14. Z pohledu státovědy totiž pro vymezení dělby moci není rozhodující, jak je ten který státní orgán pojmenován a kde je v Ústavě systematicky začleněn, nýbrž jakou kompetenci právě vykonává. To musí být určující, nic jiného. V opačném případě by totiž ad absurdum mohl senátora poslat třeba do vězení anebo mu vyměřit daň samotný Senát a soudy by musely rezignovat na ochranu jeho práv prostě jen proto, že tak rozhodl orgán zákonodárné moci. Tvrdím, že soudy by měly zaujímat postoj odlišný: nevstupovat do autonomního prostoru Parlamentu, avšak jen za podmínky, že se tento státní orgán bude striktně držet v rámci svých "kmenových" kompetencí, tedy výkonu zákonodárné moci. Obecný soud proto nebude přezkoumávat a rušit zákony přijaté Parlamentem a nebude třeba ani předepisovat prezidentovi republiky, koho má jmenovat velvyslancem či kam má jet na státní návštěvu, doporučovat České národní bance, jaká míra inflace je optimální, anebo radit vládě, kam má poslat humanitární pomoc. Pokud však rozhodování těchto orgánů je způsobilé přímo zasáhnout právní sféru jedince a bude se jednat svojí povahou o individuální (a nikoliv normativní, případně nepůjde o akt ryze politický - tzv. akt vládnutí) právní akt, soudní přezkum vyloučit nelze. V tomto případě totiž není rozhodující, kdo tento individuální právní akt vydal, nýbrž do popředí vystupuje povinnost soudu poskytnout účinnou ochranu základním právům a svobodám (čl. 4 Ústavy). V daném případě, kdy Senát uložil stěžovateli pokutu, proto nelze mít sebemenší pochybnosti v tom směru, že se nejednalo o akt výkonu moci zákonodárné, nýbrž o sankční rozhodnutí přímo zasahující právní sféru stěžovatele.
15. Zcela legitimní námitka vůči zahrnutí tohoto typu rozhodnutí do přezkumu vykonávaného soudy spočívá v obavě z judicializace parlamentních procedur, a to i v kontextu toho, že imunita poslanců a senátorů je tradičně vykládána jako institut chránící funkčnost zákonodárného orgánu, a nikoliv jeho jednotlivé členy. Proto také ostatně v SRN platí koncepce tzv. práv orgánu ("Organrechte"), aby na straně jedné soudní ochrana zaručena byla, nicméně na straně druhé aby bylo zjevné, že primárně nejde o základní práva ("Grundrechte") poslanců. Výsledkem je v SRN zákonem vymezené zvláštní řízení, v němž v podobných případech skutečně rozhoduje přímo Spolkový ústavní soud, a nikoliv např. správní soudy. Zdůrazňuji však existenci výslovné zákonné úpravy. Německý zákon o Ústavním soudu totiž výslovně upravuje zvláštní typ řízení (§ 63-67) v těchto věcech, přičemž žalovaným nemusí být jen parlament, nýbrž i jiný ústavní orgán. Dogmatickým východiskem "práv orgánů" jednotlivých poslanců pak je čl. 38 Základního zákona, jehož protiváhou je čl. 23 odst. 3 a čl. 26 české Ústavy.
16. Pohybujeme se však v českém prostředí, kde podobná zvláštní právní úprava neexistuje, a nesouhlasím s názorem většiny, která z této absence dovozuje nemožnost jakékoliv soudní ochrany členů zákonodárného sboru. Jakkoliv totiž zájmu na autonomii parlamentních procedur a vyloučení jejich judicializace v obecné rovině plně rozumím, současně dodávám, že v případě vydávání sankčních rozhodnutí se primárně nejedná o parlamentní proceduru, kterou je třeba plně respektovat a nezasahovat do ní, aby nebyla ohrožena funkčnost Parlamentu jako celku. Tuto hranici proto a priori spatřuji tam, kde by se jednalo svojí povahou primárně o organizační opatření typu odnětí slova předsedajícím (§ 60 odst. 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), jehož smyslem je operativně napomáhat "racionalizovanému parlamentarismu". Rozhodnutí vydávaná v intencích čl. 27 odst. 3 Ústavy nicméně nejsou ničím jiným než jinak označenými rozhodnutími o přestupcích.
17. Zásah do právní a majetkové sféry je totiž v případě senátora (poslance) plně srovnatelný jako v jakémkoliv jiném případě správního trestání. Jinak řečeno, jestliže dostane za spáchání přestupku proti občanskému soužití pokutu 20 tisíc Kč senátor anebo kterýkoliv jiný občan, není mezi těmito případy principiálně vůbec žádný rozdíl z hlediska zásahu do jejich práv. Rozdíl mezi oběma případy tak nespočívá v ničem jiném než v postavení orgánu, který senátora sankcionuje. A nevidím proto žádný přesvědčivý důvod, pro který by v jednom případě měl být zcela vyloučen jakýkoliv soudní přezkum, a ve druhém nikoliv (viz již jednou citovaný čl. 4 Ústavy).
18. Domnívám se proto, že otázka nespočívá v tom, zda připustit soudní přezkum pokut ukládaných v rámci parlamentní autonomie orgánem Senátu, nýbrž který soud je má přezkoumávat. Musím se proto vyjádřit i k tomu, v jakém procesním režimu by tato soudní ochrana měla probíhat. Z povahy věci se nabízí dvě řešení: (1.) standardní přezkum ve správním soudnictví (část třetí hlava II díl 1 soudního řádu správního), anebo (2.) přezkum prováděný přímo Ústavním soudem. Variantu přezkumu prováděného přímo Ústavním soudem však nepovažuji za vhodnou, a to zejména z těchto důvodů.
19. Za velmi zavádějící považuji názor většiny, obsažený v bodu 65, podle něhož "je samozřejmě třeba uznat argument, že parlamentní orgány rozhodující o přestupcích postrádají atribut nezávislosti, jenž je charakteristický pro soudy. Tento deficit je však do značné míry kompenzován specifickými vlastnostmi vrcholného zastupitelského orgánu, jakými jsou silná demokratická legitimita parlamentu, většinové kolektivní rozhodování, transparentnost jednání." Domnívám se totiž, že parlamentní orgány vůbec nelze zaměňovat za orgány soudní a že silná demokratická legitimita není schopna kompenzovat absenci nezávislosti těchto orgánů. Považuji za velmi nekonzistentní a osobně i za značně překvapivé, pokud toto usnesení, založené prakticky výhradně na argumentaci separací státních mocí, nakonec dospívá k závěru, že zastupitelský orgán politického typu vlastně může suplovat roli nezávislého soudu.
20. Rovněž až přehnaně etatistický dovětek stejného bodu odůvodnění ["Ústavní soud ... musí respektovat princip presumpce ústavnosti a zákonnosti rozhodování jiných státních orgánů (není-li přesvědčivě doložen opak). Bez této základní důvěry v korektnost postupu státních orgánů by nemohl fungovat systém státní moci v jeho celostním pojetí."] považuji za zásadní nepochopení role Ústavního soudu. Úkolem Ústavního soudu je totiž být právě naopak velmi ostražitý a nedůvěřivý vůči ostatním státním orgánům, nikoliv bdít nad celostním fungováním státního mechanismu. Jediné, co je pro Ústavní soud důležité, je totiž ochrana ústavnosti, zejména základních práv a svobod.
II.2. Nevhodnost soudní ochrany přímo Ústavním soudem
21. Vycházím z toho, že ústavní a ani zákonná úprava výslovně nestanoví, že by tato rozhodnutí měla podléhat přezkumu ve správním soudnictví, avšak ani přímo v řízení před Ústavním soudem. Pokud by proto skutečně měl Ústavní soud tuto agendu přezkoumávat, mohl by tak činit pouze v rámci obecné úpravy řízení o ústavní stížnosti [viz čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy].
22. Zde však vidím zásadní úskalí: celá koncepce ústavní stížnosti je totiž založena na její subsidiaritě, tedy na tom, že se před podáním ústavní stížnosti předpokládá existence jiných efektivních prostředků k ochraně práva. Právně dogmaticky navíc v řízení o ústavní stížnosti Ústavní soud zajímá toliko porušení ústavně zaručených práv, nikoliv "běžná protizákonnost". To však v daném kontextu může znamenat nižší standard ochrany práv stěžovatele (Ústavní soud by např. bez dalšího vůbec nemělo zajímat porušení pouze zákona o přestupcích anebo jednacího řádu příslušné komory Parlamentu). Nemluvě ani o možnosti moderace, kterou mají správní soudy, nikoliv však Ústavní soud. Úvaha, podle níž by sankční rozhodnutí Senátu mělo podléhat hned přezkumu před Ústavním soudem, proto dle mého názoru ostře naráží na celkovou koncepci ústavní stížnosti a argument, že zákonná úprava výslovně nepřipouští přezkum správními soudy, je stejně tak použitelný vůči přezkumu v ústavním soudnictví.
23. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti založena čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy vůči rozhodnutím či zásahům "orgánů veřejné moci". Ze shora uvedených důvodů nemám sebemenší pochybnost v tom, že komora Parlamentu, pakliže vydá takovéto sankční rozhodnutí, vydává rozhodnutí v postavení orgánu veřejné moci. Stejně tak ale tvrdím, že pokud podle soudního řádu správního je založena pravomoc soudů ve správním soudnictví tak, že rozhodují "o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy" [§ 4 odst. 1 písm. a)], není vyloučen ani přezkum správními soudy. Pokud se totiž v daném případě jednalo o přestupkové řízení a sankce byla stěžovateli uložena za spáchaný přestupek podle zákona o přestupcích (viz § 14 odst. 3 a § 16 odst. 2 zákona o jednacím řádu Senátu) a jestliže není žádných pochybností o tom, že přestupkové řízení spadá do oblasti veřejné správy, nevidím žádný důvod, pro který by právě v tomto případě měl být dovozen závěr odlišný. Ostatně, citované zákonné ustanovení výslovně předpokládá, že takovéto rozhodnutí nemusí činit pouze orgán přímo vykonávající veřejnou správu jako svoji dominantní činnost, když přímo zmiňuje, že to může být i "jiný orgán". Jinak řečeno, tato zákonná úprava potvrzuje předchozí tezi, že pro přezkoumatelnost rozhodnutí o právech a povinnostech jednotlivců není rozhodující označení či systematické začlenění příslušných orgánů, nýbrž jejich reálně vykonávané kompetence, tedy funkční hledisko.
III. Závěr
24. Ze všech shora vyslovených důvodů zastávám názor, že ústavní stížnost měla být odmítnuta pro nepřípustnost s výslovným odůvodněním, že v těchto případech je dána příslušnost pro soudní ochranu poskytovanou správními soudy. Přezkum Ústavním soudem je možný teprve poté, co stěžovatel marně vyčerpá procesní prostředky dané soudním řádem správním, tedy správní žalobu proti rozhodnutí a následnou kasační stížnost.
25. Nad tento rámec pro úplnost dodávám, že stejný procesní režim ochrany by měl platit i pro případy plynoucí z citovaného čl. 27 odst. 2 Ústavy. Tvrdím dokonce, že v těchto případech je soudní ochrana o to nezbytnější, jelikož poslanec či senátor, vůči kterému je vedeno disciplinární řízení a je mu uložen trest, nemá vůbec žádnou možnost vyloučení soudní ochrany zabránit. I pokud bych totiž dokázal přijmout názor, že žádost poslance či senátora o projednání přestupku příslušnou komorou v sobě implicitně obsahuje i souhlas s vyloučením soudní ochrany proti následnému sankčnímu rozhodnutí, nemůže být soudní výluka dovozena tam, kde s tím dotčený neprojeví souhlas vůbec. Přitom např. pokuty, které zákonná úprava v těchto případech připouští uložit, jsou poměrně vysoké - až do výše měsíčního platu (viz § 15 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny