlamentní imunity rovněž plyne, že se poslanci a senátoři nemohou své imunity sami vzdát [pokud to výslovně neumožňuje ústavní úprava, jako je tomu ve Švýcarsku, Polsku či Spojeném království; srov. rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Kart proti Turecku ze dne 3. prosince 2009 č. 8917/05, § 52; a Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities Benátské komise ze dne 14. 5. 2014 CDL-AD(2014)011, § 75], a v konečném důsledku jim tak může být znemožněno "očistit své jméno" v trestním řízení a odepřeno právo na přístup k soudu (to akceptoval i Evropský soud pro lidská práva v rozsudku velkého senátu ESLP ve věci Kart proti Turecku ze dne 3. prosince 2009 č. 8917/05, § 98 a 111; a rozsudku ESLP ve věci A. proti Spojenému království ze dne 17. prosince 2002 č. 35373/97, § 77).
33. Parlamentní imunita je výjimkou ze zásady rovnosti před zákonem, která je jedním ze základních principů právního státu [nález sp. zn. I. ÚS 420/09 ze dne 3. 6. 2009 (N 131/53 SbNU 647), bod 20; souladně RYCHETSKÝ, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 290, bod 1; KYSELA, J. Glosa k výkladu čl. 27 Ústavy Nejvyšším soudem. Státní zastupitelství, 2013, č. 5, s. 27-31, s. 29; SLÁDEČEK, V., MIKULE, V., SYLLOVÁ, J. Ústava České republiky: komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 218]. Parlamentní imunita ale zároveň zaručuje svobodnou diskusi v Parlamentu, jenž je nejvyšším diskusním fórem, a realizaci vůle lidu prostřednictvím volených zástupců, což je integrální součástí demokracie (souladně KUDRNA, J. K rozšíření rozsahu poslanecké imunity. Právní rozhledy, 2013, č. 4, s. 131-136, s. 134). U parlamentní imunity tak existuje pnutí mezi dvěma základními principy Ústavy, které prozařují celým právním řádem, a to mezi demokratickým státem a právním státem (srov. čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 9 odst. 2 Ústavy). Žádný z těchto principů nemůže podle současné Ústavy zcela převážit, a proto je nezbytné nalézt mezi nimi rozumnou rovnováhu.
34. Z komparativního hlediska lze konstatovat, že většina zemí Rady Evropy zakotvuje ve svých ústavách jak indemnitu (non-liability, freedom of speech, irresponsabilité, Indemnität), tak imunitu (inviolability, freedom of arrest, inviolabilité, Immunität). Mezi zeměmi Rady Evropy však nepanuje shoda na rozsahu parlamentní imunity ani na její koncepci [Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities Benátské komise ze dne 14. 5. 2014 CDL-AD(2014)011, § 8-9]. Liší se personální rozsah, temporální rozsah i rozsah chráněného jednání. To platí jak pro imunitu, tak pro indemnitu. Z tohoto důvodu mají podle ESLP smluvní strany Úmluvy při nastavení parlamentní imunity široký prostor pro uvážení (rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Kart proti Turecku ze dne 3. prosince 2009 č. 8917/05, § 82; rozsudek ESLP ve věci Szél a ostatní proti Maďarsku ze dne 16. září 2014 č. 44357/13, § 42; rozsudek ESLP ve věci Karácsony a ostatní proti Maďarsku ze dne 16. září 2014 č. 42461/13, § 45). S tímto názorem se ztotožňuje i Ústavní soud [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 17/14 ze dne 13. 1. 2015 (U 2/76 SbNU 909), bod 68]. Pokud jde o indemnitu, jejíž výklad je předmětem tohoto řízení, rozvinuly se v Evropě tři základní koncepce: 1. absolutní indemnita (unconditional non-liability), jež zahrnuje všechny formy projevu učiněné v souvislosti s výkonem mandátu a jež není výslovně omezena co do rozsahu a dotčený člen parlamentu se jí nemůže vzdát; 2. omezená indemnita (non-liability limited by law), která výslovně vylučuje z rozsahu indemnity některé trestné činy (například pomluvu či rasově motivované projevy); a 3. "odvolatelná indemnita" (non-liability that may be lifted), kterou může parlament "odvolat". [Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities Benátské komise ze dne 14. 5. 2014 CDL-AD(2014)011, § 76].
35. Dosavadní judikatura Ústavního soudu k výkladu čl. 27 Ústavy má toliko formu usnesení, která nemají tak silné precedenční účinky, a navíc se věnuje primárně výkladu přestupkové imunity v třetím odstavci tohoto článku [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 17/14 ze dne 13. 1. 2015 (U 2/76 SbNU 909)] a trestněprávní imunity zakotvené ve čtvrtém a pátém odstavci [srov. např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 21/12 ze dne 16. 10. 2012; usnesení sp. zn. I. ÚS 2632/12 ze dne 17. 9. 2012; usnesení sp. zn. III. ÚS 2135/13 ze dne 16. 7. 2013 (v SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz)], a nikoliv výkladu trestněprávní indemnity v odstavci druhém. Přesto je nezbytné k principům formulovaným zejména ve výše uvedených plenárních usneseních přihlédnout.
36. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva obecně nepovažuje ani indemnitu (rozsudek ESLP ve věci A. proti Spojenému království ze dne 17. prosince 2002 č. 35373/97, zejména § 77 a 83), ani imunitu (rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Kart proti Turecku ze dne 3. prosince 2009 č. 8917/05, zejména § 85 a 90) a priori za nesouladné s právem na přístup k soudu ve smyslu čl. 6 Úmluvy ani s jinými substantivními právy garantovanými Úmluvou a jejími protokoly (srov. A. proti Spojenému království ze dne 17. prosince 2002 č. 35373/97, § 88; či Kart proti Turecku ze dne 3. prosince 2009 č. 8917/05, § 112-114). Evropský soud pro lidská práva ale rovněž opakovaně judikoval, že indemnita nesmí jít nad rámec nezbytný pro ochranu demokratických funkcí parlamentu a nesmí se vztahovat na soukromé jednání a projevy poslance [rozsudek ESLP ve věci Cordova proti Itálii (č. 1) ze dne 30. ledna 2003 č. 40877/98, § 62-63; rozsudek ESLP ve věci Cordova proti Itálii (č. 2) ze dne 30. ledna 2003 č. 45649/99, § 63-64; rozsudek ESLP ve věci De Jorio proti Itálii ze dne 3. června 2004 č. 73936/01, § 53-54; rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Kart proti Turecku ze dne 3. prosince 2009 č. 8917/05, § 83]. Z judikatury ESLP tedy plyne, že indemnita je kompatibilní s Úmluvou pouze tehdy, pokud je chráněn takový projev, který souvisí s výkonem mandátu.
37. Současná literatura [srov. např. KRENC, F. La regle de l'immunité parlementaire a l'épreuve de la Convention européenne des droits de l'homme. Revue trimestrielle de droits de l'homme, 2003, n. 55, p. 813-821; WIGLEY, S. Parliamentary Immunity: Protecting Democracy or Protecting Corruption? The Journal of Political Philosophy, 2003, Vol. 11, No. 1, p. 23-40; MAINGOT, J., DEHLER, D. Politicians Above the Law. The case for the abolition of parliamentary inviolability. Canadian Parliamentary Review, 2010, Vol. 34, Issue 2, p. 49-51; STEELE, J. Immunity of Parliamentary Statements. Nottingham Law Journal, 2012, Vol. 21, p. 43-53; MEHTA, R. S. Sir Thomas' Blushes: Protecting Parliamentary Immunity in Modern Parliamentary Democracies. European Human Rights Law Review, 2012, Vol. 3, p. 309-318; a HARDT, S. Parliamentary Immunity. A Comprehensive Study of the Systems of Parliamentary Immunity in the United Kingdom, France, and the Netherlands in a European Context. Cambridge, Antwerp, Portland: Intersentia, 2013] a dokumenty některých mezinárodních organizací [tzv. soft law; k těmto dokumentům viz Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities Benátské komise ze dne 14. 5. 2014 CDL-AD(2014)011, § 42-50] kritizují příliš širokou parlamentní imunitu v některých zemích. Tato kritika ale směřuje primárně proti široké imunitě, indemnita je nadále považována za legitimní součást národních ústav. Pro její zachování hovoří čtyři základní argumenty: 1. parlamentní svoboda projevu je natolik zásadní, že požívá vyšší ochrany, než je standard poskytovaný čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy; 2. účelem indemnity je ochrana demokratického fungování Parlamentu, a nikoliv jednotlivce, což ospravedlňuje vyšší standard ochrany, než je ochrana poskytovaná svobodou projevu ve smyslu čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy, která je individuálním právem; 3. indemnita poslanců je schopna zajistit účinnější ochranu než individuální právo na svobodu projevu a 4. čl. 17 Listiny ani čl. 10 Úmluvy nechrání poslance před zahájením trestního stíhání, které samo o sobě může mít odrazující účinek na svobodu poslanců vyjádřit svůj názor a vykonávat svůj mandát v souladu s vůlí svých voličů [srov. analogicky Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities Benátské komise ze dne 14. 5. 2014 CDL-AD(2014)011, § 84-89 a 198]. Z těchto čtyř argumentů vyplývá, že indemnita je stále nezbytná i přesto, že Listina a Úmluva zaručuje právo poslanců a senátorů na svobodu projevu.