Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka ze dne 12. května 2015 sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ve věci návrhu Krajského soudu v Hradci Králové podaného podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 170/2015 Sb.).
Výrok Návrh na zrušení § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., se zamítá.
Odůvodnění
I. Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 10. 12. 2013 doručen návrh Krajského soudu v Hradci Králové (dále též jen "navrhovatel") podaný podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") ve spojení s ustanovením § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") na zrušení § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., (dále též "napadené ustanovení").
2. Navrhovatel návrh podal v souvislosti se svou rozhodovací činností; jako příslušný soud v rámci správního soudnictví projednával pod sp. zn. 28 Ad 6/2013 žalobu žalobce M. M. proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí (dále též jen "ministerstvo") č. j. 2012/16971-421 ze dne 16. 4. 2012, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce České republiky (dále též jen "úřad práce") - krajské pobočky v Hradci Králové ze dne 13. 2. 2012 o nepřiznání podpory v nezaměstnanosti M. M.
3. Navrhovatel uvedl, že ve výše uvedené věci uzavřel M. M. se svým zaměstnavatelem, kterým byla Česká republika - Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, Územní pracoviště Hradec Králové, pracovní poměr na dobu určitou, a to od 1. 10. 2008 do 30. 9. 2009. Doba trvání pracovního poměru byla opakovanými změnami pracovní smlouvy prodlužována až do 31. 1. 2011. Od 27. 12. 2010 do 9. 2. 2012 byl M. M. v pracovní neschopnosti, v průběhu které mu již řečeného dne 31. 1. 2011 skončil pracovní poměr na dobu určitou. Žádosti M. M. o podporu v nezaměstnanosti ze dne 13. 2. 2012 příslušný úřad práce nevyhověl a rozhodl o nepřiznání podpory v nezaměstnanosti. Určující pro právní kvalifikaci přitom bylo ustanovení § 39 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 41 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o zaměstnanosti"), neboť M. M. v rozhodném období 2 let před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání získal dobu důchodového pojištění podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) a odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o důchodovém pojištění") pouze v délce 11 měsíců a 19 dní, ačkoliv zákon o zaměstnanosti vyžaduje pro účely přiznání podpory v nezaměstnanosti dobu pojištění (zaměstnáním či jinou výdělečnou činností či započtením náhradní doby zaměstnání) v rozhodném období alespoň 12 měsíců. Předcházející dobu zaměstnání (od 1. 10. 2008 do 12. 2. 2010) nebylo možné zohlednit, neboť nespadala do rozhodného období 2 let před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání. Rozhodnutí orgánu prvního stupně potvrdilo i ministerstvo jako odvolací správní orgán. Pravomocné rozhodnutí ministerstva ze dne 16. 4. 2012 napadl žalobce žalobou podle § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
4. Navrhovatel řízení přerušil a předložil Ústavnímu soudu návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s ustanovením § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu na zrušení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb.
5. Podle navrhovatele stávající znění napadeného ustanovení zákona o zaměstnanosti, zakotvené zákonem č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, "popřelo legitimní očekávání žalobce na poskytnutí odpovídajícího hmotného zabezpečení formou podpory v zaměstnanosti, v jejíž výši by se odrazila zcela po právu i výše příjmu žalobcem dosahovaná." Navrhovatel ve vztahu k tvrzené protiústavnosti výše uvedeného ustanovení předestřel Ústavnímu soudu následující argumenty. Předně popsal právní úpravu platnou do přijetí zákona č. 367/2011 Sb., jenž novelizoval zákon o zaměstnanosti a zavedl mimo jiné navrhovatelem napadenou právní úpravu rozhodného období, v němž musí uchazeč o zaměstnání získat dobu důchodového pojištění, tak, že ji zkrátil ze tří let na dva roky. Podle navrhovatele tím byla zavedena do českého právního řádu diskriminace osob, které byly zaměstnány v pracovním poměru na dobu určitou, za dobu trvání tohoto poměru se staly práce neschopnými a jejich pracovní poměr skončil v průběhu trvání dočasné pracovní neschopnosti, jejíž vznik, průběh ani délku trvání nemohly objektivně ovlivnit.
6. Navrhovatel v této souvislosti namítl, že nová právní úprava zavedená zákonem č. 367/2011 Sb. s účinností od 1. 1. 2012 přerušila koncepční a logickou provázanost s § 26 a 27 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o nemocenském pojištění"), jež umožňují uznat dočasnou pracovní neschopnost a pobírat přitom nemocenské v zásadě po maximální dobu dvou let. Pokud byl žadatel o podporu v nezaměstnanosti zaměstnán a důchodově pojištěn před vznikem pracovní neschopnosti v předchozím zaměstnání po dobu 12 měsíců (tj. 1 roku) předcházejících maximální době dočasné pracovní neschopnosti s nárokem na výplatu nemocenského, splnil podle dřívějších předpisů zákonné podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Navrhovatel tento argument uzavřel konstatováním, že přerušením této koncepční a logické souvztažnosti může dojít k tomu, že se rozhodné období stanovené v § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti bude týkat výlučně doby, kdy žadatel o zaměstnání nemohl být zaměstnán ani se nemohl aktivně zajímat o nové zaměstnání a hledat si ho, a to z objektivního důvodu dočasné pracovní neschopnosti.
7. Navrhovatel v souvislosti s tím zdůraznil protiústavní diskriminační prvek napadeného ustanovení zákona o zaměstnanosti, neboť zaměstnanec v pracovním poměru na dobu neurčitou, pokud je uznán dočasně práce neschopným a pokud si tuto neschopnost úmyslně nepřivodil nebo nevznikla-li tato neschopnost jako bezprostřední následek opilosti zaměstnance nebo zneužití návykových látek, spadá podle § 53 odst. 1 písm. a) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., do právního režimu ochranné doby, v níž platí zákaz výpovědi ze strany zaměstnavatele, a není tedy možné, aby navrhovatelem napadené ustanovení představovalo překážku přiznání odpovídajícího hmotného zabezpečení. Navíc je zaměstnanec v pracovním poměru na dobu neurčitou chráněn rovněž § 53 odst. 2 zákoníku práce, který stanoví: "Byla-li dána zaměstnanci výpověď před počátkem ochranné doby tak, že by výpovědní doba měla uplynout v ochranné době, ochranná doba se do výpovědní doby nezapočítává; pracovní poměr skončí teprve uplynutím zbývající části výpovědní doby po skončení ochranné doby, ledaže zaměstnanec sdělí zaměstnavateli, že na prodloužení pracovního poměru netrvá." Naproti tomu zaměstnanci v pracovním poměru na dobu určitou končí smlouva uplynutím doby a zároveň mu dočasná pracovní neschopnost brání v hledání a získání nového zaměstnání, a tím kvůli napadenému ustanovení nemusí vzniknout nárok na podporu v nezaměstnanosti (z důvodu nesplnění podmínky získání potřebné doby důchodového pojištění).
8. Navrhovatel poukázal rovněž na § 39 odst. 2 zákoníku práce, který stanoví: "Doba trvání pracovního poměru na dobu určitou mezi týmiž smluvními stranami nesmí přesáhnout 3 roky a ode dne vzniku prvního pracovního poměru na dobu určitou může být opakována nejvýše dvakrát. Za opakování pracovního poměru na dobu určitou se považuje rovněž i jeho prodloužení ...". Z něj vyplývá, že pracovní poměr na dobu určitou může trvat až 9 let. To podle navrhovatele svědčí o tom, že v pracovním poměru na dobu určitou nejsou fluktuanti, ale v řadě případů naopak "vzorní pracovníci" odvádějící do státního rozpočtu daně. Napadené ustanovení podle navrhovatele v praxi způsobuje, že pokud je takový zaměstnanec déle než rok nemocen a pracovní poměr mu skončí uplynutím doby, nerealizuje se ani prvek přiměřenosti, tj. odpovídajícího hmotného zabezpečení vzhledem k délce zaměstnání a výši příjmu, ale takové zabezpečení se nerealizuje vůbec, ačkoliv zaměstnanec pracující 9 let obojí jistě legitimně očekává.
9. Navrhovatel rovněž upozornil, že napadené ustanovení a jím založený právní režim zákona o zaměstnanosti není jediným existujícím přístupem k dotčené problematice v právním řádu České republiky, a odkázal na § 5 odst. 2 písm. g) zákona o důchodovém pojištění, podle něhož doba dočasné pracovní neschopnosti, která vznikla v době výdělečné činnosti nebo v ochranné lhůtě, se pro účely důchodového pojištění považuje za dobu pojištění [pozn. Ústavního soudu: doba trvání dočasné pracovní neschopnosti se za vymezených podmínek považuje v důchodovém pojištění za dobu náhradní - srov. § 5 odst. 1 písm. u) ve spojení s § 12 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve znění účinném k 1. 1. 2012].
10. Navrhovatel konečně zmínil iniciativu skupiny poslanců, kteří, vědomi si nedostatků napadeného ustanovení, předložili v Parlamentu návrh na změnu § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, který do předmětného ustanovení vkládal písmeno g), jehož znění obsahově kopírovalo text § 5 odst. 2 písm. g) zákona o důchodovém pojištění. Navrhovatel pro upřesnění dodal, že Poslanecká sněmovna navrhovanou novelu, jež by odstranila nerovnost a zmíněnou zákonnou překážku nezaviněné nemožnosti získání doby pojištění pro splnění zákonné podmínky požadované zákonem o zaměstnanosti pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, na své 52. schůzi, konané dne 20. 3. 2013, většinou jednoho hlasu zamítla.
11. Navrhovatel svou hmotněprávní argumentaci uzavřel shrnutím, že podle jeho přesvědčení napadené ustanovení popřelo princip legitimního očekávání pana M. M. na poskytnutí odpovídajícího hmotného zabezpečení, když by onen navíc před účinností zákona č. 367/2011 Sb. splnil podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Ustanovení podle názoru navrhovatele nerespektuje logickou provázanost s ustanoveními dalších právních předpisů a je diskriminující vůči osobám v pracovním poměru na dobu určitou. Navrhovatel uznal, že slabší právní ochrana zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou je legitimní, nicméně vyjádřil názor, že by neměla spočívat na skutečnostech, jež nemůže fyzická osoba ovlivnit (nezaviněný vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání). Navrhovatel uvedl, že "nežije ve skleníku" a vnímá, že změna v napadeném ustanovení, již přinesl zákon č. 367/2011 Sb., je vedena jak záměrem motivovat občany k aktivnějšímu hledání zaměstnání, tak i snahou o úspory veřejných prostředků. Tento záměr ovšem podle navrhovatele "nesmí a nemůže být nadřazen legitimnímu očekávání osob, které se za stejných podmínek (výkon zaměstnání) a při stejných právních událostech (vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání) dostanou, resp. dostávají s účinností od 1. 1. 2012 do rozdílného právního postavení ...".
II. Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu, vlády, veřejného ochránce práv,
Ministerstva práce a sociálních věcí a Českého statistického úřadu
12. Ve smyslu § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud návrh na zrušení napadeného ustanovení účastníkům a vedlejším účastníkům řízení a rovněž podle § 48 odst. 2 ve spojení s § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu požádal o vyjádření Ministerstvo práce a sociálních věcí a o sdělení a poskytnutí součinnosti Český statistický úřad.
II. A. Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
13. Poslanecká sněmovna ústy svého předsedy ve svém vyjádření sdělila, že předmětný návrh zákona č. 367/2011 Sb. byl návrhem vládním. V jeho důvodové zprávě vláda napsala, že je slučitelný jak s Ústavou, tak zejména s články 2 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále převážně jen "Listina"), že respektuje obecné zásady ústavního pořádku České republiky a není v rozporu s nálezy Ústavního soudu a že je rovněž slučitelný s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, a není v rozporu s právními akty Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie, obecnými právními zásadami práva Evropské unie ani s legislativními záměry a návrhy předpisů Evropské unie.
14. Ke změně napadeného ustanovení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti vláda v důvodové zprávě uvedla, že úpravou rozhodného období pro posuzování nároků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci z posledních 3 let na poslední 2 roky před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání dojde k přiblížení právní úpravy rozhodného období obvyklým úpravám v jiných evropských zemích. Cílem této právní úpravy je motivovat uchazeče o zaměstnání ke zvýšení vlastní aktivity při hledání a udržení zaměstnání.
15. Dále byl ve vyjádření popsán průběh legislativního procesu a bylo konstatováno, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny. Po jeho zamítnutí Senátem Poslanecká sněmovna návrh zákona znovu projednala a schválila hlasy 108 poslanců. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. 11. 2011, který jej dne 22. 11. 2011 podepsal. Schválený zákon byl doručen k podpisu předsedovi vlády dne 28. 11. 2011. Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů v částce 128 pod číslem 367/2011 Sb.
16. Poslanecká sněmovna uzavřela své vyjádření konstatováním, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a českým právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
II. B. Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
17. Předseda Senátu nejprve upozornil na skutečnost, že v souvislosti se změnami, které byly do právního řádu České republiky promítnuty v rámci zákona č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se Senát vyjadřoval pro Ústavní soud již dvakrát [ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.) a ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ze dne 9. 9. 2014 (N 163/74 SbNU 397; 219/2014 Sb.)], a vyjádření Senátu se tedy budou do značné míry opakovat.
18. Předseda Senátu ve svém vyjádření dále shrnul průběh legislativního procesu. Uvedl, že Senát projednal předmětný návrh zákona v mezích Ústavou stanovené kompetence ústavně konformním způsobem a návrh zákona zamítl dne 13. 10. 2011. Senátní výhrady se však netýkaly napadeného ustanovení. Závěrem svého vyjádření předseda Senátu ponechal posouzení ústavnosti podáním napadeného ustanovení zcela na uvážení Ústavního soudu.
II. C. Vyjádření veřejného ochránce práv
19. Veřejný ochránce práv (dále též jen "ochránce"), který do řízení vstoupil jako vedlejší účastník, se ve svém vyjádření ztotožnil s názorem navrhovatele ohledně namítané protiústavnosti ke zrušení předkládaného ustanovení. Přitom sdělil, že se ve své praxi setkává opakovaně "s absurdním dopadem této právní úpravy na případy osob po dlouhodobé pracovní neschopnosti", což doložil i přiloženou "Vybranou kazuistikou šetření veřejného ochránce práv".
20. Zkrácení rozhodného období podle ochránce nepříznivě dopadlo na zaměstnance, kterým dle zákona o nemocenském pojištění vznikla dočasná pracovní neschopnost v ochranné lhůtě 7 dnů po skončení zaměstnání, popř. těsně před skončením pracovního poměru a trvala 1 rok a déle (byť jen o několik dnů). Tato doba je rovněž dobou důchodového pojištění. Ochránce upozornil, že - na rozdíl od úpravy doby důchodového pojištění - pro účely nároku na podporu v nezaměstnanosti doba dočasné pracovní neschopnosti není brána v potaz. K získání podpory je totiž třeba splnit dobu důchodového pojištění zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností, a to alespoň v délce 12 měsíců v posledních 2 letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání. V praxi tedy podle ochránce postačí, aby byl žadatel o podporu v nezaměstnanosti bezprostředně před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání v dočasné pracovní neschopnosti 366 dnů (přičemž zákon počítá s délkou doby dočasné pracovní neschopnosti 380 kalendářních dnů, která může být prodloužena až o dalších 350 dnů), a již mu nevznikne nárok na podporu v nezaměstnanosti. Z důvodu zkrácení délky rozhodného období z 3 let na 2 roky zůstávají tito uchazeči o zaměstnání bez podpory v nezaměstnanosti i přesto, že často předtím dlouhodobě pracovali a odváděli pojistné.
21. Podle vyjádření ochránce vznikla v důsledku koncepce napadeného ustanovení alogická situace, kdy jsou uchazeči o zaměstnání odkazováni na poskytování dávek ze systému pomoci v hmotné nouzi, aniž by ale často v hmotné nouzi byli, a tak se bez podpory v nezaměstnanosti mohou do hmotné nouze naopak dostat. Proto má ochránce za to, že stávající právní úprava popírá právo na zajištění přiměřeného hmotného zajištění státem při ztrátě zaměstnání (čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), jelikož v aktuální podobě nenavazuje na systém nemocenského pojištění, a zásadně tak odporuje legitimnímu očekávání žadatelů. Povinnost hradit pojistné v těchto případech zůstala nedotčena, avšak uchazeči o zaměstnání nevznikne nárok na podporu. Navíc ochránce poukázal na skutečnost, že není možné úplně popřít pojistný princip podpory v nezaměstnanosti, i když je nepochybné, že každý systém sociálního zabezpečení s sebou nese zvýhodnění určitých sociálních skupin podle toho, je-li preferováno spíše hledisko solidarity nebo upřednostňována zásada ekvivalence. Byť je tato úprava vyhrazena zákonodárci, ten nemůže postupovat libovolně, ale při stanovení preferencí musí přihlížet ke sledovaným veřejným hodnotám.
22. Ochránce rovněž vyslovil přesvědčení, že napadené ustanovení neobstojí v testu rozumnosti, a upozornil, že již ve své Souhrnné zprávě za rok 2012, str. 19, doporučil Poslanecké sněmovně, aby odstranila nežádoucí důsledek zkrácení rozhodného období pro posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti u osob dlouhodobě pobírajících nemocenské dávky, a to buď přidáním další náhradní doby zaměstnání ve smyslu ustanovení § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, či jiným vhodným způsobem (např. zavedením institutu odstraňování tvrdosti apod.).
II. D. Sdělení vlády
23. Vláda prostřednictvím svého předsedy na základě žádosti o vyjádření konstatovala, že nevyužije svého práva, vyplývajícího z ustanovení § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, na vstoupení do řízení. Zároveň však "formou amicus curiae brief" předseda vlády sdělil, že ačkoliv má vláda za to, že napadené ustanovení zákona, resp. jím stanovená délka rozhodného období, je ústavně konformní, hodlá vláda ve zvýšené míře akcentovat principy solidarity a odpovědnosti. Proto požádal ministryni práce a sociálních věcí, "aby do připravované novely zákona o zaměstnanosti (termín předložení vládě červenec 2014) vtělila právní úpravu obsaženou v minulém volebním období zamítnutém sněmovním tisku č. 911", doplňující mezi náhradní doby pojištění i dočasnou pracovní neschopnost, a tedy řešící situaci, jež je důvodem předložení návrhu, který je předmětem tohoto řízení.
II. E. Vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí
24. Ministerstvo ve svém vyjádření zaslaném ministryní práce a sociálních věcí navrhlo podání navrhovatele zamítnout. Na začátku citovalo znění napadeného ustanovení a ohledně účelů novelizace sledovaných normotvůrcem odkázalo na důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 367/2011 Sb., která uváděla, že změnou "dojde k přiblížení právní úpravy rozhodného období obvyklým úpravám v jiných evropských zemích", přičemž argumentačně použilo příklady Slovenska, Slovinska, Polska a Lotyšska. Podle důvodové zprávy pak hlavním cílem navrhované úpravy bylo "motivovat uchazeče o zaměstnání ke zvýšení vlastní aktivity při hledání a udržení zaměstnání".
25. Vyjádření se dále zabývalo negativním stanoviskem ministerstva z roku 2013 k navrhovatelem zmíněnému (viz bod 10 nálezu) poslaneckému návrhu zákona ke změně zákona o zaměstnanosti. Především ministerstvo konstatovalo, že by podle jeho názoru vedl k nerovnému přístupu při posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti, neboť by uchazeč o zaměstnání evidovaný úřadem práce, který by onemocněl v ochranné lhůtě 7 dnů po skončení pracovního poměru, měl započtenu pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti dobu dočasné pracovní neschopnosti jako náhradní dobu zaměstnání, uchazeč o zaměstnání evidovaný úřadem práce, který by onemocněl po této lhůtě, však nikoliv. Ministerstvo ve své argumentaci ve stanovisku z roku 2013 rovněž uvedlo, že nepřiznání podpory v nezaměstnanosti nevede k ohrožení jedince, resp. jeho domácnosti k sociálnímu vyloučení, protože pokud se "ocitne v hmotné nouzi, jsou (mu) státem poskytovány dávky pomoci v hmotné nouzi nebo dávky státní sociální podpory."
26. Ministerstvo dále uvedlo, že nesdílí názor navrhovatele, že napadené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem, a to především z následujících důvodů. Ministerstvo se v souladu s tehdejším normotvůrcem, který zakotvil napadené ustanovení v právním řádu, nadále domnívá, že "účelem zkrácení rozhodného období je motivovat uchazeče o zaměstnání ke zvýšení vlastní aktivity při hledání a udržení zaměstnání." Prodloužení rozhodného období považuje za nesystémové řešení, neboť by tato změna byla relevantní pouze na vybraný segment adresátů zákona o zaměstnanosti, totiž na ty uchazeče o zaměstnání, kteří by se po skončení pracovněprávního vztahu nebo služebního poměru stali dočasně práce neschopnými.
27. Ministerstvo konečně v rámci své argumentace přisvědčilo možnosti, že nastane stav nerovnosti při získání nároku na podporu v nezaměstnanosti v důsledku napadeného ustanovení, ale s výhradou, že se to týká pouze případů, kdy dojde ke vzniku dočasné pracovní neschopnosti ještě za doby trvání pracovního poměru.
28. I přes výslovnou výzvu původního soudce zpravodaje se ministerstvo nevyjádřilo k informaci sdělené předsedou vlády ohledně intencí přípravy vládního návrhu novely zákona o zaměstnanosti (viz bod 23).
II. F. Vyjádření Českého statistického úřadu
29. V průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že vzhledem k předmětu řízení je žádoucí získat alespoň rámcové statistické údaje o procentním podílu pracovních poměrů na dobu určitou v České republice na celkovém počtu pracovních poměrů v České republice. Původní soudce zpravodaj se proto obrátil na základě § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu na Český statistický úřad s žádostí o součinnost. Český statistický úřad sdělil Ústavnímu soudu, že neprovádí evidenci pracovních poměrů v České republice ani nemá k dispozici údaje z evidencí jiných státních orgánů, které by se týkaly rozdělení pracovních poměrů na poměry na dobu určitou a neurčitou. Český statistický úřad nicméně poskytl Ústavnímu soudu odhadované údaje ohledně ekonomického postavení subjektů, jež získává cestou tazatelské sítě v domácnostech ve vzorku respondentů prostřednictvím "Výběrového šetření pracovních sil", dopočtené na celou populaci.
II. G. Změna soudce zpravodaje
30. Soudcem zpravodajem v projednávané věci byl původně v souladu s platným rozvrhem práce určen soudce Radovan Suchánek. Poté, co nebyl jeho návrh na neveřejném jednání pléna dne 5. 11. 2014 přijat, určil předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský podle § 55 zákona o Ústavním soudu nového soudce zpravodaje.
.
III. Inkriminované ustanovení zákona o zaměstnanosti
31. Předmětem posouzení souladu s ústavním pořádkem je ustanovení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, které zní následovně:
"(1) Rozhodným obdobím pro posuzování nároků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci jsou poslední 2 roky před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání."
IV. Předpoklady přezkumu
32. Formálně bezvadný návrh byl podán Krajským soudem v Hradci Králové podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. K projednání návrhu je Ústavní soud příslušný a jde o návrh přípustný.
33. Ústavní soud konstatuje, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu není zásadně možno návrhem brojit proti novelizujícímu právnímu předpisu, neboť takový právní předpis nemá obecně samostatnou právní existenci; tu získává až jako součást právního předpisu novelizovaného [srov. např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 26/13 ze dne 5. 8. 2014 (obě dostupná na http://nalus.usoud.cz)].
34. Uvedené však neznamená, že návrh směřující proti novele zákona či její části (jako je tomu v projednávané věci) by nemohl být Ústavním soudem podroben meritornímu přezkumu vůbec. Výjimkou dovolující takový přezkum je ověřování ústavnosti procedury přijetí novelizujícího právního předpisu [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)], dále je to situace, v níž jsou napadena přechodná ustanovení novelizujícího právního předpisu [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.)].
35. Proto Ústavní soud akcentoval při ověření ústavnosti proceduru přijetí a kompetence orgánu, který napadené ustanovení vydal, a taktéž zákon č. 367/2011 Sb. jako ten právní předpis, jenž pro právní posouzení věci zásadním způsobem změnil znění a implicite i významový obsah napadeného ustanovení, a to v rovině sledování koherence celkové právní úpravy dotčeného právního institutu.
V. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
36. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je soud oprávněn podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení, jež mají být aplikovány v rámci jeho rozhodovací činnosti, dojde-li k závěru o jejich rozporu s ústavním pořádkem.
37. Základní podmínky aktivní legitimace shrnul Ústavní soud v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 37/10 ze dne 18. 12. 2012 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), kde mimo jiné konstatoval: "16. Předtím, než Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení návrhu dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, je povinen zkoumat, zda splňuje všechny zákonem požadované náležitosti a zda jsou vůbec dány podmínky jeho projednání stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen ‚zákon o Ústavním soudu'). Podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. 17. Ústavní soud se nejprve musí zabývat otázkou, zda byla naplněna podmínka stanovená v článku 95 odst. 2 Ústavy, tj. zda navrhovatelem tvrzený rozpor s ústavním pořádkem se týká zákona, jehož má být použito při řešení věci zahájené před Krajským soudem v Hradci Králové, neboť dospěl-li by k závěru, že by tato podmínka naplněna nebyla, nebyl by navrhovatel k jeho podání aktivně legitimován, resp. návrh by byl podán ‚někým zjevně neoprávněným', jak normuje ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu. 18. Ve smyslu závěrů usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353), dostupné in http://nalus.usoud.cz] je podmínka návrhového oprávnění soudu vyslovená v čl. 95 odst. 2 Ústavy, aby požadavek zrušení zákona směřoval proti tomu, ‚jehož má být při řešení věci použito', splněna, ‚jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední ...', případně ‚je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti ...' [srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), dostupný in http://nalus.usoud.cz]. Z účelu a smyslu (konkrétní) kontroly ústavnosti právních norem pak plyne, že zákon, ‚jehož má být při řešení věci použito', je pouze ten (resp. jeho ustanovení), jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by výsledek před ním probíhajícího řízení jiný."
38. Ústavní soud se principy aktivní legitimace v případě návrhu soudu zabýval rovněž např. v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 34/11 ze dne 3. 4. 2012, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 30/09 ze dne 2. 4. 2013 či nálezu sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.).
39. Jak již bylo řečeno v bodě 2 nálezu, navrhovatel podal návrh na zrušení napadeného ustanovení v souvislosti se svou rozhodovací činností, kdy jako příslušný soud v rámci správního soudnictví projednával pod sp. zn. 28 Ad 6/2013 žalobu žalobce M. M. proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí č. j. 2012/16971-421 ze dne 16. 4. 2012, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce České republiky - krajské pobočky v Hradci Králové ze dne 13. 2. 2012 o nepřiznání podpory v nezaměstnanosti M. M. Rozhodné pro právní posouzení věci je po stránce hmotněprávní mimo jiné právě napadené ustanovení, jež má být nevyhnutelně aplikováno. Tím je zároveň dána aktivní legitimace tohoto soudu k podání návrhu na jeho zrušení. VI. Popis legislativní procedury přijímání napadených ustanovení zákona
40. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud v rámci řízení o kontrole ústavní konformity norem přezkoumává soulad napadeného ustanovení (resp. právního předpisu, jehož je toto ustanovení součástí) s ústavním pořádkem ze tří základních hledisek. Prvním je existence příslušné pravomoci a působnosti orgánu, který napadený zákon vydal, druhým je dodržení ústavně předepsané procedury při přijímání normy a třetím je hledisko jeho vlastního obsahu, tj. jeho obsahového souladu s ústavním pořádkem. U posledního hlediska se tedy jedná o přezkum meritorní. Tím je dána logická posloupnost přezkumu.
41. Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu bylo zjištěno, že vláda předložila návrh zákona Poslanecké sněmovně dne 25. 5. 2011. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona dne 9. 9. 2011. Z přítomných 143 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 84, proti bylo 58 zákonodárců. Dne 19. 9. 2011 postoupila Poslanecká sněmovna návrh zákona Senátu, který jej projednal dne 19. 10. 2011 a zamítl jej. Z 58 přítomných senátorů pro zamítnutí hlasovalo 35, proti bylo 18. Poslanecká sněmovna o vráceném návrhu zákona znovu jednala ve dnech 3.-6. 11. 2011 a setrvala na jí schváleném znění návrhu zákona. Z přítomných 179 poslanců hlasovalo pro toto původní znění návrhu zákona 108, proti 69. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. 11. 2011 a ten jej podepsal dne 22. 11. 2011. Schválený zákon byl doručen k podpisu předsedovi vlády dne 28. 11. 2011. Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů dne 6. 12. 2011 v částce č. 128 pod č. 367/2011 Sb.
42. Na základě posouzení shora uvedených údajů Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 367/2011 Sb., novelizující zákon o zaměstnanosti ve znění napadeného ustanovení, byl tedy přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů, tzn. že napadené ustanovení bylo z hlediska pravomoci a kompetence přijato k tomu Ústavou určenými orgány ústavně konformním způsobem.
VII. Referenční hlediska pro posouzení návrhu
VII. A. Judikatura Ústavního soudu ve věci sociálních práv - základní východiska a otázka legitimního očekávání
43. Podle italského právního filozofa Norberta Bobbia proběhlo uznání lidských práv ve třech fázích: nejprve byla uznána a) práva na svobodu, tj. práva, která omezují moc státu a nechávají jednotlivcům a skupinám sféru svobody od státu; v druhé fázi byla obhájena b) politická práva, jež nechápou svobodu jenom negativně jako nezasahování, ale pozitivně jako (veřejnou) autonomii; a nakonec byla vyhlášena c) sociální práva, jež zdůrazňují hodnoty blahobytu, a nikoliv již jen formální rovnosti. Tato práva lze podle Bobbia nazvat svobodami prostřednictvím a s pomocí státu (viz Bobbio, N. L'eta dei diritti. Torino: Einaudi, s. 26 a násl.). Ještě rozšířenější než Bobbiova je ale genealogie zmiňující tři generace lidských práv, z nichž první jsou občanská a politická práva, druhá ekonomická, sociální a kulturní práva a třetí tzv. práva solidarity. Pro práva druhé generace jsou přitom voleny jiné způsoby institucionalizace než pro tradiční práva první generace. Odlišnosti práv první generace a práv druhé generace se v několika rozhodnutích dotknul i Ústavní soud, ačkoliv explicitně konceptem "generace práv" neoperoval [srov. již nález sp. zn. Pl. ÚS 32/95 ze dne 3. 4. 1996 (N 26/5 SbNU 215; 112/1996 Sb.), v němž Ústavní soud poukázal mj. na rozdílnosti úpravy "Hospodářských, sociálních a kulturních práv", která jsou buď konkretizována v samotné Listině, či je jejich konkretizace přenechána zákonu; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) pak Ústavní soud dovodil, že tato práva "vyžadují ke své realizaci součinnosti dalších faktorů; nepůsobí bezprostředně jako práva výše zmíněná ... Celá tato hlava čtvrtá ve svém souhrnu je závislá na dosažené hospodářské a sociální úrovni státu a s tím spojené výši životní úrovně"; srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.)].
44. K dogmatice práv "druhé generace" přispěl zásadním způsobem nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), který v případě sociálních práv poukázal na jejich pojmový znak, kterým je "skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů [čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen ,Listina')]. Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné provedení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy, příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či anulovat. Při provádění ústavní úpravy, zakotvené v Listině, se zákonodárce musí řídit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. U sociálních práv lze konstatovat, že jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od základních práv a svobod, přímo vymahatelná na základě Listiny. Jejich omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv. 53. Tyto skutečnosti souvisí se specifickým charakterem sociálních práv, která jsou závislá zejména na ekonomické situaci státu. Úroveň jejich poskytování reflektuje nejen hospodářský a sociální vývoj státu, ale i vztah státu a občana, založený na vzájemné odpovědnosti a na uznání principu solidarity. Míra, v jaké se princip odpovědnosti a solidarity projevuje v právním řádu daného státu, určuje také charakter tohoto státu (např. jako státu sociálního) ... 54. Při realizaci sociálních práv se tedy od státu vyžaduje nejen jejich uznání, ale také jeho konkrétní aktivita, která umožní realizaci těchto práv. Plnění poskytovaná v rámci sociálních práv pocházejí ze státního rozpočtu a odpovědnost za tato plnění spočívá zcela na straně státu. Je-li to stát, kdo je a bude vázán sociálními plněními, pak také musí mít možnost stanovit konkrétní podmínky takového plnění ...". To ale "nesmí popřít samotnou existenci konkrétního sociálního práva, či ve svém důsledku vyloučit jeho realizaci. V rámci těchto mezí má zákonodárce poměrně širokou možnost upravit provedení jednotlivých sociálních práv, včetně možnosti jejich změn. 56. ... specifický charakter sociálních práv v žádném případě neznamená, že by jimi zákonodárce nebyl vázán. Zakotvení jejich existence v Listině znamená, že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv. V žádném případě tedy nesmí dojít k faktickému popření toho kterého sociálního práva, protože je zároveň třeba dostát principům stanoveným v Listině. Míru jejich dodržení je třeba posuzovat v každém jednotlivém případě realizace těchto práv zákonnou úpravou".