242. Ústavnímu soudu však nepřísluší spekulovat, zda by jinak předložený či jiným způsobem projednaný návrh zákona vedl k vyšší preciznosti legislativně-technického zpracování či nižší míře legislativně-technických nedostatků.
243. Pokud jde o samotný obsah napadených ustanovení, Ústavní soud zde odkazuje na východiska přezkumu výše zmíněná (sub VII/a), zejména pak opakuje, že "nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura obecných soudů ... Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že do této oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu" (sp. zn. Pl. ÚS 56/05), jakož i to, že "neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů" (sp. zn. Pl. ÚS 10/06).
244. Jak připomenul Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/97ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.): "Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.)."
245. Podle Ústavního soudu napadená ustanovení nevykazují takové vady, že by jejich normativní obsah byl zcela nepoznatelný, a byl by tak dán přímo důvod k jejich derogaci pro rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy vymezujícím Českou republiku jako právní stát.
246. Vzhledem k tomu, že v souvislosti s obsahem napadených ustanovení není vznášena jakákoli ústavní otázka, nezabýval se Ústavní soud shora zmíněnými ustanoveními podrobněji. Jak ostatně připomněl Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/03ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) či v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), pokud navrhovatel neuvede žádné důvody namítané protiústavnosti napadaného zákona, neunese břemeno tvrzení a takový návrh není způsobilý meritorního projednání.
247. Stanovení konkrétního normativního obsahu předpisů podústavního práva jejich interpretací je v prvé řadě věcí orgánů aplikujících právo, zde zejména správních úřadů, resp. soudů v případě soudního přezkumu. S ohledem na pozici Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) tak není jeho ústavní rolí podústavní právo vykládat a jeho normativní obsah upřesňovat dříve, než k tomu přistoupí orgány veřejné moci povolané k aplikaci a interpretaci podústavního práva. Teprve poté a navíc za situace, že by v konkrétním případě došlo k interpretaci či aplikaci napadených ustanovení způsobem protiústavním, otevírá se prostor pro případný zásah ze strany Ústavního soudu. Nyní v rámci abstraktní kontroly napadených ustanovení však jakákoli otázka ústavnosti jejich obsahu (vyjma tvrzené nejasnosti či nepřesnosti) nebyla vznesena.
VII./ch Posouzení námitek vůči § 2 odst. 1 písm. a) a b), § 5 odst. 1 písm. g), § 10 odst. 1 písm. b), § 13 odst. 2, § 19 odst. 3, § 30 odst. 2, § 37 odst. 1, § 83 odst. 1, § 117 odst. 1,
§ 185 odst. 2 písm. c) ve slovech "a stanoví mu plat podle části deváté"
248. Navrhovatel v odůvodnění návrhu (srov. bod 16) formuluje výhrady k řadě dalších výše uvedených ustanovení zákona o státní službě opět s tím, že "nejsou s největší pravděpodobností sama o sobě ústavně přezkoumatelná" a představují příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě. S ohledem na to, že předmět řízení před Ústavním soudem je vymezen návrhem, nemohl se Ústavní soud ústavností výše rekapitulovaných ustanovení zabývat, neboť z návrhu na zahájení řízení je zjevné, že navrhovatel zrušení těchto ustanovení nepožaduje.
VIII. Závěr
249. Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, neboť dospěl k závěru o rozporu tohoto ustanovení s Ústavou (bod 239).
250. Ve zbývající části návrh zamítl, neboť shledal, že i přes výše rekapitulované vady legislativního procesu by zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, jako celku zasáhlo ústavně chráněné hodnoty předvídatelnosti práva a právní jistoty více než samotné vady v legislativním procesu, resp. než existence zákona v takovém procesu přijatého. Zároveň dospěl k závěru, že ustanovení § 1 odst. 2, § 5 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 21 odst. 3, § 22, § 31 odst. 2, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 104 odst. 3, § 145 odst. 3, § 165, 172, 173, 178, § 184 odst. 2 a § 189 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nejsou z hlediska svého obsahu s ústavním pořádkem České republiky v rozporu.
251. Jakkoliv Ústavní soud podanému návrhu s výjimkou návrhu na zrušení § 17 odst. 3 věty čtvrté nevyhověl, je z obsahu odůvodnění tohoto nálezu zřejmé, že nezakládá překážku rei iudicatae ve vztahu k případnému budoucímu přezkumu jednotlivých ustanovení zákona o státní službě, samozřejmě s výjimkou ústavnosti legislativního procesu, k němuž se již Ústavní soud vracet nehodlá. Je totiž třeba vidět, že nyní provedený přezkum zákona o státní službě byl učiněn v situaci, kdy se teprve stal součástí platného práva, a na základě návrhu zaměřeného na určité aspekty právní úpravy, a je proto obtížné a přesahující možnosti Ústavního soudu zcela domýšlet, jakým způsobem bude v budoucnu aplikován, resp. jaké praktické nedostatky se teprve mohou vyjevit a které nebude možné překlenout ústavně konformním výkladem. Tento nález proto nemá ambici zcela uzavřít případný budoucí diskurs nad ústavností některého konkrétního ustanovení zákona o státní službě.
------------------------------------ pozn. č. 1) Historie internetových stránek www.psp.cz s uvedeným dokumentem byla dostupná zde: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:uWdM1MJcfwUJ:www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw%3Fidd%3D98892+&cd=2&hl=cs&ct=clnk&gl=cz
1. Odlišné stanovisko soudce Jaroslava Fenyka
k výroku nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/14v části, v níž byl zamítnut návrh na derogaci ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, a k části odůvodnění týkající se posouzení otázky ústavnosti legislativního procesu
I. K odůvodnění části zamítavého výroku nálezu
týkající se procesu přijímání zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě
1. Souhlasím se závěrem většiny uvedeným v odůvodnění nálezu (bod 165), podle kterého z hlediska způsobu přijímání zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, došlo k porušení § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, a v důsledku toho k porušení Ústavy, neboť v posuzovaném případě nebyl naplněn požadavek akcesority pozměňovacího návrhu, kdy pozměňovací návrh má toliko pozměňovat či doplňovat původní předlohu, nikoli ji zcela nahradit novým zákonem, jako tomu bylo v případě přijatého zákona o státní službě. Přijetí tzv. komplexního pozměňovacího návrhu považuji za účelový postup, který obchází předepsaný způsob předkládání nového textu celého předpisu. Obdobně jako většina soudců se ale domnívám, že pochybení nedosahuje takové intenzity, aby vedlo Ústavní soud k derogaci celého zákona o státní službě. Souhlasím s názorem většiny soudců, podle kterého, přes zjevné vady legislativního procesu, ochrana hodnot materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti v posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci (bod 166). Neznamená to však, že odůvodnění nálezu v tomto směru považuji za vyčerpávající.
2. Důvodem, o který se citovaný závěr většiny soudců opírá, je kromě jiného zjištění, že přes nepochybné nesprávnosti při přijímání předpisu nedošlo k dotčení práv vlády ani jiných subjektů zákonodárného procesu. Především zde s tímto názorem nesouhlasím a uplatňuji odlišné stanovisko k příslušné pasáži odůvodnění nálezu (body 149-158).
3. Posouzení ústavnosti legislativního postupu, kterým byl zákon o státní službě přijat, podle mého názoru nelze zúžit jen na posouzení z hlediska formálních práv subjektů zákonodárného procesu, ale je třeba tato formální práva posoudit v konkrétních souvislostech a objektivně.
4. Zákon o státní službě, předpis určený pro desetitisíce zaměstnanců ve státní službě, byl totiž v důsledku "pozoruhodného legislativního postupu" v podstatné míře přijat ve znění, které nesvědčí o kvalitním a úplném legislativním procesu.
5. Vláda, vědoma si významu přípravy právních předpisů, uvádí explicitně v čl. 2 legislativních pravidel vlády (schválena usnesením vlády č. 188 ze dne 19. března 1998 ve znění dalších usnesení): "Přípravě každého právního předpisu musí předcházet podrobná analýza právního a skutkového stavu. Její součástí je i zhodnocení nezbytnosti změny právního stavu, a nejsou-li určité vztahy právním předpisem dosud upraveny, zhodnocení nezbytnosti rozšíření právní regulace i na tyto vztahy, včetně zhodnocení dopadů předpokládané změny právního stavu nebo dopadů právní regulace, která má být rozšířena na právní vztahy dosud právem neupravené ... Při přípravě právního předpisu je třeba dbát, aby právní předpis byl ... koncipován přehledně a formulován jednoznačně, srozumitelně, jazykově a stylisticky bezvadně ...".
6. Podzákonný předpis sice nemůže být referenčním kritériem Ústavního soudu pro přípravu a schvalování zákonů, ale přesto vypovídá o tom, jaké má vláda jako představitel moci výkonné o legislativním procesu představy a zda je také dodržuje.
7. Pominu-li absenci schváleného věcného záměru zákona a absenci řádného připomínkového řízení (hlava II legislativních pravidel vlády), v prvé řadě k podstatné části přijatého znění zákona o státní službě absentuje důvodová zpráva (čl. 9 legislativních pravidel vlády), která má význam nejen pro transparentnost politického rozhodování, ale i pro pozdější interpretaci zákona, neboť z odůvodnění má být možno zjistit účel a důvody, které vedly k přijetí zákona, základní principy nové právní úpravy, antidiskriminační a protikorupční opatření, způsob ochrany osobních údajů, soulad s ústavním pořádkem České republiky, soulad s právem Evropské unie, dopady na státní rozpočet atd. Odůvodnění návrhu zákona je tedy současně zdrojem informací pro účely samotného legislativního procesu, resp. podkladem jednak pro interní připomínkové řízení a jednak pro vládu a její Legislativní radu a pro Parlament. Ostatně, existenci důvodové zprávy k návrhu zákona předpokládá i § 86 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Takovému řádnému legislativnímu postupu se však přijatá podoba zákona o státní službě v důsledku reálné kontroverzní procedury schvalování vyhnula.
8. Jsem si vědom toho, že legislativní pravidla vlády v části páté počítají i s postupem, kdy předkladatelem návrhu zákona není vláda a kdy se použije výrazně zjednodušující postup suplující připomínkové řízení a další shora uvedené procesy přípravy návrhu zákona. Ale i tento zjednodušující postup má své meze. Před vypracováním návrhu stanoviska vlády má předseda Legislativní rady vlády požádat další členy vlády, popřípadě vedoucí jiných ústředních orgánů státní správy, jejichž působnosti se obsah návrhu zákona týká, o vyjádření ve lhůtě jím určené. K vyjádření připomínek musí být poskytnuta stejná lhůta jako v případě, kdy je předkladatelem návrhu zákona vláda (čl. 6 odst. 3 legislativních pravidel).
9. Vláda se ve svém vyjádření adresovaném Ústavnímu soudu (body 40-48 odůvodnění nálezu) snaží přesvědčit soud o tom, že nebyla nikterak fakticky zkrácena na svém ústavně zaručeném právu vyjádřit se k návrhům zákonů, neboť se sama aktivně podílela na formulování jejich obsahu i jejich legislativně-technickém zpracování, včetně projednání se sociálními partnery a odbornou veřejností, že oba komplexní pozměňovací návrhy i pozměňovací návrh poslanců Romana Sklenáka, Jaroslava Faltýnka a Jiřího Junka byly předkládány s jejím vědomím a veřejně deklarovanou podporou.
10. Pouhým porovnáním textu původního služebního zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a obou tzv. komplexních pozměňovacích návrhů a návrhu poslanců Sklenáka, Faltýnka a Junka je možno zjistit zásadní odlišnosti v koncepci, obsahu i rozsahu původního zákona a jednotlivých návrhů vzájemně. Vzhledem ke vskutku krátké době několika dní, kterou vláda měla k projednání finální verze - posledního druhého komplexního pozměňovacího návrhu, není možno stanovisko vlády předložené Ústavnímu soudu rozhodně přeceňovat a považovat za naplnění úlohy, kterou má vláda jako představitel moci výkonné v rámci legislativního procesu naplňovat.
11. Osobně se proto neztotožňuji s tou částí odůvodnění nálezu Ústavního soudu (zvláště bod 154), podle něhož "[l]ze tedy uzavřít, že má-li být jedním z účelů derogačního zásahu Ústavního soudu ochrana práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona, pak tento účel v nyní posuzovaném případě absentuje." Tuto pochybnost vyslovuji o to více, že napadený předpis je a bude úhelným kamenem budování personální stavby veřejné správy, za kterou právě vláda odpovídá. Postoj vlády není ani zcela v souladu s programovým prohlášením vlády ze dne 14. února 2014, v němž se mj. zavázala "k přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní službě s tím, že tento zákon musí zajistit plné odpolitizování státní správy, jasně definovat kritéria pro přijímání a odměňování úředníků, vytyčit podmínky kariérního postupu a zajistit vysokou úroveň vzdělanosti úředníků."
12. Realizovaným legislativním postupem bylo zabráněno tomu, aby mohl být dosažen jeden ze základních úkolů ústavně konformní normotvorby, která musí umět co možná nejúplněji odpovědět na to, proč a za jakým účelem je návrh zákona v daném znění přijímán, a lze tak vyslovit nejen pochybnosti uvedené v konečném znění nálezu, ale také zejména pochybnosti o legitimitě navržené a přijaté úpravy. Legitimitu lze obecně charakterizovat jako oprávněnost, tedy obecné uznání práva na výkon moci. Stojí i vně spravedlnosti jako regulativní idea (Přibáň, J. Legitimita práva, intimita a "inflikce". Sociologický časopis, 1997, Vol. 33 (No.2:150-151). Legitimita vyjadřuje požadavek, podle kterého nestačí, aby některé jednání bylo vyjádřeno právní úpravou samo o sobě, ale aby bylo zdůvodnitelné i nezávisle na této právní úpravě (Lauterwein, C., C. The Limits of Criminal Law. A Comparative Analysis of Approaches to Legal Theorizing. ASHGATE Publishing, 2010, s. 2). Legitimita se projevuje vznikem určitých právních procedur a jejich prostřednictvím spoluvytváří příznivé prostředí pro formulaci a uplatnění principů a zásad práva.
13. Kvalitní legislativní proces, který nebyl v posuzovaném případě zákona o státní službě použit, resp. shora uvedené instituty legislativního procesu, kterým se přijaté znění zákona o státní službě vyhnulo, nemohly kvalitně naplnit jednu z jejich funkcí, tedy nemohly účinně napomoci k tomu, aby se předešlo přijetí řady nejasných formulací ustanovení zákona o státní službě, jejichž zrušení bylo Ústavnímu soudu v posuzované věci navrhováno, a nemohly napomoci ani k jejich následnému objasnění. Vyslovuji zde i určité pochybnosti o tom, zda zde orgány moci výkonné i orgány moci zákonodárné reálně naplnily požadavek vzájemné kontroly a vyváženosti mocí ve státě [checks and balances - srov. např. nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 7/02ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.)].
II. K § 5 odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb.
14. Text zákona o státní službě přijatý shora popsaným překotným způsobem právě proto trpí celou řadou vad namítaných navrhovatelem. Vzhledem k přednosti a možnosti ústavně konformní interpretace před derogací však Ústavní soud nemohl v těchto případech všechna napadená ustanovení zrušit, byť výklad řady z nich je už nyní problematický a bude jistě předmětem soudních sporů. O to kritičtěji bylo třeba podle mého názoru vyjádřit v odůvodnění nálezu výhrady k úloze moci výkonné při přípravě a tvorbě předpisu (se zřetelem na všechny jeho důsledky), protože vady ve shora uvedeném smyslu prostupují až do samotného obsahu ustanovení na jeho základě přijatého zákona o státní službě - zákona, který má regulovat tak závažnou oblast, kterou je státní služba.
15. Sám jsem vyjádřil své stanovisko k potřebě zrušit především ustanovení § 5 odst. 2 a § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona o státní službě jako protiústavní. Ústavní soud se shodl většinou hlasů na potřebě derogovat § 17 odst. 3 větu čtvrtou a s tímto výrokem i s jeho odůvodněním se ztotožňuji. Ne tak se tomu stalo v případě ustanovení § 5 odst. 2 zákona, které považuji za nejméně stejně vadné jako § 17 odst. 3 větu čtvrtou, i když z jiných důvodů.
16. Ustanovení § 5 odst. 2 zákona o státní službě vládu zmocňuje stanovit nařízením obory služby, do kterých jsou státní zaměstnanci přijímáni a ustanoveni, aniž by zákon o státní službě definoval, co se "oborem státní služby" rozumí, a ponechává tak na moci výkonné, aby z obsahu a účelu zákona dovodila meze, ve kterých se má při stanovení oboru státní služby pohybovat (srov. bod 196 odůvodnění nálezu). Uvedené řešení, podle kterého se v zákoně o státní službě nestanoví, co je oborem služby, zakládá pro adresáty zákona jen složitě předvídatelnou právní regulaci ze strany moci výkonné, která má v daném ohledu neúměrně široký prostor pro úpravu oborů služby, jehož limity se ze zákona jen obtížně dovozují. Zákonem určené meze, ve kterých je vláda oprávněna vydávat k provedení zákona nařízení, jsou přitom klíčové pro ústavnost dané podzákonné normotvorby (čl. 78 a čl. 79 odst. 2 Ústavy). Přestože vláda ve svém vyjádření adresovaném Ústavnímu soudu přijaté řešení formálně obhajuje, je třeba znovu zmínit programové prohlášení vlády ze dne 14. února 2014, v němž se mj. zavázala k přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní službě s tím, že tento zákon musí zajistit plné odpolitizování státní správy, jasně definovat kritéria pro přijímání a odměňování úředníků, vytyčit podmínky kariérního postupu a zajistit vysokou úroveň vzdělanosti úředníků. Jako jedno z rizik ohrožujících naplnění tohoto chvályhodného záměru spatřuji nekontrolovanou a nepředvídatelnou možnost extenzivního nebo restriktivního zásahu vlády do "katalogu" oborů státní služby s dopady pro jednotlivce i celé skupiny státních úředníků.
17. V dalších výhradách se připojuji k odlišným stanoviskům soudců Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka k § 5 odst. 2 zákona o státní službě.
III. Závěrečné shrnutí odlišného stanoviska
18. Postupem při přijetí zákona o státní službě byla zasažena důvěra nejen v provedený zákonodárný proces stran adresátů tohoto zákona, ale rovněž i s tím související jejich důvěra v zákon sám. Má-li být zákon o státní službě klíčovým nástrojem státu pro regulaci právních vztahů a ukládání povinností se státní službou souvisejících, pak zákonodárce měl být první v řadě tím, kdo ctil právní řád při jeho schvalování, a měl především důsledně dbát na to, aby text zákona odrážel skutečně kvalitní a potřeby odrážející personální linii ve veřejné správě. Přestože jsem nehlasoval pro derogaci zákona jako celku, nemohl jsem nechat bez povšimnutí jak výrok zamítající návrh na derogaci § 5 odst. 2, tak určitá "bílá místa" v odůvodnění nálezu vztahující se k otázce posouzení ústavnosti legislativního procesu.
2. Odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k odůvodnění nálezu
Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") podávám odlišné stanovisko k části VI./b odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/14, tedy ke způsobu a závěrům stran ústavní konformity legislativního procesu ve věci tisku 71/0 Poslanecké sněmovny.
Tato část řízení a odůvodnění se zabývala otázkou ústavnosti legislativního procesu vedoucího k přijetí zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě. Většina Ústavního soudu se přiklonila sice k zamítavému výroku nálezu v této části návrhu prezidenta republiky, učinila tak však na základě odůvodnění, se kterým se v některých částech, a zejména s jeho závěrem v bodu 165, stejně jako s metodologií odůvodnění nemohu ztotožnit. Proto považuji za potřebné uvést alespoň následující důvody, proč měl být návrh zamítnut, a to aniž by bylo třeba provádět zvažování a poměřování domnělých neústavních postupů ve vztahu k tvrzeným přínosům přesto aprobovaného přijetí zákona.
1. Tato část odůvodnění obsáhle a zcela korektně popisuje vývoj dosavadní judikatury Ústavního soudu v otázkách dodržování ústavnosti při přijímání zákonů. Přitom jako nový problém identifikuje situaci, kdy je podán návrh na novelizaci zákona, přičemž výsledkem projednání takové zákonodárné iniciativy je přijetí zcela nového zákona (body 132, 137). Na základě toho se odůvodnění zabývá jako klíčovou otázkou posouzením toho, zda pozměňovací návrh stále formálně pozměňuje předlohu, nebo již ji nahrazuje novým návrhem zákona, který však nebyl obsahem zákonodárné iniciativy (bod 138). Zde většina zcela nekriticky přijímá část odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) k problematice tzv. přílepků, o kterou však v dané věci nejde, neboť si lze jen obtížně představit užší vztah mezi zákonodárnou iniciativou a pozměňovacím návrhem než v projednávané věci. Zde nepomůže ani hledisko teorií law & economics, neboť z hlediska finančních nákladů (jejich vyčíslení v zákonodárném procesu ovšem opět naše Ústava na rozdíl od ústav jiných států nepožaduje) k závěru o odlišnosti (zásadně odlišné nákladnosti) zákonodárné iniciativy a jejího výsledku dojít nelze. Dále zde pomíjí to, že východiskem je předloha, tedy zákonodárná iniciativa, a vše, co se k ní vztahuje, ať již má jakýkoli rozsah, je pozměňovacím návrhem, popř. pozměňovacím návrhem v podobě "jiné" předlohy. Z hlediska ústavního o nic jiného jít nemůže, byť by se jednalo o pozměňovací návrh, aby místo změny byla přijata celková úprava určité věci. Zákon přece žádná subjektivní práva nemá, a to ani právo na číslo ve Sbírce zákonů.
2. Většina dovozuje zvýšené ústavní nároky na zákonodárnou iniciativu ve srovnání s nota bene (!) ústavně v České republice neupravenou problematikou pozměňovacího návrhu a na základě toho dochází k závěru, že v důsledku toho by "pozměňovací návrh měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona" (nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 49). Oporu pro to hledá v § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, (dále též jen "jednací řád"), ačkoli se nejedná o předpis o síle ústavního zákona a ačkoli ten, což je důležité, pro její závěry neskýtá dostatek opory. Přehlíží přitom zcela význam řady výslovných ústavních řešení zákonodárného procesu v Poslanecké sněmovně stejně jako naopak to, že naše ústavní úprava nezná proceduru tří čtení, která je pro posouzení sporné otázky rovněž klíčovou. Proto námitka vyhnutí se prvnímu čtení nemá v našich podmínkách ústavní relevanci.
3. Právo podávat pozměňovací návrhy má v různých právních řádech a v různých dobách různou podobu (od zákazu až po úplnou volnost, od omezení na poslance až po rozšíření na další subjekty). Naše Ústava tuto problematiku přenechává jednacím řádům, a proto by bylo možno dovodit neústavnost jen v případě, kdyby tato reglementová úprava porušovala některý z ústavních principů zákonodárné procedury. Možno poukázat na nálezsp. zn. Pl. ÚS 23/04ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005 Sb.), ve kterém bylo konstatováno, že úkolem Ústavního soudu není interpretovat výsledky hlasování o jednotlivých pozměňovacích návrzích a jejich důsledcích pro koncepci návrhu zákona jako celku ve vazbě na jiná ustanovení takového návrhu a pravidla legislativní techniky. Jeho úkolem je výklad ústavního textu ve vztahu k zákonům vyhlášeným ve Sbírce zákonů. Způsob, jak k přijetí a vyhlášení zákona došlo, je podroben kognici Ústavního soudu pouze v rámci, který ústavní pořádek vytyčuje (zejména čl. 1, čl. 39 odst. 1 a 2, čl. 41, čl. 44 až 48, čl. 50 až 52 Ústavy), přičemž významnou roli hraje též otázka fungování politického systému na jedné straně (čl. 5 a 6) a systému dělby moci a mocí z druhé strany (hlavy II až IV Ústavy).
4. Nic takového se však v projednávané věci nestalo. Především je třeba zdůraznit, že § 63 jednacího řádu jednotlivým poslancům dává právo podávat k projednávané věci návrhy, a to včetně návrhů pozměňovacích. Ty mohou původní návrh (zde zákonodárnou iniciativu) v jeho částech vypouštět, měnit nebo také, což je podstatné - rozšiřovat. To se stalo v projednávané věci a není v tom žádný ústavní problém, neboť poslanec, který slibuje jako jedinec, že bude mandát vykonávat v zájmu všeho lidu, takovou možnost má (čl. 23 odst. 3 Ústavy) ne proto, že má zákonodárnou iniciativu (jak to tvrdí většina v bodě 128), nýbrž proto, že je na základě reprezentativního mandátu zástupcem lidu. Proto dodávám, že toto právo má i ve státech, kde zákonodárnou iniciativu jednotlivý poslanec nemá, naopak u nás toto právo nemají jiné subjekty, které právo zákonodárné iniciativy mají. Pozměňovací návrh je tak současně nástrojem prezentace politického postoje k předloze, a tím i prostředkem prezentace opozičního postoje, čehož je právě projednávaná věc názorným příkladem. Paradoxně se tak argumentace většiny (jinak založená na citaci nálezů chránících menšinu) ubírá de facto opačným směrem, i když je tato situace oslabena naší zvláštností, tedy možností jednotlivého poslance také návrh zákona podat bez relevantní podpory dalších poslanců.
5. Stejně tak je v této souvislosti pominuta ústavně zakotvená role výborů a komisí (čl. 31 odst. 1 Ústavy) jako pomocných orgánů sněmovny v zákonodárném procesu, a to včetně zaujímání stanovisek, popř. podávání pozměňovacích návrhů (§ 92 jednacího řádu Poslanecké sněmovny). Podstatné z mého hlediska je, že co do nároku na dosažení výsledku, tedy prosazení zákonodárné iniciativy nebo naopak pozměňovacího návrhu není rozdílu, neboť takový "nárok na úspěch" ani iniciátor, ani navrhovatel jakékoli změny prostě nemá (pomíjím zde "povinnost" zákonodárné iniciativy vlády podle čl. 42 Ústavy). Naopak role výborového stanoviska k návrhům, včetně zásadního přepracování návrhů, ani v jiných státech zpravidla nevzbuzuje námitky, neboť tzv. gestor prezentuje své stanovisko na počátku druhého čtení předtím, než v rozpravě tuto možnost dostanou jednotliví poslanci. Tuto roli nyní novela jednacího řádu Poslanecké sněmovny (zákon č. 265/2014 Sb.) značně posílila právě v duchu tradičního pojetí parlamentních výborů.
6. V této souvislosti většina pominula vyjádřit se k dalšímu podstatnému ustanovení jednacího řádu, a to konkrétně k § 63 odst. 1 bodu 4 písm. a), neboť toto ustanovení je evidentně využíváno při projednávání tzv. komplexních pozměňovacích návrhů. Konečně na základě takového návrhu byla přijata nejen Listina a Ústava, ale i samotný jednací řád Poslanecké sněmovny (ten dokonce pod jiným číslem parlamentního tisku). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že tento pojem je pouze technickým, nikoli právním. I tzv. komplexní pozměňovací návrh je stále jen jinak nazývaným pozměňovacím návrhem, byť se po schválení sněmovnou stává základem pro další jednání (pokud navrhovatel nevezme svou zákonodárnou iniciativu zpět) s tím důsledkem, že ostatní pozměňovací návrhy "padají pod stůl". To však poslancům nebrání, aby je podali ve vztahu k nyní projednávané předloze znovu. V parlamentní praxi se ke svým původním návrhům nyní ve vazbě na komplexní pozměňovací návrh jako nový základ jednání tzv. přihlašují. Proto též z právního hlediska nemá význam hodnotit, zda je v projednávané věci tzv. druhý komplexní pozměňovací návrh (tisk č. 71/12) ve vztahu k prvnímu komplexnímu pozměňovacímu návrhu (tisk č. 71/8) a jaký to má případně dopad na řešenou otázku.
7. Zcela je pominuta otázka obsahu práva zákonodárné iniciativy a svrchovanosti sněmovny při nakládání s ní. Většina vykládá jednací řád (vlastně jen § 63), nikoli však ústavní pořádek, jako by zde nebyla možnost sněmovny jako zákonodárného orgánu se zákonodárnou iniciativou naložit i tak, že ji projedná v pozměněné podobě, popř. zamítne, vrátí k dopracování atd. V tomto směru ponechává ústavní pořádek věc plně na uvážení hlasující většiny ve smyslu čl. 6 Ústavy. Samozřejmě navrhovatel má právo na to, aby jeho návrh splňující požadavky jednacího řádu, byl projednán. To, že se počítá s jeho zcela zásadní změnou, dokládá i § 86 odst. 6 jednacího řádu (ve znění do 1. března 2015), který ponechává navrhovateli právo "pána návrhu", tzn. zabránit jeho projednání a přijetí tím, že jej do ukončení druhého čtení (nyní i na počátku třetího čtení) vezme zpět, nesouhlasí-li se směrem, kterým se projednávání jeho zákonodárné iniciativy ubírá.
8. Uvedeným postupem by se však většina Ústavního soudu dostala do role "soudce" toho, o čem může sněmovna podle svých pravidel (srov. čl. 40 Ústavy) jednat. Ústavní soud jí v tom sice nemůže zabránit (nejde o preventivní kontrolu), nicméně obava, že toho bude nyní využíváno jako vyhrůžky, se bude nad sněmovnami vznášet jako Damoklův meč, což je v rozporu s čl. 15 Ústavy. Toto považuji za zcela nepřijatelné a vybočující z dosavadních pravidel reglementového práva. Ústavní soud nepochybně může posoudit způsob, jakým byl návrh zákona projednán a přijat. Není však v jeho kompetenci posuzovat, který pozměňovací návrh je ještě projednatelný, a který ne, a již vůbec by neměl zvažovat, kdy lze neprojednatelný (protože prý mění příliš) pozměňovací návrh přesto povolit projednat, jak se stalo v projednávané věci (viz body 142, 147, 159, 160, 164). To je skutkovou otázkou, kterou rozhodne sněmovna hlasováním (oproti názoru o roli předsedy v nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 57). Jinak by tím většina Ústavního soudu hrozila zasahovat do autonomie jednání sněmoven způsobem, který může mít neblahé následky.
9. Navíc to znamená v případě trvání na tomto nesprávném názoru doplnění hledisek prejudiciální kontroly přijetí zákona "ústavně předepsaným způsobem" ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu o další položku, kterou bude přezkoumání podezřelých pozměňovacích návrhů a vyloučení jejich dopadů z přijatého textu zákona. Je to problematické i proto, že je to nerealizovatelné, jak nakonec dokazuje (ne)dodržování závěrů tzv. přílepkového nálezu. S hodnocením toho, zda je přezkoumávaný text zákona výsledkem přílepku, se prakticky v judikatuře Ústavního soudu nesetkáme, není-li to výjimečně namítáno přímo navrhovatelem. Zde je třeba zdůraznit, že vlastně dochází k subjektivizaci objektivního práva, tedy § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Je přitom nepřijatelné, aby např. Ústavní soud projednal návrh zjevně neoprávněného navrhovatele, protože jsou pro to důvody z hlediska zajištění právní jistoty, proporcionality atd., nebo dokonce že by uznal z takového hlediska porušení např. práva na zákonného soudce s odůvodněním, že tak spravedlivý a vyvážený rozsudek dosud neviděl. Přitom se tak v projednávané věci děje, ačkoli zde pro proporcionalitu (nejde nejen o střet základního práva a veřejného zájmu, nýbrž vůbec nejde o hmotné právo) není místo [i v nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), bodu 45, se jedná spíše o terminologické nedopatření při hledání kompromisu, jak se odchýlit od tzv. přílepkového nálezu].
10. Co je ústavně předepsaným postupem, vykládá nyní Ústavní soud nad rámec ústavního pořádku. To by však mělo být podle principu prejudiciality spojeno s automatickým posouzením ústavnosti postupu přijetí zákona, nikoli pouze s žádáním navrhovatele, aby se tak stalo. Řekne-li Ústavní soud, že součástí ústavně předepsaného postupu je zachování vztahu zákonodárné iniciativy a pozměňovacích návrhů nejen z hlediska úzkého vztahu, kde se to snad ještě dá akceptovat, ale i obecně podle měřítek podústavního práva (§ 63 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny), tak by tak měl činit vždy stejně, tak jako např. bez návrhu automaticky zkoumá splnění podmínek řízení. Avšak zákonodárný proces (ne jeho výsledek) je právně upravený politický proces zčásti předurčený výsledky voleb, zčásti politickými dohodami. Na rozdíl od přezkumu dodržení ústavních kautel práva na řádný či spravedlivý soudní proces zde není dost dobře myslitelné navrácení zpět a např. nové jednání jako v případě soudního řízení, kde lze vyloučit nezákonně získaný důkaz nebo naopak provést opomenutý důkaz atd.
11. Pokud už se většina Ústavního soudu do takto vzaté věci pustila, měla také doříci, co by vlastně od Parlamentu očekávala. Měl tedy jednat o novele zákona č. 218/2002 Sb. s tím, že text bude formulován v podobě několika set novelizačních bodů a na závěr bude předseda vlády zmocněn k vyhlášení úplného znění zcela nepřehledného textu změněného zákona? Nebo měl být v dané situaci předložen pozměňovací návrh, který by zněl tak, že se mění zákon č. 218/2002 Sb. tak, že jeho § 1 až 254 včetně příloh se nahrazují novým zněním, a to § 1 až 207?
12. Proto je mi z ústavněprávního hlediska sympatičtější stanovisko menšiny, která hledá řešení v porušení ústavních pravidel, než zvláštní "tanec mezi vejci" zvolený většinou. Nicméně z hlediska výše uvedeného jsem se k ní nemohl připojit.
3. Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského, k němuž se připojil soudce David Uhlíř
Odlišné stanovisko, které podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji, směřuje proti výroku, kterým byl zamítnut návrh na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, jako celku, neboť jsem přesvědčen, že procedura, kterou byl napadený zákon přijat, vybočila z mezí ústavnosti a zákon měl být zrušen pro rozpor s čl. 1 odst. 1 a čl. 41 Ústavy. Své stanovisko odůvodňuji takto:
1) Standardním postupem Ústavního soudu při abstraktní kontrole norem je test ústavnosti napadené normy, jehož prvním krokem je pravidelně zkoumání ústavnosti procedury, kterou byla norma přijata. Pouze pokud napadená norma obstojí v tomto prvním přezkumném kroku, posuzuje Ústavní soud meritorní obsah normy z hlediska její souladnosti s ústavním pořádkem, za pomoci testu proporcionality, účelnosti, nedotknutelnosti základních lidských práv a svobod atd. V daném případě neobstál napadený zákon podle mého soudu již v prvním kroku standardního testu a měl být zrušen. Ústavní soud se ústavností zákonodárného procesu na půdě Poslanecké sněmovny zabýval opakovaně v řadě nálezů, se kterými argumentačně pracuje v odůvodnění i nyní mnou napadený nález v zamítavém výroku. Soudím však, že jejich závěry interpretuje s ohledem na diametrální odlišnost nyní posuzované věci nesprávně či přinejmenším nepřesně.
2) Z dosavadní judikatury Ústavního soudu k procesním nedostatkům zákonodárného procesu na půdě Parlamentu je třeba zmínit zejména tyto nálezy:
Sp. zn. Pl. ÚS 1/12z 27. 11. 2012
(sloučení parlamentní rozpravy k více návrhům zákonů)
Ve věcisp. zn. Pl. ÚS 1/12[nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 1/12ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), body 201-220] Ústavní soud shledal porušení zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "jednací řád" nebo "JŘPS"), které však nedosáhlo ústavněprávní intenzity. Dle Ústavního soudu se musí jednat o "pochybení takové intenzity, které by s ohledem na celkové posouzení způsobu přijetí napadených zákonů bylo s to založit jejich nesoulad s ústavním pořádkem". Z nálezusp. zn. Pl. ÚS 1/12dále plyne, že porušení jednacího řádu jsou akceptovatelná tehdy, jsou-li výsledkem zákonodárné procedury jako celku zákony, u nichž měly všechny osoby na ní zúčastněné možnost seznámit se s jejich obsahem, zaujmout k nim své stanovisko a v průběhu jejich projednávání toto stanovisko veřejně (nejen) na parlamentní půdě sdělit, případně i navrhnout jejich změny. Nesmějí být rovněž nepředvídatelné nebo překvapivé ve vztahu k jejich adresátům, resp. ve vztahu k širší veřejnosti (bod 218).
Sp. zn. Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002
(revokace hlasování v Poslanecké sněmovně)