V nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) Ústavní soud obecně vymezil požadavek respektu k procedurálním pravidlům: "Ústavní soud v řadě svých nálezů dotýkajících se kontroly rozhodování orgánů veřejné moci opakovaně vyložil zásady, pro které - mimo jiné též z hledisek znaků právního státu - je respekt k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný; stručně poznamenáno: ustálená rozhodovací praxe Ústavního soudu dovodila, že jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení) lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí), a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou ochranu ... [N]ení nijakého rozumného důvodu se od těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného procesu a v něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se rozhodovací proces v zákonodárné činnosti do jisté míry liší od rozhodovacích procesů v řízeních před jinými orgány veřejné moci - a v tomto smyslu jej lze chápat jako rozhodovací proces sui generis - vůdčí zásady rozhodování, v němž se dospěje ke konečnému výsledku, jsou v obou případech identické; nadto nelze ztrácet ze zřetele, že důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů jsou pro svůj celospolečenský dopad zajisté významnější, než je tomu v případech jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci. Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu - do popředí požadavek stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů a také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), která si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila."
"Jakkoli - na rozdíl od předchozích ústav (československého státu) - není obsah jednacího řádu Poslanecké sněmovny ústavně vymezen, není rozumného důvodu k pochybnostem, že základní zásady jednání zákonodárných sborů, a také zásady styku obou sněmoven mezi sebou (jakož i vládou) a navenek vůbec, nemohou vykročit z ústavního rámce."
Konečně Ústavní soud v tomto nálezu připomenul: "Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon" (čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.); ne tedy každá vůle parlamentního orgánu, ale toliko taková, která zákon, ať by již šlo o zákon ústavní nebo prostý (o jejím jednacím řádu), respektuje a z jeho mezí vychází, se může stát zákonem."
Sp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007
(neústavnost legislativních jezdců/přílepků)
Dalším relevantním nálezem jesp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.). V citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06označil Ústavní soud za základní princip parlamentního rozhodování i princip pluralismu, který dovodil z principu svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny) a který jako charakteristika a znak každé svobodné společnosti tvoří jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky. "Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. Zákonodárná procedura se v této optice stává ,skutečným zdrojem legitimity zákona'." (viz bod 38).
"Ústavně konformní výklad ustanovení, jež upravují právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona, vyžaduje, aby pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona. Toto odpovídá dle názoru Ústavního soudu ústavně konformní interpretaci návětí ustanovení § 63 odst. 1 JŘPS ... Tím mj. došlo k porušení dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu, dále k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy. Pro řešení případu je rozhodující odlišení pojmu ,pozměňovací návrh' a pojmu ,návrh zákona'. Zatímco návrh zákona je upraven v různých souvislostech Ústavou (čl. 41, 42, 44-48), pozměňovací návrh zmiňuje toliko zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "JŘPS"), odhlížíme-li od Ústavou upravených vztahů mezi oběma parlamentními komorami (o ,pozměňovacím návrhu' se v této souvislosti Ústava zmiňuje - viz čl. 46 odst. 2, čl. 47 odst. 2, 3 a 4, čl. 50 odst. 2). Návětí ustanovení § 63 odst. 1 JŘPS stanoví, že poslanec může v rozpravě podávat návrhy ,k projednávané věci.' Tyto návrhy se mají vztahovat ,k určité věci projednávaného bodu'. Ustanovení § 63 odst. 1 bodu 5 JŘPS opravňuje poslance k podání pozměňovacího návrhu, jímž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu. Právo podávat k návrhům zákonů během parlamentní rozpravy pozměňovací návrhy se odvozuje z práva zákonodárné iniciativy, nicméně není s ní totožné, neboť je přirozeně omezeno sférou vyhrazenou právě realizaci práva zákonodárné iniciativy. Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona."
V tomto nálezu Ústavní soud neprovedl test proporcionality, nýbrž bezpodmínečně zrušil úpravu rozpornou s těmito požadavky. Upozornil též na to, že toto pochybení (přílepek) není excesem, ale stává se neblahou praxí, jíž si jsou navíc členové Parlamentu České republiky vědomi, o čemž svědčí např. kritické usnesení Senátu č. 303 z 25. 1. 2006, v němž se mj. uvádí: "neustávající novelizace již mnohokráte novelizovaných zákonů a technika jejich provádění připojováním k obsahově nesouvisejícím návrhům zákonů ztěžují, až znemožňují ustálení vědomí o tom, co jako právo platí".
Sp. zn. Pl. ÚS 55/10ze dne 1. 3. 2011
(přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze)
Proti relativizaci důležitosti dodržování procesních pravidel a závěru, že nelze zrušit zákon jen z důvodu porušení procesních pravidel, se Ústavní soud vyhradil v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), kde objasnil závěry z nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.): "Úlohou Ústavního soudu při posuzování toho, zda byl právní předpis přijat zákonem předepsaným způsobem, není, aby byl konečným arbitrem ve sporech o tom, zda došlo ,jen' k porušení jednacích řádů obou komor Parlamentu nebo jiných procesních předpisů. Funkcí Ústavního soudu je ochrana ústavnosti, a proto musí posoudit, zda v procesu přijímání právního předpisu byly dodrženy Ústavou České republiky stanovené požadavky pro přijetí zákona (srov. nález ze dne 18. 8. 2004sp. zn. Pl. ÚS 7/03; N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.). Tak posuzuje ústavnost toliko procedury, nikoliv obsahu finální podoby právního předpisu ... Logickým důsledkem doslovného převzetí výše uvedených závěrů obsažených v nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05by bylo, že porušení ústavních kautel legislativního procesu by nikdy nemohlo vést k derogačnímu nálezu. Takový závěr by však odňal význam těm ústavním principům, jež dopadají na průběh zákonodárné procedury, neboť by tak přestaly být referenčním kritériem pro přezkum ústavnosti právních předpisů. Nadto by se stal obsoletním a nefunkčním příkaz plynoucí Ústavnímu soudu ze závěru § 68 zákona o Ústavním soudu (zkoumat, zda zákony byly přijaty předepsaným způsobem) ... Ústavní soud se tak musel v dané věci výslovně vypořádat s otázkou, zda jsou dána určitá materiální omezení, která by za určitých okolností bránila zrušení právního předpisu pouze z důvodů protiústavnosti legislativní procedury. V této souvislosti je nezbytné rozlišovat mezi tím, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativního procesu vůbec byly splněny podmínky pro přijetí určitého zákona (např. z důvodu absence souhlasu jedné z komor) nebo zda se jedná o vadu, v jejímž důsledku byla zasažena ústavním pořádkem garantovaná práva jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici ... Z uvedených důvodů nemůže Ústavní soud setrvat na doslovném znění dříve vysloveného závěru, podle něhož nelze ke zrušení zákona přistoupit pouze z důvodů vadné zákonodárné procedury (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 56/05, body 44 a 45). Takto ostře formulovaný závěr není ani kompatibilní s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vztahující se k této otázce. Není úlohou Ústavního soudu zkoumat, zda by projednání návrhu zákona ústavně konformní procedurou vedlo k jinému výsledku (obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné procedury. Jeho úkolem je chránit ústavní principy, které se k předepsané proceduře vztahují (srov. citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/02)."
Sp. zn. Pl. ÚS 39/08ze dne 6. 10. 2010
(komplexní pozměňovací návrhy)
Institutem komplexních pozměňovacích návrhů se Ústavní soud "podrobně" zabýval ve věcisp. zn. Pl. ÚS 39/08[nálezsp. zn. Pl. ÚS 39/08ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.)]. Tam měl navrhovatel obdobné výtky, jaké lze zvažovat ve vztahu k proceduře přijetí zákona o státní službě. Tvrdil, že právo podávat pozměňovací návrhy je akcesorickým právem k právu zákonodárné iniciativy a že dle jeho názoru nesmí nabývat podoby "zastřené zákonodárné iniciativy". Poukazoval na zákaz přílepků vyslovený v nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06, přičemž komplexní pozměňovací návrhy jsou dle jeho názoru institutem příbuzným. Tvrdil, že jejich podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým, zpravidla připraveným věcně příslušným parlamentním výborem, ač ten podle Ústavy právem zákonodárné iniciativy nedisponuje. Komora tak fakticky přestane jednat o řádně podaném návrhu zákona, aniž by jej schválila nebo zamítla. Pozměňovací návrhy poslanců přitom od tohoto okamžiku mají být formulovány ve vztahu k tomuto novému "návrhu zákona", ač ti si je mohli v dobré víře a po konzultacích s vnějšími subjekty připravovat k návrhu zákona původnímu. Podobně jako u tzv. přílepků chybí komplexním pozměňovacím návrhům řádná příprava, odůvodnění, vláda nemá šanci se k nim vyjádřit, neboť projednávala jiný (původní) návrh zákona, ukrácena mohou být práva parlamentní menšiny, zvyšuje se riziko vzniku zákona stojícího v konfliktu s požadavky srozumitelného, přehledného a předvídatelného práva, neboť je připravován ve specifických časových podmínkách uvnitř Parlamentu. Postup přijímání závažných zákonů cestou komplexních pozměňovacích návrhů tak je v rozporu s "právem na dobré zákonodárství" a zásadou slyšet všechny strany, které byly vyjádřeny v nálezu Ústavního soudu č. 37/2007 Sb. Ústavní soud se s těmito námitkami vypořádal pomocí výčtu předchozí judikatury (avšak je potřeba zmínit, že se ve většině případů jednalo o jiné situace, kdy šlo skutečně toliko o pozměňovací návrhy, které však nebyly navrženy formou jednotlivých bodů, ale přímo do textu návrhu zákona, který byl označen jako "komplexní pozměňovací návrh"; nejblíž současnému případu byl komplexní pozměňovací návrh ve věci Archivu bezpečnostních složek [Ústav paměti národa - nálezsp. zn. Pl. ÚS 25/07ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.)], který sice rovněž jen pozměňoval senátní návrh, avšak měnil jej i koncepčně a obsahoval celou řadu změn. Ústavní soud konstatoval, že institut komplexních pozměňovacích návrhů je již jistou dobu součástí reglementového práva, ale jako takový se pohybuje na hranici ústavnosti. Jedná se o situaci, kdy návrh zákona předloží subjekt se zákonodární iniciativou, avšak podkladem pro jednání je komplexní pozměňovací návrh příslušného výboru.
3) Všechny shora citované nálezy - ať již jejich výrokem byl napadený zákon zrušen, či nikoliv - se zabývaly pouze dvěma okruhy procedurálních pochybení v rámci zákonodárného procesu na půdě Poslanecké sněmovny: - tzv. přílepky, tj. připojením pozměňovacího, resp. doplňujícího návrhu novelizujícího jinou než předloženou normu bez věcné souvislosti a - fauly v proceduře omezujícími řádnou rozpravu cestou neopodstatněného vyhlášení legislativní nouze, omezení řečnických vystoupení co do časového rozsahu nebo četnosti, příp. vyloučením vystoupení neprivilegovaných členů Poslanecké sněmovny. Projednávaný případ je však zcela odlišný - jako sněmovní tisk 71 byla předložena novela dosavadního zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). Tento návrh novely dosavadního služebního zákona prošel 1. čtením na 5. schůzi Poslanecké sněmovny dne 13. 1. 2014 a byl přikázán k projednání příslušným výborům. V rámci usnesení ústavně právního výboru ze dne 3. 7. 2014 se poprvé objevil jako tisk 71/8 komplexní pozměňovací návrh č. 1, který byl podkladem pro 2. čtení na jednání sněmovny na její 12. schůzi dne 16. 7. 2014 [pozměňovací návrhy v rámci podrobné rozpravy směřují k tomuto návrhu (tisku 71/8)]. Ze stenozáznamů ze schůze dne 16. 7. 2014 plyne, že se k autorství/předložení tohoto komplexního pozměňovacího návrhu č. 1 žádný konkrétní poslanec nehlásí (Jan Chvojka se ohrazuje, že je pouze zpravodajem, a nikoliv předkladatelem: "Já bych chtěl tady objasnit, nebo vysvětlit, svoji určitou dvojroli. Možná se i dá má osoba považovat za předkladatele, i když jsem zpravodaj, ale to se stává v této Sněmovně. Byl jsem do prvního čtení a do všech dalších určen zpravodajem a zároveň jsem na ústavněprávní výbor podal jako jeden z předkladatelů návrh komplexního pozměňovacího návrhu, což není nic neobvyklého. Když si vzpomenu například na minulé volební období, když byla velká novela exekučního řádu, tak pan kolega Staněk, který byl zpravodajem, zároveň podával velké pozměňovací návrhy. Takže jsem zpravodajem i navrhovatelem, nicméně nejsem navrhovatelem původním do prvního čtení, takže se považuji nyní za zpravodaje ... Co se týče mé role, opakuji, jsem zpravodaj a byl jsem určen zpravodajem do prvního a všech dalších čtení. A proto mě, prosím, neoslovujte jako předkladatele."); opozice kritizuje, že se k návrhu oficiálně dostala až prostřednictvím usnesení ÚPV distribuovaného dne 3. 7. 2014 v 13:58 hodin a že na jeho přípravě nemohla participovat, neproběhlo u něj klasické připomínkové řízení a neobsahuje důvodovou zprávu. Na její dotazy ohledně jednotlivých bodů navrhovaného zákona nikdo nereaguje. Návrh přesto prošel do 3. čtení, kde je projednáván ve dnech 30. 7., 1. 8. a 27. 8. 2014 s tím, že byl schválen návrh na vrácení předlohy do 2. čtení. V jeho rámci předkládá dne 1. 9. 2014 poslanec Chvojka komplexní pozměňovací návrh č. 2. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj vydal usnesení doručené poslancům dne 28. 8. 2014 jako tisk 71/10, v němž doporučuje schválit komplexní pozměňovací návrh č. 2, který je součástí tohoto usnesení. Stejné usnesení přijal i ústavně právní výbor. Tento "komplexní pozměňovací návrh" však již ve skutečnosti nebyl pozměňovacím návrhem k předložené novele stávajícího služebního zákona ani pozměňovacím návrhem ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu č. 1, ale jde již o návrh nového zákona, předložený až ve 2. čtení a posléze přijatý jako napadený zákon č. 234/2014 Sb.
4) Podávání a projednávání návrhů zákonů upravuje § 86 a násl. zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, čímž na podzákonné úrovni konkretizuje čl. 41 Ústavy. Ustanovení § 86 odst. 1 upravuje právo zákonodárné iniciativy. Ustanovení § 87-89 upravují postup předložení zákona (návrh se předkládá předsedovi Poslanecké sněmovny, který jej postoupí organizačnímu výboru; následně jej doručí všem poslancům a požádá vládu o vyjádření ve lhůtě 30 dnů). Návrh zákona se stanoviskem vlády se doručí poslancům a poslaneckým klubům nejméně 10 dnů před schůzí Poslanecké sněmovny, na které má dojít k prvnímu čtení. Následuje první čtení (§ 90 a násl.). Dle § 91 odst. 1 je lhůta pro projednání návrhu zákona ve výboru 60 dnů od rozhodnutí o jeho přikázání. Dle odstavce 2 tuto lhůtu lze zkrátit až o 30 dnů (o víc dnů jen když vůči tomu nevznesou námitky minimálně 2 poslanecké kluby nebo 50 poslanců). Druhé čtení je upraveno v § 92-94. Výbor vydává doporučení, v němž může vyznačit změny nebo doplňky. Toto se doručí poslancům nejméně 24 hodin před zahájením druhého čtení.
V dané věci byl však návrh zákona předložen až ve druhém čtení, tedy postupem odporujícím jednacímu řádu. Za těchto okolností by měly existovat zvýšené požadavky na ústavnost (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 49, dle něhož jsou na zákonodárnou iniciativu oproti právu podávat pozměňovací návrhy zvýšené ústavní požadavky), neboť se již nacházíme ve sféře zákonodárné iniciativy, a nikoliv pozměňovacích návrhů; nález však toto nerozlišuje. Namísto toho na věc aplikuje závěry nálezů týkajících se pouhých pozměňovacích návrhů a neřeší, že v tomto případě byl zcela obejit proces navrhování zákonů tak, jak s ním počítá § 86 a násl. jednacího řádu. Ústavní soud již přitom opakovaně konstatoval, že právo podávat k návrhům zákonů během parlamentní rozpravy pozměňovací návrhy se odvozuje z práva zákonodárné iniciativy, nicméně není s ní totožné, neboť je přirozeně omezeno sférou vyhrazenou právě realizaci práva zákonodárné iniciativy. Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona. Nález samotný se přitom s uvedenou argumentací ztotožňuje (viz např. body 139, 140 a 141 odůvodnění), avšak zcela nelogicky se od ní odklání, když zcela nepochybně nově uplatněnou zákonodárnou iniciativu posuzuje pouze jako komplexní pozměňovací návrh, pod kterým byla dle mého názoru protiústavně skryta.
5) Nález, proti kterému tímto uplatňuji odlišné stanovisko, do značné míry staví na nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10, když v podstatě konstatuje, že došlo k porušení čl. 41 odst. 2 Ústavy, avšak je potřeba dát přednost "požadavkům právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti" před derogací. Argumentuje tím, že derogace by zasáhla do principu právní jistoty, neboť státní zaměstnanci by se "opět po několika měsících účinnosti zákona ocitli ve stavu právní nejistoty ohledně fungování celé státní správy". Odkazuje přitom na nálezsp. zn. Pl. ÚS 56/05, kde Ústavní soud rovněž zohlednil, že se jednalo o napadení již dlouhodobě aplikovaného zákona. Jenomže Ústavní soud ve svých minulých nálezech zohledňoval to, kdy došlo k podání návrhu na zrušení zákona, a nikoliv kdy o něm Ústavní soud rozhodoval: "Z uvedených důvodů nemůže Ústavní soud setrvat na doslovném znění dříve vysloveného závěru, podle něhož nelze ke zrušení zákona přistoupit pouze z důvodů vadné zákonodárné procedury (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 56/05, body 44 a 45). Takto ostře formulovaný závěr není ani kompatibilní s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vztahující se k této otázce. Není úlohou Ústavního soudu zkoumat, zda by projednání návrhu zákona ústavně konformní procedurou vedlo k jinému výsledku (obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné procedury. Jeho úkolem je chránit ústavní principy, které se k předepsané proceduře vztahují (srov. citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/02). Je však vždy povinen brát zřetel i k dalším souvislostem, především vzít v úvahu možné dopady na soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva. Poněvadž však v daném případě podala skupina poslanců návrh na zrušení napadeného zákona vzápětí poté, co byl publikován ve Sbírce zákonů, a ve svém návrhu uplatnila relevantní námitky k průběhu zákonodárné procedury, nic nebránilo tomu, aby Ústavní soud přistoupil ke zrušení zákona, a to pro výše popsané procedurální pochybení parlamentní většiny dosahující ústavní relevance." (tím věc odlišil odsp. zn. Pl. ÚS 56/05). V posuzované věci stejně jako v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10však byl návrh k Ústavnímu soudu podán den poté, co byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů (návrh je ze 7. 11. 2014, k vyhlášení ve Sbírce došlo 6. 11. 2014). Nedomnívám se, že skutečnost, že o něm Ústavní soud rozhodl až s odstupem 8 měsíců, by měla být důvodem, proč návrhu nelze vyhovět. Navíc je nutno dodat, že svůj návrh na zrušení celého zákona z důvodů porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 41 Ústavy jsem spojil s návrhem na současné odložení účinnosti derogačního výroku na takovou dobu, ve které by mohl být zákon projednán řádně.
6) S ohledem na vpředu uvedené skutečnosti se domnívám, že plénum Ústavního soudu mělo návrhu prezidenta republiky vyhovět a napadený zákon zrušit s tím, že účinnost zrušovacího výroku mohla být odložena na dobu přiměřenou pro opakování legislativního procesu ústavně konformním způsobem.
4. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka Podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") podávám následující odlišné stanovisko. Nesouhlasím s výrokem II v tom smyslu, že neměl být zamítnut návrh na zrušení ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, (a s příslušnou částí odůvodnění) a zčásti nesouhlasím s odůvodněním v partii vztahující se k průběhu legislativního procesu a v části týkající se výroku I.
I.
Pokud jde o výrok II, domnívám se, že neměl být zamítnut návrh na zrušení ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, (dále též jen "zákon"), ve kterém se uvádí, že vláda stanoví nařízením obory (státní) služby. Mám za to, že této části návrhu mělo být vyhověno. V citovaném ustanovení shledávám rozpor s čl. 78 Ústavy, neboť zákonné "zmocnění" - byť poněkud skrytě - překračuje meze oblastí, jejichž úpravu lze svěřit prováděcímu předpisu. Na rozdíl od předchozí platné, ale neúčinné úpravy [ustanovení § 5 odst. 1 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon)] totiž nestanoví vlastní definici oboru státní služby.
I když je nepochybně pravda, že vláda nepotřebuje zákonné zmocnění k vydání prováděcího předpisu, protože zmocnění obsahuje již sama Ústava, je si třeba uvědomit, že pokud jde o obsahovou stránku prováděcího předpisu, není rozdílu mezi čl. 78 a čl. 79 odst. 3 Ústavy. Znamená to, že na obsah prováděcího právního předpisu (a s tím související obsah prováděného zákona, ať již obsahuje zmocnění, či nikoliv) se kladou stejné nároky. Tento závěr ostatně potvrzuje i judikatura Ústavního soudu: "Nařízení vlády tedy podobně jako jiný podzákonný předpis může toliko podrobněji konkretizovat problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 13/12ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)].
Již ze samotného názvu zákona (zákon o státní službě) vyplývá, že vymezení pojmu "obor (státní) služby" [srov. legislativní zkratku v § 1 odst. 1 písm. b) zákona] je nepochybně nutno považovat za relevantní zákonný termín, jehož definice nemůže v zákoně chybět. Takový základní pojem nemůže být stanoven bez vlivu zákonodárce [nálezsp. zn. Pl. ÚS 46/97ze dne 2. 12. 1998 (N 148/12 SbNU 371; 312/1998 Sb.)]. Argumentace vlády, že lze obsah tohoto pojmu vyvodit z ostatních ustanovení - zčásti argumentačně převzatá i Ústavním soudem (srov. bod 198) - není vůbec přesvědčivá. Domnívám se, že něco jiného "zahrnuje" pojem státní služby, který zákon podrobně vypočítává: jde o určité funkční (horizontální) vymezení činností, které budou tvořit pracovní náplň všech správních úřadů. A státní služba, resp. její výkon, úzce souvisí právě s obory státní služby. Ve vztahu k výkonu státní služby zřejmě jde o jakési vertikální členění provedené v podstatě pomocí vymezení různých (všech?) oblastí působnosti. Podobně, i když nikoliv tak detailně, se člení zvláštní část nauky správního práva. Jinak řečeno, v každém oboru (státní) služby se bude vykonávat obecně definovaná (funkční) činnost, kterou "zahrnuje" pojem státní služby.
Nezpochybňuji, aby vláda stanovila nařízením obory státní služby, což ostatně již dvakrát provedla (srov. nařízení vlády č. 4/2015 Sb. a č. 106/2015 Sb.), nicméně co je oborem státní služby by měl definovat zákon. Není ani rozhodující, že vláda ani v jednom z těchto nařízení obor státní služby pojmově nevymezila. Pokud existuje ustanovení § 5 odst. 2 zákona, může to učinit kdykoliv.
Navíc se zdá, že ani vláda nemá příliš jasno, co je vlastně oborem státní služby (příp. co naopak "zahrnuje" státní služba), když např. audit a státní statistickou službu "zahrnuje" jak státní služba [§ 5 odst. 1 písm. f) a q) zákona], tak zároveň tyto "oblasti" (?) patří mezi obory státní služby (body 3 a 69 přílohy k nařízení vlády č. 106/2015 Sb.). Takových příkladů by se našlo více (kupř. příprava návrhů právních předpisů a zajišťování právní činnosti v. legislativa a právní činnost, ochrana utajovaných informací v. ochrana utajovaných informací).
Může se objevit námitka, že vláda by takové nařízení mohla vydat, i kdyby zmocňovací ustanovení v zákoně uvedeno nebylo. To je jistě pravda a pak by Ústavní soud posuzoval samotné nařízení vlády, pokud by bylo ovšem napadeno. Ale skutečnost je taková, že dané ustanovení existuje a oprávněnou osobou bylo navrženo jeho zrušení.
Čistě technicky vzato se ostatně zdá dosti podivným, že v nadpisu napadeného ustanovení je uvedeno Služba a obory služby, přičemž zákon v odstavci 1 stanoví co (státní) služba "zahrnuje", nevymezuje však, co je oborem (státní) služby, ale pouze odkazuje na nařízení vlády.
Samozřejmě odpověď na otázku, co (jaká materie) má být upraveno ještě zákonem a co může upravovat již prováděcí předpis, není jednoduchá ani jednoznačná, vždy je potřeba posuzovat věc individuálně. Nicméně lze v této souvislosti alespoň příkladmo upozornit na některé judikáty Ústavního soudu, které se této problematiky dotkly: nálezsp. zn. Pl. ÚS 3/95(tzv. malé pivovary) ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 23/02(smluvní rodina) ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 46/97(omezující prováděcí předpis, stanovící další podmínku k poskytnutí příspěvku na zakoupení motorového vozidla zdravotně postiženého občana) ze dne 2. 12. 1998 (N 148/12 SbNU 371; 312/1998 Sb.) a nálezsp. zn. Pl. ÚS 13/12(zrušení části ustanovení trestního zákona) ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.).
Ostatně argumentaci v této části odůvodnění považuji - eufemisticky řečeno - za nepřípadnou. Zejména v bodech 188, 189, ale nadbytečné jsou i s věcí přímo nesouvisející úvahy v bodech 192 a 193. V bodech 197 a 198 se v podstatě akceptuje (a opisuje) stanovisko vlády. Je třeba podotknout, že Ústavní soud neposuzuje konkrétní nařízení vlády (k tomu by mohl přistoupit za podmínek stanovených v § 70 odst. 3 zákona o Ústavním soudu), ale ústavnost napadeného ustanovení. Navrhovatel na Ústavním soudu zcela zřetelně požaduje posoudit ústavnost delegace normotvorby na vládu, pokud jde o vymezení pojmu "oboru (státní) služby".
II.
V části odůvodnění nálezu, která se týká napadeného průběhu legislativního procesu, se podle mého názoru (také) příliš vychází z vyjádření vlády, ve kterém ovšem z velké části jde o obhajobu nestandardního postupu v legislativním procesu, na kterém se právě vláda aktivně podílela. Bohužel argumentace Ústavního soudu někdy tyto nepřípadné úvahy prakticky doslova přebírá, zejména srov. body 149-151 a 153. Raději bych vypustil i bod 164, kdy se argumentuje požadavky Evropské unie (a neposuzuje se ústavní rozměr).
Je si třeba připomenout, že Ústavní soud nezajímají okolnosti, za kterých návrh vznikl, tedy především zmiňovaná domluva s opozicí, ani konkrétní pohnutky k danému (problematickému) postupu, jako je např. nedostatek času, "tlak" Evropské unie (a vázanost přijetí zákona na čerpání z evropských fondů). Ostatně na eventuální úpravy zákona byl čas již od roku 2002, kdy byl přijat původní služební zákon...
Domnívám se, že úkol Ústavního soudu spočívá v tom, aby objektivně zjišťoval eventuální protiústavnost legislativního procesu, motivy či akceptování značně nestandardního postupu vládou nemají z pohledu posuzování ústavnosti žádnou relevanci. Tím spíše považuji za značně problematické takovou argumentaci přebírat.
Mám za to, že proces přijetí napadené úpravy byl vskutku značně nestandardní zejména v tom, že byl zpracován komplexní pozměňovací návrh v rozsahu celého zákona, byť byl připravován za účasti vlády. Takový postup se podle mého názoru nachází již na samé hraně ústavnosti legislativního procesu, byť jsem - po určité rozvaze (zejména s ohledem na právní jistoty nemalého počtu právě právně "vzniklých" státních zaměstnanců) - nepřistoupil k podpoře vyhovujícího výroku.
Snad jen pro úplnost je třeba uvést, že nejde bohužel o postup zcela ojedinělý, podobně byl přijímán kupř. nový správní řád [ovšem kde není žalobce, není ani (ústavní) soudce]. Obdobných excesivních postupů by se měla Poslanecká sněmovna zříci, snad by bylo vhodné, aby byl v tomto směru doplněn i její jednací řád.
Pouze pro pořádek: připomínku problematického postupu při přijímání Listiny základních práv a svobod (bod 135) - byť jde o odkaz na nálezsp. zn. Pl. ÚS 39/08ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.) - považuji za nekorektní. Především je třeba poukázat na to, že šlo o jinou ústavní situaci (existence federace a jejích ústavních předpisů), ale především byl použit zcela specifický postup ad hoc, neboť se vycházelo z iniciativy (dvou návrhů) národních rad republik, takže jiný postup ani nebyl dost dobře možný. Komplexní pozměňovací návrh byl však zpracováván ve Federálním shromáždění a předložen poslanci, vláda se na jeho tvorbě nepodílela.
Připojuji se také k odlišnému stanovisku soudce Radovana Suchánka v části, ve které poukazuje na účelovou, neúplnou citaci z judikatury Ústavního soudu (část I, zejména body 1 až 4).
III.
Pokud jde o odůvodnění výroku I, tedy vyhovění návrhu na zrušení věty čtvrté ustanovení § 17 odst. 3 zákona (body 228-239), považuji zde uvedenou argumentaci za málo přesvědčivou a nabízím variantní odůvodnění:
Ústavní soud dospěl k závěru, že věta čtvrtá ustanovení § 17 odst. 3 zákona je v rozporu s čl. 67 odst. 1 Ústavy, který stanoví, že vláda je vrcholným orgánem výkonné moci. Znamená to, že vláda je "vrcholným", tedy nejvyšším orgánem v rámci systému státní správy, protože řídí, kontroluje a sjednocuje činnost ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy (§ 28 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů) a přímo či nepřímo řídí výkon celé státní správy (Mikule, V. In: Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 486).
Z výše uvedeného vyplývá, že - za současného ústavního stavu - nelze stanovit nezávislost určité instituce (správního úřadu) na vládě jako vrcholném orgánu výkonné moci, která státní správu řídí - a to ani "jen" pokud jde o systemizaci a objem prostředků na platy (ostatně lze v tomto směru zvažovat, zda nejde také o neústavní zásah do výlučné role vlády při tvorbě návrhu zákona o státním rozpočtu a do "suverenity" Poslanecké sněmovny rozhodovat o tomto návrhu podle čl. 42 odst. 1 a 2 Ústavy).
Za připomenutí v této souvislosti stojí, že již v roce 2001 byl zpracován návrh novely Ústavy (Poslanecká sněmovna, 2001, tisk 1134), který měl doplňovat Ústavu o nový čl. 80a, který zněl: Orgány moci výkonné nezávislé na vládě lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem. Tento návrh, jenž by umožňoval zákonnou úpravu určité formy nezávislosti některých správních úřadů (a kterou některé zákony regulují i v současnosti) však nebyl přijat.
K problematice tzv. nezávislých správních úřadů existuje poměrně rozsáhlá odborná literatura. Kromě učebnic správního práva (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 123; Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 298 an.) se touto problematikou (zevrubněji) zabývá J. Handrlica, který mj. vydal monografii Nezávislé správní orgány (Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky, 2009). Z odborné literatury mj. vyplývá, že tzv. nezávislost se může projevovat různým způsobem. Zpravidla se umožňuje jistá nezávislost v otázkách personálních nebo funkčních (tj. při rozhodování, příp. jen v určitých konkrétních věcech), méně často se pak vyskytuje nezávislost ekonomická (finanční), což se týká, zdá se, i projednávané věci.
Je třeba připomenout, že ani právo Evropské unie, které ovšem v dané věci nemůže být referenčním hlediskem, nepožaduje (u určitých institucí, tzv. regulátorů) nezávislost ekonomickou, ale funkční (tedy při rozhodování).
Pro úplnost je vhodné poznamenat, že značné pochybnosti vyvolávají i některé položky uvedené v napadené části ustanovení. Protože chybí důvodová zpráva k návrhu zákona, lze se jen domnívat, že se má týkat tzv. regulátorů, tedy nezávislých regulačních úřadů z oblasti energetiky, telekomunikací a hospodářské soutěže. Nicméně Úřad Rady pro rozhlasové a televizní vysílání není ani správním úřadem, je to jen organizační struktura, která má povahu tzv. pomocného úřadu, který je dán k dispozici určitému orgánu veřejné moci (podobně Kancelář prezidenta republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny). Tento "úřad" nemá žádnou pravomoc ani působnost‚ postavení (nezávislého) správního úřadu má jen Rada pro rozhlasové a televizní vysílání. Český statistický úřad, který určité míry nezávislosti podle jiných právních předpisů požívá - jak ostatně uvádí i prezident republiky - nepochybně není tzv. regulátorem. Stejně tak Státní úřad pro jadernou bezpečnost funguje především jako orgán dozoru nad jadernou bezpečností.
Lze uzavřít: pokud Ústava výslovně nestanoví možnost (příp. specifikované) nezávislosti, tedy nepodřízenost určitých správních úřadů vládě, nelze než návrhu pro rozpor s Ústavou vyhovět.
5. Odlišné stanovisko soudce Radovana Suchánka
Nesouhlasím částečně s výrokem II a s některými částmi odůvodnění, a to z těchto důvodů:
I. K posouzení toho, zda byl zákon o státní službě přijat ústavně předepsaným způsobem
1. Dospěla-li většina pléna ke zjištění, že při přijímání zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, došlo k takovému porušení zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, jež představuje "pochybení, které je též v rozporu s Ústavou" (body 139 až 141 a 165), měla se předně důsledně a korektně vypořádat s nálezovou judikaturou Ústavního soudu vztahující se k problému zrušení zákona kvůli tomu, že nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 in fine zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).