86. Navrhovatel nesouhlasí se stanoviskem vlády, dle kterého vláda k návrhu zákona o státní službě předložila své stanovisko a podílela se na vytváření tohoto návrhu. Skutečností je, že vláda, která na základě čl. 76 odst. 1 Ústavy rozhoduje ve sboru, se ve smyslu čl. 44 odst. 1 Ústavy k prvnímu ani k druhému, finálnímu, komplexnímu pozměňovacímu návrhu nevyjádřila. Pokud vláda ve svém vyjádření odkazuje na řadu materiálů, které projednávala, pak, odhlédne-li se od těch, které se budoucí právní úpravy týkají jen nepřímo, přichází v úvahu zřejmě jen materiál projednaný na schůzi vlády dne 5. března 2014, který měl informativní povahu, obsahoval věcný přehled komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku 71 a týkal se ovšem prvního komplexního pozměňovacího návrhu, který ještě počítal s Generálním ředitelstvím státní služby, dále materiál, který vláda projednala na své schůzi dne 5. května 2014 a který obsahoval časový harmonogram implementace novely služebního zákona, v němž se počítalo s existencí pracovní skupiny pro zákon o státní službě Rady hospodářské a sociální dohody a s politicko-expertní skupinou složenou ze zástupců koaličních stran, legislativců a odborníků na oblast státní služby, nebo materiál, který vláda projednala na své schůzi dne 27. srpna 2014, který obsahoval mandát pro ministra vnitra a ministryni pro místní rozvoj pro jednání s Evropsku komisí ve věci služebního zákona a informaci o agendě státní služby, která se týkala postupů souvisejících s implementací budoucího zákona. Podíl úředníků vybraných resortů na dopracovávání poslaneckého návrhu zákona nelze nepochybně směšovat s ústavním právem vlády vyjádřit se k návrhu zákona, jehož předkladatelem není vláda; úředníci nejsou vláda.
87. Uvedené materiály, na které vláda ve svém vyjádření odkazuje, tak zcela zřejmě nelze chápat ve smyslu vyjádření vlády dle čl. 44 odst. 1 Ústavy. Tento institut (tzn. vyjádření ve smyslu čl. 44 odst. 1 Ústavy) má však v rámci legislativního procesu zásadní význam, neboť je jedním z předpokladů řádného posouzení a projednání návrhu zákona Parlamentem. Právu vlády vyjádřit se k návrhu zákona totiž odpovídá rovněž právo dalších účastníků zákonodárného procesu znát názor vlády na projednávaný návrh zákona. Spolu s důvodovou zprávou tak vyjádření vlády ve smyslu čl. 44 odst. 1 Ústavy přispívá k řádnému projednání návrhu zákona, při němž dochází ke konfrontaci různých názorových hledisek a kdy poslanci a senátoři na základě takové konfrontace hlasují s vědomím názorových hledisek všech stran. To směřuje k zachování otevřenosti, veřejnosti a kontroly zákonodárného procesu, které jsou nezbytnou součástí demokratických zásad, na nichž je postaven demokratický právní stát. V daném případě však vyjádření vlády stejně jako příslušná důvodová zpráva absentují.
88. Pokud jde o tvrzení vlády týkající se absence důvodové zprávy, jsou dle názoru navrhovatele zavádějící. Vládou zmiňovaná důvodová zpráva nebyla k prvnímu komplexnímu pozměňovacímu návrhu zřejmě předložena poslancům v podobě sněmovního tisku, byla umístěna na internetové stránce, kde se již nenachází, a k druhému komplexnímu pozměňovacímu návrhu nebyla předložena vůbec. Je nepochybné, že absence důvodové zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu sama o sobě ještě nevede k neústavnosti zákona, tuto otázku je však nutné posuzovat v širších souvislostech, jak již navrhovatel uvedl výše.
89. Navrhovatel dále v replice konstatuje, že naprostá většina nálezů Ústavního soudu, na které odkazuje vláda, se předmětného problému netýká a zbývající část nálezů Ústavního soudu v žádném případě nepopírá závěry z nálezů Ústavního soudu, na něž se v návrhu prezidenta republiky odkazuje a v nichž je zřetelně a zcela jednoznačně vymezen rozdíl mezi uplatněním zákonodárné iniciativy v podobě předložení návrhu zákona a pozměňovacím návrhem. Na základě těchto navrhovatelem označených nálezů lze dospět k závěru, že druhý komplexní pozměňovací návrh přesáhl původní návrh, když upravil zcela novou koncepci zákona o státní službě, a překročil tak extenzivně svým obsahem i rozsahem původně projednávaný návrh zákona. Předmětný komplexní pozměňovací návrh tak nenaplnil charakteristický znak pozměňovacího návrhu, neboť ve vztahu k původnímu návrhu zákona nevykazoval znak akcesority, ale od tohoto návrhu naopak významně odbočil, respektive jej v plném rozsahu nahradil. Závěr vlády, že v daném případě došlo k naplnění tzv. pravidla úzkého vztahu, je proto nutné s ohledem na výše uvedené odmítnout a naopak konstatovat, že předmětný komplexní pozměňovací návrh představuje novou zákonodárnou iniciativu. Schválením návrhu zákona ve znění druhého komplexního pozměňovacího návrhu tak byl obejit institut zákonodárné iniciativy a porušena dělba moci jako jeden z principů demokratického právního státu. K úvaze, že při vypracování komplexního pozměňovacího návrhu formou novelizačních bodů k původnímu návrhu novely zákona č. 218/2002 Sb., kdy by se takto dosáhlo znění zákona č. 218/2002 Sb., které by bylo shodné s textem zákona o státní službě, a bylo by tak dosaženo ústavní konformity, navrhovatel pro úplnost konstatuje, že tato úvaha je ve zřejmém rozporu s § 63 odst. 1 bodem 5 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, který připouští měnit v rámci původního návrhu jen některé jeho části.
90. K vyjádření vlády, že pokud Ústavní soud zákon o státní službě zruší, vláda předloží totožnou právní úpravu, navrhovatel nezaujímá stanovisko a názor na toto vyjádření ponechává plně na Ústavním soudu.
91. Důvodová zpráva, stanovisko vlády k návrhu zákona i prvé čtení jsou samy o sobě jen dílčí jevové stránky legislativního procesu. Celý legislativní proces je spjat s pravidly, která jsou sice formální, nikoli však samoúčelná; jejich účelem je působit k vytváření kvalitního právního řádu demokratického právního státu. Existuje reálné riziko, že pokud se připustí, aby oficiální projednávání zcela nového návrhu komplexního zákona mohlo začít až na úrovni druhého čtení, jak tomu bylo v tomto případě, může to mít negativní a dopředu neodhadnutelné důsledky pro celý právní řád.
92. Zmínku navrhovatele o plné aplikovatelnosti zákona od 1. července 2015 pak v replice navrhovatel rozvádí tak, že vycházel ze závěrů Ústavního soudu, že ne vždy je nutno zrušit zákon, jinak přijatý za nedodržení všech procesních postupů, pokud by to mělo narušit oprávněnou důvěru občanů v právo. Takový stav by mohl nastat, pokud desítky tisíc zaměstnanců začnou po 1. červenci 2015 podávat žádosti o přijetí do služebního poměru a v návaznosti na to mají být do konce roku 2015 do služebního poměru přijati.
K dílčí úpravě pracovněprávního vztahu tzv. ostatních zaměstnanců ve správních úřadech
93. Navrhovatel opakuje výhradu vůči vztahu zákona o státní službě a zákoníku práce s tím, že zákon o státní službě zakládá obousměrný vztah k zákoníku práce, a to způsobem, který zaměstnance v pracovním poměru staví do postavení, které není s právním řádem řádně provázáno, a zakládá tak nepřehlednost právní úpravy. Ve správních, resp. služebních úřadech budou vedle státních zaměstnanců zaměstnáni i zaměstnanci, na které se meritorně vztahuje zákoník práce. Zákon o státní službě však s nimi rovněž počítá, avšak bez provázanosti na zákoník práce.
94. Navrhovatel zmiňuje několik příkladů neprovázanosti obou předpisů. Ve vztahu k § 178 zákona o státní službě, podle kterého může služební orgán za určitých okolností obsadit služební místo osobou v pracovním poměru na dobu určitou podle pracovněprávních předpisů, namítá navrhovatel založení nerovnosti mezi státními zaměstnanci a zaměstnanci. Jednak v tom smyslu, že k výkonu téže práce museli státní zaměstnanci, na rozdíl od zaměstnanců, splnit určité předpoklady, a na druhé straně i v tom smyslu, že s výjimkou platu se zaměstnanci ocitnou v nerovném právním postavení se státními zaměstnanci vykonávajícími tutéž práci ve služebním poměru.
95. Zákony, na které je ve stanovisku vlády poukazováno, všechny výslovně anebo mlčky předpokládají subsidiární použití zákoníku práce, aniž jej přímou novelou mění. Jde o zákony, které kromě jiného upravují podmínky a způsob výkonu určitých specializovaných činností s tím, že v ostatním se na ně vztahuje zákoník práce, a v tomto smyslu je lze přirovnat k té části zákona o státní službě, která se týká státních zaměstnanců. Žádný ze zákonů, na které vláda odkazuje, však neřeší pracovněprávní vztahy dalších zaměstnanců, jak to jinak činí zákon o státní službě, přestože nepochybně tito další zaměstnanci, kromě těch, již vykonávají zákonem upravenou specializovanou činnost, jsou jak u územních samosprávných celků, tak u školských právnických osob, soudů, státního zastupitelství i u Probační a mediační služby; z tohoto hlediska se argumentace vlády míjí s argumentací navrhovatele.
96. Pokud jde o nesouhlas vlády s tvrzením navrhovatele, že pracovněprávní vztahy může regulovat toliko zákoník práce se subsidiaritou občanského zákoníku, pak navrhovatel znovu poukazuje na § 4 zákoníku práce, jehož ustanovení zní: "Pracovněprávní vztahy se řídí tímto zákonem; nelze-li použít tento zákon, řídí se občanským zákoníkem, a to vždy v souladu se základními zásadami pracovněprávních vztahů." K tomu navrhovatel dodává, že účelem zákonů, na které vláda ve stanovisku odkazuje, je upravit ve veřejném zájmu předpoklady pro výkon určitých činností, příp. funkcí a způsob výkonu těchto činností a funkcí, přičemž pracovněprávní úprava obsažená v zákoníku práce na tyto zákony, s odchylkami, které jsou v nich v souladu s jejich účelem uvedeny, plynule navazuje. Pro vztah právní úpravy týkající se zaměstnanců v zákoně o státní službě a zákoníku práce to však podle názoru navrhovatele neplatí.
Ke zmocnění pro nařízení vlády stanovící obory služby
97. Navrhovatel k argumentu vlády, že namítaná protiústavnost by se mohla týkat až nařízení vlády, nikoliv samotného zákona, uvádí, že není racionální čekat, až nařízení vlády bude Ústavním soudem zrušeno pro neústavnost a zároveň bude zrušeno zmocnění k jeho vydání.
98. Argumentace vlády, že zákonný rámec pro vydání nařízení vlády podle § 5 odst. 2 zákona o státní službě lze dovodit z § 1 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 5 odst. 1 citovaného zákona, se jeví jako účelová. Institut oboru služby má být zásadním pro vymezení státních zaměstnanců ve smyslu zákona o státní službě a pro jejich odlišení od ostatních zaměstnanců ve správních úřadech, přesto však zákon tento pojem, a to alespoň prostřednictvím jeho základních charakteristik, které by měl vykazovat, nevymezuje. Tyto základní pojmové znaky ve smyslu výše uvedeném, které by představovaly zákonné meze pro nařízení vlády vydané dle § 5 odst. 2 citovaného zákona, a tedy základ pro systematické uspořádání výkonu státní správy, který je mnohovrstevný, složený ze značného počtu různých druhů činností, rozhodně nelze spatřovat v ustanovení § 5 odst. 1 tohoto zákona. Navrhovatel má proto za to, že zakotvením ustanovení § 5 odst. 2 zákona o státní službě došlo k delegaci úpravy problematiky, jež má být upravena zákonem, na moc výkonnou, čímž zákonodárce rezignoval na svoji zákonodárnou povinnost, a narušil tak princip dělby moci. V důsledku tohoto postupu rovněž vzniká mimo jiné riziko subjektivního přístupu, který může být vystaven nejrůznějším vlivům.
Ke zmocnění vlády stanovit okruh překážek ve službě
99. Argumentace vlády odkazem na obdobnou úpravu obsaženou v § 199 odst. 2 zákoníku práce je podle názoru navrhovatele zavádějící. Zmocnění pro vládu stanovit okruh překážek, uvedené v § 199 odst. 2 zákoníku práce, navazuje alespoň na § 199 odst. 1, zatímco zmocnění v § 104 odst. 3 zákona o státní službě nenavazuje na nic a žádné zákonné meze neobsahuje. Tím není řečeno, že § 199 odst. 2 zákoníku práce je ústavně zcela konformní. Kritérium smyslu a účelu zákona se v daném případě jeví jako nevyužitelné.
Ke stanovení platové třídy služebním orgánem
pro činnost neuvedenou v katalogu správních činností
100. Podle navrhovatele již z vyjádření vlády vyplývá, že bude-li třeba obsadit služební místo nekryté v příslušném nařízení vlády katalogem správních činností, bude nutno nařízení vlády změnit. Nabízí se tedy řešení urychlit v takových případech legislativní proces, než tuto věc po přechodnou dobu řešit mimo nařízení vlády postupem, který je v rozporu se základními principy právního státu. Samotné použití procesních pravidel v těch situacích, o kterých vláda hovoří, právní nejistotu při postupu mimo nařízení vlády neodstraní; procesní pravidla nemohou nahradit chybějící hmotněprávní úpravu.
K požadavku na dodržování demokratických zásad ústavního pořádku České republiky
pro přijetí do služebního poměru
101. Navrhovatel uvádí, že nejde o záležitost loajality státních úředníků, jak by mohlo vyplynout z vyjádření vlády, ale o zcela nevhodné přeformulování § 30 odst. 1 věty poslední původního služebního zákona ("Do služby nelze jmenovat ... osobu ..., u které nelze prokazatelně předpokládat, že bude dodržovat demokratické zásady ..."). Ustanovení § 22 zákona o státní službě zní: "Do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ...".
102. Původní služební zákon vyžadoval "průkazný předpoklad", že osoba nebude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku a řádně vykonávat službu. Tím, že § 22 zákona o státní službě onu "průkaznost" vypustil a navíc negativní znění věty změnil náhradou slova "nelze" slovem "lze" na její pozitivní znění, obsah celého ustanovení značně zrelativizoval. Dle stávajícího znění citovaného ustanovení je splnění základního předpokladu pro přijetí do služebního poměru ponecháno de facto na uvážení příslušné odpovědné osoby, respektive orgánu, přičemž zákon žádným způsobem nevymezuje zásady či meze, kterými by se tato úvaha měla řídit. Procesní pravidla, na která vláda ve svém vyjádření odkazuje, nelze chápat jako materiální vymezení rámce, ve kterém je možné se při posuzování splnění uvedeného předpokladu pohybovat, a tento materiální rámec jimi nelze nahrazovat. Splnění předmětného předpokladu je ponecháno na subjektivní a ničím neomezené domněnce, což je dle navrhovatele v rozporu se základními principy právního státu, zejména s principem právní jistoty a předvídatelnosti správních rozhodnutí, neboť jak již navrhovatel rovněž uvedl, vytváří prostor pro libovůli při rozhodování, v rámci které může docházet k porušování ústavně zaručených práv občanů České republiky, zejména práva na rovné zacházení či ústavně zakotveného zákazu diskriminace, neboť se dané ustanovení může stát nástrojem pro manipulaci výsledků výběrového řízení na obsazení volného služebního místa.
Ke schvalování systemizace některých služebních úřadů
103. Navrhovatel uvádí, že vyjádření vlády, v němž je obhajována právní úprava, na základě níž bude mít sedm z celkového počtu třinácti tzv. dalších ústředních orgánů státní správy vůči vládě fakticky právo veta, pokud jde o systemizaci a objem prostředků na platy, vyvolává pochybnosti v řadě směrů. Vláda zařazuje mezi regulátory i Český statistický úřad nebo tzv. regulátory zaměňuje s orgány dozoru, což vyvolává dojem, že jen těchto sedm orgánů musí mít zajištěn prostor a podmínky jednat objektivně a nestranně, a přehlíží, že v konečném důsledku systemizace a objem prostředků na platy v jednotlivých kapitolách není věcí vlády, ale Poslanecké sněmovny, která schvaluje státní rozpočet v detailní struktuře, a že jde o orgány podřízené vládě a vláda je za ně odpovědna. Podle navrhovatele postrádá logiku a zní zvláštně představa vlády, že by prostřednictvím rozpočtu vláda mohla ohrožovat jejich činnost.
104. Není známo, že by některý z těchto orgánů byl ve své činnosti, která se musí řídit zákony, ohrožován. Pokud by někdy v budoucnu tomu mělo být jinak, věc lze řešit jinými právními nástroji, než se snaží řešit § 17 odst. 3 věta čtvrtá zákona o státní službě.
Ke stanovení dalších případů, ve kterých lze přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou
105. Navrhovatel v replice uvádí, že jeho tvrzení v návrhu, že pojem "zvláštní povaha služby" je neurčitý, bylo do návrhu zapracováno pro případ, že by účastník namítal, že meze pro nařízení vlády jsou dány právě tímto pojmem. Jinak ovšem ustanovení § 21 zákona o státní službě je dle navrhovatele celé v rozporu s čl. 78 Ústavy ve své podstatě.
V. Upuštění od ústního jednání
106. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.
VI. Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost procedury přijetí napadeného zákona
107. Návrh byl podán oprávněným orgánem [§ 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu] a splňuje všechny formální náležitosti.
108. Úvodem Ústavní soud považuje za nutné vypořádat se s pochybnostmi navrhovatele obsaženými v replice, zda stanovisko vlády je skutečně stanoviskem vlády, či pouze "osobním stanoviskem ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, zaujaté případně ve spolupráci s ministrem vnitra". Vláda na své schůzi konané dne 8. prosince 2014 projednala materiál nazvaný "Vyjádření vlády České republiky k návrhu prezidenta republiky na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení, vedenému pod spisovou značkou Pl. ÚS 21/14" a přijala k němu usnesení zaslané Ústavnímu soudu, kterým mj. schvaluje vstup vlády do zmíněného řízení, ukládá ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu vypracovat ve spolupráci s ministrem vnitra stanovisko vlády k návrhu prezidenta republiky a zaslat toto vyjádření Ústavnímu soudu. Ústavní soud v tomto ohledu respektuje autonomii vlády i způsob, jakým své stanovisko ve vztahu ke konkrétnímu řízení před Ústavním soudem zpracuje. Na rozdíl od situace zmíněné v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07, na který upozorňuje ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Jan Hamáček, podle jehož závěru předseda komory Parlamentu nemůže bez dalšího tvořit vůli příslušné komory pro účely vyjádření směřovaného k Ústavnímu soudu, zde bylo oprávnění konkrétního ministra zpracovat vyjádření vlády založeno jednorázovým pověřením ze strany vlády, tedy usnesením vlády ve vztahu ke konkrétnímu probíhajícímu řízení před Ústavním soudem. Pokud si vláda při pověření konkrétního ministra zpracováním vládního stanoviska nevyhradila právo závěrečného schválení uvedeného stanoviska, šlo o její autonomní politické rozhodnutí, které Ústavní soud respektuje.
109. Ústavní soud v řízení o přezkumu právních předpisů vždy zkoumá ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zda napadený předpis byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V první části petitu navrhovatel navrhuje zrušení napadeného zákona jako celku právě z důvodu tvrzeného protiústavního způsobu přijetí tohoto zákona.
VI./a Průběh legislativního procesu
110. Ústavní soud na základě veřejně přístupných tisků Poslanecké sněmovny a Senátu, jakož i stenozáznamů z jejich jednání (vše dostupné na www.psp.cz, www.senat.cz) zjistil následující skutečnosti:
111. Dne 23. prosince 2013 byl Poslanecké sněmovně předložen návrh poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), obsahující 104 novelizačních bodů. Návrh byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 71. Vláda ve svém stanovisku vyjádřila s návrhem zákona nesouhlas (tisk 71/1). Předseda Poslanecké sněmovny určil zpravodajem návrhu poslance Jana Chvojku.
112. Poslanecká sněmovna 22. ledna 2014 na své 5. schůzi přikázala v prvém čtení návrh zákona k projednání ústavně právnímu výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj a prodloužila lhůtu k projednání návrhu ve výborech o 30 dnů (tj. na 90 dnů).
113. Ústavně právní výbor k návrhu zákona přijal dne 27. června 2014 usnesení č. 52, kterým doporučuje Poslanecké sněmovně, aby návrh schválila ve znění komplexního pozměňovacího návrhu ústavně právního výboru (tisk 71/8). Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj na své schůzi dne 27. června 2014 usnesení nepřijal.
114. Druhé čtení proběhlo 16. července 2014 na 12. schůzi Poslanecké sněmovny. V podrobné rozpravě se svými pozměňovacími návrhy vystoupilo 18 poslanců, přičemž pozměňovací návrhy byly podány ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu ústavně právního výboru (všechny pozměňovací návrhy jsou obsaženy v tisku 71/9). Na závěr třetího čtení dne 27. srpna 2014 se Poslanecká sněmovna usnesla na opakování druhého čtení (hlasování č. 107, usnesení č. 393).
115. Návrh zákona znovu projednal ústavně právní výbor a 27. srpna 2014 přijal usnesení (tisk 71/11), v němž mj.:
"I. ruší usnesení č. 52 ze dne 27. června 2014 k tisku 71;
II. konstatuje, že komplexní pozměňovací návrh k tisku 71 byl doručen na začátku jednání ústavně právního výboru dne 27. srpna 2014 poslancem JUDr. Janem Chvojkou,
III. projednal komplexní pozměňovací návrh poslance JUDr. Jana Chvojky a bere jej na vědomí,
IV. doporučuje Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR, aby vzala komplexní pozměňovací návrh poslance JUDr. Jana Chvojky za základ projednávání."
116. Návrh zákona znovu projednal taktéž výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj, který 27. srpna 2014 přijal svůj komplexní pozměňovací návrh a doporučil Poslanecké sněmovně přijetí návrhu zákona ve znění tohoto komplexního pozměňovacího návrhu (tisk 71/10).
117. Opakované druhé čtení návrhu zákona se konalo dne 2. září 2014, zákon prošel obecnou i podrobnou rozpravou. V podrobné rozpravě nebyl podán návrh na zamítnutí návrhu zákona. Pozměňovací návrhy předneslo 15 poslanců. Poslanec Jan Chvojka přednesl komplexní pozměňovací návrh, dalších 14 poslanců své pozměňovací návrhy předkládalo ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu poslance Jana Chvojky (všechny pozměňovací návrhy jsou obsahem tisku 71/12, komplexní pozměňovací návrh poslance Jana Chvojky je uveden pod písmenem B1).
118. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 10. září 2014 na 14. schůzi Poslanecké sněmovny. Ze stenozáznamu ze 14. schůze vyplývá, že komplexní pozměňovací návrh poslance Jana Chvojky (tisk 71/12, písmeno B1), doporučený usnesením ústavně právního výboru (tisk 71/11), byl Poslaneckou sněmovnou schválen (hlasování č. 6, přítomno 171, pro 127, proti 11). Všechny další schválené pozměňovací návrhy se vztahovaly ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu poslance Jana Chvojky. O komplexním pozměňovacím návrhu výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj nebylo hlasováno, neboť byl dle slov zpravodaje návrhu zákona Jana Chvojky obsahově totožný s jeho komplexním pozměňovacím návrhem, který byl odsouhlasen jako základ pro další pozměňovací návrhy (stenografický zápis ze 14. schůze Poslanecké sněmovny, 10. září 2014).
119. V hlasování č. 53 (usnesení č. 395) byl návrh zákona schválen ve znění přijatých pozměňovacích návrhů (přítomno 172, pro 127, proti 12).
120. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 12. září 2014. Senát jej na své 25. schůzi konané dne 1. října 2014 projednal a schválil. Prezident republiky přijatý zákon vrátil Poslanecké sněmovně, která dne 24. října 2014 na něm setrvala (přítomných 166, pro 123, proti 12). Schválený zákon byl doručen k podpisu předsedovi vlády 30. října 2014. Zákon byl vyhlášen 6. listopadu 2014 ve Sbírce zákonů (v částce 99) pod č. 234/2014 Sb.
121. Zákon nabyl účinnosti 1. ledna 2015, s výjimkou ustanovení § 13, 184, 185, 186, 187, 202 a 206, která nabyla účinnosti dnem vyhlášení zákona, tj. 6. listopadu 2014.
VI./b Posouzení ústavní konformity legislativního procesu
122. Ústavní soud se k otázce ústavní souladnosti legislativního procesu již mnohokráte vyjádřil. Již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/02Ústavní soud zdůraznil obecný požadavek "stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů, a také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila" (část V).
123. Především je třeba vycházet z toho, že Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, a nikoliv běžné zákonnosti (čl. 83 Ústavy). V případě dozoru nad dodržováním pravidel legislativního procesu je přitom třeba mít na zřeteli, že ústavní pořádek upravuje pouze některá legislativní pravidla a jejich podstatná část je ponechána úpravě obsažené v obou jednacích řádech komor Parlamentu. Důvodem pro zrušení zákona proto nemůže být prosté nerespektování některého ustanovení jednacího řádu jedné z komor, nýbrž teprve porušení ústavní normy.
124. K tomu je třeba doplnit, že při hodnocení ústavní konformity legislativního procesu Ústavní soud vychází z toho, že jeho pravidla nejsou samoúčelná, nýbrž jsou nastavena poměrně podrobně a jednoznačně právě proto, aby nedocházelo k jejich zneužívání a k potlačování práv jednotlivých aktérů. Derogační zásah Ústavního soudu by proto mohl přicházet do úvahy v zásadě ve dvou případech: při porušení některé normy zakotvené přímo v Ústavě (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/02), anebo pokud by v důsledku porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny či Senátu došlo k porušení některého ústavního práva, principu či hodnoty. Těmito hodnotami jsou zejména právní jistota a předvídatelnost práva plynoucí z charakteristiky České republiky jako právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), volná soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy) a ochrana menšin (čl. 6 Ústavy), za kterou je nutno v uvedeném kontextu považovat zejména parlamentní opozici (v případě zneužití stavu legislativní nouze srov. nálezysp. zn. Pl. ÚS 55/10čisp. zn. Pl. ÚS 53/10).
125. Ústavní vady legislativního procesu, které navrhovatel výslovně formuluje, lze shrnout následovně: 1. vyřazení vlády z ústavního práva předložit k návrhu zákona o státní službě stanovisko a vyřazení projednání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně v prvém čtení, 2. absence důvodové zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu, 3. komplexní pozměňovací návrh svým předmětem a účelem vůbec neměnil původní návrh, ale zcela jej nahradil novým návrhem zákona.
126. Všechny výše uvedené výhrady úzce souvisí s problematikou ústavních limitů pozměňovacích návrhů. Bez dalšího totiž platí, že u každého pozměňovacího návrhu chybí vyjádření vlády ve smyslu čl. 44 odst. 1 Ústavy, neboť vláda se dle Ústavy vyjadřuje k návrhům zákonů, nikoli k pozměňovacím návrhům. Stejně tak u žádného pozměňovacího návrhu (ať podávaného ve výboru, nebo v podrobné rozpravě ve druhém čtení) nedochází z povahy věci k jeho projednání na plénu v prvním čtení. Odůvodnění pozměňovacího návrhu taktéž nebylo, až do novelizace jednacího řádu Poslanecké sněmovny provedené zákonem č. 265/2014 Sb. s účinností od 1. března 2015, zákonným požadavkem.
127. Jinak řečeno, všechny uvedené výhrady mají ústavní relevanci právě až ve spojitosti s posouzením toho, do jaké míry byly zachovány ústavní požadavky formulované Ústavním soudem (srov. níže) na pozměňovací návrhy. Nevhodnost legislativního postupu spočívajícího v obcházení prvého čtení, ve znemožnění vyjádření vlády či v absenci zdůvodnění pozměňovacího návrhu byla Ústavním soudem formulována na pozadí nežádoucí praxe tzv. "přílepků", kdy se ve druhém čtení k návrhu zákona přidá ve formě pozměňovacího návrhu materie věcně nesouvisející se samotným návrhem zákona.
128. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06(viz výše) se Ústavní soud problematikou pozměňovacích návrhů obsáhle zabýval. Podle Ústavního soudu "požadavek předvídatelnosti zákona jako součást principu právního státu přestává být naplňován v okamžiku, kdy novelizace zákona je součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným zákonem nijak nesouvisí. Orientace adresáta právní normy v právním řádu se bez použití přístrojů informačních technologií stává zcela nemožnou" (bod 39). "Právo podávat k návrhům zákonů během parlamentní rozpravy pozměňovací návrhy se odvozuje z práva zákonodárné iniciativy, nicméně není s ním totožné, neboť je přirozeně omezeno sférou vyhrazenou právě realizaci práva zákonodárné iniciativy. Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona" (bod 49). "Vybočení z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům může nabýt povahy překročení intenzity daného návrhu anebo povahy extenzivního překročení předmětu vymezeného návrhem zákona. První případ bývá U. S. doktrínou označován jako tzv. legislativní jezdci (‚legislative riders'), jejichž používání je v USA často a vzrušeně diskutováno, nicméně je považováno sice za nežádoucí, avšak ústavně konformní ..." (bod 50). "Od tohoto prvního případu je však nutné odlišit druhý případ nazývaný ‚wild riders' (tzv. divocí jezdci). V tomto případě jde o překračování kritérií testu uplatňovaného na základě tzv. germaneness rule, tj. pravidla úzkého vztahu. Jinými slovy, jde o testování otázky, zda v konkrétním případě jde o řádný pozměňovací návrh anebo o návrh, pro který se v českém prostředí vžilo označení tzv. ‚přílepek'. V tomto případě se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího" (bod 51).
129. Ústavní soud tak ve shora citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06uzavřel, že "ústavně konformní výklad ustanovení, jež upravují právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona, vyžaduje, aby pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona" (bod 73).
130. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 6/12ze dne 9. 1. 2013 (N 6/68 SbNU 103; 39/2013 Sb.) pak Ústavní soud opět potvrdil, že při rozlišení přípustného pozměňovacího návrhu a nepřípustného "přílepku" je klíčovým kritériem, "zda existuje úzký vztah mezi obsahem a účelem původního návrhu zákona a obsahem a účelem posuzovaného pozměňovacího návrhu" (bod 57).
131. Navrhovatel však upozorňuje ještě na další aspekt problematiky, když uvádí, že "komplexní pozměňovací návrh svým předmětem a účelem vůbec neměnil původní návrh, ale zcela jej nahradil novým návrhem zákona". Navrhovatel tak zpochybňuje, že ačkoli jde o návrh pozměňovací, neprovádí "pozměnění" návrhu, ale fakticky nahrazuje jeden návrh (novelu původního služebního zákona) návrhem zcela novým (novým zákonem o státní službě). To poté navrhovatel zdůrazňuje i v replice k vyjádření vlády s tím, že jde fakticky o novou zákonodárnou iniciativu.
132. Praxe spočívající v tom, že pozměňovací návrh formálně nepozměňuje návrh zákona (formou novelizačních bodů), ale jeho obsahem je tzv. komplexní pozměňovací návrh (tedy podoba úplného znění nového zákona), již předmětem posouzení Ústavního soudu v minulosti byla, byť zatím nikdy nešlo o nahrazení novely již platného zákona zákonem zcela novým. U komplexních pozměňovacích návrhů se pak lze setkat s těmi deficity legislativního procesu, na které navrhovatel upozorňuje a které byly též Ústavním soudem kriticky reflektovány v předchozí judikatuře, tj. zejména s absencí důvodové zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu či absencí vyjádření vlády k tomuto komplexnímu pozměňovacímu návrhu.
133. V posuzované věci je tak nutno odlišit dva aspekty problému. Jedním je forma komplexního pozměňovacího návrhu, druhým je jeho obsah spočívající v předložení zcela nového zákona.
134. Pokud jde o samotnou formu komplexního pozměňovacího návrhu, Ústavní soud byl již vícekrát v minulosti konfrontován s návrhem na zrušení zákona přijatého na základě komplexního pozměňovacího návrhu, přičemž sama existence komplexního pozměňovacího návrhu nebyla nikdy derogačním důvodem [srov. nálezysp. zn. Pl. ÚS 56/05,sp. zn. Pl. ÚS 24/07,sp. zn. Pl. ÚS 42/08,sp. zn. Pl. ÚS 33/09ze dne 29. 9. 2010 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.) čisp. zn. Pl. ÚS 39/08]. Navzdory výše zmíněným deficitům, které z formy komplexního pozměňovacího návrhu nevyhnutelně plynou, nepovažoval Ústavní soud za nezbytné zákony takto přijaté rušit.
135. Svůj přístup ke komplexním pozměňovacím návrhům pak Ústavní soudu shrnul v nálezusp. zn. Pl. ÚS 39/08tak, že "tzv. komplexní pozměňovací návrhy jsou již delší dobu součástí reglementového práva v České republice. Na jejich základě jsou schvalovány i zákony ústavní. Ústavní soud přitom dosud neměl důvod zpochybnit tuto proceduru ani v případě, že vzešla jako iniciativa určitého výboru Poslanecké sněmovny při projednávání vládních návrhů zákonů (obvyklý případ), ani v případě, že by tato iniciativa vzešla ve skutečnosti od vlády, která tím usilovala eliminovat nepříznivé dopady poslaneckých návrhů .... Jednací řád Poslanecké sněmovny pojem komplexního pozměňovacího návrhu nezná. Jedná se o jeden z institutů parlamentní praxe, který se však pohybuje v mezích ústavního pořádku, kdy se návrh zákona projednává na základě zákonodárné iniciativy oprávněného navrhovatele podle čl. 41 odst. 2 Ústavy ..., avšak podkladem pro jednání je právě komplexní pozměňovací návrh ... To však neznamená, že subjekt s právem zákonodárné iniciativy přestává být ‚pánem návrhu', neboť se jedná stále o jeho zákonodárnou iniciativu. Proto pouze on s tímto návrhem (byť v podobě komplexního pozměňovacího návrhu) disponuje a může jej vzít zpět bez dalšího do ukončení rozpravy ve druhém čtení, ve kterém se na podkladě komplexního pozměňovacího návrhu o jeho zákonodárné iniciativě jedná (§ 64 ve spojení s § 86 odst. 6 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), se souhlasem Poslanecké sněmovny ještě i ve třetím čtení" (bod 40). Ústavní soud v citovaném nálezu též připomněl, že na základě komplexního pozměňovacího návrhu byly schváleny dvě klíčové součásti ústavního pořádku, a to Listina základních práv a svobod i Ústava (bod 41).
136. Ústavní soud nepovažoval za rozporné s ústavními zásadami legislativního procesu, ani pokud byl komplexním pozměňovacím návrhem vnesen do zákona nový institut či úprava, kterou navržená předloha neobsahovala. Podstatná byla věcná souvislost daná shodným předmětem úpravy. Např. v již výše citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 39/08posuzoval Ústavní soud komplexní pozměňovací návrh týkající se novely zákona o soudech a soudcích (č. 314/2008 Sb.), přičemž komplexní pozměňovací návrh ústavně právního výboru (tisk 425/1, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 5. volební období) obsahoval též témata, která v návrhu zákona (tisk 425, 5. volební období) obsažena nebyla (jmenování a odvolávání soudních funkcionářů či zavedení jejich funkčních období). Věcná souvislost daná shodným předmětem úpravy (regulace činnosti soudů a soudců) však byla zachována. Stejně tak Ústavní soud neshledal v nálezusp. zn. Pl. ÚS 25/07ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.) vady v legislativním procesu ve vztahu k napadenému zákonu č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, ačkoli tento zákon byl přijat na základě komplexního pozměňovacího návrhu, který dle samotného vyjádření Poslanecké sněmovny (bod 16 nálezu) "přinesl zásadní koncepční změny" oproti předloženému návrhu.