102. ESLP konstatoval, že některé národní úpravy přezkumu voleb neobsahují jasná ustanovení o přezkumu výsledků voleb, což zakládá potenciální riziko pro uplatňování volebních práv při interpretaci volebního zákona vnitrostátními orgány a vyvolává potřebu zvláštní opatrnosti z jejich strany.
VII/4 Aplikace obecných principů práva na svobodné volby na projednávanou věc
103. Stěžovatel Ing. Rostislav Hakl tvrdil, že zneplatnění voleb do zastupitelstva městské části bylo svévolné a protizákonné a ve svém důsledku porušilo jeho základní právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím zaručené v článku 21 odst. 4 Listiny. Stěžovatel statutární město Brno, městská část Brno-sever, tvrdí, že Krajský soud v Brně porušil jeho základní právo na výkon práva na samosprávu svobodně zvoleným zastupitelstvem zaručené článkem 101 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 100 odst. 1 a čl. 8 Ústavy, čímž rovněž porušil zákaz nezákonného státního zásahu do činnosti územního samosprávného celku zakotvený v článku 101 odst. 4 Ústavy.
104. Ústavní soud ve světle námitek vznesených stěžovateli posoudil obsah napadeného rozhodnutí krajského soudu, obsah spisu Krajského soudu v Brně sp. zn. 67 A 13/2014 a vyjádření účastníků řízení a dospěl k závěru, že obě ústavní stížnosti jsou důvodné.
105. Žádný ze stěžovatelů nebo vedlejších účastníků nenamítal, že by krajský soud nesprávně zjistil skutkový stav; podle jejich tvrzení však krajský soud ze správně zjištěného skutkového stavu vyvodil extrémně nesprávné právní závěry a nepřihlédl k principům plynoucím z dosavadní judikatury Ústavního soudu k článku 21 Listiny, resp. tyto principy na zjištěný skutkový stav nesprávně aplikoval.
106. Ústavní soud připomíná, že jeho kompetence ověřovat soulad rozhodnutí obecných soudů se zákonem je omezená a že není jeho úkolem tyto soudy nahrazovat v takových otázkách, jako je hodnocení důkazů nebo výklad podústavní normy. Nicméně pro účely dohledu nad slučitelností rozhodnutí volebního soudu s požadavky článků Ústavy, Listiny, Úmluvy či Paktu zaručujících základní právo na svobodné volby Ústavní soud musí napadené soudní rozhodnutí a postup jeho přijetí posoudit detailně a rozhodnout, zda se krajský soud nedopustil svévole.
107. Ústavní soud opakuje, že v projednávaném případě tvrzená protiústavnost rozhodnutí volebního soudu má spočívat v extrémně vadné aplikaci ustanovení § 60 odst. 3 zákona o volbách, dle něhož soud může vyslovit neplatnost voleb, má-li za to, že byla porušena ustanovení (tohoto) zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb.
108. Jelikož citované ustanovení § 60 odst. 3 zákona o volbách relevantní způsoby porušení zákona o volbách (natož ostatních zákonů) schopné ovlivnit výsledky voleb blíže nekonkretizuje, volební soud má relativně široké pole uvážení při posuzování zjištěných skutečností; toto uvážení však nesmí být svévolné, nýbrž musí respektovat ústavněprávní hlediska. Úkolem Ústavního soudu je pak posoudit, zda důvody diskvalifikace uplatněné soudem při zrušení voleb byly slučitelné s požadavkem právního státu, účinné politické demokracie a zda sledovaly legitimní cíl zajistit rovné a spravedlivé podmínky pro všechny kandidáty ve volební kampani a ochranu svobodného vyjádření vůle lidu ve volbách a též s mantinely vyslovenými v jeho výše zmíněné judikatuře i judikatuře Evropského soudu pro lidská práva k článku 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
109. Jinak řečeno, vágnost ustanovení § 60 odst. 3 zákona o volbách a z toho plynoucí potenciální riziko pro výkon práva na svobodné volby volá po zvláštní opatrnosti při jeho aplikaci v konkrétním případě. Při rozhodování o neplatnosti volební soud nesmí překročit vymezené ústavní limity.
110. Úkolem Ústavního soudu je posoudit, zda v konkrétním případě nedošlo rozhodnutím volebního soudu ke svévoli nebo nedostatku proporcionality a zda zrušení voleb nezasáhlo do svobodného vyjádření názorů voličů, čímž by bylo zasaženo do samotné podstaty ústavně zaručených základních práv, neboť by tím byla zbavena účinnosti ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.
111. Žádný zásah nesmí ohrozit svobodné vyjádření názorů lidu při volbě jeho zástupců a musí odrážet, resp. nemařit snahu o zachování integrity a účinnosti volební procedury zaměřené na zjištění vůle lidu prostřednictvím všeobecných voleb. Jakýkoliv odklon od principu všeobecných voleb hrozí podrýváním demokratické legitimity obecního zastupitelstva takto zvoleného a aktů, které přijímá. Byla-li vůle lidu svobodně a demokraticky vyjádřena, žádné následující zásahy nemohou tento výběr zpochybnit, s výjimkou existence přesvědčivých důvodů v zájmu demokratického pořádku.
112. Ústavní soud uznává, že v projednávaném případě krajský soud sledoval legitimní cíl zajistit rovné a spravedlivé podmínky pro všechny kandidáty ve volební kampani a ochranu svobodného vyjádření vůle všech voličů v inkriminovaných volebních okrscích. Má však za to, že vadnou aplikací principů plynoucích zejména z rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 57/10 a sp. zn. Pl. ÚS 4/11 krajský soud nepřípustným a podstatným způsobem snížil hranici pro dovolený zásah soudu do výsledků voleb ve výše citovaných nálezech Ústavním soudem vymezenou.
113. Nelze totiž pominout a nevidět, že okolnosti, za nichž se konaly komunální volby v Krupce a komunální volby v městské části Brno-sever, byly výrazně a podstatně odlišné. Ve volbách v Krupce bylo prokázáno pojetí volební kampaně obchodně tržním způsobem, při existenci systému sofistikovaného ovlivňování vůle voličů reálnou korupcí této vůle nepřípustným uplácením voličů a jejich svážením do volebních místností za účelem hlasování pro konkrétní volební stranu, navíc hlasování zajištěného zpětnou vazbou založenou na kontrole, zda tito voliči skutečně jim určenou stranu zvolili.
114. Naproti tomu ve volbách v městské části Brno-sever existence obdobného systému korupce a nepřípustného nátlaku na vůli voličů prokázána nebyla. Ústavní soud má pochybnosti o tom, zda zjištěné skutkové okolnosti (slibování bezplatného vstupu a konzumace na "povolební párty") vůbec nějakou relevantní "nezákonnost" mohly způsobit, zejména ve světle práva na svobodu projevu chráněného článkem 17 Listiny, resp. článkem 10 Úmluvy. Ve skutečnosti, že pan Adam Adámek některým voličům v některých volebních okrscích za účast ve volbách sliboval povolební zábavu a pohoštění a současně jim doporučil, koho mají volit, aniž na tyto osoby vyvíjel nějaký nátlak, nelze bez dalšího spatřovat nezákonnost, natož nezákonnost působící neplatnost voleb v celé městské části.
115. Závěry vyvozené krajským soudem jsou způsobilé vnést do systému komunálních voleb nežádoucí prvek právní nejistoty, neboť podobnému jednání třetích osob, které v projednávaném případě krajský soud vedlo ke zrušení voleb do Zastupitelstva městské části Brno-sever, nelze do budoucna efektivně bránit; ostatně nelze zastírat, že "slibování" je mnohdy nedílnou či podstatnou součástí volební kampaně, aniž by zakládalo jakoukoliv relevantní nezákonnost vedoucí k "zatemnění" komunálních voleb a nutnosti jejich zrušení.
116. Ústavní soud je toho názoru, že v daném případě nešlo ani o "obchodně tržní způsob" vedení volební kampaně, který ve svém nálezu ve věci komunálních voleb v Krupce označil za "extrémní a hrubě nesouladný s principy demokratického právního státu".
117. Podle Ústavního soudu v projednávaném případě nebyly zjištěny jakékoliv náznaky nepřípustné agitace "ve formě teroru, jímž činí se fyzický a psychický nátlak na volné rozhodnutí voličů tou měrou, že ani tajnost volby není s to, aby svobodné rozhodnutí voličovo zabezpečila" (srov. bod 83 tohoto odůvodnění). Voliči nebyli jakkoliv nuceni, resp. "nadmíru" (tj. způsobem znamenajícím skutečný psychický nátlak) podněcováni volit konkrétní stranu či kandidáta, čímž by bylo mařeno "svobodné vyjádření názorů lidu". Pouhé agitování ve prospěch určitého kandidáta výše popsaným způsobem není podle přesvědčení Ústavního soudu výjimečnou událostí, deformující vůli voličů do té míry, jež opodstatňuje zrušení celých voleb. Navíc, jak uvedl sám krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí, nelze postavit najisto, o kolik hlasů získala volební strana č. 1 více v důsledku konání zábavy na "Musilce".
118. Ústavní soud neshledal též jakýkoliv důvod měnit limity nepřípustné volební agitace vymezené citovanými rozhodnutími ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 57/10 a sp. zn. Pl. ÚS 4/11 jako kritéria, která je nezbytné vzít v úvahu při aplikaci ustanovení § 60 odst. 3 zákona o volbách, a tím zavádět či zvyšovat právní nejistotu ohledně výsledků (platnosti či neplatnosti) komunálních voleb v budoucnu.
119. Ústavní soud je toho názoru, že rozhodnutí zrušit volby do Zastupitelstva městské části Brno-sever bylo svévolné a neproporcionální k žádanému legitimnímu cíli. V důsledku toho uzavřel, že základní práva stěžovatelů uvedená ve výrocích I a II tohoto nálezu byla porušena.
120. Ústavní soud dále konstatuje, že skutkový stav, na jehož základě rozhodl krajský soud o neplatnosti voleb, nebyl zjištěn natolik spolehlivě, aby bylo možno dospět ke spolehlivému závěru o volebních vadách a o možné příčinné souvislosti vad s výsledným složením zastupitelského sboru.
121. V odůvodnění soudního rozhodnutí se vyskytuje nebývalé množství hypotetických úsudků, které mají začasté apodiktickou povahu a nejsou opřeny o faktická data, takže vzbuzují spíše dojem spekulací než skutkově podložených závěrů.
122. Takovou logicky vadnou povahu mají podle názoru Ústavního soudu např. následující tvrzení obsažená v odůvodnění napadeného rozhodnutí [odlišným typem písma a symbolem (?) vyjadřuje Ústavní soud svou pochybnost ohledně formálně logické korektnosti použité argumentace]:
* "Je tak zřejmé (?), že Romové starostu Hakla fakticky volili. Zároveň je podle soudu zřejmé (?), že tak činili proto, že jim Adam Adámek jeho volbu doporučil a za účast ve volbách slíbil bezplatný vstup a konzumaci na zábavě na ,Musilce' ... Jedná se tedy zjevně (?) o osoby, které k volbám běžně nechodí a o politiku se nezajímají ... Je-li pak takovým osobám doporučeno někým, koho vnímají jako autoritu, konkrétní jméno osoby, kterou mají volit, a současně je jim za účast ve volbách něco slíbeno, je zřejmé (?), že takoví ,politikou zcela nedotčení prvovoliči' toto doporučení budou vnímat jako závazné a uposlechnou je ... Fakticky (?) došlo k tomu, že Romové jeho doporučení vnímali jako závazné a volili starostu Hakla. Nečinili tak proto, že by se k volbě starosty Hakla svobodně a nezávisle rozhodli, nýbrž proto, že jim to Adam Adámek doporučil a za účast ve volbách slíbil zábavu a pohoštění zdarma." (str. 10 odůvodnění rozsudku).
* "V případě právě posuzovaném byla podle názoru zdejšího soudu (?) vůle celé řady romských voličů ovlivněna. Jednalo se o voliče, kteří by ,za normálních okolností' k volbám pravděpodobně (?) vůbec nešli. Adam Adámek jim však za účast ve volbách slíbil zábavu a pohoštění a současně jim doporučil, koho mají volit. Ovlivnil tak vůli těchto voličů nejen v tom smyslu, aby k volbám šli (což by mohlo být vnímáno pozitivně), ale silou jeho autority a vinou ,politické negramotnosti' (?) těchto voličů ovlivnil i to, koho mají volit." (str. 11 odůvodnění rozsudku).
123. Rovněž tak v této souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že krajský soud nechal bez povšimnutí tu okolnost, že povinností členů okrskové volební komise je přispívat k plnění jejího úkolu, kterým je podle § 16 volebního zákona rovněž udržování pořádku ve volební místnosti a dozor nad průběhem hlasování v souladu s volebním zákonem. Z obsahu výpovědí členů volebních komisí (z odůvodnění napadeného rozhodnutí není bohužel zřejmé, zda šlo o předsedy komisí nebo jen stěžovatelem označené členy) a ze zápisů o průběhu a výsledku hlasování ve volebních okrscích (viz bod 65 výše) však není patrno, že by okrskové volební komise při zmiňovaném chování voličů nějak zasahovaly. Nelze proto vyloučit, že toto chování voličů začalo být hodnoceno jako problematické až ex post, tj. po zjištění volebního výsledku. Ústavní soud konstatuje, že hodnocení těchto důkazů nevěnoval krajský soud dostatečnou pozornost.
124. Podle názoru Ústavního soudu volební soud interpretoval ustanovení § 60 odst. 3 volebního zákona, stanovící podmínky pro vyslovení neplatnosti voleb, extrémně vadným způsobem zakládajícím porušení základního práva na spravedlivý proces. Tato interpretace excesivně vybočuje z pravidel logického výkladu a zakládá důvod kasačního rozhodnutí Ústavního soudu, neboť zasáhla některé z ústavních hmotných subjektivních práv, v daném případě stěžovatelovo právo na přístup k voleným funkcím [srov. nález ze dne 29. 5. 1997 sp. zn. III. ÚS 31/97 (N 66/8 SbNU 149)].
125. Ústavní soud závěrem shrnuje:
126. Svobodná soutěž politických sil v demokratické společnosti ve smyslu článku 22 Listiny náleží k fundamentálním ústavním principům, na nichž je založen demokratický a právní stát. Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad všemi orgány aplikujícími právo, tedy i volebními soudy, musí tuto svobodnou soutěž politických sil umožňovat a ochraňovat.
127. Podle článku 2 odst. 1 Ústavy je zdrojem veškeré státní moci lid, který státní moc vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.
128. Podle článku 6 Ústavy veškerá politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním ve svobodných a demokratických volbách.
129. Z předchozích principů vyplývá, že pro procesní úpravu volebního soudnictví a postup v takovém řízení platí vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit přesvědčivé důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá.
130. Žádný soudní zásah nesmí ohrozit svobodné vyjádření názorů lidu při volbě jeho zástupců a musí odrážet, resp. nemařit snahu o zachování integrity a účinnosti volební procedury, zaměřené na zjištění vůle lidu prostřednictvím všeobecných voleb. Následné zpochybňování výsledků voleb bez prokázání závažných volebních vad hrozí podrýváním demokratické legitimity zvolených zastupitelských orgánů a aktů, které přijímají. Byla-li vůle lidu svobodně a demokraticky vyjádřena, žádné následující zásahy nemohou tento výběr zpochybnit, s výjimkou existence přesvědčivých důvodů v zájmu demokratického pořádku.
131. S výjimkou nejzávažnějších pochybení ve volební proceduře musí státní moc, reprezentovaná volebními soudy, zachovávat zdrženlivost ve své ingerenci a vyvarovat se aktivismu.
132. Rozhodnutí voličů jako suveréna může soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, jestliže vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a že by byl zvolen jiný kandidát.
133. V posuzovaném případě Ústavní soud přesvědčivé důvody pro vyslovení neplatnosti voleb nezjistil.
134. Ústavní soud proto ústavním stížnostem obou stěžovatelů Ing. Rostislava Hakla a statutárního města Brna, městské části Brno-sever, ze shora uvedených důvodů vyhověl a napadené usnesení krajského soudu podle § 82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.
135. Bude nyní na Krajském soudu v Brně, aby o návrhu na neplatnost voleb podaném Mgr. Petrem Hladíkem znovu rozhodl. Ve smyslu článku 89 odst. 2 Ústavy je krajský soud vázán právním názorem, který ve věci vyslovil Ústavní soud.
136. Ústavní soud zrušil i rozhodnutí ministra vnitra ze dne 8. 12. 2014, o vyhlášení opakovaných voleb do zastupitelstva obce, oznámené sdělením č. 289/2014 Sb., byť toto rozhodnutí nebylo ústavními stížnostmi napadeno. Za situace, kdy citované rozhodnutí ministra vnitra navazovalo na tímto nálezem zrušené usnesení krajského soudu, odpadl zrušením napadeného usnesení důvod pro jeho vydání.