45. V bodech 39 a 40 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.) Ústavní soud uvedl, že se "ve svých nálezech většinou vyjadřuje zdrženlivě k realizaci sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny, neboť si je vědom toho, že rozsah sociálních práv ... je limitován možnostmi státního rozpočtu podloženými výsledky hospodaření státu. Teprve v rámci těchto možností se uplatní limity dané příslušnými články Listiny upravujícími sociální práva. Posouzení otázky účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti Ústavní soud ponechává v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jde totiž o otázky svou podstatou politické. Pojmovým znakem sociálních práv je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích platných zákonů (čl. 41 Listiny). Tato absence přímé vymahatelnosti se projevuje v nutnosti jejich zákonného vymezení, které je pak současně i podmínkou konkrétní realizace jednotlivých sociálních práv [viz nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.)]. I když ustanovení článku 41 odst. 1 Listiny umožňuje zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv, jejich zákonné vymezení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinak řečeno, zákony, které je upravují, nesmí ústavně zaručená sociální práva zcela popřít či je anulovat. Stejně jako v případě základních práv a svobod přímo vymahatelných na základě Listiny musí i v případě sociálních práv zákonodárce respektovat pravidlo uvedené v čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu".
46. Výše uvedené lze shrnout tak, že s ohledem na znění čl. 41 odst. 1 Listiny je pro přezkum ústavnosti zákonů obsahujících úpravu sociálních práv dán užší prostor, než je tomu u práv první generace [a také práv obsažených v hlavách III a V Listiny - srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.)], a zakotvení jejich existence v Listině znamená (a to s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny), že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard (tj. existuje určitá spodní mez omezení, esenciální obsah) sociálních práv. Jinak konkrétní vyvážení liberálního a sociálního hlediska zásadně stanoví parlamentní většina [Ústavní soud proto v bodě 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) uvedl, že "ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí, vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava sociálních práv je legitimním předmětem politického zápolení (tj. je primárně v rukou zákonodárce) a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance sociálních práv považovat za otázku judiciální."]. Rozhodování o rozsahu sociálních práv patří mezi významné politické otázky, které jsou v prvé řadě předmětem volební soutěže, a nakonec o nich proto rozhodují volení reprezentanti v zákonodárném sboru. Sociální práva lze totiž řadit mezi tzv. "bytostně sporné či diskutabilní pojmy" (esentiallly contested concepts), o jejichž nejhlubším významu se vede napříč společností bouřlivá veřejná debata a politická diskuse. Proto musí být v jejich případě Ústavní soud zdrženlivější vůči demokratické vůli zákonodárce, která by měla reflektovat momentální vůli společnosti. Meze tohoto respektu jsou pak v prvé řadě stanoveny čl. 4 odst. 4 Listiny. V bodě 81 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.) pak zobecnil Ústavní soud východiska své judikatury ve věci sociálních práv do třech tezí: "Dle první z nich je pro přezkum ústavnosti zákonů obsahujících úpravu sociálních práv dán užší prostor, než je tomu u základních práv podle hlavy druhé, třetí a páté Listiny, prostor, jenž je vymezen ustanoveními čl. 41 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Tezí druhou je zákaz (vyloučení) libovůle při jejich úpravě (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny) a tezí třetí je nezbytnost zákonné úpravy sociálních práv (čl. 41 odst. 1 Listiny)."
47. Ve shodě s judikaturou Spolkového ústavního soudu, která představuje s ohledem na doktrinární propracovanost významný inspirační zdroj, má zásadní interpretační význam pro stanovení minimálního standardu jednotlivých základních práv lidská důstojnost (čl. 1 odst. 1 Základního zákona, resp. čl. 1 Listiny a též preambule Ústavy). Z hodnoty lidské důstojnosti Spolkový ústavní soud dovozuje ústavněprávní nárok na plnění spočívající v zaručení lidsky důstojného existenčního minima, které zahrnuje "jak fyzickou existenci člověka, tedy výživu, ošacení, zařízení domácnosti, přístřeší, vytápění, hygienu a zdraví, tak také zajištění možnosti pěstovat mezilidské vztahy a minimální míru účasti na společenském, kulturním a politickém životě, neboť člověk jako osoba existuje nutně v sociálních vazbách" [srov. odst. 135 rozsudku 1 BvL 1, 3, 4/09 - Harz IV, odlišné stanovisko soudce Jana Musila k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/07; srov. obdobně výklad Elišky Wagnerové: jde-li o komponent základního práva spočívajícího v nároku na plnění, tj. především v případě sociálních práv, u nichž dominuje komisivní povinnost ze strany státu, resp. veřejné moci, je lidská důstojnost zmiňována jako nepodkročitelná mez při úvahách zákonodárce, a proto "v případech, kdy Listina výslovně garantuje určitá sociální práva ..., je povinností zákonodárce zformulovat jejich obsah a rozsah tak, aby nevykročil z mezí daných podstatou ústavní garance, přičemž minimální hranice práv (podstata a smysl) je opět jištěna lidskou důstojností, jejíž zajištění je účelem práv" - viz Wagnerová, E. Úvod. In: E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek, I. Pospíšil a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 17. Jinak řečeno, rozhodovat o míře solidarity nezbytné pro to, aby jednotlivci mohli svá práva a svobody také reálně uskutečňovat, je sice především věcí zákonodárce, nicméně jeho uvážení podléhá určitým limitům vyplývajícím z nejvyšší ústavní hodnoty, jíž je lidská důstojnost.]. Platí přitom, že "osoby, které jsou schopny získávat prostředky pro své životní potřeby samostatně, nebude stát zatěžovat daňovou povinností ve vztahu k určité minimální části příjmů, jejíž zdanění by se do jejich poměrů mohlo promítnout nepřiměřeně tíživě. V krajním případě by dokonce mohlo být dotčeno i jejich právo na důstojný život, a tedy s ohledem na čl. 30 odst. 2 Listiny, podle něhož má každý, kdo je v hmotné nouzi, právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních potřeb, by tento zásah stejně musel být kompenzován v rámci sociálního zabezpečení" [bod 33 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)].
48. Ústavní soud se již v minulosti vyjádřil i k možnosti existence legitimního očekávání v případě sociálních práv. V bodě 68 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 [uvedený argument v dané věci směřoval (bod 19) ke změnám zákona č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, spočívajícím ve zrušení poskytování peněžité pomoci v mateřství osamělým ženám a ve zrušení nároku na peněžitou pomoc v mateřství u uchazečů o zaměstnání] uvedl, že uplatnění tohoto argumentu "není v oblasti sociálních práv zcela namístě. Jak již bylo výše rozebráno, tato práva jsou odvislá zejména od vývoje ekonomické a životní úrovně dané hospodařením státu. Ve vztahu ke státu, který upadne do hospodářských potíží (viz v nedávné době Rusko, Argentina či Mexiko), se každý, byť sebelegitimnější nárok, stává iluzorním a poškozeni jsou v podstatě všichni. S tím souvisí i otázka ,již jednou přiznaných nároků', které v případě sociálních práv nelze brát jako statické. To prokazuje i novodobá historie České republiky, kdy levicově orientované vlády měly tendenci nejrůznější sociální dávky zmnožovat, zatímco pravicověji orientované vlády mají tendenci opačnou. Vždy se ale musí pohybovat ve shora již naznačených mezích daných Listinou".
49. Je možno si ovšem představit i situace, kdy má aplikace legitimního očekávání v oblasti sociálních práv své místo. Tak např. podle Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen "ESLP") je aplikace legitimního očekávání podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod na sociální dávky, a to jak příspěvkové, tak nepříspěvkové, možná za předpokladu, že vnitrostátní právo přiznává jednotlivci právo na sociální dávku (srov. bod 51 rozhodnutí velkého senátu ve věci Stec a další proti Spojenému království, 6. 7. 2005, č. 65731/01 a 65900/01). Podle ESLP je-li výše sociální dávky redukována či eliminována, může to představovat zásah do legitimního očekávání nabytí majetku. Ovšem o takový zásah nemůže jít, pokud jednotlivec nenaplňuje či přestane naplňovat podmínky vnitrostátního práva pro přiznání dávky. Tak např. ESLP neakceptoval existenci legitimního očekávání stěžovatele za situace, kdy švédský parlament dne 21. prosince 2000 zrušil k 5. únoru 2001 možnost získat podporu v nezaměstnanosti skrze účast a dokončení pracovního školení po dobu šesti měsíců, přičemž stěžovatel pracovní školení sice započal, ale nedokončil. ESLP v tomto kontextu poznamenal, že si stěžovatel musel být již v zimě roku 2000 vědom dané novelizace zákona (srov. rozhodnutí Bladh v. Švédsko, 10. 11. 2009, č. 46125/06). Podle ESLP je dále důležité, že za situace, kdy je určitá konkrétní sociální dávka z důvodu veřejného zájmu pozměněna, což může mít za důsledek její redukci, jsou určité osobě dostupné obecné sociální dávky, přičemž není rozhodné ani to, že za určitých okolností na ně ani nemusí dosáhnout (srov. Brems, E. Indirect Protection of Social Rights by the European Court of Human Rights. In: Daphne Barak-Erez and Aeyal M. Gross. Exploring Social Rights. Between Theory and Practise. Eds. Oxford: Hart, 2007, s. 155 a násl.).
50. I podle Ústavního soudu za stavu, že nastane zákonem předpokládaná pojistná událost, již samotné splnění ostatních podmínek u žadatelů konstituuje legitimní očekávání, že obdrží příslušné plnění. Jakákoliv změna zákonem stanovených podmínek pro vznik a trvání tohoto nároku proto musí tuto skutečnost zohlednit [bod 263 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Ústavní soud považoval za problematické stanovení nového důvodu vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání v důsledku odmítnutí nabídky vykonávat veřejnou službu, jelikož "působí současně jako změna podmínek pro vznik a trvání nároku na podporu v nezaměstnanosti, neboť tento nárok může vzniknout jen evidovanému uchazeči (§ 39 zákona o zaměstnanosti). Jejím důsledkem je tak v první řadě zásadní omezení nároku, který se uplynutím doby dvou měsíců stává nárokem podmíněným přijetím případné nabídky. Jde nepochybně o velmi zásadní změnu, jež může v závislosti na věku uchazeče, který odmítne předmětnou nabídku, znamenat zkrácení podpůrčí doby o 3, 6 nebo dokonce 9 měsíců, a mít tak zásadní negativní průmět do jeho sociální situace. Již z tohoto důvodu proto vyvolává pochybnosti skutečnost, že zákonodárce nijak nezohlednil legitimní očekávání účastníků tohoto pojištění ve vztahu k rozhodnému období a nestanovil přiměřená přechodná ustanovení, která by pro takovéto změny vytvořila delší časový rámec" (bod 264). Ústavní soud nicméně v daném nálezu nezvažoval případnou intenzitu tohoto zásahu z hlediska principu právní jistoty nebo důvěry v právo, ale položil si otázku obecnější, a to zda toto omezení lze akceptovat již s ohledem na samotný obsah dané povinnosti.
VII. B. Právo na přiměřené hmotné zabezpečení v nezaměstnanosti
51. Ustanovení čl. 26 odst. 3 Listiny zakotvuje právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací a právo těch, kteří toto právo nemohou bez své viny vykonávat, na hmotné zajištění v přiměřeném rozsahu. Jak ze sociálních, tak ekonomických důvodů je nutné minimalizovat ekonomickou škodu a osobní rozvrat, který s sebou ztráta zaměstnání přináší. Stejně tak je ale důležité poskytnout nezaměstnaným pozitivní incentivy, aby se stali znovu zaměstnanými co nejdříve, jak je to možné. V obecné rovině je podstatou a smyslem práva na přiměřené hmotné zajištění v případě nemožnosti právo na práci vykonávat, realizované v tomto případě skrze institut podpory v nezaměstnanosti, krátkodobě zmírnit výpadek příjmů, který ušel v důsledku zákonem vymezené sociální události (tj. ztráty zaměstnání). Ostatně právě od výše nahrazovaného příjmu se obvykle odvíjí výše vyplácené sociální dávky. Mechanismus realizace předmětného práva tak spočívá v tom, že stát nezaměstnaným dočasně při naplnění zákonných podmínek poskytuje jistou výši finančních prostředků, jelikož (objektivně) nastala nemožnost realizovat jejich ústavně zaručené právo na získání prostředků pro jejich životní potřeby prací. Platí přitom, že ten, kdo nesplňuje podmínky nároku na tuto podporu, je pak odkázán na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny.
52. Zákonnou úpravou je toto právo realizováno především podporou v nezaměstnanosti a podporou v rekvalifikaci. Předmětné právo přitom "mají jen ti, kteří ,beze své viny' nemohou získávat prostředky pro své životní potřeby prací (a zároveň nejsou nezpůsobilí k práci ...). Jedná se tedy o práceschopné uchazeče o zaměstnání, kteří usilují zaměstnání si najít a nezavinili ztrátu předchozího zaměstnání" (srov. Wintr, J. Komentář k čl. 26 Listiny. In: E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek, I. Pospíšil a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 586). O tom, co (již) je ono přiměřené hmotné zajištění, rozhoduje do značné míry zákonodárce, jehož diskrece však není absolutní. K zásahu do minimálního standardu tohoto základního práva by podle výše zmíněného Komentáře (srov. ibid.) mohlo dojít tehdy, pakliže by "bylo zjištěno a prokázáno, že nová právní úprava snižuje realizaci ústavně zaručeného standardu sociálních dávek až k praktickému znemožnění jejich realizace, či dokonce k jejich plošnému odejmutí" (viz bod 78 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08).
53. K interpretaci hmotného zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny se pak Ústavní soud vyslovil v bodě 262 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), v němž uvedl, že: "zákonodárci náleží stanovit konkrétní způsob, jakým bude uplatnění tohoto práva realizováno, jakož i provádět jeho případné změny. Jím zvolenou právní úpravou ale nesmí dojít k faktickému popření tohoto sociálního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08, body 54 a 56; též nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10, body 46 až 49). Vždy musí být dbáno na jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny)". Zároveň ale platí, že "nárok na podporu v nezaměstnanosti není neměnný a nelze vyloučit, že jej zákonodárce do budoucna rozšíří nebo omezí. Případné změny se přitom mohou týkat jak výše podpory, tak délky podpůrčí doby nebo podmínek, za nichž nárok vznikne nebo bude trvat. Vždy je však třeba zvažovat, zda zákonem stanovený rozsah práv, jejichž účelem je hmotné zajištění v nezaměstnanosti, bude i nadále umožňovat reálné uplatňování předmětného ústavně zaručeného práva. Zároveň musí být brán zřetel na to, že uvedený nárok je u uchazeče o zaměstnání podmíněn tím, že v rozhodném období získal dobu důchodového pojištění v délce alespoň 12 měsíců, po kterou za něj muselo být toto pojištění hrazeno [§ 39 odst. 1 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 382/2008 Sb., ve spojení s § 11 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů]" (srov. bod 263 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12).
54. Ústavní soud dále poznamenává, že zatímco "zákonné provedení práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, při nezpůsobilosti k práci a při ztrátě živitele (čl. 30 odst. 1 Listiny), stejně jako práva na zdravotní péči (čl. 31 Listiny), je dodnes na zákonné úrovni realizováno především systémem obligatorního sociálního pojištění (důchodového, nemocenského a zdravotního)" (Wintr, J. - opětovně citováno - viz výše, s. 629), je inkriminované právo na hmotnou podporu v nezaměstnanosti materiálně zajišťováno povinným příspěvkem na státní politiku zaměstnanosti. Je-li ústavní právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, při trvalé či dlouhodobé nezpůsobilosti k práci a při ztrátě živitele realizováno systémem důchodového pojištění, zahrnujícím starobní, invalidní a pozůstalostní (vdovské, vdovecké a sirotčí) důchody, a dále systémem nemocenského pojištění pro případy krátkodobé nezpůsobilosti k práci, pak je zákonným provedením práva na přiměřené hmotné zajištění těch, kteří bez viny nemohou pracovat (a to podle čl. 26 odst. 3 věty druhé Listiny), hmotná podpora v nezaměstnanosti. Hmotné zajištění (jak podle čl. 26 odst. 3, tak podle čl. 30 odst. 1 Listiny) přitom představuje vyšší standard než zajištění základních životních podmínek (čl. 30 odst. 2 Listiny). Nejde nicméně o pojistný systém (viz ale kvalifikaci označení podpory v nezaměstnanosti jako pojištění v bodě následujícím), který by byl přímo Listinou vyžadován, jak je tomu v případě veřejného pojištění na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky podle čl. 31 Listiny.
55. Ač se Ústavní soud v minulosti nominálně vyslovil, že v případě podpory v nezaměstnanosti jde o pojistný systém (bod 263 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12) a podobná označení se objevují i vzhledem k systematickému zařazování příspěvku na státní politiku zaměstnanosti do "pojistného na sociální zabezpečení" i v odborné literatuře, zachovává si ve srovnání s klasickým veřejným pojištěním zásadní odlišné znaky. Předně jde v jejím případě (též) o součást státní politiky zaměstnanosti [viz § 2 odst. 1 písm. i) zákona o zaměstnanosti, podle něhož "státní politika zaměstnanosti ... zahrnuje ... poskytování podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci."]. Podpora v nezaměstnanosti je jedním z druhů "dalších služeb", kterými se realizuje právo na zaměstnání (§ 10 zákona o zaměstnanosti). Zákon zároveň stanoví dvě podmínky pro jeho realizaci, tj. že fyzická osoba a) chce a může pracovat a b) o práci se uchází [podobně čl. 20 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení (publikován jako sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 90/2001 Sb. m. s.) a čl. 20 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 102 o minimální normě sociálního zabezpečení (publikována jako sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 461/1991 Sb.) stanoví, že "krytá sociální událost zahrnuje zastavení výdělku, jak je stanoveno vnitrostátními právními předpisy, způsobené nemožností získat vhodné zaměstnání, pokud je chráněná osoba schopna práce a ochotna pracovat."]. U osob, které jsou např. delší dobu nemocné, se vychází z toho, že možnost pracovat u nich dána není, a proto se v jejich případě postupuje podle jiných pravidel a jejich hmotné zajištění se řeší v rámci jiného sociálního subsystému.
56. Ačkoliv lze podporu v nezaměstnanosti nepochybně do širšího pojetí sociální ochrany zařadit, nelze ji ještě ztotožňovat s klasickými dávkami a službami sociálního zabezpečení (příp. s obligatorními systémy sociálního pojištění). Podpora v nezaměstnanosti totiž není v České republice zavedena jako součást sociálního pojištění: tato materie je - pod podobou státní politiky zaměstnanosti - součástí pracovního práva v jeho širším kontextu. Právní úprava zaměstnanosti je pak jednou ze tří velkých oblastí - kromě individuálního a kolektivního pracovního práva - spadajících do pracovního práva (srov. Bělina, M. a kol. Pracovní právo. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 3 a násl.), resp. celého komplexu státní politiky zaměstnanosti. Toto začlenění do pracovního práva není nijak změněno ani podmínkou získání jednoho roku důchodového pojištění z titulu zaměstnání [§ 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti], jelikož ta představuje jen technické vyjádření - ostatně v tomto zákoně a předchozí právní úpravě zaměstnanosti několikrát změněného - požadavku na jeden rok zaměstnání určité kvality a rozsahu ve vymezeném období před vznikem nezaměstnanosti. Sociální událostí, kterou podpora řeší, je ztráta příjmu z výdělečné činnosti způsobená nemožností získat přiměřené zaměstnání, a to u osob, které pracovat mohou. Minimálním standardem u podpory v nezaměstnanosti není poskytování dávky po celou dobu nezaměstnanosti (čl. 24 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 102 o minimální normě sociálního zabezpečení a čl. 21 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení); udržet "nepodkročitelný" stav důstojnosti (viz bod 47) musí tudíž při delší nezaměstnanosti jiné systémy.
57. Byť se obecně hovoří o zabezpečení v nezaměstnanosti jako o jednom z odvětví českého systému práva sociálního zabezpečení, vyskytují se i názory, že příspěvek na státní politiku zaměstnanosti se svým charakterem (spíše než pojistnému) blíží dani (srov. Veselý, J. a kol. Právo sociálního zabezpečení. Praha: Linde, 2013, s. 40). To by mělo pak své důsledky v tom, že obecně platí, že za daň není možno požadovat konkrétní protiplnění, zatímco u pojištění náleží protiplnění v případě pojistné události [nicméně, jak na to upozornil Ústavní soud v bodě 41 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), ačkoliv daň představuje takové plnění do veřejného rozpočtu, vyznačující se neúčelovostí a neekvivalentností, tj. daň se ukládá jako jednostranná povinnost bez nároku plátce na konkrétní protiplnění ze strany státu, tato neekvivalentnost daní není absolutní, jelikož skrze to, že placení daní je příspěvkem k vytváření materiálního základu pro poskytování veřejných statků, mohou být tímto způsobem uspokojeny i zájmy plátce]. Nejčastěji bývá podpora v nezaměstnanosti označována za časově omezenou (tj. krátkodobou) sociální dávku (podobně např. Veselý, J. - opětovně citováno - viz výše, s. 248). Rozdíl mezi státním financováním sociálních dávek a financováním prostřednictvím sociálního pojištění je potom možno "vyjádřit tak, že ve státním systému občan odvádí státu daně, které plynou do státní pokladny a z ní jsou pak na základě státem (parlamentem) schváleného rozpočtu občanu vypláceny za podmínek stanových zákonem dávky sociálního zabezpečení. Naopak v sociálním pojištění občan povinně pojišťuje sám sebe pro případ budoucí pojistné (sociální) události anebo občana pojišťuje někdo jiný (zaměstnavatel, stát)" (Tröster, P. a kol. Právo sociálního zabezpečení. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 77 a násl.).
VIII. Vlastní přezkum
VIII. A. Rozhodné období - obecné úvahy
58. Navrhovatel se v petitu svého podání domáhal zrušení ustanovení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., neboť od 1. 1. 2012 došlo ke změně délky rozhodného období pro posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci (nové znění tak zní: "Rozhodným obdobím pro posuzování nároků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci jsou poslední 2 roky před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání."). Ačkoliv navrhovatel považoval napadenou změnu za nekoncepční řešení nerespektující logickou provázanost různých předpisů práva sociálního zabezpečení, petit svého návrhu směřoval nikoliv ke všem takto podle jeho názoru provázaným ustanovením, nýbrž toliko k ustanovení stanovujícímu (resp. zkracujícímu) dobu rozhodného období. Tím je také podstatným způsobem vymezena možnost rozsahu přezkumu ze strany Ústavního soudu i relevance další navrhovatelovy argumentace pro rozhodnutí této věci. Ústavní soud, vázán petitem návrhu, musel nejprve zkoumat povahu napadeného ustanovení, protože právě od něj se veškeré jeho další úvahy mohou odvíjet. V sociálním zabezpečení (pojištění) se zcela běžně a typicky užívají instituty, které sledují "pracovní život" před vznikem sociální události. Je to přirozené, slouží-li tyto systémy k zajištění určitého životního standardu v době, kdy nelze bez vlastního zavinění prostředky na živobytí získat vlastní prací, přičemž smyslem a účelem těchto systémů je nahradit ušlý pracovní příjem. Klasickým nástrojem je závislost nároku na dávku na v minulosti získané době pojištění (minimální době příslušnosti k systému) obvykle vyjadřované v systémech podpory v nezaměstnanosti dobou placení pojistného anebo dobou zaměstnání anebo určitou výší výdělku v přesně vymezeném časovém období před vznikem sociální události. Svým charakterem návrh směřuje k přezkumu délky (rozsahu) období, ve kterém má trvat zaměstnání (definované za pomocí předpisů o důchodovém pojištění v délce 12 měsíců), jež je způsobilé založit nárok na podporu v nezaměstnanosti. Ačkoliv vymezení této doby má odlišný charakter od jiných dob (a lhůt), které Ústavní soud již posuzoval, nelze odhlédnout od základní charakteristiky, totiž, že jde o určité časové vymezení (pozorovací období) před vznikem sociální události, které je relevantní pro vznik nároku na dávku. Otázka položená Ústavnímu soudu tedy zní: Je pozorovací období, tedy časově vymezené období dvou let před vznikem nezaměstnanosti, protiústavní pro vymezený okruh zaměstnanců (zde zaměstnanců pracujících v pracovním poměru na dobu určitou, kteří strávili dva roky v pracovní neschopnosti a poté se stali nezaměstnanými)? Třebaže v posuzované věci nelze bez dalšího aplikovat veškeré nosné rozhodovací důvody Ústavního soudu vážící se k přezkumu určitých dob a lhůt v podústavním právu, považuje Ústavní soud za vhodné připomenout, jak na stanovení určitého časového rámce v zákoně nahlíží. Obecně je nutno zdůraznit, že k těmto temporálním otázkám Ústavní soud tradičně zachovává a priori zdrženlivý postoj.
59. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.) Ústavní soud k pojmu lhůty v obecné rovině konstatoval, že "smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích ..., urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety". Rozsah ústavního přezkumu zákonných ustanovení zakotvujících lhůty pak Ústavní soud vymezil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 ze dne 6. 6. 2001 (N 84/22 SbNU 205; 279/2001 Sb.), kde uvedl, že "rušení lhůt porušuje zásady právního státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních systémů. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto jevit s ohledem na konkrétní okolnosti".
60. Různé situace možné protiústavnosti lhůty pak Ústavní soud shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 [(N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.); srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.)], dle něhož "lhůta prima facie bez dalšího nemůže vykazovat znaky protiústavnosti" a "protiústavnost lhůty může být konstatována teprve v dialogu s konkrétními okolnostmi posuzované věci." Za konkrétní okolnosti neboli hlediska kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty s ohledem na svou dosavadní judikaturu Ústavní soud označil: 1. nepřiměřenost (disproporcionalitu) lhůty ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]; 2. svévoli zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení) [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]; 3. ústavně neakceptovatelnou nerovnost dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost uplatnění práva neotevírá [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/94 ze dne 12. 7. 1994 (N 38/1 SbNU 279; 164/1994 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 24/97 ze dne 3. 6. 1998 (N 62/11 SbNU 111; 153/1998 Sb.)].
61. V bodě 37 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. 7. 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.) konečně Ústavní soud konstatoval, že "lhůta prima facie bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky protiústavnosti; tyto pak mohou být dány teprve ‚konkrétními okolnostmi' posuzované věci, jinými slovy, ‚posouzení ústavnosti lhůty je posouzením kontextuálním' [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.)]. Těmito konkrétními okolnostmi jsou dle dosavadní judikatury Ústavního soudu zejména nepřiměřenost (disproporcionalita) lhůty ve vztahu ke lhůtou časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)] nebo svévole zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení nebo zrušení) [nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]."
62. K návrhům na přezkum nejrůznějších "rozhodných období" byl Ústavní soud nejčastěji povolán v restitučních věcech: tak např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/97 ze dne 25. 3. 1998 (N 41/10 SbNU 277; 79/1998 Sb.) Ústavní soud uvedl, že "stanovení tzv. ‚rozhodného období', konkrétně jeho počátku k datu 25. února 1948, se opírá o rozumné a objektivní důvody, když zákonodárce byl nucen jasně vymezit časovou hranici, za kterou již v zásadě nelze bez nebezpečí dalšího řetězení odškodnění až do doby předmnichovské republiky či ještě dále." V bodě 176 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.) pak Ústavní soud konstatoval, že "otázka vymezení tzv. rozhodného období nemá - jak vyplývá rovněž z dosavadní judikatury Ústavního soudu - ústavněprávní relevanci, neboť se jedná o rozhodnutí politické, a jeho stanovení tak není věcí ústavního přezkumu."
63. Podle názoru Ústavního soudu je nicméně možno hlediska kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty (viz bod 61) vztáhnout i na délku rozhodného období, které zákonodárce určí jako pozorovací pro určení potřebné minimální doby příslušnosti k systému sociálního zabezpečení (otázka svévole při jejím stanovení), resp. přiměřeněji na délku doby důchodového pojištění ve vztahu k délce rozhodného období (otázka disproporcionality lhůty). Zákonodárce má přitom velkou diskreci v tom, jakou délku rozhodného období zvolí, nesmí nicméně zasáhnout do práva na přiměřené hmotné zajištění tak, aby byla fakticky znemožněna jeho realizace, nebo dokonce došlo k jeho plošnému odejmutí (viz bod 52). K tomu by ovšem mohlo dojít snad pouze tehdy, pokud by byl stanoven poměr délky účasti na důchodovém pojištění ve vztahu k délce rozhodného období tak vysoký, že by z možnosti vzniku nároku na podporu vylučoval podstatnou část pracující populace. O to však v posuzované věci zjevně nemůže jít a netřeba to dále prověřovat. Ústavní soud v tomto kontextu poukazuje na praxi dalších evropských zemí, z níž vyplývá, že česká úprava nijak nevybočuje z akceptovatelných právních řešení (systém MISSOC používaný pro srovnávání systémů sociální ochrany v rámci Evropské unie dává jasné představy o tom, jak vypadají právní úpravy v Evropě: pozorovací období dvou let mají cca dvě třetiny členských států Evropské unie, existují i úpravy daleko přísnější, např. Bulharsko k 1. 7. 2014 vyžaduje 9 měsíců pojištění dosažených v 15 měsících před vznikem nezaměstnanosti, Lotyšsko dokonce v posledních 12 měsících, existují však i členské státy, které mají pozorovací období delší, obvykle tříleté, leč je jich dnes menšina - Francie, Maďarsko, Litva, Slovensko, Dánsko, Španělsko, Estonsko. Je nutno vidět, že obvykle jsou základní podmínky vzniku nároku na dávku v nezaměstnanosti ještě určitým způsobem modifikovány anebo stanoveny eventuálně).
64. Období v délce dvou let před vznikem sociální události (tj. zde ztráty příjmu z výdělečné činnosti, která je způsobena nemožností získat přiměřené zaměstnání) představuje tzv. rozhodné období pro posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti a na podporu při rekvalifikaci. Platí, že v rámci rozhodného období musí žadatel o podporu v nezaměstnanosti naakumulovat dostatečný počet hodin strávených v zaměstnání (což je legislativně-technicky vyjádřeno dobou účasti na důchodovém pojištění), aby dosáhl vzniku nároku na podporu. Podmínku jednoho roku zaměstnání určité "kvality" - což je vyjádřeno onou podmínkou jednoho roku důchodového pojištění získaného z titulu zaměstnání [srov. § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti] - je nutno naplnit ve vymezeném pozorovacím období před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání; tj. danou podmínku jednoho roku určitého zaměstnání měl uchazeč o podporu splnit v předcházejících dvou letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání.
65. Tato podmínka tzv. kvalifikační doby je v sociálních systémech (vyspělých zemí) běžná a je předvídána též různými mezinárodními dokumenty. Např. čl. 23 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení předvídá zajištění dávky "alespoň těm chráněným osobám, jež splnily kvalifikační dobu, kterou lze považovat za nezbytnou, aby se zabránilo zneužití" (obdobně viz čl. 23 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 102 o minimální normě sociálního zabezpečení). Účel zakotvení takového období spočívá jednak 1. v zabránění zneužívání podpory v nezaměstnanosti, která (částečně a dočasně) nahrazuje příjem těm, kdo realizovali své právo získávat své životní potřeby prací, ale teď již objektivně (bez své viny) tak činit nemohou, jednak 2. v (legislativně-technickém) vymezení toho, zda měl stěžovatel vůbec příjem z pracovní činnosti a popřípadě v jaké výši. Konkrétní vymezení výše podpory v nezaměstnanosti totiž předpokládá vymezení období, jež je relevantní pro zjištění žadatelova příjmu, z něhož se pak odvíjí výše podpory, pokud jde o systém, jenž váže výši dávky na v minulosti dosažený příjem.
66. Jak vyplývá z výše citovaného komparativního pohledu (viz databázi MISSOC: http://www.missoc.org/), je aktuální česká úprava délky rozhodného období (tj. dva roky) zcela srovnatelná s jinými evropskými zeměmi. Jde-li o poměr příslušné doby pojištění (či obdobného kritéria pro splnění podmínky daného počtu zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti potřebného pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti) k rozhodnému období, jsou i v jiných zemích poměry analogické (např. v Německu musí být nezaměstnaná osoba pojištěna ve 12 měsících během posledních dvou let, navíc došlo k podobnému posunu ke kratšímu rozhodnému období jako v České republice). Je proto možno akceptovat argument z důvodové zprávy k novele zákona, že zkrácením délky rozhodného období došlo k jistému přiblížení k právním úpravám v jiných evropských zemích. S ohledem na zahraniční úpravy je zcela evidentní, že délka rozhodného období není (obecně) zjevně nepřiměřená ve vztahu k podmínce jednoroční délky účasti na důchodovém pojištění (tj. 12 měsícům zaměstnání). Nová právní úprava tak rozhodně nesnižuje standard poskytování podpory v nezaměstnanosti až směrem k praktickému znemožnění její realizace, či dokonce k jejímu plošnému odnětí (to by mohlo nastat toliko za situace, pakliže by byla stanovena podmínka účasti na důchodovém pojištění téměř v totožné délce, jakou má délka rozhodného období).
67. Otázky, kterými se Ústavní soud nadále bude muset zabývat, se týkají možné svévole zákonodárce při zakotvení rozhodného období (tj. otázkou legitimního očekávání) a možnou ústavně neakceptovatelnou nerovností dvou skupin subjektů - zaměstnanců zaměstnaných na dobu určitou a neurčitou.
VIII. B. Legitimní očekávání - retrospektivita
68. Pokud jde o argument, podle něhož napadené ustanovení popřelo princip legitimního očekávání žadatele na poskytnutí odpovídajícího hmotného zabezpečení, jelikož by ten před účinností zákona č. 367/2011 Sb. splnil podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, tj. že se žalobce za stejných podmínek (výkon zaměstnání) a při stejných právních událostech (vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání) dostal s účinností od 1. 1. 2012 do rozdílného právního postavení, a v tomto ohledu jde tedy o úpravu protiústavní, ani tomu nemohl Ústavní soud přisvědčit.