Ačkoli jsem při projednávání této věci uplatňoval názor, který směřoval rovněž k odmítavému výroku, musím usnesení většiny pléna přesto oponovat, neboť je spojeno s důvodem dle ustanovení § 43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), jež takovému výroku dává zcela jiný obsah. Je totiž rozdíl mezi odmítnutím ústavní stížnosti pro nedostatek příslušnosti (pravomoci) Ústavního soudu a odmítnutím pro její nepřípustnost dle § 43 odst. 1 písm. e), § 75 odst. 1 tohoto zákona, což jsem navrhoval, a tento rozdíl - protože implikuje odlišné právní postavení stěžovatele - zakládá i odlišnost výrokovou.
Můj disent tudíž nesměřuje toliko proti odůvodnění (§ 14 zákona o Ústavním soudu).
II.
Pro posuzovanou věc mělo být určující, že stěžovatel podal proti týmž rozhodnutím (Senátu Parlamentu České republiky) současně žalobu ve správním soudnictví (projednávanou Městským soudem v Praze pod sp. zn. 1 A 35/2014), o které dosud nebylo rozhodnuto.
Ústavní soud standardně deklaruje, že ústavní stížnost dle článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") je vůči ostatním prostředkům, jež jednotlivci slouží k ochraně jeho práv, ve vztahu subsidiarity. Tento princip se zjevuje v té její podmínce, jež spočívá v tom, že stěžovatel předtím vyčerpal všechny jiné prostředky, jež mu právní řád poskytuje; důvodem jsou samotné kompetence Ústavního soudu jako orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který poskytuje ochranu základním právům až tehdy, když tato práva nebyla ochráněna jinými orgány veřejné moci. Požadavek vyčerpat "všechny procesní prostředky" ve smyslu ustanovení § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu přitom není splněn již tím, že řízení o těchto prostředcích je zahájeno, ale zahrnuje logicky i povinnost "vyčerpat" ty dispozice, které na tomto základě otevřené řízení skýtá.
Bylo-li právě takové řízení před jiným orgánem veřejné moci zahájeno a dosud probíhá, je nasnadě triviální úsudek, že stěžovatel "všechny procesní prostředky" nevyčerpal, a jeho ústavní stížnost měla být proto posouzena jako předčasná, resp. pro nesplnění podmínky její subsidiarity odmítnuta podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jakožto nepřípustná.
Procesní situace je obdobná souběhu ústavní stížnosti a civilního či trestního dovolání, s jehož řešením - právě v uvedeném duchu - má Ústavní soud již bohaté zkušenosti, jež ústí v hodnocení ústavní stížnosti ve shodě s tím, jak jsem navrhoval i ve věci této.
Výsledek současně probíhajícího jiného řízení Ústavnímu soudu předjímat jakkoli nepřísluší, a to bez ohledu na to, zda tvrzeně obdobná věc (bod 57) byla již dříve příslušným orgánem posuzována (ostatně zde existují významné odlišnosti - viz čl. 27 odst. 2 na jedné straně a čl. 27 odst. 3 Ústavy na straně druhé).
III.
Vzhledem k tomu, čeho mělo být podle mého názoru dosaženo, postrádá smysl, abych oponoval jednotlivostem, na nichž je závěr kvalifikovaně odlišný (protože předčasný jako sama ústavní stížnost) založen. Omezím se proto jen na několik poznámek, bez ambicí na jejich argumentační rozvinutí.
Především mám za pozoruhodné, s jakou lehkostí se většina pléna dobrala k úsudku o nedostatku přezkumné pravomoci Ústavního soudu vůbec, jestliže si vystačila jen s argumentem dělbou moci, autonomie Parlamentu či vlastní zdrženlivosti (body 46 až 48), aniž vzala důsledně v potaz, že obvinění z inkriminovaného přestupku bylo bez potíží identifikovatelné s "trestním obviněním" ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jež si zásadně soudní přezkum (dokonce dvojinstanční) vynucuje, důsledky čehož lze odbýt (jej nahrazující) úvahou o "náročné proceduře disciplinárního řízení ... před vrcholným zákonodárným sborem" jen stěží (bod 65 usnesení).
Navzdory odkazům (body 66 a 68) na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (nadto nevýstižným) mělo plénum k dispozici informaci o rozsudcích Demicoli proti Maltě ze dne 27. 5. 1991, stížnost č. 13057/87, či Karácsony a další proti Maďarsku ze dne 16. 9. 2014, stížnost č. 42461/13, z nichž se podává, že Evropský soud pro lidská práva oproti názorům vysloveným většinou s ingerencí ústavních soudů v daných věcech počítal.
Většina pléna se rovněž neobtěžovala diferencovat mezi "vnitřními" ("úředními") přestupky dle § 14 odst. 1, 2 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, a "běžnými" přestupky dle § 14 odst. 3 téhož předpisu; ve vztahu ke druhým lze totiž opodstatněně hájit opačný názor (opět nevyvrácený), že není spolehlivý důvod negovat standardní přezkum správními soudy, jak většina pléna činí v oddílu X odůvodnění (rozhodnutí dovolávaná v bodu 57 usnesení vycházejí z jiného základu). Není ani "logicky" samozřejmé dovozovat (viz bod 59), že senátor, který si zvolil k projednání přestupku parlamentní proceduru, se již tím vzdal i následného soudu; jisté je jen to, že využil "imunitní" možnosti obejít moc výkonnou (nikoli též soudní).
Celý oddíl (X) odůvodnění působí nejen zjevně inkoherentně (ke zdůvodnění závěru o nedostatku příslušnosti Ústavního soudu očividně neslouží), nýbrž - což je více než na pováženou - jím většina pléna nepřípustně zasáhla do jiného řízení, které je v běhu a v němž posouzení otázek, na které zde odpovídá, náleží výsostně v něm rozhodujícímu orgánu, správnímu soudu. Ústavní soud měl přijít na pořad až pak.
IV.
Ústavní stížnost měla být proto odmítnuta pro tentokrát, nikoli provždy.
2. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka
V souladu s ustanovením § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám toto nesouhlasné odlišné stanovisko k výroku a (převážné části) odůvodnění, a to z následujících důvodů.
I.
Nesouhlasím s výrokem, podle kterého byla ústavní stížnost odmítnuta pro nepříslušnost Ústavního soudu, ani s převážnou částí odůvodnění rozhodnutí. Mám za to, že ústavní stížnost měl Ústavní soud buď odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný, nebo ji měl meritorně projednat (tedy ji zamítnout nebo jí vyhovět). Odpovědí na otázku, kterou z variant by měl Ústavní soud v daném případě zvolit, jsem se nezabýval, neboť šlo v prvé řadě o odůvodnění zásadního nesouhlasu s vyslovením nepříslušnosti Ústavního soudu k posouzení návrhu.
II.
Lze souhlasit se závěry, že disciplinární pravomoc Senátu je jeho výlučnou pravomocí v tom smyslu, že vylučuje přezkum ve správním soudnictví (což ostatně připustily i správní soudy - srov. bod 57), a to též s přihlédnutím ke skutečnosti, že orgány komor Parlamentu České republiky nerozhodují v postavení orgánu veřejné správy. Přesnější by bylo asi říci, že orgán moci zákonodárné v daném případě vykonává - z hlediska materiálního - moc (quasi)soudní, což ostatně obdobně platí i pro případy, kdy orgány veřejné správy ukládají sankce, byť formálně tvoří součást moci výkonné. Přijmout můžeme i konstrukci, že pokud se stěžovatel nepodrobil běžnému přestupkovému řízení, dobrovolně se tak vzdal i práva na (běžný) soudní přezkum (ve správním soudnictví).
III.
Můžeme také připustit, že každá ze sfér dělby moci, tedy i moc zákonodárná "je relativně autonomní, orgány veřejné moci nesmějí vzájemně překračovat jim Ústavou nebo zákonem vymezené kompetence, nesmějí nepřípustně zasahovat do pravomoci jiných státních orgánů; nesmějí tyto pravomoci ani nahrazovat nebo omezovat", jak se uvádí v odůvodnění rozhodnutí (bod 45).
Autonomie Parlamentu, resp. Senátu tedy skutečně není bezbřehá, ale jen relativní, neboť v demokratických systémech nemůže existovat dělba státní moci bez ústavně garantovaných (stanovených) kontrolních vazeb mezi orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní. Určitá omezení se tedy běžně vyskytují a zdá se, že nejdůležitější úlohu plní právě Ústavní soud, který zaujímá v rámci dělby moci dosti specifické kontrolní a "ochraňující" postavení, resp. vykonává funkci jistého korektivu v rámci systému dělby moci. Ústavní soud by měl (především) fungovat jako efektivní součást systému "brzd a rovnovah" v rámci dělby státní moci, tj. působit na ostatní komponenty soustavy dělby moci, a to jak na orgány moci výkonné, tak i zákonodárné, ale v případě České republiky také na ostatní orgány moci soudní.
Pokud jde o vztah k orgánům moci zákonodárné, může Ústavní soud na základě návrhu kvalifikovaného subjektu (včetně návrhu určitého počtu poslanců nebo senátorů) akt tohoto orgánu (tj. zákon nebo zákonné opatření, resp. jeho ustanovení) z důvodu neústavnosti zrušit. Nemusí však nutně jít jen o akt normativní povahy; z judikatury plyne, že na základě ústavní stížnosti lze zrušit i individuální akt orgánu moci zákonodárné. Srovnej např. nálezsp. zn. IV. ÚS 255/99ze dne 3. 8. 1999 (N 108/15 SbNU 71), kterým bylo zrušeno usnesení Poslanecké sněmovny o odvolání ze Správní rady Všeobecné zdravotní pojišťovny, a nálezsp. zn. II. ÚS 559/99ze dne 12. 4. 2000 (N 57/18 SbNU 39), jímž bylo zrušeno usnesení Poslanecké sněmovny rušící usnesení zastupitelstva.
IV.
V čl. 27 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se explicite mluví o přestupcích, tedy o veřejnoprávních (správnětrestních) deliktech. I když by se zdálo, že skutečně platí, že poslanec nebo senátor podléhá jen disciplinární pravomoci komory (pokud zákon nestanoví jinak), je třeba poukázat na čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, který podle mého názoru je k čl. 27 odst. 3 ustanovením ve vztahu speciality. Pokud se v čl. 87 odst. 1 písm. d) stanoví, že Ústavní soud rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv, znamená to, že zde neexistuje žádná výjimka - jako např. v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Podpůrně můžeme ostatně využít i samotnou dikci ustanovení čl. 27 odst. 3 Ústavy ve slovech "pokud zákon nestanoví jinak". Tato formulace nemusí mířit jen na zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, může totiž jít i o zákon ústavní, tedy právě přímo o čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy.
Ústavním soudem je tudíž přezkoumatelné prakticky každé rozhodnutí a jiný zásah orgánu veřejné moci (samozřejmě po vyčerpání všech prostředků k nápravě), přičemž Parlament, resp. v daném případě Senát, nepochybně vystupoval vůči stěžovateli jako orgán veřejné moci, a mohl tak zasáhnout do jeho ústavně zaručených základních práv a svobod. Definice veřejné moci, kterou Ústavní soud v podstatě recipoval z judikátu Ústavního soudu ČSFR, je ostatně notoricky známá. Lze také přihlédnout k čl. 1 odst. 1 Ústavy, podle kterého je Česká republika demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. I (tehdejší) senátor je člověk a občan, jenž se může dopustit jednání, které vykazuje znaky přestupku. Ustanovení čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy v podstatě implikuje, že není přípustná nepřezkoumatelnost nějakého rozhodnutí (či zásahu) z ústavněprávního hlediska, tj. zda nedošlo k porušení ústavně zaručených práv, zejména pak práva na spravedlivý (řádný) proces.
V.
Je třeba si také uvědomit, že v případě přestupku jde - z hlediska materiálního - o rozhodnutí o "trestním obvinění" ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, tak jak to vyplývá z judikatury Evropského soudu pro lidská práva i samotného Ústavního soudu. Těžko pak můžeme akceptovat blíže nijak neodůvodněný závěr, že disciplinární řízení má odlišnou povahu než "běžné" přestupkové řízení, "a tudíž není důvod podřazovat je pod režim článku 6 odst. 1 Úmluvy" (bod 63). Obdobně sotva obstojí argument, že "deficit" atributu nezávislosti požadovaný pro orgán rozhodující o "trestním obvinění" "je však do značné míry kompenzován specifickými vlastnostmi vrcholného zastupitelského orgánu" (bod 65). Jen tak mimochodem, i kdybychom takový závěr připustili, ani "značná míra" kompenzace není kompenzací úplnou...
Jen velmi přibližně srovnatelná judikatura Evropského soudu pro lidská práva, se kterou se v odůvodnění operuje, není přesvědčivá ani jednoznačná (body 66-68), skutečně - alespoň - obdobnou věc Evropský soud pro lidská práva doposud neřešil.
Zároveň se připojuji ke stanovisku soudce Radovana Suchánka, který ostatně mnohdy jen jinými slovy - a možná i pregnantněji - vyjadřuje totéž.
, § 16 odst. 1 jednacího řádu Senátu).
3. Odlišné stanovisko soudce Radovana Suchánka
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") uplatňuji k usnesení ve věcisp. zn. Pl. ÚS 17/14toto odlišné stanovisko:
1. Shoduji se s usnesením v tom, když konstatuje, že orgány komor Parlamentu České republiky při výkonu disciplinární pravomoci nerozhodují v postavení orgánů veřejné správy, a když současně výslovně aprobuje judikaturu správních soudů, která odmítá přezkum rozhodnutí parlamentních orgánů vydaných při výkonu jejich disciplinární pravomoci v systému správního soudnictví (body 55 až 57). Činí tak ostatně jak v souladu s dosavadní judikaturou zdejšího soudu [srov. implicite usnesenísp. zn. IV. ÚS 3615/11ze dne 19. 12. 2011 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) a analogicky ve vztahu k přezkoumatelnosti rozhodnutí prezidenta republiky i nálezsp. zn. II. ÚS 53/06ze dne 12. 9. 2006 (N 159/42 SbNU 305)], tak i s názory nauky (např. Syllová, J., in Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 222-223; Bahýľová, L., in Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde Praha, 2010, s. 397). Souhlasím tedy s tím, že komoru Parlamentu a její orgány při výkonu disciplinární pravomoci podle čl. 27 odst. 2 nebo odst. 3 Ústavy České republiky nelze považovat za "správní orgán" ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) a § 65 odst. 1 soudního řádu správního, neboť v disciplinárním řízení (byť i konaném o přestupku) tyto orgány materiálně nerozhodují o právech a povinnostech fyzické osoby "v oblasti veřejné správy", ale o uložení "disciplinárního opatření" (srov. § 16 odst. 4, § 17 odst. 2 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, resp. § 15 odst. 4, § 16 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) v oblasti autonomní působnosti parlamentní komory, do níž její Ústavou založená disciplinární pravomoc spadá.
2. Nesouhlasím však s odmítnutím ústavní stížnosti pro nepříslušnost Ústavního soudu, pročež jsem usnesení nemohl podpořit. Jsem toho názoru, že žádnou ústavní ani zákonnou normou není vyloučena pravomoc Ústavního soudu rozhodovat o ústavní stížnosti poslance nebo senátora proti rozhodnutí orgánu, resp. komory Parlamentu přijatému v disciplinárním řízení, jímž se tomuto poslanci či senátorovi ukládá sankce (bez ohledu na to, zda jde o výkon disciplinární pravomoci ve vztahu k projevům dle čl. 27 odst. 2 Ústavy, nebo ve vztahu k přestupkům dle čl. 27 odst. 3 Ústavy).
3. Argument, o nějž plenární většina opírá nepříslušnost Ústavního soudu, spočívá v tom, že tomuto soudu údajně nepřísluší vstupovat do autonomní působnosti parlamentní komory, resp. jejích orgánů, jejímž výrazem je i jejich disciplinární pravomoc (bod 50). Tuto absolutizaci autonomní působnosti komor Parlamentu, resp. principu dělby státní moci, na úkor institucionální a procesní garance ochrany základních práv a svobod, nemohu přijmout. Již Deklarace práv člověka a občana z 26. 8. 1789 proklamovala, že žádná společnost, v níž nejsou zaručena práva ani zavedena dělba moci, nemá ústavu (čl. 16). Princip dělby moci a princip záruky základních práv, jež oba leží i v základech Ústavy České republiky (srov. čl. 2 odst. 1 a čl. 1 odst. 1, čl. 3 a 4), nejsou navzájem v protivě. Ba naopak: dělba moci je jednou z podstatných záruk základních práv. Je proto nutno těmto principům rozumět v jejich vzájemném souladu, tedy tak, aby oba došly co možná neúplnějšího naplnění. Nejen dělba moci, ale samozřejmě - a především - ochrana základních práv soudní mocí patří k podstatným náležitostem demokratického právního státu, jejichž změna je podle čl. 9 odst. 2 Ústavy nepřípustná. Označuje-li naše Ústava ve svém prvém ustanovení Českou republiku za "stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana", nemůže v takovém státě ani "respekt k autonomii Parlamentu" (bod 67) legitimizovat úplné odepření soudní ochrany disciplinárně sankcionovaného senátora, a to právě proto, že v tomto případě je tato ochrana kvůli oné parlamentní autonomii redukována jen na ochranu před Ústavním soudem v rovině porušení (pouze) ústavně zaručených základních práv a svobod.
Ve vztahu ke sféře autonomní působnosti Parlamentu konstatoval ostatně i Ústavní soud, že "samoregulační pravomoc parlamentu vztahující se k jeho vlastním záležitostem nesmí být ovšem bezbřehá a podléhá ústavním omezením, z nichž plynou nároky na podobu a interpretaci především jednacích řádů parlamentních komor" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), bod 64]. Platí to jistě nejen při rozhodování komory Parlamentu o své vnitřní organizaci a pravidlech jednání, ale tím spíše, vystupuje-li vůči svému členu "vrchnostensky" při uplatňování své disciplinární pravomoci za jím spáchaný veřejnoprávní delikt.
4. Ani absence pravomoci správních soudů vůči rozhodnutím komor Parlamentu přijatým v disciplinárním řízení nepochybně ipso iure neznamená vyloučení kognice Ústavního soudu. Zatímco soudy rozhodující ve správním soudnictví mají svou pravomoc vymezenu v zákoně pozitivním výčtem (§ 4 soudního řádu správního), který zjevně nezahrnuje přezkum parlamentních rozhodnutí přijatých v disciplinárním řízení, je Ústavní soud oprávněn (a povinen) v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy poskytovat jednotlivci ochranu jeho ústavně zaručených základních práv a svobod v zásadě proti jakémukoli zásahu jakéhokoli orgánu veřejné moci [srov. § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Jinými slovy, pravomoc Ústavního soudu při rozhodování o ústavních stížnostech fyzických a právnických osob je koncepčně založena na přezkoumatelnosti zásadně veškerých pravomocných rozhodnutí, opatření nebo jiných zásahů orgánů veřejné moci (po vyčerpání všech zákonných procesních opravných prostředků), tedy aniž by Ústava či zákon o Ústavním soudu výslovně enumerativně vypočítávaly, v jakých věcech, resp. v jaké oblasti působnosti orgánů veřejné moci lze ústavní stížnost podat. Je nesporné, že jak mandátový a imunitní výbor, tak komora Parlamentu jsou při výkonu disciplinární pravomoci orgány veřejné moci a jimi vydaná rozhodnutí o spáchání přestupku a o uložení sankce jsou způsobilá porušit základní práva či svobody poslance či senátora, jehož se týkají.
5. V souladu s principem subsidiarity ústavní stížnosti stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Při (i stěžovateli) zřejmé nepřípustnosti správní žaloby je v dané věci takovým prostředkem pouze odvolání proti rozhodnutí příslušného výboru Senátu k plénu této komory dle § 17 zákona o jednacím řádu Senátu. Ani taková zákonná úprava ovšem není na překážku projednatelnosti ústavní stížnosti, neboť ve smyslu zákona o Ústavním soudu (§ 72 odst. 3 in fine) nemusí jít nutně vždy o opravné prostředky v řízení před soudy, ale může jít také "jen" o takový prostředek, s nímž je spojeno zahájení "jiného právního řízení".
6. V okolnostech dané věci nenalézám žádnou oporu pro paušalizující závěr, že "zvolením tohoto způsobu disciplinárního řízení projevil stěžovatel srozumění s vyloučením následného soudního přezkumu" (body 59 a 68). Tento závěr totiž může platit jen potud, pokud jde o přezkum ve správním soudnictví, nikoli však o ochranu jeho základních práv před Ústavním soudem. V době přijetí stěžovatelem napadených rozhodnutí byla již známa v usnesení zmíněná judikatura správních soudů, resp. shora zmíněná judikatura Ústavního soudu. Zjevně v důsledku toho také stěžovatel již v ústavní stížnosti uvedl, že "má za to, že vztahy senátora a Senátu jsou vztahy ústavními, nikoliv správními", že "ve vztahu k senátorovi tedy nepůsobí Senát jako správní úřad v rámci moci výkonné", a proto "má stěžovatel za to, že zde není dána příslušnost správních soudů, ale může se dovolávat ochrany Ústavního soudu". Sotva lze tedy stěžovateli podsouvat srozumění s tím, že žádostí o projednání přestupku v disciplinárním řízení se současně vědomě zbavil i ochrany svých základních práv před Ústavním soudem.
7. Nelze souhlasit ani s tím, že přezkoumáním rozhodnutí orgánů, resp. komor Parlamentu přijatých v disciplinárním řízení přímo Ústavním soudem, "by mohl být zasažen prvořadý ústavní princip rovnosti občanů v právech (čl. 1 Listiny základních práv a svobod)" (bod 60). Princip rovnosti občanů je tu přeci prolomen prvotně již přímo v rovině ústavní samotnou úpravou tzv. přestupkové imunity v čl. 27 odst. 3 Ústavy, resp. jejím provedením v zákonech v podobě možné "volby" disciplinárního řízení v rámci příslušné parlamentní komory namísto "běžného" řízení o přestupku před orgánem jinak příslušným k jeho projednání [§ 9 odst. 3, § 71 písm. d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a § 14 odst. 3 zákona o jednacím řádu Senátu, resp. § 13 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny]. Důsledkem většinou pléna nyní přijatého rozhodnutí je ovšem naopak prohloubení občanské nerovnosti: zatímco všichni občané (včetně členů Parlamentu), jejichž přestupek je projednán v "běžném" přestupkovém řízení, mají k dispozici ochranu ve správním soudnictví a následně i ústavní stížnost k Ústavnímu soudu, nemají poslanci a senátoři, kteří se podrobili disciplinárnímu řízení v rámci komory, žádný vnitrostátní prostředek soudní ochrany proti sankčnímu rozhodnutí vydanému v tomto řízení.
8. Zásadně pochybuji o názoru vysloveném v usnesení, že parlamentní disciplinární řízení o přestupku spáchaném poslancem a senátorem není důvod podřazovat pod režim čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") - body 63 a násl. Ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva je parlamentní disciplinární řízení o přestupku poslance či senátora, co do své povahy, analogické přestupkovému řízení, resp. - ve smyslu uvedeného ustanovení Úmluvy - "trestnímu obvinění". Důvodem pro podřazení obvinění z přestupku proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. e) zákona o přestupcích, za nějž byl stěžovatel postižen v parlamentním disciplinárním řízení, do věcné působnosti čl. 6 Úmluvy v jeho trestní větvi, je zejména obecná povaha tohoto deliktu, resp. obvinění (právní úprava tohoto přestupku je aplikovatelná vůči všem, nikoli pouze vůči vymezené skupině osob), jakož i druh a stupeň závažnosti hrozící sankce (Engel a ostatní proti Nizozemsku, rozsudek, 8. 6. 1976, č. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72 a 5370/72, § 82-83). Ustanovení § 49 odst. 2 zákona o přestupcích v návaznosti na ustanovení § 16 odst. 2 jednacího řádu Senátu stanoví za spáchání přestupku, jímž byl stěžovatel uznán vinným, sankci v podobě pokuty ve výši do 20 000 Kč, která mu také byla v plné výši uložena. Bez ohledu na nutnost blíže zkoumat naplnění kritéria závažnosti této sankce (Jussila proti Finsku, rozsudek velkého senátu, 23. 11. 2006, č. 73053/01, § 34, 35, 38; peněžitý trest ve stejné výši je ostatně možno vyměřit i při ukládání trestu za spáchání trestných činů - viz § 68 odst. 1 a 2 trestního zákoníku) lze mít za to, že jde o sankci preventivně-represivní povahy (nikoli povahy reparační), jejímž účelem je potrestání pachatele, tudíž jde nepochybně o trestní obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy. Stěžovatel proto bez ohledu na to, že mu byla tato sankce za daný přestupek uložena v parlamentním disciplinárním řízení, jež si jako tehdejší senátor zvolil, je nepochybně subjektem práva na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy a má záruky, které z tohoto práva plynou. Ze skutkových i právních okolností dané věci nelze mít za to, jak dovozuje většina pléna (body 58 a 59), že by se stěžovatel práva na přístup k soudu svým svobodným rozhodnutím vědomě vzdal. Za takové situace bylo přijatým usnesením o nepříslušnosti Ústavního soudu stěžovateli odepřeno právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy, resp. právo na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (usnesení k možné relevanci této ústavní normy dokonce zcela mlčí).
9. Ustanovení čl. 6 Úmluvy předpokládá, že soud, ať už nabývá jakékoli podoby, bude "nezávislý a nestranný", přičemž tyto kategorie od sebe nelze zcela oddělit. Nezávislostí se rozumí nezávislost na exekutivě i legislativě a rovněž na stranách řízení (např. Ninn-Hansen proti Dánsku, rozhodnutí ze dne 18. 5. 1999, stížnost č. 28972/95). Nemohu se proto ztotožnit ani s konstatováním plenární většiny, že deficit nezávislosti parlamentních orgánů při rozhodování o přestupcích "je však do značné míry kompenzován specifickými vlastnostmi vrcholného zastupitelského orgánu, jakými jsou silná demokratická legitimita parlamentu, většinové kolektivní rozhodování, transparentnost jednání" (bod 65). Tato kritéria nejsou sama o sobě dostačující ke "kompenzaci" (lze-li o ní v této souvislosti vůbec uvažovat) chybějících záruk nezávislosti a nestrannosti parlamentních těles při posuzování viny za trestní delikt (srov. Demicoli proti Maltě, rozsudek ze dne 27. 5. 1991, stížnost č. 13057/87). Ani práva senátora, jichž požívá v disciplinárním řízení vedeném proti němu, natožpak plenární většinou presumovaná "důvěra v korektnost postupu státních orgánů" (výboru a komory Parlamentu) a nedostatek "systémových pochybení" v praxi nekompenzují absenci účinného právního prostředku nápravy před národním orgánem při porušení práv a svobod přiznaných Úmluvou, na nějž má každý právo dle čl. 13 Úmluvy. Patrně ani možnost odvolání proti rozhodnutí výboru k plénu komory, tedy zmíněná dvojinstančnost parlamentního disciplinárního řízení, takovým prostředkem být nemusí, již proto, že v rámci odvolacího orgánu (pléna) mohou rozhodovat o odvolání i ti senátoři, kteří se účastnili rozhodování o odvoláním napadeném usnesení výboru, které ukládá dotčenému členu komory sankci za přestupek. Plenární většina tu nevzala na zřetel ani relevantní judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, jenž shledal porušení čl. 13 Úmluvy vůči disciplinárně postiženým maďarským poslancům v situaci, co tamní ústavní soud v minulosti vyloučil možnost přezkumu takového rozhodnutí (i před ústavním soudem) s odůvodněním, že parlamentní disciplinární procedura dopadá spíše na vnitřní záležitosti parlamentu a postup zákonodárců než na práva a povinnosti občanů (srov. rozsudky ze dne 16. 9. 2014 Karácsony a další proti Maďarsku, stížnost č. 42461/13, a Szél a další proti Maďarsku, stížnost č. 44357/13).
10. Vzhledem k výše uvedenému mám za to, že Ústavní soud měl v dané věci provést meritorní přezkum ústavní stížnosti z hlediska tvrzeného zásahu do základních práv a svobod stěžovatele. Rezignací na tuto svou pravomoc vystavil stěžovatele odepření spravedlnosti.
11. V ostatním se souhlasně připojuji k odlišnému stanovisku soudce Vladimíra Sládečka.
4. Odlišné stanovisko soudce Vojtěcha Šimíčka
1. S usnesením pléna v této věci nesouhlasím a uplatňuji vůči němu podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") odlišné stanovisko. Mám totiž za to, že ústavní stížnost neměla být odmítnuta pro nepříslušnost Ústavního soudu [§ 43 odst. 1 písm. d) citovaného zákona], nýbrž pro nepřípustnost [§ 43 odst. 1 písm. e) citovaného zákona].
I. Proč jsem hlasoval proti výroku
2. Byť rovněž zastávám názor, že ústavní stížnost měla být odmítnuta, nemohl jsem se připojit k většinově přijatému výroku, protože jej považuji za nesprávný. Tvrdím totiž, že výrok, který v projednávaném případě plénum Ústavního soudu učinilo, ve skutečnosti není "Ústavní stížnost se odmítá", nýbrž "Ústavní stížnost se odmítá pro nepříslušnost Ústavního soudu". Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o Ústavním soudu totiž obsahuje několik autonomních důvodů pro odmítnutí návrhu, a jakkoliv se na první pohled může jevit, že je v případě odmítnutí návrhu vlastně lhostejno, proč se tak stane, a bližší specifikaci relevantního důvodu postačuje vymezit v odůvodnění usnesení (resp. disentující soudce bude polemizovat toliko s odůvodněním většiny, nikoliv s výrokem), není tomu tak. K tomuto názoru mne vedou především následující argumenty.
3. Předně, výrok každého rozhodnutí soudu je neoddělitelně spjat s jeho nosnými důvody (ratio decidendi). Považuji proto za obtížně představitelné, aby - pokud soudce (či více soudců) zásadně nesouhlasí s důvody rozhodnutí a s aplikovaným ustanovením, na jehož základě se návrh odmítá - přesto podpořil jeho výrok. Obráceně řečeno, čtenář soudního rozhodnutí má z jeho odůvodnění seznat, proč se nakonec soud přiklonil k určitému výroku. Tento výrok má být proto jakousi "koncentrací" většinového názoru.
4. Pokud by nicméně platilo, že v případech těchto usnesení je rozhodující jen to, že se návrh odmítá, a nikoliv již, z jakého důvodu, mohly by nastat zcela absurdní situace. Příkladmo: soudce zpravodaj by navrhl odmítnutí návrhu pro nepříslušnost Ústavního soudu, nicméně tento návrh by podpořila menšina třeba jen tří dalších soudců. Dalších 5 soudců by mělo za to, že návrh je nepřípustný a 6 soudců by se domnívalo, že navrhovatel není aktivně legitimován. V tomto případě by účastníci seznali, že je návrh odmítnut, nicméně ze samotného odůvodnění takovéhoto usnesení by se vlastně nedozvěděli již vůbec ničeho, jelikož toto odůvodnění by nebylo většinové, a nemohlo by proto věrně zrcadlit skutečné důvody rozhodnutí - ty totiž nemají plynout z konkurujících stanovisek, nýbrž přímo z odůvodnění rozhodnutí. Jednoduše řečeno, pokud by platilo, že hlasovat pro odmítavý výrok by měli všichni soudci, kteří mají za to, že ústavní stížnost má být odmítnuta bez ohledu na to, z jakého důvodu, mohla by nastat situace, kdy by se fakticky zaměnil disent a většinový názor. Většinový názor by byl totiž vyjádřen v připojeném disentu a názor menšinový v samotném odůvodnění usnesení.
5. Uzavírám proto, že při odmítání návrhu musí být dána potřebná většina pro každý konkrétní důvod odmítnutí a nemůže platit velmi zjednodušující názor, že vlastně není ani důležité, proč byl návrh odmítnut - hlavně, že se tak stalo. Zákonná úprava ostatně ani nestanoví přesnou podobu výroku odmítavého usnesení a skutečnost, že se dosavadní praxe Ústavního soudu ustálila na řešení v podobě výroku "Ústavní stížnost se odmítá" vůbec neznamená, že by výrok nemohl stejně dobře znít "Ústavní stížnost se odmítá pro neodstranění vad (resp. opožděnost, zjevnou neoprávněnost navrhovatele, nepříslušnost nebo nepřípustnost)".
II. Vlastní důvody odlišného stanoviska
6. Podle čl. 27 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") platí, že "za projevy učiněné v Poslanecké sněmovně nebo Senátu nebo v jejich orgánech nelze poslance nebo senátora trestně stíhat. Poslanec nebo senátor podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem." Podle odstavce 3 stejného článku "za přestupky poslanec nebo senátor podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem, pokud zákon nestanoví jinak." Na tento článek navazuje ustanovení § 9 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, ("Podle tohoto zákona se projednávají přestupky, kterých se dopustili poslanci a senátoři, pokud nepožádají orgán příslušný k projednání přestupku o projednání přestupku v disciplinárním řízení podle zvláštních právních předpisů.").
7. V nyní projednávané věci se jedná o v pořadí druhý popsaný případ (čl. 27 odst. 3 Ústavy), kdy senátor Dryml byl postižen nikoliv za projev učiněný v Senátu, nýbrž za přestupek, kterého se nedopustil v souvislosti s výkonem svého mandátu.
8. Mám za to, že citovanou právní úpravu lze vyložit v zásadě dvojím způsobem: buď jako 1. úplnou soudní výluku přezkumu rozhodnutí vydávaných v rámci disciplinárního řízení, anebo jen jako 2. zvláštní režim projednání těchto přestupků s tím, že následný soudní přezkum je zachován. Prostě řečeno: buď se senátor sám svobodně rozhodne, že nechce, aby v jeho věci rozhodoval k tomu příslušný orgán v přestupkovém řízení, a má k orgánům Senátu takovou "důvěru", že se tím implicitně vzdává i soudní ochrany; anebo se tato "výhybka" týká toliko přestupkového řízení a poté se vrací do režimu obvyklého.
9. Názor většiny je takový, že ze skutečnosti, že senátor požádal o projednání přestupku v disciplinárním řízení (viz např. body 58 a 59 odůvodnění), lze dovodit, že se současně "svobodně" vzdal práva na soudní ochranu. S tímto názorem nemohu souhlasit, neboť z ničeho nevyplývá. Nemluvě ani o tom, že nyní projednávaný případ je první svého druhu, takže stěžovatel nemohl vůbec předjímat, k jakému názoru se Ústavní soud v této otázce nakonec přikloní, pakliže se na něj obrátí. Jinak řečeno, rozhodnutí stěžovatele požádat o projednání své věci v disciplinárním řízení před Senátem namísto obvyklého přestupkového řízení nelze považovat za "informovaný souhlas" s tím, že se vzdává práva na jakoukoliv soudní ochranu.
II.1. Nezbytnost možnosti poskytnutí soudní ochrany
10. Nemyslím si totiž, že senátor (či poslanec), který si zvolí (a na tuto volbu má podle zákona plné právo!) nikoliv klasickou cestu přestupkového řízení, nýbrž prostřednictvím rozhodování orgánů komory, jejímž je členem, nutně spoléhá na to, že se bude jednat o cestu jednodušší, či dokonce prostou jakéhokoliv rizika (viz bod 59 odůvodnění). Je to totiž řešení, které s sebou přináší zpravidla daleko větší skandalizaci a v konečném důsledku může vést i k vyššímu trestu (což se ostatně stalo i v daném případě, kdy stěžovatel dostal maximální možný trest). Dovozovat, že nastavením zmíněné "výhybky" se senátor implicitně zcela vzdává i práva na soudní ochranu, je pro mne proto obtížně přijatelné.
11. Jedná se totiž o zcela jinou situaci, než když se např. v blokovém řízení přestupce zaplacením pokuty implicitně vzdává práva na odvolání, a i následný soudní přezkum se proto bude nutně omezovat v zásadě pouze na to, zda skutečně podepsal příslušný bloček, či nikoliv. To je logické, neboť v tomto případě přestupce dobrovolně rezignoval na následný přezkum rozhodnutí s vědomím toho, jaký trest mu byl uložen a jaké důsledky z toho plynou. Jedná se tak o zcela vědomý a "informovaný souhlas". V případě senátora však povědomost o tom, jak řízení před příslušnou komorou nakonec dopadne, samozřejmě dána být nemůže. Jde tak pouze a jedině o volbu procesních pravidel, nikoliv o akceptaci výsledku řízení.
12. Co když se pak stane, že senátorovi bude uložena značně vyšší sankce, než podle zákona uložit lze? Jistě, ustanovení § 16 odst. 2 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, ohledně sankce opět odkazuje na zákon o přestupcích, nicméně co když se stane, že bude uložena pokuta nikoliv v maximální zákonné výši 20 tisíc Kč (jako tomu bylo v tomto případě), nýbrž třeba 200 tisíc Kč? Co když bude vysloven zákaz činnosti poslance či senátora? Úplné vyloučení soudní ochrany nutně znamená nemožnost jakékoliv nápravy podobných excesů.
13. Názor většiny je založen prakticky na jediném argumentu: autonomii Parlamentu České republiky (resp. jeho komor) a úplné separaci mocí. Mám za to, že tento argument pohříchu nesvědčí o dostatečně správném pochopení principu dělby moci.