41. Výsledky testu minimalizace zásahu do základních práv v podobě šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva (příkazu optimalizace) plynou podle veřejné ochránkyně práv do značné míry z úvah učiněných pro účely testu potřebnosti. Zatímco hodnocené ustanovení zasahuje samotnou podstatu práva na vzdělání (bezvýjimečným vyloučením ze vzdělávání), jeho nenaplnění prakticky není s to bezprostředně zasáhnout do práva jiných na ochranu zdraví. V rozsahu tzv. vážící formule veřejná ochránkyně práv zdůraznila, že aplikace hodnoceného ustanovení nevede pouze k zásahu do práva na vzdělání. Případné upřednostnění práva na ochranu zdraví jiných může zasáhnout také do ostatních základních práv dítěte (zejména do jeho práva na nedotknutelnost osoby, ochranu zdraví a respektování soukromého a rodinného života).
42. Ve shodě se stěžovatelem se pak veřejná ochránkyně práv domnívá, že napadená ustanovení ani ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví nedostojí požadavku zákonného základu pro možné omezení základního práva podle čl. 4 odst. 2 Listiny. Zákonodárce totiž nevymezil ani podstatné parametry povinného očkování (nestanovil meze zmocnění), a zjevně tak na moc výkonnou delegoval uložení primárních povinností. Podzákonná úprava pak sama, bez opory v zákoně, vymezila definiční znaky povinného očkování.
43. Závěrem svého vyjádření veřejná ochránkyně práv s ohledem na shora uvedené uvedla, že ustanovení § 50 (ve spojení s § 46) zákona o ochraně veřejného zdraví zasahující do práva na vzdělání dle čl. 33 odst. 1 Listiny v kombinaci se zásahem do práva nebýt diskriminován ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny neobstojí v testu proporcionality ani v požadavku zákonného základu pro možné omezení základního práva podle čl. 4 odst. 2 Listiny, a navrhla, aby Ústavní soud zrušil § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví.
44. Ústavnímu soudu bylo taktéž doručeno dne 28. 8. 2014 podání amicus curiae brief od MUDr. Jana Vavrečky, Ph.D., jako předsedy občanského sdružení Unicampus, o. s., které se věnuje ochraně kolektivních zájmů a práv spotřebitelů. V tomto vyjádření bylo zejména reagováno na (Ústavním soudem mu nezaslané) shora uvedené vyjádření vlády. Ve vyjádření je uvedeno, že vlastní fyzická separace a oddělení neočkovaných dětí od dětských kolektivů nepřináší vůbec žádný užitek nikomu. Vlastní separační účinky nelze odůvodnit žádnou medicínskou či zdravotní potřebou takového stavu. Stojí zcela proti ochraně veřejného zdraví a proti teorii kolektivní imunity vytvářet fyzickou separací neočkovaných dětí jejich početnější nechráněné skupiny či komunity v populaci.
45. Fyzickou separací neočkovaných dětí z dětských kolektivů se podle daného vyjádření nechrání děti očkované, neboť ty takovou ochranu vůbec nepotřebují, a ani děti neočkované, neboť ty před proočkovanými kolektivy chránit nepotřebují. Ačkoliv platí, že čím více je v populaci chráněných jedinců, tím silnější kolektivní imunita je, narůstající kolektivní imunita však slouží ku prospěchu stále se zmenšujícímu počtu jednotlivců. Je tedy iracionální chtít dosáhnout protilátkové ochrany všech jednotlivců z důvodu maximalizace kolektivní imunity. Pokud kolektivní imunita populace slouží již zcela zanedbatelnému počtu jedinců, je sama zcela zanedbatelnou, přestože je velice silná. Racionálním cílem ochrany veřejného zdraví je tedy "optimum kolektivní imunity".
46. Další amicus curiae brief byl doručen soudci zpravodaji dne 1. 6. 2014 od prof. MUDr. Jana Jandy, CSc., předsedy sekce očkování České pediatrické společnosti, který uvádí, že dítě neočkované proti spalničkám, zarděnkám a příušnicím, které získá některé z uvedených onemocnění mimo kolektiv mateřské školy, může nakazit děti v kolektivu mateřské školy. Onemocnění neočkovaného dítěte zanesené do kolektivu mateřské školy může rezultovat v přenos infekce na děti, u kterých očkování bylo ze závažné zdravotní indikace odloženo, nebo v případech, kdy dítě bylo očkované, ale z různých, byť vzácných důvodů, nevznikla předpokládaná imunita. Ohrožení personálem mateřské školy, kdy jde o dospělé osoby, je sice teoreticky možné, ale vysoce nepravděpodobné. Personál byl v minulosti v naprosté většině případů očkován, resp. přeočkován v dětském věku, riziko je tedy minimální, vyloučit je ale nelze. Muselo by být provedeno laboratorní vyšetření hladiny ochranných protilátek proti daným onemocněním. To se běžně neprovádí.
47. Neočkované dítě zařazené do kolektivu mateřské školy je vystaveno riziku infekce spalniček, zarděnek a příušnic. Tuto infekci může získat buď od dalšího neočkovaného dítěte, které ji zaneslo do kolektivu mateřské školy, nebo od dítěte sice očkovaného, ale u kterého nevznikla předpokládaná imunita a infekci získá mimo mateřskou školu a tam ji zanese. Co se týká rizika onemocnění hepatitidou typu B, pediatři se opakovaně setkávají s případy, kdy ve veřejných prostorách mimo budovy jsou nacházeny pohozené použité injekční jehly použité předtím jedinci drogově závislými (např. na pískovištích, kde si děti hrají). Zranění takovou jehlou je spojeno s jasným rizikem nákazy hepatitidou B. Obecně je možno dodat, že doporučení očkovat děti již v kojeneckém věku je podporováno skutečností, že nákaza virem hepatitidy typu B v útlém věku je spojena s významně vyšším rizikem závažného průběhu nemoci ve srovnání s infekcí získanou v pozdějším věku.
48. Rodiče svým rozhodnutím neočkovat mohou ohrozit na zdraví i na životě nejen vlastní, ale i ostatní děti. Jde zde tedy o princip solidarity. V zájmu ochrany veřejného zdraví by mělo převážit přesvědčení, že rizika vedlejších účinků vakcinace jsou naprosto nesrovnatelná s rizikem, kdy poklesne v populaci tzv. proočkovanost.
IV. Replika navrhovatele
49. Navrhovatel ve své replice k vyjádření účastníků řízení a vedlejších účastníků řízení zejména uvedl, že se téměř ve všem shoduje s názorem veřejné ochránkyně práv k projednávané věci. Naopak s argumentací a tvrzením vlády se neshoduje a k tomu uvádí, že plošné státem doporučené a hrazené očkování je sice v souladu s doporučeními Světové zdravotnické organizace, ta ovšem nedoporučuje povinné očkování. Dále uvádí, že dostatečná proočkovanost, a tedy i kolektivní imunita, je zajištěna jak v systému povinného očkování, tak i v systému dobrovolného státem hrazeného očkování. I když je v zemích s dobrovolným individuálním očkovacím přístupem proočkovanost o něco nižší, je stále velmi vysoká. Vláda není podle navrhovatele schopna zajistit základní předpoklady, aby alespoň nařizování povinného očkování bylo legitimní, tedy aby jeho medicínskou nutnost podložila důvěryhodnými studiemi a aby orgán, který politiku očkování tvoří, byl důvěryhodný, vyvážený, bez střetů zájmů a jednal v zájmu dětí.
50. Argumentace vlády je podle navrhovatele jednostranná a manipulativní, neboť uvádí pouze výhody očkování a rizika zcela zamlčuje. Ke každé povinně očkované nemoci i ke každé nemoci, proti které stát očkování doporučuje a hradí, by měla být zpracována komplexní analýza, která vyhodnotí jak přínosy, tak rizika, tak i možné modely očkování a jejich účinnost a šetrnost a ze které vyplyne, zda je povinné očkování medicínsky nezbytné.
51. V případě 100% proočkovanosti ostatních dětí v mateřské škole chybí podle navrhovatele důvod vylučovat jediné neočkované dítě, protože nemá koho nakazit a ohrožovat. Stát rovněž nezkoumá, zda je naočkován i personál školky, a i kdyby v minulosti byl, tak každá vakcína má pouze omezenou dobu účinnosti. Na tvrzení vlády, že zákonní zástupci nezletilého zcela neproporčně nadřazují zájmy svého dítěte nad zájem ostatních dětí, navrhovatel uvádí, že pro každého rodiče je prioritní zájem jeho vlastního dítěte a i ti rodiče, kteří dítě kompletně naočkují v souladu s oficiálním očkovacím kalendářem, tak jistě nečiní z toho důvodu, že nadřazují veřejný zájem nad zájem svého dítěte, ale z toho důvodu, že jsou přesvědčeni, že očkování je v takovém rozsahu v zájmu dítěte samotného.
52. V závěru své repliky navrhovatel znovu uvádí, že žádá Ústavní soud, aby rozhodl o zrušení ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví a § 34 odst. 5 školského zákona.
V. Upuštění od ústního jednání
53. Po shora rekapitulovaném průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další, resp. lepší a jasnější objasnění věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů navrhovatele, účastníků řízení a vedlejších účastníků řízení. S ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání.
VI. Dikce napadených ustanovení
54. Napadené ustanovení § 34 odst. 5 školského zákona zní:
"Při přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání je třeba dodržet podmínky stanovené zvláštním právním předpisem."
55. Napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví zní:
"Zařízení poskytující péči o dítě do 3 let věku v denním režimu nebo předškolní zařízení mohou přijmout pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním, má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci."
VII. Posouzení aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu
56. Jak již bylo výše uvedeno, navrhovatel podal návrh na zrušení citovaných ustanovení společně s ústavní stížností podle § 72 a následujících zákona o Ústavním soudu. Jeho aktivní legitimace se tak opírá o ustanovení § 64 odst. 1 písm. e), resp. § 74 zákona o Ústavním soudu. V souladu s těmito ustanoveními musel tedy Ústavní soud nejprve zkoumat, zda jsou podmínky pro podání takového návrhu v případě stěžovatele (navrhovatele) splněny.
57. Základním předpokladem podání návrhu podle ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu je "uplatnění" napadeného právního předpisu. To znamená, že teprve až na základě aplikace předmětného předpisu (nastalé skutečnosti) je vydáno rozhodnutí, opatření nebo jiný zásah orgánu veřejné moci, které je předmětem ústavní stížnosti a které se projevilo v individuální právní sféře stěžovatele negativně, tj. došlo k porušení jeho ústavně zaručených základních práv a svobod. Mezi ústavní stížností napadeným rozhodnutím nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci a ustanovením právního předpisu navrženého ke zrušení musí existovat úzká vazba v tom smyslu, že nebýt napadeného ustanovení právního předpisu, nebylo by vydáno ani napadené rozhodnutí nebo uskutečněn jiný zásah orgánu veřejné moci.
58. V posuzované věci, s ohledem na předmět sporu - v němž se navrhovatel domáhá zrušení rozhodnutí ředitele mateřské školy, na základě kterých nebyl přijat do mateřské školy pro nesplnění podmínek § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví - přitom dochází k aplikaci § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví pouze částečně.
59. V souladu s těmito závěry pak Ústavní soud podrobil meritornímu přezkumu jen tu část napadeného ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví, kde se praví, že: "předškolní zařízení mohou přijmout pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním, má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci". Jen u této části návrhu je totiž podle Ústavního soudu z ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu aktivní legitimace navrhovatele dovoditelná.
60. Naopak v části, kdy navrhovatel, alespoň formálně v petitu svého návrhu, brojí proti zbylé části napadeného ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví stanovící citovanou podmínku pro přijetí dítěte i do "Zařízení poskytující péči o dítě do 3 let věku v denním režimu" se návrh odmítá, neboť je podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
61. V části návrhu požadující zrušení ustanovení § 34 odst. 5 školského zákona pak není aktivní legitimace navrhovatele k jejímu podání naplněna ani částečně. Napadené ustanovení § 34 odst. 5 školského zákona ukládá pro případy přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání povinnost dodržet podmínky stanovené zvláštním právním předpisem, a stanoví tak toliko obecnou zásadu, že zde má zvláštní zákon přednost před obecným zákonem (lex specialis derogat legi generali). Z této zásady vyplývá, že jsou-li naplněny podmínky pro použití zvláštní právní úpravy, musí se tato úprava aplikovat a nelze použít úpravu obecnou. Lze proto přisvědčit tvrzení Senátu, obsaženému v jeho vyjádření, že by se uvedené výkladové pravidlo obsažené v § 34 odst. 5 školského zákona uplatnilo i v případě neexistence tohoto ustanovení. Napadená rozhodnutí o nepřijetí navrhovatele do mateřské školy by proto byla vydána i nebýt § 34 odst. 5 školského zákona.
62. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že navrhovatel ve vztahu k napadenému ustanovení § 34 odst. 5 školského zákona není oprávněným navrhovatelem, a nejsou tak v této části jeho návrhu splněny podmínky jeho aktivní legitimace v řízení o kontrole norem.
VIII. Ústavní konformita legislativního procesu
63. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud - kromě posouzení souladu obsahu napadeného zákona s ústavními zákony - zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
64. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat a postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou sněmovnou a Senátem, formální ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.
65. Návrh zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, obsahující napadené ustanovení § 50 Poslanecká sněmovna řádně schválila na své schůzi konané dne 25. 5. 2000 (usnesení č. 1020). Senát návrh vrátil s pozměňovacími návrhy Poslanecké sněmovně, která jej přijala na své schůzi konané dne 14. 7. 2000 (usnesení č. 1160). Prezident republiky přijatý zákon podepsal dne 26. 7. 2000. Po podpisu předsedou vlády byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 74 pod číslem 258/2000 Sb.
66. Napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví bylo tedy přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
IX. Právní hodnocení Ústavního soudu
67. Napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví jako podmínku pro přijetí dítěte do předškolního zařízení podrobení se stanoveným pravidelným očkováním, ledaže má dítě doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci.
68. Pravidelné očkování, na které napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví shora uvedeným způsobem odkazuje, je upraveno v § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví tak, že tímto ustanovením vymezené fyzické osoby jsou povinny podrobit se, v prováděcím právním předpisu upravených případech a termínech, stanovenému druhu pravidelného očkování. Předmětným prováděcím právním předpisem je podle § 108 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví vyhláška Ministerstva zdravotnictví.
69. Navrhovatel ke svému tvrzení o protiústavnosti § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví ve svém návrhu uvádí, že k omezení jeho základního práva na vzdělání, ale též práva na informovaný souhlas, resp. nedotknutelnost osoby a její fyzické integrity a soukromí, práva svobodně projevovat své náboženství nebo víru a rodičovských práv nedochází zákonem, nýbrž vymezení rozsahu povinnosti nechat se očkovat je ponecháno vyhlášce, čímž je sféra ochrany základních práv a svobod pod pravomocí moci výkonné, která k takovým pravomocím není oprávněna. Obdobnou námitku nenaplnění požadavku zákonného základu pro možné omezení základního práva uvádí ve svém vyjádření také veřejná ochránkyně práv.
70. Ústavní soud považuje za podstatné, že ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví podmínku podrobení se stanoveným pravidelným očkováním, aniž by samo konkrétní obsah této podmínky vymezilo či dále upravilo, jakou formou má být stanoven. Uvedené je upraveno v ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví, na které § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví v daném směru navazuje.
71. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zdůrazňuje vázanost petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, tj. argumenty, které navrhovatel uvádí. Posuzuje proto sice návrh i z jiných hledisek ochrany ústavnosti, než která jsou uvedena v odůvodnění návrhu, nemůže však rozhodnout o zrušení jiných ustanovení, než která jsou v petitu návrhu uvedena. Výjimkou z uvedeného je situace, kdy by v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově na předchozím závislé, ztrácelo rozumný smysl, tj. ztrácelo opodstatněnost své normativní existence, čímž by byl dán důvod pro zrušení i tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by se jednalo o postup ultra petitum. Platnost takového ustanovení zaniká totiž na základě principu cessante ratione legis cessat lex ipsa, derogace provedená Ústavním soudem má proto toliko evidenční, technickou povahu [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 59/2000ze dne 20. 6. 2001 (N 90/22 SbNU 249; 278/2001 Sb.)].
72. Posuzovaný návrh však s ohledem na shora uvedené takovým případem není. Ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví - vůči kterému podstata námitek navrhovatele, byť spojovaných s napadeným ustanovením, ve skutečnosti směřuje, a to aniž by jeho zrušení bylo návrhem požadováno - není totiž ustanovením, které by pouze legislativně-technicky na ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, navazovalo. Situace je zde do jisté míry opačná, neboť to je právě napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví, resp. jím předpokládaná podmínka podrobení se stanovenému očkování pro přijetí do předškolního zařízení, jejíž naplňování by bez existence § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví nemohlo být v praxi vyžadováno. Kdyby však Ústavní soud přezkoumával ve světle námitek navrhovatele ve spojení s napadeným ustanovením také § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví, jednalo by se o postup ultra petitum.
73. S ohledem na shora uvedené, tedy že napadený § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví upravuje podmínku podrobení se stanoveným pravidelným očkováním, aniž by sám upravoval, jakým způsobem má být pravidelné očkování stanoveno, nemůže Ústavní soud námitce porušení výhrady zákona v souvislosti s tímto ustanovením přisvědčit.
74. S poukazem na ústavně konformní výklad, který má prioritu před zrušením zákona nebo jeho částí, Ústavní soud proto uzavírá, že § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví výhradu zákona nijak neporušuje, neboť na jeho základě není dokonce ani vyloučeno, aby povinnost podrobení se pravidelným očkováním byla stanovena výhradně jen zákonem. Úpravu samotné povinnosti podrobit se očkování, na kterou napadené ustanovení svým obsahem toliko odkazuje, činí § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví, který ve spojení s § 108 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví zmocňuje Ministerstvo zdravotnictví k vydání příslušné vyhlášky. Předmětná námitka porušení výhrady zákona proto může mít ústavněprávní relevanci až v souvislosti s posledně citovanými ustanoveními zákona.
75. Navrhovatel v petitu svého návrhu, kterým je Ústavní soud vázán, však vedle § 34 odst. 5 školského zákona, k jehož zrušení není aktivně legitimován, brojí pouze proti § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví. Proto Ústavní soud na základě shora uvedeného shledal návrh v části, ve které je namítáno porušení výhrady zákona ustanovením § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví, jako zjevně neopodstatněný.
76. Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že se otázkou naplnění požadavku zákonného základu v souvislosti s § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví již zabýval, a to ve věcisp. zn. Pl. ÚS 19/14, přičemž dospěl k závěru, že: "text ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví je dostatečně jasný a srozumitelný a vyplývají z něj spolehlivě základní atributy a meze právní úpravy povinného očkování proti infekčním nemocem. Zmocnění, jež je v zákonné úpravě poskytnuto prováděcí vyhlášce za účelem regulace podrobností spjatých s realizací povinné vakcinace, využívá podzákonná norma v daných mezích, aniž by zasáhla do skutkové podstaty obsažené v podstatných znacích v zákoně. Nedošlo tedy k legislativnímu zásahu do garancí poskytnutých nositelům základních práv a svobod v čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny" [nález ze dne 27. 1. 2015sp. zn. Pl. ÚS 19/14(N 16/76 SbNU 231; 97/2015 Sb.)].
77. Pokud jde o další námitky navrhovatele a veřejné ochránkyně práv směřující k tomu, že podmínka očkování pro přístup k předškolnímu vzdělání obsažená v § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví zasahuje do práva navrhovatele na vzdělání, práva nebýt diskriminován a že neobstojí v testu proporcionality, Ústavní soud podotýká, že v souladu s tím, co je uvedeno výše (k petitu návrhu), nezkoumal Ústavní soud ústavnost obsahu zákonné povinnosti podrobit se stanovenému druhu pravidelného očkování, v případech a termínech upravených prováděcím právním předpisem, a to jak na úrovni zákonné (ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví), tak ani na úrovni podzákonné (vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem).
78. V intencích takto vymezeného přezkumu, jehož předmětem je ze shora uvedených důvodů toliko samotná dikce části ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví stanovící podmínku pro přijetí dítěte do předškolního zařízení, je nutné zodpovědět otázku, zda péče v předškolním zařízení spadá pod Listinou chráněné základní právo na vzdělání, jehož porušení stěžovatel a veřejná ochránkyně práv namítají.
79. Ustanovení čl. 33 Listiny, kterým je právo na vzdělání garantováno, nestanoví, jaký je rozsah "vzdělání", které především v první větě svého prvního odstavce pokrývá. Školský zákon, který je jedním ze zákonů, které toto ustanovení provádějí, v paragrafu 1 vymezuje svůj předmět úpravy tak, že: "Tento zákon upravuje předškolní, základní, střední, vyšší odborné a některé jiné vzdělávání ve školách a školských zařízeních, stanoví podmínky, za nichž se vzdělávání a výchova (dále jen ,vzdělávání') uskutečňuje, vymezuje práva a povinnosti fyzických a právnických osob při vzdělávání a stanoví působnost orgánů vykonávajících státní správu a samosprávu ve školství".
80. Podle důvodové zprávy k § 1 školského zákona je pro potřeby tohoto zákona pojem "vzdělání" uvedený v čl. 33 Listiny chápán jako "vzdělávání" ve smyslu procesu i "vzdělání" ve smyslu výsledku, tj. úspěšného ukončení tohoto procesu završeného obvykle dosažením stupně vzdělání.
81. Ustanovení § 2 odst. 2 školského zákona pak vymezuje obecné cíle vzdělávání, resp. výchovy a vzdělávání ve smyslu citovaného § 1 školského zákona, kdy jako jeden z těchto cílů je např. pod písmenem a) uveden "rozvoj osobnosti člověka, který bude vybaven poznávacími a sociálními způsobilostmi, mravními a duchovními hodnotami pro osobní a občanský život, výkon povolání nebo pracovní činnosti, získávání informací a učení se v průběhu celého života".
82. Ustanovení § 33 školského zákona stanoví cíle předškolního vzdělávání tak, že: "Předškolní vzdělávání podporuje rozvoj osobnosti dítěte předškolního věku, podílí se na jeho zdravém citovém, rozumovém a tělesném rozvoji a na osvojení základních pravidel chování, základních životních hodnot a mezilidských vztahů. Předškolní vzdělávání vytváří základní předpoklady pro pokračování ve vzdělávání. Předškolní vzdělávání napomáhá vyrovnávat nerovnoměrnosti vývoje dětí před vstupem do základního vzdělávání a poskytuje speciálně pedagogickou péči dětem se speciálními vzdělávacími potřebami."
83. S ohledem na shora uvedené a dále s přihlédnutím k judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen "ESLP"), která vyslovila, že ustanovení čl. 2 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě zaručující, že nikomu nesmí být odepřeno právo na vzdělání, se vztahuje na všechny typy a úrovně vzdělávání poskytované v rámci smluvního státu (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Leyla Zahin proti Turecku ze dne 10. 11. 2005 č. 44774/98, § 134), Ústavní soud dospěl k závěru, že není důvod předškolní vzdělávání jako proces vedoucí k osvojování stanovených dovedností, postojů a vědomostí, a nikoliv pouze jako péči o děti či hlídání dětí vylučovat z dosahu práva na vzdělání podle čl. 33 Listiny (srov. KATZOVÁ, P. Školský zákon: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2009).
84. Právo na vzdělání, obsažené v hlavě čtvrté Listiny, patří do tzv. sociálních práv. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny i samotná povaha sociálních práv vylučují, aby metodologie jejich přezkumu byla totožná s metodologií užívanou ve vztahu ke "klasickým" základním právům (obsaženým zejména v hlavě druhé Listiny), jako je "přísný" test proporcionality, jehož aplikace ve svém důsledku výrazně omezuje diskreci zákonodárce při přijímání právní úpravy mající regulovat přezkoumávanou oblast společenských vztahů. S ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny však uvážení zákonodárce není (resp. z ústavního pohledu nemůže být) ani v oblasti regulace sociálních a ekonomických práv zcela neomezené a může být podrobeno přezkumu Ústavním soudem.
85. Na základě uvedeného konstruoval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 24. 4. 2012sp. zn. Pl. ÚS 54/10(N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) jako metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních práv tzv. test rozumnosti. Tento test reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy a skládá se ze čtyř následujících kroků: 1. Vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu. 2. Zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. 3. Posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv. 4. Zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
86. Prvním krokem přezkumu v rámci tohoto testu je vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, ve zkoumaném případě práva na vzdělání ve smyslu ustanovení čl. 33 Listiny.
87. Jak je již výše uvedeno, u práva na vzdělání se lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat tohoto práva jen v mezích zákona. Ustanovení čl. 33 Listiny je tak primárně vydáno zákonodárci k tomu, aby je naplnil konkrétním obsahem. Od základních práv obsažených zejména v druhé hlavě Listiny se právo na vzdělání liší v tom, že neexistuje jako a priori neomezené základní právo, které by bylo zákonodárcem případně omezováno z důvodů předvídaných v Listině, ale je to naopak zákonodárce sám, který mu dává příslušný obsah a rozsah. Byť má zákonodárce relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto článku, je vázán ústavními maximami, z nichž hlavní v tomto smyslu představuje čl. 4 odst. 4 Listiny [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/04ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), vztahující se k čl. 26 Listiny, či nálezsp. zn. Pl. ÚS 35/93ze dne 15. 2. 1994 (N 7/1 SbNU 51; 49/1994 Sb.), vztahující se k čl. 33 odst. 2 Listiny].
88. Ovšem ani zmíněná relativní volnost zákonodárce vyplývající z čl. 41 odst. 1 Listiny nemůže vést k tomu, aby formou zákona porušil podstatu a smysl čl. 33 Listiny. K charakteru práva na vzdělání však Ústavní soud ve své předchozí judikatuře poznamenal, že "jeho pojmový znak je sám o sobě vágní, neboť s tímto jen všeobecně formulovaným právem je spojen nespočet sociálních aspektů a účelů, a to mnohdy rozdílné sociální kvality a sociálního dopadu. Tendence posunout jakýkoliv z těchto aspektů a účelů do roviny způsobilé k porušení tohoto práva by podle názoru Ústavního soudu byla způsobilá, stejně jako v celé řadě obdobných případů, vyvolat celou řadu sociálně dysfunkčních a nežádoucích účinků" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 32/95ze dne 3. 4. 1996 (N 26/5 SbNU 215; 112/1996 Sb.)].
89. Zásah do samotného jádra práva na vzdělání je tak něčím výjimečným a může k němu dojít jen v případě zjevných excesů. To by se tak mohlo stát např. za situace, když by měl daný právní předpis obecně nepřijatelné (např. diskriminační) důsledky či by nesplňoval požadavky v právním státě obecně kladené na právní předpisy (usnesení ze dne 5. 1. 2011sp. zn. II. ÚS 2446/10).
90. V rámci druhého kroku testu Ústavní soud posuzuje, zda napadená zákonná úprava nepopírá samu existenci, podstatu či smysl ústavně garantovaného sociálního práva. Jak již bylo výše uvedeno, ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny totiž s ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny nelze samo sebou vykládat tak, že umožňuje prostřednictvím zákonné úpravy ústavní garance zcela negovat; v opačném případě by ústavní úprava sociálních práv postrádala jakýkoliv praktický smysl. K protiústavnímu zásahu spočívajícímu v narušení podstaty a smyslu práva na vzdělání však v projednávané věci nedošlo.
91. Napadené ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví pro přijetí dítěte do předškolního zařízení podmínku spočívající ve splnění povinnosti podrobení se stanoveným pravidelným očkováním. Výjimkou, kdy pro přijetí dítěte do předškolního zařízení není splnění uvedené podmínky vyžadováno, jsou podle napadeného ustanovení případy, kdy má dítě doklad o tom, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci.
92. Citovaná právní úprava představuje pohledem judikatury Evropského soudu pro lidská práva nezbytné preventivní opatření k zajištění, že v souvislosti s předmětnou podmínkou pro přijetí dítěte do předškolního zařízení nepůjde lékařský zákrok v podobě očkování k tíži dítěte v míře, která by narušovala rovnováhu mezi jeho tělesnou integritou a veřejným zájmem na ochraně zdraví obyvatelstva (viz rozsudek ESLP ve věci Solomachin proti Ukrajině ze dne 15. 3. 2012, č. stížnosti 24429/03, § 36, dostupný v internetové databázi HUDOC - http://hudoc.echr.coe.int).
93. Veřejná ochránkyně práv ve svém vyjádření namítá, že napadené ustanovení v uvedené výjimce z dané podmínky navozuje nerovné postavení dětí s trvalou kontraindikací a dětí, jimž dočasná kontraindikace rovněž znemožnila podstoupit povinné očkování, a to s poukazem na případy kontraindikací, které materiálně odpovídají trvalým kontraindikacím, ale nejsou takto označeny, a proto nepředstavují výjimku z povinného očkování, což je ve svém důsledku diskriminační.
94. Ustanovení § 46 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví, že: "Před provedením pravidelného a zvláštního očkování je fyzická osoba povinna podrobit se v případech upravených prováděcím právním předpisem vyšetření stavu imunity (odolnosti). Pravidelné a zvláštní očkování se neprovede při zjištění imunity vůči infekci nebo zjištění zdravotního stavu, který brání podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). O těchto skutečnostech poskytovatel zdravotních služeb vystaví fyzické osobě potvrzení a důvod upuštění od očkování zapíše do zdravotnické dokumentace." Z citovaného ustanovení tak plyne, že užitím legislativní zkratky "trvalá kontraindikace" v napadeném ustanovení je myšlen případ, kdy je zjištěn takový zdravotní stav dítěte, který brání podání očkovací látky.
95. K tomu Ústavní soud poukazuje na již shora citovaný nález ze dne 27. 1. 2015sp. zn. Pl. ÚS 19/14, podle kterého musí být institut očkovací povinnosti, jako omezení základního práva, doprovázen takovými zákonnými zárukami, jež by minimalizovaly jeho zneužití a vyloučily lékařský výkon v případě, že nejsou dány podmínky pro jeho provedení. Ústavní soud v návaznosti na to v citovaném nálezu konstatoval, že aniž hodlá zasahovat do odborných aspektů realizace očkování, považuje za takovou garanci právě právní úpravu obsaženou v ustanoveních § 46 odst. 2 a 3 zákona o ochraně veřejného zdraví.
96. Ústavní soud na tomto místě znovu připomíná, že k základním argumentačním metodám postupu Ústavního soudu v řízení o kontrole norem patří princip priority ústavně konformní interpretace před derogací, podle něhož v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při aplikaci daného právního předpisu je pak úkolem všech vykonavatelů veřejné moci interpretovat jej ústavně konformním způsobem. Tato metoda vychází z principu dělby moci a s ní spojeného principu zdrženlivosti, tj. z principu, dle něhož, lze-li zajištění ústavnosti dosáhnout alternativními prostředky, Ústavní soud volí ten, jenž moc zákonodárnou omezuje v míře nejmenší [např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/96ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 19/98ze dne 3. 2. 1999 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 15/98ze dne 31. 3. 1999 (N 48/13 SbNU 341; 83/1999 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/99ze dne 16. 6. 1999 (N 93/14 SbNU 263; 192/1999 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 10/99ze dne 27. 10. 1999 (N 150/16 SbNU 115; 290/1999 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 41/02ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.), usnesenísp. zn. Pl. ÚS 92/06ze dne 3. 4. 2007].
97. Ústavní soud proto konstatuje, že při výkladu napadeného § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví, resp. při posuzování naplnění podmínky trvalé kontraindikace pro výjimku z povinnosti podrobení se povinnému očkování k přijetí do předškolního zařízení, musí být dbáno na to, aby zde nevznikala nerovnost mezi dětmi, kterým z dlouhodobého hlediska brání jejich zdravotní stav podání příslušné očkovací látky (tedy materiální hledisko), a to bez ohledu na to, zda je termín "trvalá kontraindikace" výslovně (formálně) uveden v příslušném potvrzení poskytovatele zdravotních služeb. Uvedený ústavně konformní výklad přitom dikce napadeného ustanovení nijak nevylučuje.
98. Napadené ustanovení, zavádějící očkování jako podmínku pro přijetí dítěte do předškolního zařízení, sice nepochybně představuje s ohledem na shora uvedené jisté omezení práva na vzdělání, avšak nejde (i s ohledem na zákonem o ochraně veřejného zdraví stanovené výjimky z povinnosti tuto podmínku splnit) o takový zásah, který by všem neočkovaným dětem bez výjimky znemožnil přijetí do předškolního zařízení.
99. Podle názoru Ústavního soudu zároveň napadené ustanovení evidentně sleduje legitimní cíl, jímž je ochrana veřejného zdraví. To vyplývá již z odůvodnění nálezu ze dne 3. 2. 2011sp. zn. III. ÚS 449/06(viz výše), ve kterém je uvedeno, že: "povinné očkování je v obecné rovině plně ospravedlnitelné též ve vztahu k dalším základním právům stěžovatele. Ústavní soud k tomu připomíná stanovisko Výboru pro lidská práva a biomedicínu Rady vlády České republiky pro lidská práva, podle něhož očkování je jedním z nejefektivnějších postupů zdravotní prevence vůbec, když se obecně považuje, spolu s využíváním antibiotik, za příčinu mimořádného poklesu nemocnosti a úmrtnosti na infekční onemocnění a za největší přínos a základ moderní medicíny. Nezbytnou součástí preventivního působení očkování je totiž jeho široké nasazení a dosažení vysokého stupně proočkovanosti, kterým je proočkovanost cca 90 %. Povinné očkování je tak ve vztahu k základnímu právu stěžovatele svobodně projevovat své náboženství nebo víru přípustným omezením tohoto základního práva, neboť jde evidentně o opatření v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu veřejné bezpečnosti, zdraví a práv a svobod druhých (čl. 16 odst. 4 Listiny)". V nálezu ze dne 27. 1. 2015sp. zn. Pl. ÚS 19/14pak Ústavní soud uvádí, že: "jedním z uznaných legitimních cílů je ochrana zdraví, přičemž při povinné vakcinaci nejde jen o v zásadě plošné očkování osob ex lege, ale též zprostředkovaně o ochranu těch fyzických osob před infekcí přenosné nemoci, jež z různých důvodů očkovány nebyly".
100. Rovněž podle judikatury ESLP sleduje povinné očkování legitimní cíl, kterým je ochrana veřejného zdraví (viz rozsudek ESLP ve věci Solomachin proti Ukrajině ze dne 15. 3. 2012, č. stížnosti 24429/03, § 35).
101. Zbývá tedy zodpovědět otázku, zda jsou napadená ustanovení k dosažení zmíněného cíle racionálním prostředkem. Posuzované omezení práva na vzdělání je podle Ústavního soudu způsobilé projít i čtvrtým krokem testu rozumnosti.