69. Podobně v případě uzavírací klauzule ve volbách do zastupitelstev obcí Ústavní soud uvedl [usnesenísp. zn. IV. ÚS 54/03(viz výše)], že "i ve vztahu k volbě zastupitelstva obce se uplatní teze, dle níž, pokud jde o rovnost v nároku na to být přiměřeným (proporcionálním) způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné, a proto přípustné. Smyslem hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem voleb však není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických postojů voličů. I v případě zastupitelstev obcí platí, že konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě zastupitelstva by mohla vzniknout politická reprezentace rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. Na druhé straně je třeba vždy pochopitelně i zde poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva v podobě omezovací klauzule a její modifikace je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zastupitelského sboru umožnilo formaci většiny nebo většin, potřebných pro přijetí rozhodnutí. Na tuto otázku lze dát v daném případě kladnou odpověď".
70. Na pozadí této své judikatury Ústavní soud konstatuje, že postupem času, zejména po přijetí Lisabonské smlouvy, došlo k posílení Evropského parlamentu především při výkonu jemu svěřené zákonodárné pravomoci. V rámci tzv. řádného legislativního postupu podle čl. 294 SFEU, který se stal pravidlem normotvorby v naprosté většině oblastí unijních politik, spolurozhoduje ex aequo s Radou o přijetí právních předpisů Evropské unie. Ještě silnější postavení má při přijímání ročního rozpočtu Evropské unie podle čl. 314 odst. 4 SFEU. Oslabena však může být jeho pozice v případě neschopnosti zaujmout stanovisko ve stanovené lhůtě. Souhlas Evropského parlamentu je nutný také při uzavírání mezinárodních smluv v oblastech unijních politik, kde je pro přijímání rozhodnutí používán řádný legislativní postup (čl. 218 odst. 6 SFEU). Disponuje i pravomocemi "ústavodárné" povahy: může předkládat návrhy na změnu Smluv a účastnit se konventu (bude-li svolán) k projednání takových návrhů (čl. 48 odst. 2 a 3 SEU). Souhlasu Evropského parlamentu je třeba i k použití tzv. přechodových klauzulí na základě rozhodnutí Evropské rady v rámci zjednodušeného postupu pro přijímání změn Smluv (čl. 48 odst. 7 SEU) atd. Absence výlučné pravomoci k předkládání legislativních iniciativ je specifickým projevem tzv. komunitární metody tvorby unijního práva, kde hlavní odpovědnost za nastolování legislativní agendy má Evropská komise. K ní se ale se svými legislativními podněty může Evropský parlament obracet, přičemž Evropská komise musí na jeho podnět reagovat (čl. 225 SFEU), protože jinak by se dopustila kvalifikované nečinnosti, postižitelné žalobou k Soudnímu dvoru Evropské unie podle čl. 265 SFEU. Mechanické srovnávání funkcí Evropského parlamentu s postavením vnitrostátních parlamentů, nedoceňující specifika reprezentace zájmů členských států (Rada), unijních občanů (Evropský parlament) a Evropské unie jako celku (Evropská komise), není namístě. Namístě je naopak požadavek na schopnost Evropského parlamentu dosahovat konsensuálních řešení, naplňujících očekávání i českých voličů, kteří svěřili výkon části své svrchované moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) právě tomuto orgánu.
71. Podobné platí, i pokud se jedná o funkci kreační. Na návrh Evropské rady, přijatý s přihlédnutím k výsledku voleb do Evropského parlamentu, tento orgán volí předsedu Evropské komise a poté schvaluje její složení. Evropská komise je jako sbor odpovědná Evropskému parlamentu, který jí může vyslovit nedůvěru, a tím ji přimět k rezignaci (čl. 17 odst. 7 SEU). V předvolební kampani do Evropského parlamentu v roce 2014 byli navíc poprvé navrženi zúčastněnými politickými uskupeními, utvořenými neformálně napříč členskými státy, kandidáti na funkci předsedy Evropské komise. Zvolení kandidáta vítězného uskupení předsedou Evropské komise bylo pak skutečnou politickou volbou na půdě Evropského parlamentu, která dodala Evropské komisi silný demokratický mandát. Jeho průběžné potvrzování pak vyžaduje trvalou podporu stabilní většiny poslanců Evropského parlamentu, jelikož k vyslovení nedůvěry Evropské komisi na základě návrhu přijatého dvoutřetinovou většinou odevzdaných hlasů postačí většina všech jeho členů. Vezmeme-li v úvahu, že stávající Evropská komise byla zvolena 56,3 % hlasů pocházejících ze tří největších politických frakcí, což je téměř o 9 % hlasů méně, než získala Evropská komise minulá, je patrné, že fragmentace politického spektra zastoupeného v Evropském parlamentu v důsledku příchodu nových, programově často úzce zaměřených, početně marginálních, a svým vlivem proto slabých politických subjektů se může stát vážnou hrozbou pro stabilitu unijní exekutivy. Poslanci těchto uskupení mohou v souhrnu představovat sílu dostatečnou k destabilizaci unijní exekutivy, avšak nikoliv dost silnou k vytvoření vlastní "evropské vlády". Tento destruktivní potenciál Evropského parlamentu pak může vést k patovým situacím, dobře známým z parlamentní praxe řady členských států, pro Evropskou unii - vzhledem k její nesrovnatelně větší politické odpovědnosti za svěřenou agendu - však stimulům značně rizikovým. Posílení kreační funkce Evropského parlamentu ve vztahu k unijní exekutivě proto vyžaduje více než dříve jeho schopnost vytvářet spolehlivé většiny, které zaručí naplnění aspirací voličů vyjádřených volbou jako aktem jejich sebeurčení coby nositelů svrchované moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy.
72. Zkušenost z posledních evropských voleb tak potvrdila zvýšení významu stabilních hlasovacích poměrů a posílení politické polarizace na půdě Evropského parlamentu, což odůvodňuje existující omezení poměrného zastoupení v zákoně o evropských volbách. Neoslabení těchto integračních stimulů zamítnutím návrhu na zrušení uzavírací klauzule, které povede k redukci spektra zájmové reprezentace českých voličů, je proto přípustným a proporcionálním zásahem do ústavně zaručené rovnosti volebního práva a principu svobodné soutěže politických stran.
73. Ústavní soud vzal dále na vědomí, že disciplína při hlasování europoslanců klesá s velikostí politických skupin Evropského parlamentu. Zatímco u frakcí Evropské lidové strany (221 členů) a Skupiny progresívní aliance socialistů a demokratů (191 členů) dosahuje jednotné hlasování 90 až 92 %, u frakcí Evropské sjednocené levice (52 členů) a Evropy svobody a přímé demokracie (48 členů) dosahuje jen 79 %, resp. 49 %, u nezařazených poslanců (52) pak o konzistenci hlasování hovořit nelze (Kreilinger, V. Prognosen zur Zusammensetzung und Arbeit des Europäischen Parlaments nach der Wahl 2014. Integration 2014, str. 9). Neomezení váhy volebního hlasu v důsledku zrušení uzavírací klauzule by vedlo k rozptýlení mandátů získaných malými stranami především do frakcí Evropského parlamentu, reálná váha jejichž hlasu je právě kvůli nízké hlasovací disciplíně jejich členů nízká. To by oslabilo účinnost volebního aktu jako projevu vůle občana, resp. lidu coby originárního původce veřejné moci ve smyslu čl. 2 odst. 1 Ústavy.
74. Jestliže Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 29/09(Lisabonská smlouva II, bod 139) ze dne 3. 11. 2009 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.) konstatoval, že demokratické procesy na unijní a vnitrostátní úrovni se vzájemně doplňují a podmiňují a že princip zastupitelské demokracie je jedním z běžných principů organizace větších entit jak mezistátního typu, tak organizací nestátních, pak to neznamená, že na síle unijního pilíře zastupitelské demokracie, tvořeného Evropským parlamentem, tolik nezáleží, je-li komplementárně doplňován vnitrostátními parlamenty. Model "rozhodující odpovědnosti" vnitrostátního parlamentu za evropskou integraci ("Integrationsverantwortung"), rezignující do značné míry na demokraticko-legitimizační roli Evropského parlamentu, jak jej prosadil německý Spolkový ústavní soud ve svém "lisabonském" nálezu, je s tímto úsudkem Ústavního soudu stěží slučitelný. Modifikace principu poměrného zastoupení v důsledku pokračujícího uplatnění uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách posiluje tuto argumentační linii Ústavního soudu.
75. Závěr, že si Evropský parlament zaslouží označení skutečného "parlamentu", plyne ostatně i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále též "ESLP"). Tento totiž již v rozsudku velkého senátu Matthews proti Spojenému království (ze dne 18. 2. 2009 č. 24833/94), tedy dávno před přijetím Lisabonské smlouvy, konstatoval, že Evropský parlament je "zákonodárným sborem" ve smyslu článku 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). ESLP se zde přiklonil k evolutivnímu výkladu Úmluvy, přičemž nepřisvědčil námitce britské vlády, že se Dodatkový protokol nemůže týkat Evropského parlamentu, neboť tento orgán v době jeho přijetí vůbec neexistoval. Podle soudu - který zde vyšel z tehdy dosaženého vývoje legislativních pravomocí Evropského parlamentu zejména po účinnosti Jednotného evropského aktu a Maastrichtské smlouvy - se jedná rozhodně o "legislativní sbor" a sama skutečnost, že má povahu nadnárodní, a nikoli vnitrostátní, jej z tohoto vymezení nemůže vyloučit. ESLP rovněž uvedl, že "vzhledem k souvislostem, v nichž Evropský parlament pracuje, je Soud přesvědčen, že Evropský parlament představuje základní nástroj demokratické a politické odpovědnosti v systému Společenství. Soud zjišťuje, že - bez ohledu na určitá omezení - musí být Evropský parlament, který odvozuje svou demokratickou legitimitu z přímých voleb na základě všeobecného hlasovacího práva, vnímán jako ta část struktury Evropských společenství, jež nejlépe odráží zájem na efektivní politické demokracii" (§ 52).
76. Zbývá proto odpovědět na otázku, zda česká úprava evropských voleb, pokud by neobsahovala uzavírací klauzuli ve výši 5 %, by - vzhledem k počtu 21 europoslanců - mohla ohrozit či významně oslabit ty funkce Evropského parlamentu, které ho činí skutečným "parlamentem", a proto je nutno - s ohledem na ústavní záruky řádného výkonu pravomocí přenesených na nadstátní úroveň - tuto úpravu zachovat nedotčenou.
77. V tomto směru Ústavní soud uvádí, že uvažovat o integračních či diferenciačních efektech volebních pravidel lze pouze optikou kolektivního tělesa jako celku, nikoliv z perspektivy jeho výsečí, volených v jednotlivých členských státech. Zvláštní povaha závazku loajality členských států ve vztahu k akceschopnosti Evropského parlamentu (nesrovnatelná s principem pacta sunt servanda mezinárodního práva) spočívá v tom, že se jedná o závazek multilaterální erga omnes, směřující ke společné (solidární) odpovědnosti všech členských států za jeho porušení kterýmkoliv z nich. Tak je třeba hledět na garanční funkci čl. 1 odst. 2 Ústavy. S tímto závazkem je neslučitelná úvaha "černého pasažéra", který vnitrostátní opatření bránící fragmentaci Evropského parlamentu zruší s poukazem na zanedbatelný dopad tohoto kroku pro celek. Případné následování jeho postupu dalšími by už zanedbatelný negativní dopad nemělo. Posouzení návrhu Ústavním soudem bylo z tohoto hlediska vedeno zdrženlivostí ve vztahu k zákonodárci, který má být schopen posoudit i mezinárodní (evropské) aspekty své legislativní činnosti.
78. Faktická neexistence evropských politických stran, jejichž konstituování předpokládá čl. 10 odst. 4 SEU, s členskou základnou na úrovni jednotlivých států Evropské unie znesnadňuje informační propojení agend mezi zákonodárnými sbory. Vnitrostátní implementace unijních předpisů, která je jedním z hlavních závazků vyplývajících z členství ("Členské státy přijmou veškerá nezbytná vnitrostátní právní opatření k provedení právně závazných aktů Unie.", čl. 291 odst. 1 SFEU), na ústavní úrovni garantovaným čl. 1 odst. 2 Ústavy, klade proto na zastupitele v národních parlamentech značné nároky na porozumění agendě Evropského parlamentu. Stejně tak ale poslanci Evropského parlamentu čelí požadavku pochopit fungování vnitrostátních legislativních zadání a postupů. Odstranění uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách při současném jejím zachování pro volby do Parlamentu České republiky by mohla tyto procesy oboustranného poznání dále ztížit, zvláště u vědomí skutečnosti, že unijní úprava evropských voleb od roku 2004 už nepřipouští personální propojení mezi vnitrostátními parlamenty a Evropským parlamentem (čl. 7 odst. 2 Aktu, v konsolidovaném znění).
79. K integraci politických sil v Evropském parlamentu sice dochází napříč národními kontingenty, a i jediný poslanec zvolený za určitou stranu v určitém státě se tak může stát součástí početné frakce programově blízkých politických stran, zatímco naopak početná skupina poslanců silné národní strany nemusí dosáhnout programové shody s žádnou z politických frakcí Evropského parlamentu, a bude tak představovat dezintegrační prvek. Omezující účinek uzavírací klauzule brání výskytu formálně zařaditelných, z hlediska reálného politického vlivu však marginálních solitérů. Hlasy jim ve volbách odevzdané by sice v poměrném volebním systému bez uzavírací klauzule v takové míře nepropadly, reprezentace vůle jejich voličů by však neodpovídala ústavnímu principu účinné zastupitelské demokracie, který ("effective political democracy") hájí mj. i Evropský soud pro lidská práva (ESLP č. 66289/01, Rep. 2005-I, § 41 - Py proti Francii).
80. Nebylo dosud možno ověřit, jak dílčí posílení plurality politického zastoupení po volbách v roce 2014 v důsledku zrušení uzavírací klauzule v Německu (oproti 7 politickým stranám v předchozím volebním období je nyní zastoupeno 14 stran a hnutí, z nichž polovina má pouze jednoho europoslance) rozhojnilo také názorovou pluralitu v Evropském parlamentu sdružujícím více než 160 politických subjektů. Spíše se ukazuje absence rozumně malého počtu konkurujících si stanovisek, schopných vytvářet funkční kompromisy na bázi většinové vůle. To jen potvrzuje předpoklad, že svobodná soutěž politických sil, která je základem každého demokratického ústavního systému, není podmíněna maximalizací počtu aktérů, kteří se jí účastní. Nutnost a míra jejího případného omezení je ale v první řadě na posouzení zákonodárce.
81. Ústavní soud ve svých úvahách vycházel rovněž z toho, že v České republice působí kromě fixní umělé uzavírací klauzule také tzv. přirozený práh a další faktory způsobilé posílit integrační funkci volebního systému (např. nastavení příspěvku na úhradu nákladů volební kampaně). Tento faktický ústavní nástroj je důležitým ukazatelem pro hodnocení proporcionality volebních systémů a zejména reprezentace malých stran, neboť udává nejmenší možné procento hlasů, které strana ve volebním obvodě musí získat, aby získala alespoň jeden mandát. Výše přirozeného prahu není předem známa a je závislá na více proměnných faktorech, zejména na počtu rozdělovaných mandátů (viz Lebeda, T. Přirozený práh poměrných systémů, teorie a realita. Politologický časopis č. 2/2001, s. 134 a násl.). Ve volbách do Evropského parlamentu v roce 2014 by (bez uzavírací klauzule) postačoval pro získání jednoho mandátu volební zisk Strany zelených ve výši 3,77 % platných hlasů; naopak Úsvit přímé demokracie s 3,12 % platných hlasů by již k získání mandátu nestačil. Jinak řečeno, vzhledem k 21 mandátům, přiděleným rozhodnutím Evropské rady České republice, je jistý integrační prvek dán právě již v existenci tohoto faktického prahu. I kdyby tedy umělá uzavírací klauzule vůbec nebyla, měly by reálnou šanci na zisk mandátu toliko ty strany, které by obdržely cca 3,5 % hlasů.
82. Ústavní soud v této otázce souhlasí s odlišným stanoviskem soudců Nejvyššího správního soudu, neboť pokud by přirozený práh pro zvolení poslancem Evropského parlamentu byl 1/21, tedy cca 4,76 %, umělý práh (uzavírací klauzule) by v českém systému vskutku postrádal smysl. Přirozený práh pro získání mandátu je však pohyblivý a leží níže než na úrovni 4 %. V nynější situaci je evidentní, že zrušení umělé klauzule by vedlo k tomu, že Česká republika by namísto zástupců sedmi stran vysílala do Evropského parlamentu zástupce stran devíti, tedy bezmála o třetinu více. Vedle efektu "přemnožení" politických stran by taková situace také vedla k oslabení jejich pozice v politických frakcích Evropského parlamentu. Volby do Evropského parlamentu v roce 2014 byly již třetími, které se konaly v České republice. Nabytá zkušenost přitom ukázala, že uzavírací klauzule nijak neomezila pestrost politické reprezentace občanů. Jestliže ve volbách v roce 2004 se do Evropského parlamentu kvalifikovalo šest politických stran a hnutí a ve spíše výjimečných volbách v roce 2009 to byly jen čtyři strany, ve volbách v roce 2014 pak pestrost českého volebního systému byla demonstrována úspěchem sedmi stran a hnutí. Úspěch Strany svobodných občanů přitom ukazuje, že pětiprocentní uzavírací klauzule nepředstavuje nepřekročitelnou překážku, dávající exkluzivitu jen stranám velkým, bohatým či tradičním. Tento vývoj není v rozporu se zásadou volné soutěže politických sil podle čl. 5 Ústavy, resp. čl. 22 Listiny.
83. Integrační účinek tzv. přirozeného prahu je ale eliminován tím, že jeho výše není předem známa a běžnému voliči není známa ani jeho existence. Naproti tomu, zákonná uzavírací klauzule známa předem je a její psychologický efekt funguje, neboť na jedné straně může klauzule odrazovat od volby těch stran, jejichž preference jsou delší dobu pod její úrovní, na druhé straně však také zvyšuje tlak na chování voličů podle jejich politických preferencí. Jedině volič jednající v souladu se svým vnitřním přesvědčením je skutečným základem demokratického uspořádání společnosti.
84. Přestože integrace či dezintegrace politických stran je závislá zejména na faktorech politické kultury v české parlamentní demokracii a na míře důvěryhodnosti jednotlivých aktérů soutěže politických sil, (ne)osvědčované v každodenním politickém životě země, nezanedbatelnou roli v tomto vývoji sehrávají právě i uzavírací klauzule: teprve nutnost překonání bariér jimi nastavených činí z uchazeče o podíl na moci platnou oporu státu, stejně jako supranacionálně strukturovaného svazku. Zde se Ústavní soud odvolává také na své usnesení, jímž odmítl návrh na zrušení uzavírací klauzule v zákoně o volbách do Parlamentu České republiky [usnesenísp. zn. Pl. ÚS 2/14ze dne 19. 8. 2014 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)]: "Fungování volebních systémů na vnitrostátní úrovni už nelze posuzovat jen samo o sobě. Postupně se stává nedílnou součástí působení principu zastupitelské demokracie ve víceúrovňovém svazku Evropské unie a jejích členských států, jehož funkceschopnost jako celku je zároveň podmínkou řádného průběhu demokratických procesů na vnitrostátní úrovni". K tomu zbývá už jen dodat, že význam stability výsledku voleb pro důvěru veřejnosti v systém zastupitelské demokracie je zásadní jak na úrovni vnitrostátní, tak na úrovni nadstátní. Vytváření spolehlivé většinové vůle v Evropském parlamentu, umožněné vhodným nastavením pravidel volebního systému včetně tzv. uzavírací klauzule, je důležitým předpokladem pro plynulost legislativních postupů v Evropské unii, dobré fungování její exekutivy a na tomto základě i pro přesvědčení občanů o smyslu jejich účasti na volebním aktu.
85. Ústavní soud shledal omezení rovnosti volebního práva, svobodné soutěže politických stran a rovného přístupu k voleným funkcím, zaručených Ústavou a Listinou, v důsledku tzv. uzavírací klauzule v zákoně o volbách do Evropského parlamentu slučitelným s principy demokratického ústavního státu. Je opatřením přiměřeným, neodporujícím zásadě poměrného zastoupení, způsobilým účinně přispět k dosažení těmito principy sledovaného cíle - efektivní reprezentace vůle občanů v Evropském parlamentu a nutným k řádnému výkonu pravomocí svěřených mu na základě čl. 10a Ústavy, přičemž respektuje požadavek minimalizace zásahů do základních práv a dotčených ústavních principů.
VI. Závěr
86. Vzhledem k tomu, že napadená ustanovení nejsou v rozporu s čl. 5 Ústavy ani s čl. 21 odst. 3 a 4 a čl. 22 Listiny, nejsou dány důvody ke zrušení těchto ustanovení. Ústavní soud proto podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh Nejvyššího správního soudu zamítl.
Odlišné stanovisko soudců Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka a Milady Tomkové
1. S nálezem pléna v této věci nesouhlasíme a uplatňujeme vůči němu podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko. Máme totiž za to, že návrhu mělo být vyhověno a ustanovení § 47 a § 48 odst. 1 ve slovech " , které postoupily do skrutinia" zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, měla být zrušena.
2. První výhrada k většinovému názoru se týká posouzení otázky aktivní legitimace navrhovatele. Jakkoliv zastáváme názor, že Nejvyšší správní soud v tomto řízení o incidenční kontrole norem k podání návrhu oprávněný byl, neboť stěžejní pro tento závěr ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy je, že soud navrhuje derogaci ustanovení zákona, které má být aplikováno v řízení probíhajícím před soudem, a že úvaha soudu o takové aplikaci je odůvodněná a je odvozena od splnění podmínek řízení, včetně věcné aktivní legitimace účastníků řízení, nelze jeho aktivní legitimaci dovozovat větou bazírující na "významu rozhodnutí pro řešení konkrétní věci v řízení před obecným soudem o podané volební stížnosti" (bod 34). Splnění aktivní legitimace je totiž jednou z podmínek řízení, která - pokud by splněna nebyla - by zabraňovala meritornímu přezkumu podaného návrhu a nutně by vedla k jeho odmítnutí. Případné nesplnění této podmínky by proto nemohlo být překonáno pouhým "významem" rozhodnutí Ústavního soudu - pokud by tomu tak bylo, pak by tato podmínka řízení zcela postrádala rozumný smysl. V opačném případě bychom museli připustit, že Ústavní soud vydává i "nevýznamná" rozhodnutí, což však jistě nechtěla naznačit ani většina pléna.
3. S většinovým názorem pléna se plně ztotožňujeme potud, že 1. Evropský parlament v současnosti již lze považovat za skutečný parlament a 2. unijní právo uzavírací klauzuli nevyžaduje, nýbrž toliko stanoví, že pokud bude zavedena, nesmí překročit hranici 5 %. Ve shodě s německým Spolkovým ústavním soudem (nález ze dne 26. 2. 2014 sp. zn. 2 BvE 2/13 a další; bod 43) máme proto za to, že smysl a účel unijní úpravy [čl. 1 a 3 Aktu o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách (rozhodnutí zástupců členských států v Radě 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. 9. 1976), dále jen "Akt"] nespočívá ve zmocnění zákonodárců členských států k vytvoření uzavírací klauzule ve stanovené výši a současně ve vynětí z podmínek vymezených vnitrostátním ústavním právem, nýbrž jedná se jen o vytvoření prostoru pro členské státy k určení maximální přípustné výše uzavírací klauzule tak, aby byla stále reflektována povinnost členských států zavést systém poměrného zastoupení. Ostatně, pokud většina (bod 57) konstatuje, že "referenčním kritériem ústavního přezkumu vnitrostátních zákonů o evropských volbách z hlediska rovnosti podílu na volebním výsledku jsou jen měřítka ústavního pořádku a požadavek poměrnosti volebního systému stanovený Aktem", nezbývá než dodat, že volby konané v jediném volebním obvodu bez existence uzavírací klauzule představují nejdůslednější naplnění jak principu rovnosti, tak poměrnosti voleb. Pokud bychom se proto chtěli předestřeným kritériím více přiblížit, je namístě umělou uzavírací klauzuli odstranit.
4. Pakliže většinový názor argumentuje též komparací s ostatními státy Evropské unie a konstatuje existenci uzavírací klauzule ve 14 zemích, tedy v jejich rovné polovině, a dospívá k závěru, že "snižování tohoto podílu by mělo zřetelné dezintegrační dopady na utváření vůle tohoto zastupitelského tělesa" (bod 50), je třeba uvést, že toto tvrzení je zcela neopodstatněné. Předně, podrobnější pohled na členské země Evropské unie prozradí, že z těchto 14 zemí, kde je zakotvena uzavírací klauzule, většina států má s ohledem na počet přidělovaných mandátů tak vysoký tzv. přirozený práh anebo tak nízkou umělou klauzuli, že se tam umělá klauzule nemůže vůbec reálně uplatnit [Chorvatsko a Litva - 11 mandátů, Kypr - 6 (navíc klauzule je zde pouze 1,8 %!), Lotyšsko - 8, Rakousko - 18 (klauzule je zde však jen ve výši 4 %), Řecko - 21 (klauzule jen ve výši 3 %), Slovensko - 13, Švédsko - 20 (klauzule však jen ve výši 4 %)]. Další státy sice mají relativně vysoký počet mandátů, nicméně uzavírací klauzule se u nich přesto neuplatní, protože volební území je rozděleno na volební obvody, což opět znamená vznik relativně vysokého přirozeného prahu (Francie - 74 mandátů, leč 8 obvodů; Itálie - 73 mandátů, avšak 5 obvodů, navíc klauzule je ve výši 4 %; Polsko - 51 mandátů, avšak 13 obvodů). Státy, které jsou v zásadě srovnatelné s Českou republikou, proto zůstávají nakonec jen dva: Maďarsko (21 poslanců) a Rumunsko (32 poslanců). Máme proto za to, že z komparativního hlediska nelze nalézt žádné přesvědčivé argumenty pro existenci umělé uzavírací klauzule ve výši 5 %, přesahující tzv. přirozený práh.
5. Samozřejmě platí, že integrační efekt může být podpořen nejen uzavírací klauzulí, nýbrž také třeba právě rozdělením území státu na volební obvody (k čemuž v České republice v případě voleb do Evropského parlamentu nedošlo), neboť toto opatření zvyšuje tzv. přirozený práh. Máme však za to, že - na rozdíl od uzavírací klauzule - rozdělení na volební obvody je daleko více ústavně akceptovatelné, neboť jakkoliv posiluje "většinový efekt" volebního systému, na straně druhé přináší nespornou výhodu spočívající ve větším personálním propojení voličů a jejich zástupců (regionalizace voleb daná tím, že voliči nevybírají z jediné celostátní kandidátní listiny, nýbrž z kandidátek předložených v každém jednotlivém obvodu, kdy je větší předpoklad, že se bude jednat o místně známé a profilované osobnosti), což právě může toto opatření legitimizovat.
6. Souhlasíme rovněž s tím, že určujícími limity pro posouzení uzavírací klauzule jsou základní zásady volebního práva, zakotvené v ústavním pořádku. Klíčovou se v tomto směru jeví zásada rovnosti volebního práva. Ani většina pléna přitom nezpochybňuje, že tato zásada v daném případě je porušena (bod 63) a že v důsledku působení uzavírací klauzule dochází k disproporci ve váze získaných hlasů, která v posledních volbách v jednom případě přesáhla dokonce i odchylku 15 %, označovanou jako ještě přijatelnou Kodexem správné praxe ve volebních záležitostech [Code of Good Practice in Electoral Matters, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), CDL-AD (2002)23, 30. 10. 2002]. Naše odlišnost ve vztahu k většinovému názoru se však týká možného odůvodnění této protiústavní nerovnosti a tvrdíme, že pro takovouto nerovnost většina pléna nenabídla žádné přesvědčivé vysvětlení. Seznamy kandidátů totiž nesestavují celoevropské politické strany, volební kampaň je vedena na úrovni jednotlivých států a jejím tématem jsou daleko více zájmy konkrétních států než celoevropská integrační témata. K integraci politických sil v Evropském parlamentu tudíž dochází napříč národními kontingenty. I jediný poslanec zvolený za určitou stranu v určitém státě se tak může stát součástí početné koalice stejně politicky zaměřených stran, a naopak početná skupina poslanců silné národní strany nemusí nalézt společnou řeč s žádným ze stávajících politických bloků, a může tak představovat dezintegrační prvek. Představa, že by uzavírací klauzule na národní úrovni mohla jakkoliv výrazněji přispět k integritě politického spektra v Evropském parlamentu, je tak spíše iluzorní, neboť z tohoto hlediska je uzavírací klauzule zcela neutrální. Jinak řečeno, pokud budou ve volbách do Evropského parlamentu tak jako dosud kandidovat výhradně "národní" politické strany a hnutí a jejich následná integrace do jednotlivých frakcí tohoto orgánu se bude odvíjet nikoliv od jejich soustavné, systematické a dlouhodobé spolupráce, nýbrž spíše podle aktuálních politických zájmů, nelze vážně tvrdit, že stávající uzavírací klauzuli lze legitimizovat zájmem na integraci Evropského parlamentu.
7. Ostatně, nic jiného ve skutečnosti neříká ani většina pléna, která také konstatuje, že národní politické strany jsou daleko více schopny ovlivňovat veřejné mínění a výsledkem je "znatelně menší zájem veřejnosti o dění v Evropském parlamentu, klesající účast občanů v evropských volbách a jeho diskutabilní faktická legitimita" (bod 41). Proto pouze dodáváme: tato situace nastala za existence uzavírací klauzule a většinový názor pohříchu nenabízí žádný relevantní argument, pro který by zrušením klauzule mohlo dojít k posílení popsané tendence.
8. Shora uvedené lze ostatně empiricky dokumentovat i na výsledku posledních voleb do Evropského parlamentu. Jejich vítězem bylo totiž politické hnutí ANO 2011, tedy subjekt, který vznikl v České republice zcela nově a jehož skutečné etablování na politické scéně zatím nelze časově vymezit v letech, nýbrž spíše pouze v měsících, a na půdě Evropského parlamentu se teprve muselo začlenit do programově nejbližší frakce. Naopak třeba u Strany zelených, které uzavírací klauzule znemožnila vstup do tohoto orgánu, nelze pochybovat o jejím začlenění do dlouhodobě etablované Skupiny zelených - Evropské svobodné aliance. Není proto ani pravda, resp. nelze nijak empiricky dovodit, že "omezující účinek uzavírací klauzule brání výskytu formálně zařaditelných, z hlediska reálného politického vlivu však marginálních solitérů" (bod 79). Koneckonců, většinový názor v tomto směru není ani konzistentní, protože na jiném místě zase obhajuje existenci stávající uzavírací klauzule mimo jiné úspěchem Strany svobodných občanů (bod 82). Na straně jedné tedy většina tvrdí, že klauzule zabraňuje vstupu do Evropského parlamentu marginálním subjektům; na straně druhé však její další existenci obhajuje právě tím, že neomezuje politickou pluralitu a nezabraňuje parlamentnímu zastoupení ani malé a k evropské integraci velmi kritické straně. Domníváme se, že obě tato tvrzení vedle sebe nemohou logicky obstát.
9. V tomto kontextu se proto jeví jako zcela nepodložená i obava z toho, aby se Česká republika nestala příslovečným "černým pasažérem" (bod 77). Většinový názor je v tomto ohledu ostatně i velmi nekonzistentní, jelikož na straně jedné argumentuje rizikem dezintegrace kolektivního tělesa (Evropského parlamentu) v případě neexistence uzavírací klauzule v České republice, nicméně na straně druhé připouští, že zrušení této klauzule by mělo "zanedbatelný dopad". Další rozpor spočívá v tom, že většinový názor je založen na tom, že problematika uzavírací klauzule není otázkou unijního práva, nýbrž výhradně souladu s ústavním pořádkem, přičemž unijní právo je použitelné v podstatě toliko kontextuálně, a přesto připouští, že Ústavní soud byl veden "zdrženlivostí ve vztahu k zákonodárci, který má být schopen posoudit i mezinárodní (evropské) aspekty své legislativní činnosti". Jinými slovy se zde říká, že mají být zvažovány i ty aspekty, které zde podle Ústavního soudu nehrají žádnou významnější roli.
10. Přesvědčivý důvod pro neúčelnost - a ve svých důsledcích i protiústavnost - stávající uzavírací klauzule spatřujeme rovněž v tzv. přirozeném prahu. Většinové odůvodnění k tomu připouští, že tento proměnný přirozený práh se pohybuje přibližně nad hranicí 3,5 %. Jinak řečeno, s ohledem na počet 21 mandátů, které se v České republice mezi kandidující strany rozdělují, je určitý integrační prvek dán právě již v existenci tohoto přirozeného prahu. I pokud by tedy umělá uzavírací klauzule vůbec nebyla, měly by reálnou šanci na zisk mandátu toliko ty strany, které by obdržely 3,5 % a více hlasů. Není proto pravda, že by po případném zrušení umělé uzavírací klauzule nebyl ve volebním systému obsažen integrační prvek žádný, resp. že by se do Evropského parlamentu mohly dostat i strany s marginálním ziskem hlasů (jako je tomu nyní po zrušení uzavírací klauzule Spolkovým ústavním soudem v SRN).
11. Pokud většinový názor spatřuje smysluplnost uzavírací klauzule v působení psychologického efektu (bod 83), uvádíme, že jsme navrhovali vyhovění podanému návrhu a zrušení stávající uzavírací klauzule s tím, že právě z důvodu zachování (pouze!) určitého psychologického efektu jsme se zasazovali za takové odůvodnění nálezu, v němž by Ústavní soud vyjádřil své porozumění pro ústavní konformitu klauzule ve výši do 3 % včetně. Tím by totiž zůstal kýžený psychologický efekt zachován, nicméně takto nastavená uzavírací klauzule by již nedeformovala volební výsledky, jelikož by se pohybovala pod hranicí přirozeného prahu. Bohužel, ani tento náš návrh většina nepřijala, byť by to nebylo poprvé, co by Ústavní soud uplatnil podobné řešení ["Ústavní soud proto příslušné ustanovení volebního zákona s účinností od vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušil ... Je věcí úvahy Parlamentu České republiky, zda má být pro volby do Poslanecké sněmovny při existenci volebních kaucí ponechána též i určitá hranice - řekněme kolem 1 % - získaných hlasů jako důkaz vážnosti volebních úmyslů stran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů" (viz nález ze dne 13. 10. 1999sp. zn. Pl. ÚS 30/98, N 137/16 SbNU 27; 243/1999 Sb.)].
12. Pokud většina pléna dovozuje z existence umělé uzavírací klauzule, že "jedině volič jednající v souladu se svým vnitřním přesvědčením je skutečným základem demokratického uspořádání společnosti", je třeba uvést, že tento argument není správný, a to ze dvou důvodů. Předně, není a nesmí být úkolem žádného soudu apriorně hodnotit, který volič je či není skutečným základem společnosti. Tato úvaha je totiž zcela v rozporu s úlohou soudů v demokratickém právním státu a ve svých konsekvencích i bytostně nedemokratická. Za druhé, citovaná úvaha je rovněž věcně chybná, jelikož umělá uzavírací klauzule logicky vede k tomu, že se voliči rozhodují takticky a nevolí nutně podle svého vnitřního přesvědčení, nýbrž často i tak, aby jejich hlas "nepropadl", tedy aby nebyl odevzdán pro stranu, která reálně uzavírací klauzuli nemá šanci překonat. Naopak absence uzavírací klauzule voliče takto nelimituje, nevede k taktickému hlasování a dává mu větší možnost hlasovat jen podle svých skutečných politických preferencí. Uzavírací klauzule tedy vyvolává přesně opačný efekt, než tvrdí většina pléna.
13. Legitimní důvod pro existenci napadené uzavírací klauzule nespatřujeme ani v (případném) zájmu na vnitrostátní integraci politického spektra. Specifikem evropských voleb je totiž, jak se podává shora, působení poměrně vysokého přirozeného prahu, jež samo o sobě zaručuje, že politické strany se ziskem hlasů pod cca 3,5 % nezískají žádný mandát. To pak znamená, že i při neexistenci umělé uzavírací klauzule by sice získala třeba jeden mandát v Evropském parlamentu některá malá strana, nicméně každý volič by si byl vědom i toho, že tento zisk hlasů nebude stačit na překonání uzavírací klauzule ve volbách do Poslanecké sněmovny. Jinak řečeno, výsledek těchto voleb by ve skutečnosti pro voliče nebyl z psychologického hlediska výrazně odlišný od informovanosti o výsledcích reprezentativních výzkumů veřejného mínění.