40. Usnesením ze dne 8. ledna 2014 č. 39 vláda Jiřího Rusnoka vyjádřila svůj nesouhlas s obsahem návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), (sněmovní tisk 71). Důvodem byla především kolize řady ustanovení předmětného návrhu s ústavním pořádkem i platným právem.
41. Svým usnesením ze dne 3. února 2014 č. 85 vyslovila vláda Bohuslava Sobotky svůj souhlas se zpětvzetím řady návrhů zákonů, jež předložila Poslanecké sněmovně vláda Jiřího Rusnoka. Mezi těmito návrhy byl též vládní návrh změny služebního zákona a doprovodného zákona ke služebnímu zákonu (sněmovní tisk 96) a s ním související vládní návrh zákona o změně zákonů souvisejících se zákonem o státní službě (sněmovní tisk 97). Vláda zpětvzetí uvedených návrhů zákonů odůvodnila nutností "podrobit koncepci státní služby další odborné i politické diskuzi, jejíž závěry budou z důvodu racionalizace procesu projednávání této úpravy promítnuty do souběžně projednávaného poslaneckého návrhu novely zákona o státní službě".
42. V návaznosti na usnesení vlády č. 85/2014 projednala vláda dne 5. března 2014 materiál "Informace pro vládu České republiky o postupu v agendě státní služby" (č. j. 195/14). Tento materiál obsahoval popis prací na přípravě komplexního pozměňovacího návrhu (tj. informaci o zřízení a jednání pracovní skupiny pro zákon o státní službě Rady hospodářské a sociální dohody složené z legislativců Úřadu vlády, Ministerstva práce a sociálních věcí, Ministerstva vnitra a Ministerstva financí a zástupců odborů a zaměstnavatelů a dále informaci o jednání politicko-expertní skupiny k návrhu paragrafového znění komplexního pozměňovacího návrhu novely služebního zákona složené ze zástupců koaličních stran, legislativců, odborníků na oblast státní služby a nestátních neziskových organizací).
43. Součástí předmětného materiálu byl i dokument "Věcný přehled komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 71", který byl zároveň předložen poslancům, odborníkům, ale i široké veřejnosti k diskusi (materiál byl též zveřejněn na internetových stránkách Poslanecké sněmovny). Tento dokument obsahoval konkretizaci náležitostí, které jsou nutné pro zajištění efektivní, profesionální, veřejný zájem hájící a apolitické státní služby, avšak sněmovní tisk 71/0 je buď neobsahoval, nebo je bylo nutno nově definovat. V případě možnosti volby různých řešení pak materiál navrhoval variantní řešení určená k odborné a politické diskusi.
44. Dne 5. května 2014 vláda projednala materiál "Časový harmonogram implementace novely služebního zákona" (č. j. 430/14) a svým usnesením č. 325 uložila členům vlády, vedoucím ústředních správních úřadů a vedoucím ostatních správních úřadů spolupracovat v rámci své působnosti na plnění časového harmonogramu implementace a poskytnout vedoucímu Úřadu vlády a ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu součinnost při jeho realizaci.
45. Dne 28. května 2014 vláda svým usnesením č. 406 schválila mandát pro ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu pro jednání s Evropskou komisí ve věci služebního zákona.
46. Vláda zároveň v průběhu roku 2014 přijala řadu dalších usnesení týkajících se implementace služebního zákona (např. usnesení vlády ze dne 5. března 2014 č. 147 o přesunu problematiky personálních a vzdělávacích činností ve státní správě z Ministerstva vnitra na Úřad vlády; usnesení vlády ze dne 9. dubna 2014 č. 242 k Dohodě o partnerství pro programové období let 2014 až 2020; usnesení vlády ze dne 27. srpna 2014 č. 694 k agendě státní služby).
47. Vláda má za to, že již samotný výše uvedený výčet jejích oficiálních dokumentů (a jejich obsah) je dostatečným podkladem pro faktické vyvrácení jakékoliv pochybnosti o porušení dělby moci spočívající ve "vyřazení vlády z ústavního práva předložit k návrhu zákona o státní službě stanovisko". Je totiž evidentní, že vláda nebyla nikterak fakticky zkrácena na svém ústavně zaručeném právu vyjádřit se k návrhům zákonů, neboť se sama aktivně podílela na formulování jeho obsahu i jeho legislativně-technickém zpracování (včetně jeho projednání se sociálními partnery a odbornou veřejností). Komplexní pozměňovací návrh tak byl předkládán s jejím vědomím a veřejně deklarovanou podporou - k porušení dělby moci ani "práva na dobré zákonodárství" (jak jej definoval Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06) tak dle názoru vlády v daném případě nedošlo.
48. Výše uvedené, tedy aktivní účast vlády na přípravě a formulování textu zákona, pak platí nejenom pro první komplexní pozměňovací návrh (sněmovní tisk 71/8), ale též pro tzv. druhý komplexní pozměňovací návrh (sněmovní tisky 71/10 a 71/11), který byl sice předložen výborem pro veřejnou správu a regionální rozvoj, resp. poslancem Janem Chvojkou, jakožto výsledek politických jednání stran vládní koalice a opozice, avšak též s vědomím a veřejně deklarovanou podporou vlády, a zároveň i pro návrh poslanců Romana Sklenáka, Jaroslava Faltýnka a Jiřího Junka na vydání zákona o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o státní službě (sněmovní tisk 242).
49. Pokud prezident republiky dále namítá, že "tzv. komplexní pozměňovací návrh postrádá důvodovou zprávu", považuje vláda tuto námitku za irelevantní jak z faktického, tak i ústavněprávního hlediska. První komplexní pozměňovací návrh totiž doprovázen důvodovou zprávou byl. Ta byla vypracována expertním týmem zřízeným vládou (viz výše) a fyzicky poskytnuta k dispozici nejenom poslancům, ale byla zpřístupněna i široké veřejnosti (na www.statnisluzba.cz). S ohledem na to, že uvedené webové stránky již tyto dokumenty neobsahují, vláda v příloze ke svému vyjádření pro Ústavní soud přikládá stejnopis uvedeného dokumentu ze dne 29. května 2014, jehož součástí je i odůvodnění jednotlivých navržených ustanovení.
50. S ohledem na výše uvedené konstatování faktu existence důvodové zprávy pak vláda toliko připomíná, že Ústavní soud se otázkou následků chybějícího odůvodnění komplexního pozměňovacího návrhu v minulosti opakovaně zabýval, přičemž dospěl k názoru, že absence odůvodnění návrhu sama o sobě nevede k neústavnosti takto projednávaného a schváleného zákona [viz např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 39/08ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), bod 39].
51. Otázkou ústavnosti použití komplexního pozměňovacího návrhu, jehož podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým, resp. obecnou otázkou ústavně konformní interpretace pramenů práva upravujících legislativní proces, se Ústavní soud v minulosti opakovaně podrobně zabýval [nálezysp. zn. Pl. ÚS 21/01ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 12/02ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 23/04ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 56/05,sp. zn. Pl. ÚS 77/06,sp. zn. Pl. ÚS 24/07,sp. zn. Pl. ÚS 39/08,sp. zn. Pl. ÚS 42/08ze dne 21. 4. 2009 (N 90/53 SbNU 159; 163/2009 Sb.) ve znění opravného usnesenísp. zn. Pl. ÚS 42/08ze dne 27. 5. 2009,sp. zn. Pl. ÚS 17/09ze dne 1. 12. 2009 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 53/10,sp. zn. Pl. ÚS 55/10ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 10/13ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)].
52. Vláda připomíná, že závěry Ústavního soudu k otázce ústavní konformity využití institutu komplexního pozměňovacího návrhu jsou shrnuty v bodech 39 a 40 odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 39/08(stanovisko vlády následně oba body cituje).
53. Ve světle shora popsané role vlády v legislativním procesu a závěrů vyplývajících z výše uvedené relevantní judikatury Ústavního soudu považuje vláda derogační návrh prezidenta republiky za nedůvodný, resp. považuje odůvodnění této části návrhu za projev přepjatého teoretického formalismu, jehož akceptace Ústavním soudem by právě v daném případě znamenala faktický zásah do autonomie zákonodárce, a tím i porušení dělby moci mezi mocí zákonodárnou a soudní. Lze si totiž jen těžko představit obhajitelnost derogace zákona odůvodněné toliko na základě teze, že provedení komplexní modifikace právní úpravy formou novelizačních bodů je ústavně konformní, avšak provedení po obsahové stránce totožné modifikace formou nového textu (namísto formy novelizačních bodů a při zachování materiálně stejného normativního obsahu) již nikoliv.
54. I přes výše uvedené považuje vláda za vhodné, aby seznámila Ústavní soud s důvody, které ji a zákonodárce vedly k racionální shodě na použití institutu komplexního pozměňovacího návrhu, resp. typu komplexního pozměňovacího návrhu, jehož podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým.
55. Vláda nijak neskrývá, že se v počáteční fázi legislativního procesu odpovědně zabývala i (v kontextu obsahu návrhu prezidenta republiky kruciální) otázkou, zda předložit (ve smyslu čl. 41 odst. 2 Ústavy) návrh zákona obsahově totožný s textem prvního komplexního pozměňovacího návrhu (čímž by byly zcela eliminovány veškeré teoretické pochybnosti o ústavní konformitě formální stránky legislativní procedury), nebo zda využít institutu komplexního pozměňovacího návrhu, jehož prostřednictvím by byl modifikován text původního návrhu zákona - tedy návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon).
56. Klíčovou roli při volbě mezi oběma výše uvedenými variantami sehrálo, vedle výše uvedených závěrů vyplývajících z judikatury Ústavního soudu, zejména zohlednění faktické situace shrnuté v úvodní části vyjádření vlády, resp. její časové dimenze. Tedy 1. ústavně založené legitimní očekávání přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní službě, 2. závazek vlády toto očekávání naplnit tak, aby takovýto zákon nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2015, 3. otázka legisvakance zákona, 4. otázka vytvoření předpokladů pro uskutečnění potřebných přípravných kroků k aplikaci zákona v praxi ještě před jeho plánovanou účinností, 5. otázka vypracování a vydání potřebných prováděcích právních předpisů a služebních předpisů a v neposlední řadě 6. otázka ex ante kondicionality pro čerpání evropských fondů, které jsou pro Českou republiku rezervovány pro léta 2014 až 2020.
57. Vláda je proto přesvědčena, že zvolený postup (upřednostnění poslanecké zákonodárné iniciativy před zákonodárnou iniciativou vlády) byl racionální, legitimní, ústavně konformní a nijak nenarušil rovnováhu mocí.
58. K otázce ústavní konformity typu komplexního pozměňovacího návrhu, jehož podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým, vláda uvádí, že při přípravě textů obou pozměňovacích návrhů věnovala maximální pozornost tomu, aby byly splněny všechny kautely ústavně konformního legislativního procesu, a to nejenom po stránce formální, ale zejména materiální. Vláda proto zejména pečlivě dbala na to, aby 1. se komplexní pozměňovací návrh vztahoval k předmětu návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon); 2. fundamentální účel komplexního pozměňovacího návrhu měl úzký vztah k fundamentálnímu účelu projednávaného zákona, resp. aby byl shodný (úprava nejproblematičtějších bodů zákona č. 218/2002 Sb. tak, aby byl vytvořen funkční a moderní model státní služby a jeho uvedení do praxe, po více než 12 letech od přijetí původního zákona, bylo realizovatelné); 3. komplexní pozměňovací návrh obsahově vycházel jak z původního poslaneckého návrhu, tak zčásti i z původního vládního návrhu obsaženého ve sněmovním tisku 97 (tzv. novela předložená Rusnokovou vládou), který sice současná vláda vzala zpět, nicméně tak učinila proto, aby nebyly současně projednávány dva sněmovní tisky s týmž cílem, což by legislativní proces značně znepřehlednilo; 4. komplexní pozměňovací návrh reagoval na výtky, jež k původnímu poslaneckému návrhu uplatnila ve svém stanovisku vláda (aby nebylo možno ani teoreticky uvažovat o obcházení vlády, resp. o porušení principu dělby moci); tyto výtky se týkaly mj. toho, že původní návrh nereaguje na podstatné změny, k nimž od r. 2002 v právním řádu došlo, a že neobsahuje tzv. změnový zákon (tj. že nemění jiné související zákony, ač by to objektivně bylo potřebné); 5. zvolený postup (komplexní pozměňovací návrh) nezkracoval poslance na jejich právu podrobně se s obsahem návrhu seznámit, podrobit jej parlamentnímu diskursu a případně k němu podat vlastní pozměňovací návrhy. K otázce dodržení v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vymezeného časového a procedurálního rámce projednání obou komplexních pozměňovacích návrhů (v němž se promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu) vláda toliko konstatuje, že všechny lhůty i procedurální postupy byly dodrženy, a pro detailnější informace odkazuje na vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny.
59. Vláda v souvislosti s výše uvedeným nezastírá, že jejím původním záměrem bylo připravit "standardní" komplexní pozměňovací návrh (tedy návrh, který by formou novelizačních bodů měnil, vypouštěl či rozšiřoval návrh původní). Až v průběhu legislativně-technických prací na přípravě takovéhoto návrhu se však ukázalo, že takto "standardně" formulovaný komplexní pozměňovací návrh by byl pro konečné adresáty normy značně nepřehledný a fakticky by svým rozsahem nakonec tak jako tak představoval úplně nové znění návrhu zákona, jen s tím rozdílem, že by bylo rozděleno do několika stovek novelizačních bodů.
60. S ohledem na výše uvedené, jakož i na skutečnost, že nepřehlednost návrhu by měla zcela jistě za následek omezení reálné možnosti zákonodárců takový návrh kvalifikovaně projednat (což by bylo v rozporu se samotným principem parlamentní demokracie), rozhodla se vláda, po konzultacích s parlamentními stranami, že první komplexní pozměňovací návrh nebude zpracován (a předložen) ve formě novelizačních bodů, ale ve formě komplexního textu, tedy de facto "úplného znění", neboť rozsah změn byl značný (byť často šlo jen o potřebná formální zpřesnění) a promítnutí všech těchto změn do "bodové novely" by nejenom vedlo k menší srozumitelnosti textu, ale též i ke zvýšení rizika vzniku formálních vad v průběhu legislativního procesu.
61. Vláda má za to, že v průběhu parlamentní procedury se prokázalo, že šlo o postup prospěšný, a jak již bylo uvedeno výše, i ústavně aprobovatelný, neboť si lze jen těžko představit obhajitelnost derogace zákona odůvodněnou toliko na základě teze, že provedení komplexní modifikace právní úpravy formou novelizačních bodů je ústavně konformní, avšak provedení po obsahové stránce totožné modifikace formou nového textu (namísto formy novelizačních bodů) již nikoliv.
62. S ohledem na výše uvedené má vláda za to, že návrh prezidenta republiky na zrušení zákona jako celku, tak jak je formulovaný v první variantě petitu, by měl být zamítnut jako nedůvodný.
63. V případě, že by se Ústavní soud s argumentací vlády neztotožnil a přistoupil k derogaci zákona, pak vláda veřejně deklaruje svoji připravenost opětovně předložit do legislativního procesu totožnou právní úpravu a zároveň připomíná závěr vyplývající z nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05(viz výše): "Ústavní soud posoudí i další okolnosti projednávané věci, pokud by formální zrušení právní úpravy znamenalo nebezpečí opětovného přijetí totožné úpravy pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny aspekty zákonodárného procesu. V takovém případě formální a procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu proporcionality požadavkům materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti."
64. Vláda se též stručně vyjadřuje k tezi uvedené v návrhu prezidenta republiky, že "zákon bude v plném rozsahu aplikován v podstatě až od 1. července 2015". Vláda upozorňuje na skutečnost, že zákon nabyl v převážné části účinnosti dnem 1. ledna 2015, přičemž některá jeho ustanovení měla stanovenou dřívější účinnost, a to dnem vyhlášení zákona, neboť ještě před úplnou účinností zákona bylo třeba provést některé zásadní kroky k jeho následné bezproblémové aplikaci (zrušení Generálního ředitelství státní služby při Úřadu vlády, existujícího formálně již od roku 2002; zřízení služebního místa náměstka ministra vnitra pro státní službu a organizačního útvaru s názvem sekce státní služby v Ministerstvu vnitra jako náhrad za zrušené instituty generálního ředitele státní služby a Generálního ředitelství státní služby; "překlopení" dosavadních vedoucích správních úřadů v pracovním poměru do pozic vedoucích služebních úřadů ve služebním poměru; zřízení služebních míst státních tajemníků v ministerstvech a v Úřadu vlády).
2. K námitkám týkajícím se jednotlivých ustanovení zákona
K tvrzené protiústavnosti dílčí úpravy pracovněprávního vztahu
tzv. ostatních zaměstnanců ve správních úřadech
65. K námitce, že napadená ustanovení § 1 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 172, 173, 178, § 184 odst. 2, § 189 zákona o státní službě jsou protiústavní nepřímou novelou zákoníku práce, vláda uvádí, že prezident republiky zaměňuje nepřímou novelizaci zákoníku práce, ke které nedošlo, se vztahem speciality příslušných ustanovení zákona o státní službě týkajících se zaměstnanců v pracovním poměru vůči subsidiárnímu zákoníku práce, která byla ve vztahu k "ostatním" zaměstnancům ve správních úřadech zvolena. Jedná se o metodu lex specialis derogat legi generali, která je zcela obvyklá a přípustná [srov. např. zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o úřednících územních samosprávných celků"), nebo zákon č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, které také obsahují speciální ustanovení k zákoníku práce a které dosud nikdo za nepřímé novely zákoníku práce neoznačoval]. Speciální ustanovení se obecně uplatňují v případech, kdy existuje obecný právní předpis, který však nemůže být natolik komplexní, aby danou oblast reguloval beze zbytku. Zákoník práce se tak při regulaci právních poměrů těchto zaměstnanců v pracovním poměru obecně aplikuje, pokud zákon o státní službě nestanoví jinak.
66. Vláda též nemůže souhlasit s tvrzením prezidenta republiky, že pracovněprávní vztahy může regulovat toliko zákoník práce se subsidiaritou občanského zákoníku. Při akceptaci této teze by byly protiústavní všechny pracovněprávní předpisy upravující právní poměry některých skupin zaměstnanců, jako například zákon o úřednících územních samosprávných celků, zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů - ve vztahu k asistentům soudců, justičním čekatelům a dalším soudním pracovníkům, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů - ve vztahu ke státním zástupcům i dalším pracovníkům ve státních zastupitelstvích, zákon č. 257/2000 Sb., o Probační a mediační službě a o změně zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, (zákon o Probační a mediační službě), ve znění pozdějších předpisů, apod. Vláda dále poznamenává, že právní předpis může obsahovat jak normy práva veřejného, tak i práva soukromého [typickým příkladem je Listina základních práv a svobod (dále též jen "Listina")].
K tvrzené protiústavnosti úpravy oborů státní služby
67. Prezident republiky namítá protiústavnost § 5 odst. 2 zákona o státní službě pro nedostatečnost úpravy oborů státní služby a potenciální "doplňovací" charakter nařízení vlády o oborech státní služby namísto ústavně konformního "prováděcího" charakteru.
68. V prvé řadě je nutno konstatovat, že tvrzená protiústavnost by se týkala nikoliv zákona o státní službě, nýbrž nařízení vlády vydaného na základě zmocnění v tomto zákoně obsaženého. Porušením Ústavy by bylo vydání nařízení vlády, které by "doplňovalo" zákon.
69. Dále vláda považuje za potřebné poukázat na skutečnost, že navrhovatel nedoceňuje význam § 1 odst. 1 písm. a) citovaného zákona vymezujícího osobní působnost zákona na státní zaměstnance vykonávající ve správních úřadech státní správu, a to ve spojení s § 5 odst. 1 citovaného zákona obsahujícím výčet činností, jež jsou službou, který tuto osobní působnost doplňuje. Jsou to právě tato dvě ustanovení, která vytvářejí zákonný rámec oborů státní služby (státní správa vykonávaná správními úřady ve smyslu zákona o státní službě je vymezena zvláštními zákony stanovícími působnost těchto správních úřadů a státní správa vykonávaná státními zaměstnanci ve smyslu zákona o státní službě je pak její podmnožinou, neboť na výkonu státní správy se vedle nich podílejí např. i osoby ve služebním poměru podle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, nebo vojáci ve služebním poměru podle zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů), který má být dále proveden nařízením vlády. Zákon tedy vymezil zákonný rámec oborů státní služby, jejich podrobnou specifikaci pak z důvodu pružnější reakce na možné změny působnosti služebních úřadů ponechal na prováděcím právním předpisu. Nařízení vlády o oborech služby ale může být vydáno jen v mezích seznamu činností obsaženého v § 5 odst. 1 citovaného zákona a samozřejmě také v mezích zákonů upravujících působnost správních úřadů v oblasti státní správy (např. v případě přípravy a provádění správních úkonů jde o desítky zákonů z různých oborů státní správy od životního prostředí přes dopravu až k sociálnímu zabezpečení), protože působnost správních úřadů může být podle čl. 79 odst. 1 Ústavy stanovena jen zákonem a jen v těchto zákonných mezích může být dané nařízení vlády také vydáno. Nelze proto souhlasit s námitkou, že meze pro vydání nařízení vlády nelze výkladem dovodit; systematickým výkladem je nepochybně dovodit lze, zatímco pouhým izolovaným gramatickým výkladem samotného § 5 odst. 2 citovaného zákona samozřejmě nikoliv.
70. Ustanovení § 5 původního služebního zákona, kterým argumentuje prezident republiky, je pouze explicitní deklarací (nikoliv pravidlem) toho, co je v původním služebním zákonu definováno s využitím téže legislativní konstrukce, jakou pro vymezení oborů státní služby užil zákon o státní službě.
K tvrzené protiústavnosti stanovení dalších překážek ve službě nařízením vlády
71. K napadenému § 104 odst. 2 zákona o státní službě vláda uvádí, že okruh překážek ve službě se v napadeném ustanovení stanoví odkazem na příslušná ustanovení zákoníku práce a nařízení vlády č. 590/2006 Sb., kterým se stanoví okruh a rozsah jiných důležitých osobních překážek v práci. Vzhledem ke skutečnosti, že práva a povinnosti státních zaměstnanců a zaměstnanců v pracovním poměru jsou odlišné, a mohou tak nastat i odlišné překážky ve službě, zmocňuje se vláda k rozšíření okruhu překážek ve službě nad rámec úpravy zákoníku práce a jeho prováděcích předpisů. Jedná se tedy v zásadě o obdobnou úpravu, jaká je v § 199 odst. 2 zákoníku práce, podle které vláda stanoví nařízením okruh jiných důležitých osobních překážek v práci, než jsou uvedeny v § 191 zákoníku práce, za které zaměstnavatel poskytne pracovní volno, náhradu mzdy nebo platu.
72. Podle čl. 78 Ústavy je vláda oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Podle judikatury Ústavního soudu se vláda musí držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny výslovně, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona (nálezysp. zn. Pl. ÚS 17/95asp. zn. Pl. ÚS 45/2000). Vzhledem ke skutečnosti, že zákon o státní službě v § 104 odst. 3 zmocňuje vládu vydat nařízení a v něm stanovit další překážky ve službě, za něž přísluší státnímu zaměstnanci plat, pohybuje se nařízení v mezích zákona, a vláda tak jeho rozpor s Ústavou neshledává, a to i s ohledem na obdobnou úpravu v zákoníku práce, která z tohoto hlediska napadena nebyla, a to ani ze strany prezidenta republiky.
K tvrzené protiústavnosti stanovení platové třídy služebním orgánem
pro činnost neuvedenou v katalogu správních činností
73. Napadené ustanovení § 145 odst. 3 zákona o státní službě dle vlády vychází v podstatě doslovně z úpravy obsažené v § 136 odst. 3 služebního zákona č. 218/2002 Sb., jenž byl nahrazen zákonem o státní službě, tzn. z donedávna platné součásti právního řádu České republiky. Účelem ustanovení je překlenout období, kdy služební úřad musí bezprostředně začít nově vykonávat činnost, která však není uvedena v katalogu správních činností (vydávaném nařízením vlády), do doby, než bude provedena příslušná novela nařízení vlády, která danou činnost do katalogu správních činností doplní. Státnímu zaměstnanci, který bude tuto novou činnost vykonávat, tak za ni musí náležet plat, přičemž stanovení platové třídy by mělo odpovídat zásadě, že zaměstnanec má právo na spravedlivou odměnu za práci (čl. 28 Listiny základních práv a svobod), tj. že za stejnou práci nebo za práci stejné hodnoty přísluší všem zaměstnancům u stejného zaměstnavatele stejný plat. Ani v ostatních aspektech nemůže stanovení platové třídy podléhat libovůli příslušných správních orgánů. Je nutno mít na paměti, že určení platové třídy je výkonem působnosti v oblasti veřejné správy realizované ve formě správního aktu, což znamená aplikaci ustanovení zákona o státní službě o řízení ve věcech služby na základě § 159 odst. 1 písm. d) tohoto zákona se subsidiárním použitím zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Právní řád tak vytváří dostatečné "mantinely", které navrhovatelem namítanou nejistotu a libovůli vylučují. Uvedené ustanovení je tedy podle názoru vlády plně v souladu s ústavním pořádkem.
K tvrzené protiústavnosti stanovení požadavku na dodržování demokratických zásad
ústavního pořádku České republiky pro přijetí do služebního poměru
74. K napadenému ustanovení § 22 zákona o státní službě stanovujícímu požadavek na dodržování demokratických zásad ústavního pořádku České republiky pro přijetí do služebního poměru vláda uvádí, že v souladu s § 159 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě se o přijetí do služebního poměru vede řízení ve věcech služby, tj. postupuje se podle správního řádu (§ 160 zákona o státní službě). V průběhu řízení tak musí být dodržovány základní zásady činnosti správních orgánů a další pravidla řízení ve věcech služby, rozhodnutí musí být odůvodněno a je soudně přezkoumatelné na základě čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, což platí i pro výše uvedený předpoklad přijetí do služebního poměru. Nejedná se tak o subjektivní či neprůkazné hodnocení, jak namítá prezident republiky.
75. Namítané ustanovení je dle vlády naopak reflexí nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 9/01ze dne 5. 12. 2001 (N 192/24 SbNU 419; 35/2002 Sb.), který v rámci posuzování ústavnosti zákona č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů, konstatoval, že zákonodárce by měl upravit předpoklady přístupu k veřejným funkcím v celém rozsahu a zakotvit v normě s takto obecnou působností osobní předpoklady přímo ve vztahu k demokratické společnosti. Ústavní soud v citovaném nálezu též poukázal na relevantní judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek ve věci Vogt proti Německu ze dne 26. 9. 1995 č. 17851/91 a rozsudek ve věci Pellegrin proti Francii ze dne 8. 12. 1999 č. 28541/95). Ve stanovisku vláda následně rekapituluje úvahy Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu týkající se nezbytnosti loajality státních zaměstnanců, resp. zaměstnanců veřejné služby vůči státu a ústavním principům.
K tvrzené protiústavnosti odlišné procedury schvalování systemizace některých služebních úřadů
76. Napadané ustanovení § 17 odst. 3 zákona o státní službě je výjimkou pro tzv. regulátory, vyplývající ze specifického postavení těchto úřadů (z požadavku na nezávislost těchto úřadů zakotveného v předpisech Evropské unie). Ustanovení představuje záruku pro jejich nezávislé a nestranné rozhodování založenou na tom, že vláda nemůže bez souhlasu toho, kdo stojí v čele příslušného úřadu (tedy toho, kdo garantuje nezávislé postavení úřadu), omezit personální substrát úřadu a finanční prostředky na platy, a tím fakticky regulovat (omezovat) činnost úřadu. Pokud by tato výjimka nebyla v zákonu o státní službě uvedena, bylo by stanovení systemizace zcela mimo reálnou rozhodovací pravomoc toho, kdo stojí v čele úřadu, přestože za řádný výkon jeho působnosti nese plnou odpovědnost. Úprava postavení tzv. regulátorů stran systemizace v zákonu o státní službě je rovněž v souladu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie (např. v rozsudku ze dne 9. března 2010 ve věci C-518/07 Soudní dvůr Evropské unie konstatoval, že orgány dozoru při plnění svých úkolů musí mít zajištěn prostor a podmínky jednat objektivně a nestranně a za tímto účelem musí být chráněny před jakýmkoli vnějším vlivem, včetně přímého či nepřímého vlivu státu, a nikoli pouze před vlivem organizací, na které dohlíží).
K tvrzené protiústavnosti stanovení dalších případů, ve kterých lze s ohledem na zvláštní povahu služby přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou
77. V napadeném ustanovení § 21 odst. 3 zákona o státní službě je pojem "zvláštní povaha služby" bezesporu neurčitým právním pojmem. Zákonodárce nicméně jeho bližší vymezení neponechal na uvážení jednotlivých služebních úřadů, jak je u neurčitých právních pojmů obvyklé, ale s ohledem na právní jistotu svěřil jeho vymezení prováděcímu právnímu předpisu. Záměrně zde vytvořil prostor pro to, aby vláda sama zhodnotila, ve kterých dalších případech, vyjma případů uvedených v § 21 odst. 2 citovaného zákona (podle tohoto ustanovení se do služebního poměru na dobu určitou přijme osoba, která dosud úspěšně nevykonala úřednickou zkoušku, a dále v případě, jde-li o nahrazení dočasně nepřítomného zaměstnance), je možné přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou, aby bylo možné pružněji reagovat na případný vývoj tohoto pojmu.
78. Vláda může vydávat nařízení z vlastního podnětu i bez zákonného zmocnění, neboť je k tomu zmocněna čl. 78 Ústavy. Může jej ovšem vydávat jen k provedení zákona a v jeho mezích. Použitím neurčitého právního pojmu ve zmocňovacím ustanovení zákona však nemůže podle názoru vlády dojít k tomu, že nařízení vlády bude vydáno praeter legem.
79. S ohledem na všechny výše uvedené argumenty vláda závěrem svého vyjádření navrhuje, aby Ústavní soud návrh prezidenta republiky na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení zamítl.
IV. Replika navrhovatele
80. Vyjádření účastníků řízení i vedlejšího účastníka řízení byla zaslána navrhovateli na vědomí a k případné replice. Navrhovatel svého práva repliky využil, přičemž podrobně se vyjádřil zejména ke stanovisku vlády.
IV./a Replika k vyjádření komor Parlamentu
81. K vyjádření Poslanecké sněmovny, resp. jejího předsedy navrhovatel odkazuje na své níže uvedené stanovisko k vyjádření vlády, které je ve srovnání s vyjádřením Poslanecké sněmovny rozsáhlejší. Pro úplnost dodává, že v návrhu předloženém Ústavnímu soudu se ani nenaznačuje, že by se v daném případě jednalo o "přílepek", jak by to jinak mohlo z vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny vyplynout.
82. Obdobně jako ve vztahu k vyjádření Poslanecké sněmovny se i ve vztahu k vyjádření Senátu odkazuje na níže uvedené stanovisko k vyjádření vlády, pokud jde o to, kdy je tzv. komplexní pozměňovací návrh ústavně akceptovatelný, a kdy již nikoli, a o míru součinnosti moci výkonné s poslanci při dopracování návrhu zákona. Zároveň se upozorňuje na zmínku, obsaženou ve vyjádření předsedy Senátu, že k výhradám v obecné rozpravě patřilo, byť to konečné schválení zákona v Senátu neovlivnilo, že zákon byl skutečně přijat v nestandardním legislativním procesu.
IV./b Replika k vyjádření vlády
83. K vyjádření vlády navrhovatel uvádí, že stanovisko vlády zaslané Ústavnímu soudu vláda neprojednala a neschválila. Z materiálního hlediska tak vzniká pochybnost, zda jde skutečně o stanovisko vlády, anebo o vyjádření osobního stanoviska ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, zaujaté případně ve spolupráci s ministrem vnitra. Navrhovatel však dodává, že tuto věc neuplatňuje jako procesní námitku, neboť vychází z toho, že podstatnější je, zda a nakolik jsou relevantní argumenty uvedené ve vyjádření, avšak upozorňuje na ni, neboť zapadá do celkového kontextu procesních pochybení.
84. K tvrzené účasti vlády na přípravě komplexního pozměňovacího návrhu navrhovatel uvádí, že by bylo zvláštní, pokud by se moc výkonná vůbec nezajímala o poslanecký návrh zákona, který se jí bezprostředně týká, a pokud by své odborníky nevyužila k tomu, aby poslancům s legislativním zpracováním návrhu pomohli. Úředníci ani členové vlády nepředstavují vládu, jak ji vymezuje a způsob jejího jednání stanoví Ústava. Z toho hlediska argumentace uvedená ve vyjádření vlády, vydávaná za názory a aktivity vlády, je zavádějící.
K proceduře přijetí napadeného zákona
85. Navrhovatel ve své replice trvá na tom, že procedura, v rámci které byl napadený zákon přijat, je v rozporu se základními principy legislativního procesu zakotveného Ústavou. V daném případě došlo k situaci, kdy byl stávající zákon nahrazen koncepčně zcela novou zákonnou úpravou s tím, že tato nová úprava byla předložena formou tzv. komplexního pozměňovacího návrhu až v rámci druhého čtení návrhu zákona. Nebyl tak dodržen standardní legislativní postup, kdy návrh zákona tak zásadního charakteru, jakým je zákon o státní službě, tzn. základní kodex služby státních zaměstnanců, je předkládán jako vládní návrh zákona, a je tedy opatřen důvodovou zprávou, prochází připomínkovým řízením, je projednán vládou a jejími legislativními orgány, to vše předtím, než k projednání návrhu zákona přistoupí Parlament. Napadený zákon byl však projednán na základě poslaneckého návrhu zákona, ke kterému navíc vláda původně zaujala negativní stanovisko, ve kterém mimo jiné upozornila na kolizi předlohy s ústavním pořádkem České republiky. Teprve v rámci opakovaného druhého čtení návrhu zákona byl předložen komplexní pozměňovací návrh, v jehož znění byl napadený zákon následně schválen. Vzhledem k těmto skutečnostem je tak navrhovatel přesvědčen, že v daném případě byla porušena řádná zákonodárná procedura zaručená Ústavou a příslušnými navazujícími právními předpisy, což mimo jiné vedlo rovněž k nedostatkům zákona, na které navrhovatel poukazuje ve svém návrhu. Jejich výskyt lze přičítat právě například absenci provedení připomínkového řízení.