59. Podle třetího vedlejšího účastníka stěžovatelé srovnávají nesrovnatelné, když tvrdí, že na situaci lze hledět stejně jako na jinak běžné konání předvolebních kulturních akcí v rámci předvolební kampaně za účelem přesvědčování voličů o tom, koho mají volit. S tímto názorem třetí vedlejší účastník nesouhlasí, neboť povolební akce již není předvolební kampaní, nikoho tedy již nemá o ničem přesvědčit. Povolební akce byla zjevně určena těm, kteří již splnili svoji volební roli, tj. splnili účel sledovaný volebními manipulátory. Náramek byl jasným rozpoznávacím prostředkem k oddělení těch, co si "zaslouží" zábavu a pohoštění zdarma, od těch ostatních, kteří si pohostinnost nezaslouží. Volební doporučení manipulátorů, včetně předem slíbené povolební odměny, přitom nebyla jen obecná ve stylu: "občané, jděte k volbám", nýbrž naopak zcela konkrétní, cílená, zaměřená na podporu konkrétních politických subjektů. Volební manipulátoři si velmi dobře ohlídali, aby velké množství osob, které předem věděly o odměně po vykonání volby, dostalo konkrétní instrukci, koho volit. K tomu nepotřebovali být současně s konkrétním voličem za plentou. Podle třetího vedlejšího účastníka by nikdo neměl mít při přezkoumávání volební korupce prospěch z okolnosti, že volby jsou tajné (tj. že nikdo nesmí jít až za plentu s voličem) a že nikdo nemůže ověřit, jak konkrétní volič volil. Manipulace je možná i bez toho, že by dozorující manipulátor musel vkročit s voličem až za volební plentu (což je navíc v principu nepředstavitelné, protože by mu v tom jistě zabránila volební komise); k efektivní manipulaci postačuje i "doprovod" voličů až k volební místnosti, zvláště jde-li o voliče náchylnější k manipulaci (viz zejména výpovědi svědků - volebních komisařů, že se velké množství takto "doprovázených" voličů chovalo ve volebních místnostech dosti zmatečně, jako by ve volebních místnostech nikdy nebyli, a navíc deklarovali veřejně svoji volbu).
60. Třetí vedlejší účastník dále uvedl, že povolební konzumace či koncert by sám o sobě ještě nezákonný nebyl, pakliže by ovšem nebyl od samého počátku konstruován jako protihodnota voličům za konkrétně vykonanou volbu. Tato konkrétní protihodnota byla voličům známa dopředu, dle hesla: "my Vám dáme, když Vy nám dáte", tedy "my Vám dáme až poté, co nám dáte nejprve Vy, protože kdybychom Vám dali předem my, nebyli bychom později již schopni Vás jakkoli přinutit, abyste se voleb vůbec zúčastnili, natožpak volili dle našich instrukcí". V tomto případě bylo prý navíc prokázáno, že spousta voličů by volit vůbec nešla, kdyby si tím nezajistili zdarma účast na předem slíbeném pohoštění. Stěžovatelé nesprávně ztotožnili předvolební a povolební akce, ale podle třetího vedlejšího účastníka povolební akci nelze považovat za předvolební kampaň.
61. Třetí vedlejší účastník míní, že množství problematických hlasů nelze v žádném případě považovat za zanedbatelné. Z volebních výsledků ve volebních okrscích prý jasně vyplývá, že chování voličů bylo nestandardní, např. ve volebních okrscích č. 20006, 20009, 20010, 20011, 20023, kde v každém z nich se vyskytl enormně vysoký počet problematických hlasů. Podle třetího vedlejšího účastníka je nepřípustné, aby k závěru o legálnosti voleb bylo možno dospět jen proto, že se nepodařilo zcela exaktně prokázat přesný počet zmanipulovaných hlasů.
62. Podle třetího vedlejšího účastníka krajský soud správně konstatoval, že došlo k uplácení voličů při volbách v takové míře, že s pravděpodobností hraničící s jistotou by bez spáchání volební korupce nebylo Zastupitelstvo městské části Brno-sever zvoleno tak, jak bylo zvoleno, a proto nebylo jiné možnosti než s ohledem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 57/10 vyslovit neplatnost voleb v celém volebním obvodu městské části Brno-sever.
63. Třetí vedlejší účastník dále uvedl, že informace o volební korupci ve volbách do volených orgánů městské části Brno-sever pronikly zejména prostřednictvím masových médií do široké veřejnosti. Bude-li tento případ zjevné volební korupce posvěcen jako právem aprobovaný, byl by to prý zároveň jasný signál směřující do řad veřejnosti, že podobné praktiky jsou zcela beztrestné a dovolené. Demokracie by prý v takovém případě utrpěla zásadní ránu, neboť lze oprávněně očekávat, že by se to negativně odrazilo na již tak "nízkém kreditu veřejnosti, pokud jde o vnímání smyslu voleb a možnosti svým hlasem něco změnit".
64. Závěrem třetí vedlejší účastník navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnosti zamítl, jelikož napadené usnesení Krajského soudu v Brně není v rozporu Ústavou České republiky ani s Listinou základních práv a svobod.
IV/2 Zápisy okrskových volebních komisí o průběhu a výsledku voleb
65. Ústavní soud z vyžádaných zápisů o průběhu a výsledku hlasování v městském obvodu Brno-sever ve dnech 10. 10. - 11. 10. 2014 ve volebních okrscích č. 20005, 20006, 20007, 20008, 20009, 20010, 20011, 20012, 20025 a 20026 zjistil, že při hlasování a zjišťování výsledků hlasování nebyly žádné z těchto okrskových komisí podány jakékoli stížnosti nebo oznámení.
V. Aktivní legitimace stěžovatelů, účastníci řízení a vedlejší účastníci řízení
66. Ústavní soud připomíná, že ačkoliv se projednávaná věc týká komunálních voleb a volebního soudnictví, návrhy stěžovatelů jsou především ústavními stížnostmi podle čl. 87 odst. 1 písm. d), resp. c) Ústavy (§ 72 a násl. zákona o Ústavním soudu), jejichž účelem je ochrana před zásahem orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod fyzických nebo právnických osob, resp. do práva územního samosprávného celku na samosprávu.
67. Ústavní stížnosti tudíž nejsou opravným prostředkem určeným pro přezkum volebního výsledku podle čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy (§ 85 a násl. zákona o Ústavním soudu), který se vztahuje pouze k volbě poslance či senátora. Oba zmíněné typy řízení se od sebe odlišují jak podstatou otázky přezkoumávané Ústavním soudem, tak i procesními podmínkami, jakými mohou být lhůty pro podání návrhu, aktivní legitimace, vymezení okruhu účastníků řízení a vedlejších účastníků řízení apod. Odlišný účel obou typů řízení však není na překážku použití obecných právních závěrů Ústavního soudu vyjádřených v jeho dřívější čistě volební judikatuře [srov. nález ze dne 12. 12. 2006 sp. zn. I. ÚS 768/06 (N 224/43 SbNU 505), body 37 a 38, dostupný též, stejně jako ostatní zde uvedená rozhodnutí Ústavního soudu, na http://nalus.usoud.cz].
68. Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnosti stěžovatelů Ing. Rostislava Hakla a statutárního města Brna, městské části Brno-sever, byly podány včas oprávněnými stěžovateli a Ústavní soud je k jejich projednání příslušný.
69. Všichni stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s požadavky § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu.
70. Rada městské části Brno-sever ve společné ústavní stížnosti uvedla, že je orgánem městské části Brno-sever a že zneplatněním voleb bylo dotčeno její ústavně zaručené právo na samosprávu. Ústavní stížnost podala prý společně s městskou částí Brno-sever z důvodu procesní opatrnosti. Ústavní soud v tomto případě shledal nedostatek aktivní legitimace této stěžovatelky.
71. Rada městské části není oprávněna podat svým jménem tzv. komunální ústavní stížnost ve smyslu článku 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, resp. § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, neboť rada není nositelem ústavně zaručeného práva na samosprávu; tím je pouze územní společenství občanů městské části Brno-sever. Při striktním výkladu podmínek aktivní legitimace k podání komunální ústavní stížnosti je možno dojít k závěru, že tuto ústavní stížnost by bylo možno odmítnout podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, neboť jde o návrh podaný někým zjevně neoprávněným.
72. Ústavní soud se přípisem ze dne 10. 12. 2014 obrátil též na další volební strany, jejichž kandidátní listina byla zaregistrována pro volby do Zastupitelstva městské části Brno-sever a které byly účastníky řízení před krajským soudem, tj. na Českou stranu sociálně demokratickou, politické hnutí Starostové a nezávislí, Křesťanskou a demokratickou unii - Československou stranu lidovou, hnutí "A CO BRNO?" Společně pro Brno-sever, Komunistickou stranu Čech a Moravy, Stranu svobodných občanů, Stranu zelených, stranu TOP 09, Dělnickou stranu sociální spravedlnosti - Pořádek a bezpečí v Brně-sever, Občanskou demokratickou stranu. Všem těmto subjektům byly doručeny ústavní stížnosti s poučením, že se k nim mohou vyjádřit; žádný z těchto subjektů se nijak nevyjádřil a nedal najevo svůj zájem o účast na řízení o ústavní stížnosti, z čehož lze usoudit, že se všichni svého práva na účastenství vzdali.
VI. Relevantní zákonná ustanovení
73. Základním právním předpisem upravujícím přípravu, průběh a soudní přezkum voleb do zastupitelstev obcí je zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Klíčovými ustanoveními upravujícími soudní přezkum platnosti hlasování a platnosti voleb jsou následující ustanovení zákona o volbách:
§ 16
Okrsková volební komise
a) dbá o pořádek ve volební místnosti,
b) zajišťuje a dozírá na průběh hlasování,
c) sčítá hlasy a vyhotovuje zápis o průběhu a výsledku hlasování,
d) odevzdává volební dokumentaci do úschovy obecnímu úřadu s výjimkou jednoho stejnopisu zápisu o průběhu a výsledku hlasování.
§ 30
Volební kampaň
(1) Pro volební kampaň starosta může vyhradit plochu pro vylepení volebních plakátů, a to nejméně 10 dnů přede dnem voleb. Možnost jejího využívání musí odpovídat zásadě rovnosti kandidujících volebních stran.
(2) V době počínající třetím dnem přede dnem voleb a končící ukončením hlasování nesmějí být žádným způsobem zveřejňovány výsledky předvolebních a volebních průzkumů.
(3) Ve dny voleb je zakázána volební agitace a propagace pro volební strany i nezávislé kandidáty v objektu, v němž je umístěna volební místnost, a v jeho bezprostředním okolí.
§ 33
Zásady hlasování
(1) Každý volič hlasuje osobně. Zastoupení není přípustné.
(2) Voliči předstupují před okrskovou volební komisi a hlasují v pořadí, v jakém se dostavili do volební místnosti.
(3) Volič po příchodu do volební místnosti prokáže svou totožnost a státní občanství České republiky, popřípadě státní občanství státu, jehož občané jsou oprávněni volit na území České republiky. Totožnost a státní občanství prokáže volič občanským průkazem nebo cestovním pasem České republiky, jde-li o cizince, průkazem o povolení k pobytu. Po záznamu ve výpisu ze seznamu obdrží od okrskové volební komise úřední obálku. Na žádost voliče mu okrsková volební komise dodá za chybějící nebo jinak označený hlasovací lístek jiný.
(4) Voliče, který není zapsán ve výpisu ze seznamu a který prokáže své právo hlasovat ve volebním okrsku, okrsková volební komise dopíše do výpisu ze seznamu dodatečně a umožní mu hlasování.
(5) Neprokáže-li volič svou totožnost a státní občanství České republiky, popřípadě státní občanství státu, jehož občané jsou oprávněni volit na území České republiky, nebude mu hlasování umožněno.
(6) V prostoru určeném pro úpravu hlasovacích lístků nesmí být nikdo přítomen zároveň s voličem, a to ani člen okrskové volební komise. Volič, který nemůže sám upravit hlasovací lístek pro tělesnou vadu nebo proto, že nemůže číst nebo psát, si může vzít s sebou do prostoru určeného pro úpravu hlasovacích lístků jiného voliče, nikoli však člena okrskové volební komise, aby za něj hlasovací lístek upravil a vložil do úřední obálky.
(7) Volič může požádat ze závažných, zejména zdravotních, důvodů obecní úřad a v den voleb okrskovou volební komisi o to, aby mohl hlasovat mimo volební místnost, a to pouze v územním obvodu volebního okrsku, pro který byla okrsková volební komise zřízena. V takovém případě okrsková volební komise vyšle k voliči 2 své členy s přenosnou volební schránkou, úřední obálkou a hlasovacími lístky. Při hlasování postupují členové okrskové volební komise tak, aby byla zachována tajnost hlasování.
§ 34
Způsob hlasování
(1) Po obdržení hlasovacích lístků a úřední obálky vstoupí volič do prostoru určeného k úpravě hlasovacích lístků (§ 31 odst. 3).
(2) Volič může volit nejvýše tolik kandidátů, kolik členů zastupitelstva obce má být zvoleno.
(3) Volič může na hlasovacím lístku označit v rámečku před jménem kandidáta křížkem toho kandidáta, pro kterého hlasuje, a to v kterémkoliv ze sloupců, v nichž jsou uvedeni kandidáti jednotlivých volebních stran.
(4) Volič může na hlasovacím lístku označit křížkem ve čtverečku v záhlaví sloupce s kandidáty volební strany nejvýše jednu volební stranu. Zároveň může označit v rámečku před jménem kandidáta křížkem další kandidáty, pro které hlasuje, a to v libovolných samostatných sloupcích, ve kterých jsou uvedeny ostatní volební strany. Takto volí předně jednotlivě označené kandidáty, dále tolik kandidátů označené volební strany, kolik činí rozdíl počtu členů zastupitelstva, kteří mají být zvoleni, a označených jednotlivých kandidátů, a to v pořadí, v němž jsou kandidáti označené volební strany uvedeni v jejím sloupci.
(5) Po úpravě hlasovacího lístku podle odstavců 3 a 4 jej volič vloží do úřední obálky, kterou obdržel od okrskové volební komise. V územně členěných statutárních městech a v hlavním městě Praze volič vloží hlasovací lístek pro volby do zastupitelstva územně členěného statutárního města nebo do Zastupitelstva hlavního města Prahy a hlasovací lístek pro volby do zastupitelstva městského obvodu nebo městské části do jedné úřední obálky.
(6) Volič po opuštění prostoru určeného pro úpravu hlasovacích lístků vloží úřední obálku před okrskovou volební komisí do volební schránky. Voliči, který se neodebral do tohoto prostoru, komise hlasování neumožní.
§ 41
Posuzování hlasovacích lístků
(1) Neplatný je hlasovací lístek, který není na předepsaném tiskopise.
(2) Hlas voliče je neplatný,
a) jestliže neoznačil na hlasovacím lístku ani volební stranu, ani žádného kandidáta,
b) označil-li na hlasovacím lístku křížkem ve čtverečku v záhlaví sloupce volební strany více než jednu volební stranu,
c) označil-li na hlasovacím lístku křížkem v rámečku před jménem kandidáta více kandidátů, než má být voleno členů zastupitelstva obce, bez ohledu na to, že kandidát se kandidatury vzdal nebo byla jeho kandidatura odvolána,
d) jestliže hlasovací lístek nebyl vložen do úřední obálky,
e) jestliže je hlasovací lístek přetržen,
f) je-li v úřední obálce několik hlasovacích lístků do téhož zastupitelstva obce.
(3) Je-li na hlasovacím lístku označena volební strana křížkem ve čtverečku v záhlaví jejího sloupce a současně jsou označeni kandidáti této volební strany křížkem v rámečku před svým jménem, k označení kandidátů se nepřihlíží.
(4) Poškození nebo přeložení hlasovacího lístku nemá vliv na jeho platnost, pokud jsou z něho patrné potřebné údaje. K jiným než zákonem stanoveným úpravám hlasovacího lístku se nepřihlíží.
(5) Platnost hlasovacího lístku potvrdí s konečnou platností okrsková volební komise.
Soudní přezkum
§ 60
(1) Podáním návrhu na neplatnost hlasování, na neplatnost voleb nebo na neplatnost volby kandidáta se může domáhat ochrany u soudu každá osoba zapsaná do seznamu ve volebním okrsku, kde byl člen zastupitelstva obce volen, jakož i každá volební strana, jejíž kandidátní listina byla zaregistrována pro volby do tohoto zastupitelstva, (dále jen "navrhovatel"). Návrh je třeba podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb do zastupitelstev obcí Státní volební komisí.
(2) Návrh na neplatnost hlasování může podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky hlasování.
(3) Návrh na neplatnost voleb může podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb.
(4) Návrh na neplatnost volby kandidáta může podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta.
74. Následky rozhodnutí o neplatnosti voleb konkretizuje ustanovení § 54 odst. 1 písm. a) a odst. 2 volebního zákona, jež zní:
§ 54
Dodatečné volby, opakované volby a opakované hlasování
(1) Ke zvolení zastupitelstva obce nedojde, jestliže
a) soud shledá oprávněným návrh na neplatnost hlasování nebo na neplatnost voleb (§ 60),
...
(2) Nedošlo-li ke zvolení zastupitelstva obce podle odstavce 1 písm. a), vyhlásí opakované volby nebo opakované hlasování ministr vnitra do 30 dnů poté, kdy mu bylo oznámeno usnesení soudu.
75. Obecným procesním předpisem je pro řízení o neplatnosti voleb zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, jehož relevantní ustanovení znějí:
§ 90
Neplatnost voleb a hlasování
(1) Za podmínek stanovených zvláštními zákony může se občan, politická strana nebo nezávislý kandidát anebo sdružení nezávislých kandidátů a sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů návrhem domáhat rozhodnutí soudu o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby kandidáta.
(2) Účastníky jsou navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena.
(3) Soud rozhodne usnesením, a to do dvaceti dnů poté, kdy návrh došel soudu. Jednání není třeba nařizovat.
VII. Posouzení Ústavním soudem
VII/1 Relevantní ústavněprávní předpisy
76. Ústavní soud podstatu ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Rostislava Hakla shledal především v tvrzení o porušení základního práva na přístup k voleným funkcím zaručeného v článku 21 odst. 4 Listiny, jenž zní:
Čl. 21
...
(4) Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.
77. Je zakotveno též v čl. 25 písm. b) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, jenž zní:
Čl. 25
Každý občan má právo a možnost, bez jakýchkoli rozdílů uvedených v článku 2 a bez neodůvodněných omezení:
...
b) volit a být volen v pravidelných volbách, jež se budou konat na základě všeobecného a rovného hlasovacího práva, tajným hlasováním zabezpečujícím svobodu hlasování;
...
78. Podstatu projednatelné části ústavní stížnosti statutárního města Brna, městské části Brno-sever, Ústavní soud shledal v tvrzení, že napadeným rozhodnutím krajského soudu bylo porušeno ústavní právo na územní samosprávu zaručené územním samosprávným celkům v hlavě sedmé Ústavy, zejména v čl. 101 odst. 1 ve spojení s čl. 100 odst. 1 a čl. 8 Ústavy a na jeho nerušený výkon v souladu s čl. 101 odst. 4 Ústavy. Ústavní soud neakceptoval tvrzení tohoto stěžovatele o porušení čl. 21 Listiny, neboť je zjevné, že citované ustanovení zaručuje (snad jen s výjimkou jeho druhého odstavce) veřejné subjektivní základní právo na svobodné volby občanům, nikoliv též územním samosprávným celkům, natož orgánům územní samosprávy.
VII/2 Judikatura Ústavního soudu k článkům 21 a 22 Listiny
79. V nálezu ze dne 15. 10. 1996 sp. zn. IV. ÚS 275/96 (N 104/6 SbNU 249) Ústavní soud vyslovil, že základním interpretačním pravidlem pro zákony blíže upravující výkon politických práv, je článek 22 Listiny, dle něhož každý orgán aplikující právo je povinen vykládat a používat zákonnou úpravu tak, aby byla umožněna a chráněna svobodná soutěž politických sil v demokratické společnosti. To vyžaduje, aby ustanovení zákonů o volbách byla vykládána a používána ve prospěch jejich účelu a smyslu. Účel a smysl zákona však nelze hledat jen v jeho slovech a větách. V zákoně jsou a musí vždy být obsaženy i principy uznávané demokratickými právními státy. Jestliže je tedy účelem zákonů o volbách realizovat a blíže upravit základní politické právo volit a být volen, pak jejich ustanovení musí vždy být vykládána k tomuto právu vstřícně - tedy tak, aby pokud možno bylo umožněno volit či být volen, a ne naopak. Kromě tohoto speciálního interpretačního pravidla pro práva politická nutno přihlédnout i k ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, které stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.
80. Podle nálezu ze dne 26. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.) ze zásady, že lid je zdrojem veškeré státní moci, a mimo jiné se v této roli podílí na jejím ustanovování cestou svobodných a demokratických voleb, plyne pro procesní úpravu volebního soudnictví a postup v takovém řízení vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá.
81. Zákonná úprava volebního soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení (tzv. absolutní zmatky volebního řízení), tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek automatické zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování. Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality.
82. Volební zákon v ustanovení § 60 odst. 3 možné volební vady zužuje na porušení ustanovení tohoto zákona "způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb". Soudní přezkum voleb je založen na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny, vyjádřené svobodným rozhodováním a respektujícím práva menšiny (čl. 6 Ústavy), jak v jiné souvislosti Ústavní soud vyjádřil v nálezu ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) Úprava soudního přezkumu voleb je přitom alternativně založena na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň možné příčinné souvislosti (princip potenciální kauzality ve volebním soudnictví). Tuto možnou příčinnou souvislost je však třeba vykládat nikoli jako pouhou abstraktní možnost. Z článku 21 odst. 4 Listiny lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce po stanovené časové období [srov. nález ze dne 10. 1. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 30/95 (N 3/5 SbNU 17; 31/1996 Sb.), který zdůraznil právo kandidátů v případě zvolení tyto funkce bez překážek vykonávat]. Z toho je třeba dovodit, že rozhodnutí voličů jako suveréna může soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát.
83. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 připomněl, že volební kampaň je jedním z aspektů hodnocení řádně prováděných svobodných a demokratických voleb. Pokud jde o její zákonné limity, volební zákon volební kampaň výslovně zmiňuje v § 30, aniž by podrobněji vymezoval její obsah. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 akceptoval názor bývalého volebního soudu (zákon č. 125/1920 Sb., o volebním soudě) vyslovený v jeho nálezu ze dne 23. 4. 1926 (Sbírka zásadních rozhodnutí a usnesení volebního soudu. IV. díl, Praha 1928, č. 183, s. 58), dle něhož požadovaným "vážným porušením svobody a čistoty voleb je ovšem i nepřípustná agitace, která se zvrhá v teror, jímž činí se fyzický a psychický nátlak na volné rozhodnutí voličů tou měrou, že ani tajnost volby není s to, aby svobodné rozhodnutí voličovo zabezpečila. Nepřestoupila-li však agitace tyto hranice, nelze v ní ... spatřovati porušení svobody a čistoty voleb, byť i vycházela od osob úředních."
84. V nálezu ze dne 18. 1. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 57/10 (N 2/60 SbNU 11) ve věci komunálních voleb v Krupce Ústavní soud v bodě 33 konstatoval, že rozhodnutí voličů jako suveréna může soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu způsobily, nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát. Podstatné však je, že zrušení voleb nelze brát jako trest za porušení volebních předpisů, nýbrž jako prostředek k zajištění legitimity zvoleného orgánu. V této souvislosti je třeba rovněž zdůraznit, že v mezidobí bylo jako reakce na obecní volby v roce 2010 novelizováno zákonem č. 330/2011 Sb. ustanovení § 351 trestního zákoníku, podle něhož je nyní trestné to, že někdo "jinému nebo pro jiného v souvislosti s výkonem volebního práva nebo hlasovacího práva v referendu poskytne, nabídne nebo slíbí finanční, majetkový nebo jiný obdobný prospěch, aby volil nebo hlasoval v rozporu s nezávislým vyjádřením své vůle". V tomto ohledu již proto není stejná právní situace jako v době, kdy státní moc takovou možnost postihovat volební delikty tohoto druhu neměla.
85. V bodech 34 a násl. citovaného nálezu Ústavní soud konkretizoval obsah obecného ustanovení § 60 odst. 3 volebního zákona a uvedl, že tzv. "obchodně tržní způsob" vedení volební kampaně je v extrémním a hrubém nesouladu s principy demokratického právního státu, v důsledku čehož při testu proporcionality bez jakékoliv pochybnosti převažuje zájem na ochraně demokratického právního státu nad požadavkem minimalizace zásahu do výsledku voleb, a to i v případě, že by dokazováním v řízení před volebním soudem nebyla zjištěna objektivní příčinná souvislost mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň možná příčinná souvislost. Předmětem pochybností by se takto nepřímo staly rovněž legitimita a dobré jméno zvoleného orgánu. Závěr, že obchodně tržní pojetí voleb je sice nečestné, není však protizákonné, neobstojí ani v rovině podústavního práva. Argument, že podplácení není zákonem o volbách do zastupitelstev obcí (na rozdíl od voleb do Parlamentu České republiky) explicitně uvedeno jako skutková podstata porušení volebního zákona, nemůže obstát. Smyslem voleb do obecního zastupitelstva není dražba funkcí v obecní samosprávě, ale vyjádření nezávislé vůle voličů při výběru kandidátů. Vůle voliče, který je zkorumpován, není nezávislá.
86. V nálezu ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693) v bodě 44 Ústavní soud uvedl: "... je namístě v obecné rovině uvést, že volební soudnictví je do značné míry odvětvím specifickým. Ať už na celostátní úrovni, či na úrovni redukované na územní samosprávný celek je soudem ... přezkoumávána vůle a z ní vzešlé rozhodnutí voličů ... S výjimkou nejzávažnějších pochybení v proceduře proto státní moc, reprezentovaná zde volebními soudy, musí zachovávat zdrženlivost ve své ingerenci a vyvarovat se aktivismu. Nelze pominout fakt, že v samotném institutu voleb se projevuje ,samoočistný' efekt, tedy že se v pravidelných termínech opakují, a již volby následující mohou přinést změnu a nápravu, o niž se postarají sami voliči. Dále nelze pominout, že Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti. Nemůže tedy hodnotit výsledek voleb optikou toho, že proběhly podle pravidel, která se mu nejeví jako nejlepší. Zajímá ho, zda byly dodrženy pokyny ústavodárce, tedy zda ve volbách rozhodla vůle většiny při respektování menšiny a zda nebyla účelovými kroky předem deformována vůle voličů a rovnost jejich hlasů. Konečně je zde také silný zájem na kontinuitě činnosti zvoleného zastupitelského orgánu a jistotě voličů, resp. obyvatel. Z toho pramení zvláštní požadavek na rychlost volebního přezkumu."
87. V bodě 78 posledně citovaného nálezu pak Ústavní soud konstatoval, že "... je žádoucí, aby volební soudy zachovávaly zdrženlivost při revizi výsledků voleb. Ústavní soud jako orgán ochrany ústavnosti dbá výhradně na to, aby při volbách byly dodrženy ústavní principy ... Jakékoliv rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech volební materie nelze chápat jako eventuální potvrzení či odmítnutí politického výsledku voleb, nýbrž toliko ve volebnětechnické rovině řádného rozdělení mandátů v souladu s ústavními principy."
88. V usnesení ze dne 10. 5. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 4/11 Ústavní soud výklad ustanovení § 60 odst. 3 volebního zákona dále zpřesnil a uvedl, že je již překonán restriktivní výklad v tom smyslu, že úspěšnost návrhu na neplatnost voleb (nebo na neplatnost hlasování nebo na neplatnost volby kandidáta) je podmíněna porušením příslušného volebního zákona a žádného jiného obecně závazného právního předpisu. Ústavní soud zde akceptoval usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006 č. j. Vol 36/2006-22 (dostupné na http://www.nssoud.cz), podle něhož je soud oprávněn v rámci své kompetence hodnotit též tvrzené porušení jiných právních předpisů než výhradně příslušného volebního zákona, a to v těch případech, kdy se z obsahového hlediska jedná o právní předpisy vážící se na volební proces, příp. se jedná o případy přímé aplikace ústavních norem bez jejich konkretizace v předpisech podústavního práva. To platí tím spíše, jsou-li takovými předpisy pravidla svobodné a volné soutěže politických sil a politických stran ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny. V judikatuře je tak již vyřešena klíčová otázka rozhodování Ústavního soudu ve věcech voleb do obecních zastupitelstev, totiž zda lze za protiprávnost považovat i jiné protiprávní jednání než takové, které je výslovně zakázáno zákonem o volbách. Je třeba zdůraznit, že takováto protiprávnost sama o sobě ještě automaticky k neplatnosti hlasování vést nemůže a že je třeba provést všechny kroky potřebné ke konstatování takové neplatnosti. Vedení volebního boje "obchodně tržním" způsobem sice samo o sobě nevede k prohlášení voleb a hlasování za neplatné, avšak představuje protiprávní jednání (jako každé jiné), které může volební výsledek ovlivnit takovým způsobem, že bude nutné volby nebo hlasování zopakovat.
VII/3 Judikatura Evropského soudu pro lidská práva k článku 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod
89. Základní právo na svobodné volby zaručuje též čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), dle něhož Vysoké smluvní strany se zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného sboru.
90. Ústavní soud je toho názoru, že hovoří-li článek 3 Dodatkového protokolu výslovně jen o volbách do "zákonodárného sboru", nelze z toho dovodit, že se vztahuje pouze a výlučně na celostátní parlamentní volby; obecné závěry ohledně obsahu práva na svobodné volby vyslovené v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen "ESLP") lze analogicky vztáhnout též na volby do zastupitelstev obcí. Význam komunálních voleb pro účinnou politickou demokracii je nesporný, a proto slovo "zákonodárný" v citovaném článku nezbytně neznamená v poměrech České republiky pouze Poslaneckou sněmovnu či Senát, ale musí být vykládáno ve světle ústavní struktury státu plynoucí z čl. 99 a násl. Ústavy, zejména pak z čl. 104 odst. 3 Ústavy, dle něhož zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Z uvedeného Ústavní soud dovozuje, že čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě, potažmo obecné principy plynoucí z judikatury ESLP k citovanému článku, lze aplikovat i na volby do místních zastupitelstev (srov. např. rozsudek ESLP ze dne 1. 7. 2004 ve věci Santoro proti Itálii, stížnost č. 36681/97, § 50 a násl., rozsudek velkého senátu ze dne 18. 2. 1999 ve věci Matthews proti Spojenému Království, stížnost č. 28433/94, § 40, a rozsudek pléna ze dne 2. 3. 1987 ve věci Mathieu-Mohin a Clerfayt proti Belgii, stížnost č. 9267/81, § 53).
91. Obecné principy vyplývající z judikatury institucí Úmluvy formuloval ESLP v rozsudku velkého senátu ze dne 8. 7. 2008 ve věci Yumak a Sadak proti Turecku, stížnost č. 10226/03 (srov. § 105 a násl. citovaného rozsudku) následovně:
92. Ustanovení čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě zakotvuje princip účinné demokracie, v důsledku čehož má v systému Úmluvy prvořadý význam. Demokracie je základním prvkem "evropského veřejného pořádku" a práva zaručená v citovaném článku jsou zásadní pro vytvoření a udržení základů účinné a smysluplné demokracie založené na panství práva. Základem každé demokracie jsou svobodné volby a svoboda projevu, v rámci ní pak zvláště svoboda politické diskuse.
93. Požadavek "svobodného vyjádření vůle lidu" předpokládá absenci jakékoliv formy nátlaku při výběru jednoho nebo více kandidátů. Volič při své volbě nesmí být nadmíru nucen volit tu či onu stranu, resp. volič při výběru kandidátů či stran nesmí být žádnou formou donucován. Slovo "volba" též znamená, že různým politickým stranám musí být zajištěna rozumná možnost prezentovat své kandidáty při volbách.
94. Znění článku 3 Dodatkového protokolu je odlišné od dalších ustanovení Úmluvy a jejích protokolů zaručujících základní práva a svobody, neboť výslovně stanoví závazky smluvním stranám Úmluvy. ESLP však ve svých rozhodnutích již uvedl, že citovaný článek zaručuje též subjektivní individuální práva, včetně práva volit a práva být volen. Tato práva však nejsou absolutní, neboť citovaný článek vytváří smluvním státům prostor pro "implicitní omezení" a dává jim možnost širokého uvážení.
95. Jelikož článek 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě není omezen specifickým seznamem "legitimních cílů" vyjmenovaných v článcích 8 až 11 Úmluvy, smluvní státy mohou přihlížet i k cíli neobsaženému ve výjimkách z uvedených článků Úmluvy za předpokladu, že je v konkrétním případě prokázána slučitelnost tohoto cíle s principy právního státu a obecnými cíli Úmluvy. ESLP tudíž neaplikuje tradiční testy "nezbytnosti" a "naléhavé společenské potřeby" užívané v kontextu článků 8 až 11 Úmluvy, ale při posuzování souladu s článkem 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě se zaměřuje zpravidla na dvě kritéria: zda v konkrétním případě došlo ke svévoli nebo nedostatku proporcionality a zda omezení zasáhlo do svobodného vyjádření názorů lidu.
96. Je věcí ESLP v poslední instanci posoudit, zda požadavky článku 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě byly naplněny, a ubezpečit se, že dané omezení či zásah orgánu veřejné moci nezasáhly samotnou podstatu citovaným článkem zaručených práv a nezbavily je jejich účinnosti.
97. K případnému zásahu orgánu veřejné moci do Úmluvou zaručeného práva na svobodné volby může dojít jen při sledování legitimního cíle a za podmínky, že použité prostředky nebyly ve vztahu ke sledovanému cíli neproporcionální. Žádný zásah nesmí ohrozit svobodné vyjádření názorů lidu při volbě svých zástupců a musí odrážet, resp. nemařit snahu o zachování integrity a účinnosti volební procedury zaměřené na zjištění vůle lidu prostřednictvím všeobecných voleb. Jakýkoliv odklon od principu všeobecných voleb hrozí podrýváním demokratické legitimity zákonodárného sboru takto zvoleného a zákonů, které přijímá. Byla-li vůle lidu svobodně a demokraticky vyjádřena, žádné následující zásahy nemohou tento výběr zpochybnit, s výjimkou existence přesvědčivých důvodů v zájmu demokratického pořádku.
98. V rozsudku ze dne 26. 7. 2011 ve věci Orujov proti Ázerbajdžánu, stížnost č. 4508/06, ESLP připustil (§ 40 a násl.), že omezení obsažená ve volebních zákonech členských států Úmluvy a umožňující zrušení voleb, resp. diskvalifikaci kandidátů, mohou sledovat legitimní cíl zajistit rovné a spravedlivé podmínky pro všechny kandidáty ve volební kampani a ochranu svobodného vyjádření vůle, zejména pokud se někteří kandidáti uchýlí k neférovým nebo nezákonným prostředkům získání volební podpory ve volbách.
99. V tomto ohledu ESLP poznamenal, že zjištění, že kandidát se angažoval v neférových nebo nezákonných metodách volební kampaně, může mít vážné důsledky pro takového kandidáta, neboť může být vyloučen z volební soutěže. Jelikož však Úmluva garantuje účinný výkon individuálních volebních práv, ESLP současně poznamenal, že za účelem zabránit svévolné diskvalifikaci kandidátů by zákony členských států Úmluvy měly obsahovat i dostatečné záruky chránící kandidáty před zneužitím nebo před nedůvodným tvrzením o volebních vadách a že rozhodnutí o vyloučení musí být založeno na spolehlivém, relevantním a dostatečném důkazu takové vady.
100. V rozsudku ze dne 30. 9. 2010 ve věci Kerimová proti Ázerbajdžánu, stížnost č. 20799/06 (§ 46), ESLP vyjádřil pochyby, zda praxe nepřihlížet ke všem hlasům v celém volebním obvodu jen pro skutečnost, že k nepravidelnostem došlo jen v několika volebních okrscích, bez ohledu na rozsah volebních vad a jejich vliv na celkový volební výsledek ve volebním obvodu, může být nezbytně považována pro účely čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě za praxi sledující legitimní cíl.
101. V rozsudku ze dne 7. 2. 2008 ve věci Kovach proti Ukrajině, stížnost č. 39424/02 (§ 55 a násl.) ESLP členským státům Úmluvy přiznal široký prostor ohledně způsobu, jímž jsou výsledky voleb přezkoumány příslušnými národními orgány; nicméně dodal, že i přes tuto skutečnost nemůže rezignovat na svoji povinnost v konečné instanci posoudit, zda daná rozhodnutí nebyla svévolná.