Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Vojtěcha Šimíčka a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka - ze dne 25. října 2016 sp. zn. II. ÚS 443/16 ve věci ústavní stížnosti Mgr. Davida Buzka, zastoupeného Mgr. Zbigniewem Czudkem, advokátem, se sídlem nám. Míru 551, Třinec, proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 19. 2. 2013 č. j. 17 C 261/2011-60 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 11. 2013 č. j. 30 Co 379/2013-97, jimiž byla zamítnuta stěžovatelova žaloba na uložení povinnosti České advokátní komoře zapsat jej do seznamu advokátních koncipientů, a proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 25. 11. 2015 č. j. 33 Cdo 2819/2014-148, kterým bylo zamítnuto stěžovatelovo dovolání, za účasti Obvodního soudu pro Prahu 1, Městského soudu v Praze a Nejvyššího soudu jako účastníků řízení a České advokátní komory, zastoupené JUDr. Milanem Hokem, advokátem, se sídlem Tyršova 2071, Benešov, jako vedlejšího účastníka řízení.
I. Rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 25. 11. 2015 č. j. 33 Cdo 2819/2014-148, rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 5. 11. 2013 č. j. 30 Co 379/2013-97 a rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 19. 2. 2013 č. j. 17 C 261/2011-60 bylo porušeno právo stěžovatele na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu podle čl. 26 Listiny základních práv a svobod. II. Tato rozhodnutí se proto ruší.
Odůvodnění
I. Rekapitulace průběhu řízení
1. Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 11. 5. 2016, stěžovatel napadl výše uvedená rozhodnutí obecných soudů. Žalobou ze dne 9. 12. 2011 se domáhal, aby Obvodní soud pro Prahu 1 (dále též jen "obvodní soud") uložil České advokátní komoře (dále jen "ČAK") povinnost ho zapsat do seznamu advokátních koncipientů vedeného ČAK (dále jen "seznam koncipientů") s účinností od 1. 1. 2009. Stěžovatel je absolventem Jagellonské univerzity v Krakově (dále též jen "Jagellonská univerzita") v magisterském studijním oboru právo. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy České republiky (dále jen "MŠMT") mu vydalo osvědčení o uznání získaného vysokoškolského vzdělání jako rovnocenného se vzděláním získaným v České republice. ČAK ho nicméně do seznamu koncipientů nezapsala. Ve sdělení ze dne 10. 3. 2008 stěžovatele informovala, že nesplnil podmínky podle § 37 odst. 1 písm. b) zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění do 31. 8. 2009 (dále jen "zákon o advokacii v dřívějším znění"). Podle tohoto ustanovení platilo, že ČAK zapíše do seznamu koncipientů každého, kdo získal vzdělání v oblasti práva na vysoké škole v zahraničí, pokud tak stanoví mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, anebo je toto vzdělání uznáno podle zvláštních právních předpisů. Tuto podmínku stěžovatel formálně splnil. Materiálně však měla ČAK pochybnosti o jeho znalostech českého práva. Dne 6. 8. 2009 stěžovatel podal novou žádost o zápis do seznamu advokátních koncipientů. Připojil k ní i stanovisko svého zaměstnavatele Mgr. Marka Ježka, advokáta zapsaného v seznamu ČAK, v jehož advokátní kanceláři v mezičase působil na pozici právníka. Dopisem ze dne 13. 10. 2011 však ČAK stěžovateli sdělila, že jej do seznamu koncipientů nezapíše. Nevyloučila ovšem jeho zápis v budoucnu, pokud by doložil, že si osvojil vědomosti z předmětů státních závěrečných zkoušek. Stěžovatel v žalobě namítal, že přístup ČAK není souladný s požadavky práva Evropské unie a je ve svých důsledcích nepřiměřený a diskriminační. Namítal také, že ČAK v minulosti absolventy Jagellonské univerzity do seznamu koncipientů zapsala.
2. Obvodní soud žalobu stěžovatele zamítl. Stěžovatel podal obě žádosti o zápis v době, kdy ještě nebyla účinná novelizace zákona o advokacii provedená zákonem č. 219/2009 Sb. (dále jen "novela"). Od 1. 9. 2009 však pro tyto případy platí, že ČAK zapíše každého, kdo získal vysokoškolské vzdělání v oboru právo v zahraničí, pokud bylo uznáno podle zvláštního právního předpisu a současně odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v oboru právo na vysoké škole v České republice [viz § 37 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona č. 85/1996 Sb., ve znění od 1. 9. 2009 (dále jen "zákon o advokacii" či "zákon o advokacii v aktuálním znění")]. Podle obvodního soudu byl smysl a účel obou úprav stejný. Advokátní koncipient vykonává právní praxi, jejímž cílem je získat pod vedením a dohledem advokáta znalosti a osvojit si zkušenosti potřebné k výkonu advokacie. Cílem jeho činnosti je po splnění praxe a složení předepsané zkoušky a slibu dosáhnout zápisu do seznamu advokátů. Obvodní soud vzal v potaz, že unijní právo zakazuje členským státům, aby odmítly zapsat do seznamu koncipientů držitele diplomu z právnické fakulty jiného členského státu jen proto, že se nejedná o diplom z právnické fakulty vydaný a uznaný za ekvivalentní univerzitou členského státu, ve kterém chce být žadatel do seznamu koncipientů zapsán. Členský stát však podle obvodního soudu může prověřit tento diplom, přičemž bere v úvahu rozdíly zjištěné mezi národními právními systémy. Pokud shledá, že znalosti a zkušenosti potvrzené cizím diplomem odpovídají znalostem a zkušenostem vyžadovaným jeho právním řádem, uzná tento diplom jako diplom splňující požadavky stanovené národním právním řádem. Pokud ale zjistí, že si odpovídají pouze částečně, je členský stát oprávněn požadovat, aby osoba prokázala, že potřebné znalosti a kvalifikaci má.
3. Zužující výklad zákona o advokacii ze strany ČAK obvodní soud vysvětluje vysokou mírou nezbytné ochrany, kterou ČAK poskytuje všem žadatelům o právní pomoc, a prevencí porušování právních předpisů nebo jiných závažných následků [viz § 2 zákona č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů (zákon o uznávání odborné kvalifikace), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o uznávání")]. Jagellonská univerzita poskytla stěžovateli vzdělání, které mohlo být co do rozsahu srovnatelné se studiem na české vysoké škole právního zaměření. Svým obsahem však zcela jistě neodpovídalo obsahu vzdělání na právnické fakultě v České republice. Z hlediska praxe stěžovatel prokázal své znalosti českého právního řádu, soud ani tuto skutečnost nezpochybňoval. V opačném případě by doposud nepracoval v advokátní kanceláři. Tyto znalosti však nabyl až po prvotním odmítnutí jeho zápisu do seznamu koncipientů. Po celou dobu nic nebránilo stěžovateli složit rozdílové zkoušky např. na Právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze (dále jen "PF UK"). Stěžovatel tvrdil, že někteří žadatelé o zápis do seznamu koncipientů, kteří absolvovali stejné studium jako on, uspěli. ČAK však uvedla, že k tomu došlo na základě pochybení jednotlivých zaměstnanců. Tento postup nelze považovat za vědomé jednání s jednoznačným záměrem (cílem) postupovat vůči stěžovateli diskriminačně.
4. Městský soud v Praze (dále též jen "městský soud") poté zamítl odvolání stěžovatele. Souhlasil se závěrem obvodního soudu, že se smysl a účel § 37 zákona o advokacii jeho novelou nijak nezměnily. Došlo pouze k upřesnění požadavku, aby vzdělání odpovídalo obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v oboru právo na vysoké škole v České republice. Takový zákonný požadavek zde byl i před novelou, byť v uvedeném ustanovení nebyl výslovně vyjádřen. Stěžovatel však získal svým studiem na Jagellonské univerzitě právní specializaci se zaměřením na polské právo. Nenabyl tedy vzdělání odpovídající obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v oboru právo na vysoké škole v České republice. Stěžovatel se mýlil, že by mu ČAK, aniž by k tomu byla oprávněna, ukládala povinnost k realizaci kompenzačního opatření ve smyslu § 10 zákona o uznávání spočívajícího ve složení rozdílové zkoušky. Ani výkon praxe v advokátní kanceláři a osvojení si praktických i teoretických dovedností v oblasti práva České republiky rozhodně samy o sobě nemohou nahradit vzdělání v požadovaném rozsahu. ČAK pak podle městského soudu nejednala diskriminačně. V době, kdy stěžovatel opakovaně žádal o zápis do seznamu koncipientů, neprovedla zápis žádného uchazeče, který byl absolventem zahraniční právnické fakulty. Její přístup nevedl ani k nerovnému postavení absolventů zahraničních právnických fakult a tzv. evropských advokátů. Stejně tak městský soud neshledal nerovným postavení absolventů zahraničních a vnitrostátních právnických fakult. Absolvent zahraniční právnické fakulty zde nemusí znovu absolvovat celé studium, pokud je jeho vzdělání v České republice uznáno. Stát těmto absolventům umožňuje doplnit si vzdělání v oblasti českého práva, aby splňovali podmínky pro zápis podle § 37 zákona o advokacii.
5. Nejvyšší soud následně zamítl dovolání stěžovatele. Také byl toho názoru, že žádost stěžovatele by byla posouzena shodně, ať už by byla posuzována podle zákona o advokacii v dřívějším znění, nebo v aktuálním znění. Stěžovatel svoji dovolací argumentaci z velké části opřel o zákon o uznávání odborné kvalifikace. Nicméně pominul, že ustanovení § 37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o advokacii je ve vztahu k němu lex specialis. Skutečnost, že získal osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání a kvalifikace vydané MŠMT, není pro ČAK závazná. Česká advokátní komora vykonává veřejnou správu na úseku advokacie. Je v každém jednotlivém případě povolána k ověření podmínek zákona o advokacii. Ústavní soud ve své judikatuře uznal, že tato interpretace směřuje k naplnění legitimního cíle, tj. vykonávání advokacie vysoce kvalifikovanými osobami, které zajistí profesionální poskytování právních služeb (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 110/14 ze dne 7. 3. 2014; dostupné na http://nalus.usoud.cz). ČAK vždy zkoumá splnění podmínek pro zápis do seznamu koncipientů individuálně. Nemá pravomoc uchazeče o zápis přezkušovat. To mohou činit vysoké školy např. v rámci mimořádného studia, pokud ho vypisují. ČAK v takovém případě bere výsledky zkoušek v úvahu.
6. Nejvyšší soud upozornil, že v minulosti vzniklo právním vakuum, ve kterém chyběl jasný výklad podmínek pro zápis absolventů zahraničních vysokých škol. ČAK v reakci na narůstající počet těchto žadatelů vydala "Sdělení k žádostem o zápis absolventů zahraničních vysokých škol do seznamu advokátních koncipientů". V něm uvedla, že koncipientská praxe nemůže nahrazovat dobu vysokoškolského studia. Advokátní koncipient může být pověřován provedením jednotlivých úkonů právních služeb. Musí tedy být již od počátku koncipientské praxe vybaven potřebnými znalostmi českého právního řádu, včetně procesních předpisů. ČAK dospěla k závěru, že právní řády ostatních členských států Evropské unie jsou natolik odlišné od právního řádu České republiky, že jejich znalost bez dalšího nepostačuje k řádnému výkonu koncipientské praxe v České republice. Současně doporučila, že postačí doplnit si znalosti českého práva v základních oborech ústavního práva, trestního práva hmotného a procesního, občanského práva hmotného a procesního, obchodního práva a správního práva v rámci mimořádného studia na právnické fakultě v České republice. Skutečnost, že žádná právnická fakulta v zahraničí v současnosti neposkytuje vzdělání v oblasti českého právního řádu, nezakládá důvod pro jiný (méně restriktivní) výklad tohoto ustanovení. Absolventi oboru práva na zahraničních vysokých školách by navíc byli zvýhodněni oproti českým uchazečům, protože by nemuseli disponovat znalostí českého právního řádu. Doporučení ČAK na doplnění vzdělání nelze chápat jako uložení kompenzačního opatření. Nejde o rozdílovou zkoušku.
7. Tyto závěry nejsou podle Nejvyššího soudu v rozporu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie (dále jen "Soudní dvůr"). Soudní dvůr ponechává úpravu přístupu k výkonu regulovaných povolání na jednotlivých členských státech. Zákon o advokacii nediskriminuje žadatele o zápis do seznamu koncipientů v porovnání s uchazeči o výkon činnosti evropského advokáta. Postavení evropského advokáta je odlišné od postavení advokáta (srov. např. § 35p odst. 1 zákona o advokacii). Výkon činnosti advokátního koncipienta je přípravou pro výkon činnosti advokáta, nikoliv evropského advokáta. Podmínky pro přístup k výkonu jejich činnosti na území České republiky nelze podle Nejvyššího soudu porovnávat. Podle Nejvyššího soudu bylo bezpředmětné, že odvolací soud vyšel z neúplně zjištěného skutkového stavu věci, odmítl-li provést důkazy listinami dokládajícími zápis jiných absolventů Jagellonské univerzity do seznamu koncipientů. Nejde totiž o uplatnění způsobilého dovolacího důvodu. Ani Ústavní soud ve svém usnesení sp. zn. I. ÚS 110/14 ze dne 7. 3. 2014 nepřisvědčil danému stěžovateli, že by byl diskriminován tím, že někteří absolventi stejného studijního oboru na stejné vysoké škole byli na rozdíl od něho zapsáni do seznamu advokátních koncipientů. ČAK vysvětlila, že uvedení uchazeči byli zapsáni na základě pochybení pracovníků, se kterými ukončila pracovní poměr. Jestliže došlo k neúmyslnému pochybení, nelze z toho dovozovat, že stěžovatel má na stejné zacházení nárok, nebo že by byl dokonce diskriminován. Takové jednání (pochybení) by muselo být záměrné. Nic takového však nebylo ani tvrzeno, natož prokázáno.
II. Obsah ústavní stížnosti
8. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že soudy prvního a druhého stupně porušily jeho právo na spravedlivý proces. V řízení bezdůvodně zvýhodnily ČAK, jejíž (zcela obecná) tvrzení soudy nekriticky převzaly a vycházely z nich při svém rozhodování. Tato tvrzení ČAK v řízení přitom neprokázala. Oba soudy souhlasily s nutností provedení individuálního přezkumu, ale nevypořádaly se se skutečností, že tento přezkum ČAK fakticky vůbec neprovedla, natož v potřebném rozsahu. ČAK vůbec nezohlednila mj. dlouholetou praxi stěžovatele u jeho zaměstnavatele (v době podání žaloby v délce více než 2 roky, v době podání odvolání v délce přesahující 5 let, nyní již více než 8 let). Vzdělání stěžovatele pak ČAK posoudila jako vzdělání nevyhovující podmínkám zákona o advokacii. Soudy k nutnému individuálnímu přezkumu nepřistoupily a zcela nekriticky převzaly závěry a zjištění ČAK. Stěžovatel v uvedeném postupu spatřuje porušení rovnosti stran řízení. Ve vztahu k jeho osobě soudy důkladně vyžadovaly plnění důkazních povinností. Ve vztahu k ČAK však byly daleko benevolentnější. V několika zásadních otázkách se spokojily s pouhými tvrzeními (navíc často velmi obecnými a nekonkrétními), aniž by trvaly na jejich prokázání.
9. ČAK měla tvrdit a prokázat, že měla legitimní důvod pro neprovedení zápisu. Pouze tvrdila, že nebyla splněna podmínka vyplývající z § 37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o advokacii, protože stěžovatelovo vzdělání v oblasti polského práva není srovnatelné s českým. Následně opět pouze tvrdila, že český a polský právní řád jsou odlišné, byť je jejich základ obecně zakotven v kontinentálním právním systému. Přestože k prokázání uvedených tvrzení neoznačila žádné důkazy, obecné soudy se s těmito tvrzeními ztotožnily. Jde o zjevné porušení rovnosti účastníků řízení. Stěžovatel dále namítal, že ČAK v minulosti zapsala do seznamu koncipientů řadu absolventů Jagellonské univerzity. Ti prokázali splnění povinností vyplývající z § 37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o advokacii stejným způsobem jako stěžovatel. K této námitce ČAK uvedla, že se tak stalo v důsledku pochybení zaměstnanců, se kterými pak měla ukončit pracovní poměr. Přestože neoznačila žádné důkazy k prokázání tohoto tvrzení (vysvětlení), obecné soudy je bez dalšího akceptovaly a uvedenou skutečností se již dále nezabývaly. To je další důkaz zjevného porušení rovnosti stran.
10. Právě ve vztahu k jiným absolventům Jagellonské univerzity stěžovatel tvrdil, že jím uvedené osoby složily advokátní zkoušky a jsou zapsány v seznamu advokátů vedeném ČAK. Podle stěžovatele z této skutečnosti lze dovodit, že vzdělání poskytované Jagellonskou univerzitou v Krakově v oboru právo odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání poskytovanému v oboru právo na vysokých školách v České republice. Stěžovatel pak navrhoval i provedení důkazu vyžádáním si seznamu absolventů Jagellonské univerzity v Krakově v oboru právo, právní věda, případně dalších právních odvětví, kteří jsou zapsáni u ČAK jakožto koncipienti či advokáti, a to s uvedením, na základě jakých podkladů byly uvedené osoby ČAK zapsány. Podle stěžovatele se v případě důkazů označených v předchozím odstavci jednalo o zcela zásadní důkazy svědčící v jeho prospěch. Neprovedení těchto důkazů obecné soudy uspokojivě neodůvodnily. V řízení dále nebyl proveden důkaz výslechem stěžovatelova zaměstnavatele. Neprovedení tohoto důkazu soud prvního stupně odůvodnil pouze tím, že tento by podle jeho názoru nic nového nepřinesl. K prokázání skutečnosti, že mezi českým a polským právním řádem nejsou takové rozdíly, pak stěžovatel navrhl provedení důkazu zprávami od českých právnických fakult o tom, zda je vzdělání poskytované Jagellonskou univerzitou srovnatelné se vzděláním poskytovaným těmito institucemi, a dále zda existují (natolik zásadní, jak tvrdí ČAK) rozdíly mezi oběma právními řády. Ani tento důkaz však nebyl proveden, toliko se strohým odůvodněním, že je nadbytečný. Výše uvedené důkazy, které nebyly v řízení provedeny, je tak nutno považovat za důkazy opomenuté.
11. Nejvyšší soud pak porušil stěžovatelovo právo na spravedlivý proces, protože nerozpoznal otázky zásadního právního významu, které stěžovatel nastolil v dovolání. Nejvyšší soud se vyhnul jejich zodpovězení. Částečně vyřešil pouze otázku, zda lze § 37 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona o advokacii vykládat tak, že se lze zápisu do seznamu koncipientů úspěšně domáhat jen za předpokladu, že žadatel studiem na zahraniční škole získal vzdělání v oblasti právního řádu České republiky. S ostatními otázkami vznesenými v dovolání se Nejvyšší soud vůbec nevypořádal. Ani neuvedl, že tyto otázky nelze považovat za otázky zásadního právního významu. V projednávané věci nenaplnil žádnou ze svých dvou funkcí ochránce základních práv a sjednocovatele judikatury. Právo stěžovatele na spravedlivý proces porušil přímým odepřením meritorního posouzení otázek zásadního právního významu.
12. Nejvyšší soud také jako soud poslední instance aplikující normy unijního práva zcela opomenul položit si otázku, zda by měl ve věci vznést předběžnou otázku k Soudnímu dvoru. Její nepoložení řádně neodůvodnil včetně posouzení výjimek, které vypracoval ve své judikatuře Soudní dvůr. Ústavní soud takový postup v minulosti označil za výkon svévole. Stěžovatel proto namítá porušení svého práva na zákonného soudce, které je garantováno čl. 38 odst. 1 Listiny. Nejvyšší soud se svévolně neobrátil na Soudní dvůr s předběžnou otázkou ohledně problematiky řešené v daném řízení. Nevysvětlil a ani neodůvodnil, proč je výklad příslušných norem unijního práva, na které poukazoval stěžovatel, natolik zřejmý, že není důvodu pokládat předběžnou otázku Soudnímu dvoru. Stěžovatel přitom názoru obecných soudů od počátku řízení oponoval.
III. Obsah vyjádření účastníků řízení
13. Nejvyšší soud ve vyjádření k ústavní stížnosti popřel, že by došlo k odepření spravedlnosti v důsledku nerozpoznání otázek zásadního právního významu. Zatímco ke třem vzneseným otázkám stěžovatel neuvedl žádnou argumentaci, ve vztahu k čtvrté se dovolává závěrů, které přijal Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 2723/13 ze dne 1. 10. 2014 (N 185/75 SbNU 59). Dovolací námitky, jimiž stěžovatel zdůvodnil požadavek, aby se Nejvyšší soud vyjadřoval ke čtvrté otázce, nepředstavovaly uplatnění jediného způsobilého dovolacího důvodu nesprávného právního posouzení věci. Týkaly se primárně správnosti, resp. úplnosti skutkových zjištění, z nichž městský soud při právním posouzení věci vycházel. Nebyly splněny požadavky § 237 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2013, který byl v posuzovaném případě aplikován. Na řešení této otázky rozhodnutí městského soudu navíc nespočívalo. Nedůvodná je i výtka stěžovatele, že Nejvyšší soud porušil jeho právo na zákonného soudce v důsledku nevznesení předběžné otázky k Soudnímu dvoru. Předmětem revize Nejvyššího soudu byl závěr městského soudu, že stěžovatel nesplnil podmínku pro zápis do seznamu advokátních koncipientů zakotvenou v § 37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o advokacii. K namítanému rozporu citovaného ustanovení s čl. 49 Smlouvy o fungování Evropské unie nelze než odkázat na závěry, které přijal Soudní dvůr v rozsudku ze dne 10. 12. 2009 ve věci Peśla, C-345/08. Nejvyšší soud je ve svém rozhodnutí respektoval.
14. Městský soud odkázal na obsah odůvodnění svého rozsudku. V řízení nebyla porušena zásada rovnosti účastníků v neprospěch stěžovatele. Pokud jde o namítané opomenuté důkazy, městský soud vysvětlil, proč tyto důkazy nebylo třeba provádět. Obvodní soud pak pouze odkázal na zaslaný spisový materiál.
15. ČAK uvedla, že strany sporu jsou povinny unést nejen břemeno tvrzení, ale i břemeno důkazní. Pokud mezi stěžovatelem a ČAK byla spornou otázka, zda stěžovatelem dosažené vzdělání je vzděláním umožňujícím jeho zápis do seznamu advokátních koncipientů, který vede ČAK, bylo na stěžovateli, aby soudům nabídl tvrzení i důkaz o tom, že jeho vzdělání takovým vzděláním je. Ústavní soud v minulosti řešil obdobnou věc v řízení vedeném pod sp. zn. I. ÚS 110/14. Potvrdil, že interpretace § 37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o advokacii ze strany ČAK směřuje k naplnění legitimního cíle, tj. střežit úroveň uchazečů o zápis. ČAK v každém jednotlivém případě ověřuje, zda dosažené vzdělání uchazeče o zápis odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v magisterském studijním programu v oboru právo na vysoké škole v České republice. Ústavní soud v daném rozhodnutí zmínil, že ČAK měla a má právo zabývat se obsahem a rozsahem studia žadatele o zápis. Stěžovatel sice kromě tvrzeného porušení práva na spravedlivý proces tvrdil i porušení práva rovnosti účastníků řízení a porušení práva na zákonného soudce. Obsahově ale spíše sleduje linii, že mu postupem ČAK (která ho nezapsala do svého seznamu koncipientů) a postupem soudů (které v soudním řízení přisvědčily obraně ČAK, a nikoli tvrzení stěžovatele) má být bráněno ve výkonu povolání. I k tomu se Ústavní soud ve svém usnesení sp. zn. I. ÚS 110/14 vyjádřil.
16. Za podstatné ČAK považuje to, že v případě uchazečů, kteří prvotně nesplňují podmínku vzdělání požadovaného zákonem o advokacii, přihlíží i k výsledkům zkoušek, kterým se uchazeči podrobují v rámci mimořádného studia poskytovaného tuzemskými vysokými školami v oboru právo. Stěžovatel v ústavní stížnosti vypočítává, kolik let po absolvování zahraničního vzdělání vykonává zaměstnání. Žalobu k obvodnímu soudu stěžovatel podal v roce 2011. Právě v tom roce ČAK veřejně publikovala své "Sdělení k žádostem o zápis absolventů zahraničních vysokých škol do seznamu advokátních koncipientů". Brzy tak uplyne již doba pěti let, od kdy mají absolventi zahraničních vysokých škol s "právnickým vzděláním" jednoznačný návod, jak osvědčit dosažení řádného vzdělání nutného pro zápis do seznamu koncipientů. Je jistě rozhodnutím samotného stěžovatele o volbě jeho postupu, pokud se chce stát advokátním koncipientem. Již jen z časových souvislostí je ale zřejmé, že mohl dávno dosáhnout postavení advokáta v Polsku nebo mohl absolvovat mimořádné studium na tuzemské právnické fakultě a doklad o doplnění svého vzdělání ČAK předložit. Toto studium není omezující ani z hlediska finančního, ani časového. ČAK však musí s politováním konstatovat, že stěžovatel vede spíše akademický spor, protože jím sledovaného cíle (stát se advokátním koncipientem a advokátem) mohl již dávno popsaným způsobem dosáhnout.
IV. Obsah vyjádření děkanů právnických fakult k dotazu Ústavního soudu
17. Ústavní soud se pro účely posouzení ústavní stížnosti obrátil na děkany dotázaných českých právnických fakult, zda aktuálně umožňují mimořádné studium absolventů zahraničních právnických fakult, které by mohlo sloužit k doplnění potřebných znalostí pro účely zápisu do seznamu koncipientů. Ústavní soud se jich dále ptal, za jakých podmínek takové studium probíhá, zejména v jakém jazyce může být vedeno, jaká je jeho průměrná délka a jak vysoké poplatky jsou stanoveny za eventuální "dostudování" základních oborů práva. Reakce zástupců a zástupkyň právnických fakult poté zaslal k vyjádření stěžovateli a ČAK.
18. Děkan Fakulty právnické Západočeské univerzity v Plzni (dále jen "FP ZČU") Ústavnímu soudu sdělil, že chápe postoj ČAK ke vzdělávání absolventů zahraničních právnických fakult. FP ZČU však mimořádné vzdělávání dosud neposkytuje. Nebyl o něj zatím v širším měřítku zájem. Pokud takový zájem projeven bude, je fakulta připravena operativně zorganizování takového studia v krátké době zabezpečit.
19. Děkanka Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci Ústavnímu soudu sdělila, že tato fakulta v současné době mimořádné studium absolventů zahraničních právnických fakult neumožňuje.
20. Děkanka Právnické fakulty Masarykovy univerzity (dále jen "PF MU") Ústavní soud informovala, že tato fakulta nepořádá žádné speciální kurzy zaměřené na absolventy zahraničních právnických fakult, které by umožnily či usnadnily těmto absolventům zapsání do seznamu koncipientů. Důvodem je chybějící zájem. Dle informací univerzity nikdo o takovou službu nepožádal. Pokud by zájem byl, pak je PF MU schopna tuto poptávku uspokojit a příslušné kurzy realizovat. Podle informací plynoucích z neformálních rozhovorů se studenty, případně ze správních řízení, která na fakultě probíhají, ve kterých studenti tuto informaci sami do svých podání uvedou, se několik jednotlivých studentů rozhodlo požadavky ČAK splnit tak, že navštěvují - jako studenti či účastníci celoživotního vzdělávání - odpovídající bakalářské studijní programy, jejichž součástí jsou i předměty požadované ČAK. Pokud se jedná o účastníky celoživotního vzdělávání, pak je jim na konci vzdělávání ve smyslu ustanovení § 60 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o vysokých školách") a Řádu celoživotního vzdělávání Masarykovy univerzity uděleno osvědčení. Celoživotní vzdělávání probíhá dva roky, je vedeno v českém jazyce a je zpoplatněno částkou 25 000 Kč za kalendářní rok. Toto vzdělávání není zaměřeno na zahraniční absolventy. Někteří studenti navštěvují bakalářské studium, které nakonec ukončí složením státní zkoušky z předmětů, které ČAK považuje za důležité. Toto studium je celkově tříleté, probíhá v českém jazyce a není - krom zákonem stanovených poplatků ve smyslu § 58 odst. 2 zákona o vysokých školách - zpoplatněno. Informace o těchto studentech a účastnících celoživotního vzdělávání však PF MU má pouze od některých studentů (účastníků). Jejich počet totiž není možné nijak statisticky sledovat. Proto nebylo možné počty těchto osob Ústavnímu soudu poskytnout.
21. Proděkanka pro celoživotní vzdělávání PF UK pak Ústavnímu soudu sdělila, že v rámci programů celoživotního vzdělávání tato fakulta nabízí již dlouhou dobu možnost studia jednotlivých předmětů (dříve tzv. mimořádné studium). Toto studium je určeno především k doplnění znalostí a vědomostí absolventů středních a vysokých škol. V rámci uvedeného programu celoživotního vzdělávání si lze zapsat výhradně předměty vyučované katedrami fakulty. V rámci této formy vzdělávání nelze skládat státní zkoušky, klauzurní práce ani získat ucelené vysokoškolské vzdělání. Výuka probíhá společně se studenty prezenčního magisterského studia v českém jazyce. Pokud si posluchač zapsal předmět, který je součástí státní zkoušky, vykoná v takovém případě pouze zkoušku na úrovni zkoušky postupové. Požadavky na způsob splnění studijních povinností určují jednotlivé katedry. Výsledky splněných povinností zapisuje pověřený pracovník katedry do zvláštního výkazu, který obdrží účastník studia na studijním oddělení po prokázání úhrady předepsané částky. Po úspěšném absolutoriu zvoleného předmětu získá účastník osvědčení o jeho absolvování, ve kterém se uvádí název předmětu podle schválené akreditace. Osvědčení se vystavuje vždy po skončení akademického roku (v měsíci říjnu). Studium je realizováno za úplatu, přičemž poplatek za studium jednoho akreditovaného předmětu činí 5 000 Kč. Celková výše platby za studium závisí na počtu zapsaných předmětů. Jedním předmětem se rozumí jednotlivý akreditovaný předmět např. Občanské právo I., Občanské právo II. - každý předmět má samostatné označení a zakončení. Poplatek je možné hradit po semestrech. Účastníci studia jednotlivých předmětů nemají status studenta. Přihlášky ke studiu, obsahující odůvodnění a označení zvolených předmětů, se podávají na studijním oddělení nejpozději 15 dnů před začátkem semestru akademického roku, ve kterém je předmět vyučován. Součástí přihlášky je ověřená kopie maturitního vysvědčení. O přijetí ke studiu jednotlivého předmětu rozhodne děkan fakulty nebo z jeho pověření příslušný proděkan do zahájení výuky příslušného předmětu. Studium lze povolit nejdéle na dobu pěti semestrů.
V. Právní posouzení
22. Ústavní stížnost splňuje všechny požadované náležitosti a podmínky pro její projednání, které stanoví Ústava a zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
23. Po zvážení argumentace obsažené v ústavní stížnosti i ve všech vyjádřeních účastníků řízení a zástupců právnických fakult, jakož i obsahu vyžádaného spisu obecných soudů dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
24. Ústavní soud také připomíná, že ho neváže ústavněprávní kvalifikace, kterou věci přisuzuje navrhovatel v odůvodnění svého návrhu. Podle zásady iura novit curia se návrhem může zabývat i z pohledu ustanovení, jichž se navrhovatel či strany nedovolávají. Ústavní stížnost je charakterizována skutky, které kritizuje, resp. svým předmětem, jehož neústavnost tvrdí, a ne pouhým právním odůvodněním [viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 37/04 ze dne 26. 4. 2006 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.; bod 54)].
25. Stěžovatel v ústavní stížnosti zejména namítá, že měl být zapsán do seznamu koncipientů. Podstatou jeho ústavní stížnosti je, že mu postup ČAK a obecných soudů brání ve výkonu povolání advokátního koncipienta. Tak podstatu ústavní stížnosti chápe podle svého vyjádření i samotná ČAK. Stěžovatel dále namítá, že přístup ČAK a obecných soudů byl vůči němu nerovný po hmotněprávní i procesní stránce. Pro přehlednost Ústavní soud doplňuje, že dotčené ustanovení § 37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o advokacii, které ČAK a obecné soudy v této věci aplikovaly, zní: "Komora zapíše do seznamu advokátních koncipientů každého, ... kdo získal vysokoškolské vzdělání v oboru právo 1. v magisterském studijním programu studiem na vysoké škole v České republice, nebo 2. studiem na vysoké škole v zahraničí, pokud je takové vzdělání v České republice uznáváno za rovnocenné vzdělání uvedenému v bodě 1 na základě mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána, anebo pokud takové vzdělání bylo uznáno podle zvláštního právního předpisu, a současně takové vzdělání odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v oboru právo na vysoké škole v České republice."
V. a) Obecné principy plynoucí z ústavního práva
26. Ustanovení čl. 26 Listiny zakotvuje právo každého na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Obsahem práva na svobodnou volbu povolání je oprávnění jedince rozhodnout se, v jaké oblasti lidských činností by chtěl realizovat svou pracovní schopnost a o takové povolání se ucházet [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 2427/12 ze dne 1. 2. 2013 (N 26/68 SbNU 303), bod 13; či sp. zn. Pl. ÚS 11/08 ze dne 23. 9. 2008 (N 155/50 SbNU 365), bod 29]. Není tedy subjektivním právem na určité zaměstnání u určitého zaměstnavatele ani na zaměstnání určitého typu nebo druhu, jemuž by odpovídala povinnost příslušného státního orgánu takové zaměstnání opatřit. Stát má současně právo zákonem stanovit podmínky pro výkon určitých povolání, typicky např. kvalifikační předpoklady [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 279]. Z čl. 26 Listiny však plyne veřejné subjektivní právo jednotlivce, aby stát nekladl výběru a výkonu právem dovolených činností, pro které jsou určité předpoklady potřebné, neodůvodněné veřejnoprávní překážky (nález sp. zn. Pl. ÚS 11/08, bod 28). Je také třeba dodat, že čl. 26 Listiny je jedním z ustanovení vyjmenovaných v čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož se lze práv, která tento článek ústavně zaručuje, domáhat jen v mezích zákonů, které je provádějí.
27. Právo na svobodnou volbu povolání však představuje jednu z tzv. liberálních svobod, kterou nelze zařadit mezi práva ve smyslu pozitivního závazku v podobě nároku na plnění ze strany státu. Jako svoboda (jak ji vymezuje i čl. 15 Listiny základních práv Evropské unie - viz níže) obsahuje i negativní závazek státu spočívající v jeho povinnosti zdržet se zásahu do lidskoprávní sféry jednotlivce. Ústavněprávní doktrína upozorňuje, že při práci s hospodářskými a sociálními právy je mezi pozitivními a negativními závazky, které z těchto práv pro stát plynou, třeba rozlišovat (viz Kratochvíl, J. Test racionality: skutečně vhodný test pro sociální práva? Právník, 12/2015, s. 1055-1059). Jan Wintr pak k právu na svobodnou volbu povolání dodává, že "má velmi dlouhou tradici, zakotvoval je již zákon č. 142/1867 ř. z., o všeobecných právech státních občanů (součást prosincové ústavy) ... Ačkoli Listina řadí svobodnou volbu povolání mezi hospodářská, sociální a kulturní práva, již tato dlouhá tradice ukazuje, že se jedná o klasickou liberální svobodu, jež je důležitou součástí přirozenoprávně chápané svobody člověka. Není bez zajímavosti, že německý GG, který jinak hospodářská, sociální a kulturní práva neobsahuje, činí výjimku právě u svobodné volby povolání (v čl. 12 odst. 1): ,Všichni Němci mají právo svobodně si zvolit povolání, pracovní místo a vzdělávací zařízení. Výkon povolání může být upraven zákonem nebo na základě zákona.' ... čl. 12 GG zaručuje jako základní právo důležitou stránku utváření vlastního života a rozvoje osobnosti, totiž seberealizaci skrze práci. Tato stránka se plně utváří teprve tím, že se jednotlivec věnuje činnosti, která je pro něj základem a úlohou jeho života a skrze kterou přináší zároveň svůj příspěvek k celkovému výkonu společnosti ... Jakkoli nadneseně tato formulace může znít, přece jen je z ní patrná ona spojitost mezi svobodnou volbou povolání a obecnou svobodou člověka" (srov. blíže Wintr, J. Čl. 26 (Hospodářská, sociální a kulturní práva). In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012. s. 573). Právo na svobodnou volbu povolání v tomto chápání proto lze podřadit spíše pod základní práva, jejichž vymahatelnost se liší od jiných práv, která jsou vyjmenována v čl. 41 Listiny (srov. blíže Wintr, J. Čl. 41 (Omezená vymahatelnost některých hospodářských, sociálních a kulturních práv). In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol., citováno výše, s. 831-839).
28. Chápání práva na svobodnou volbu povolání zejména jako svobody, ze které plyne negativní závazek státu, lze dovozovat i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Advokacie se přímo dotýká rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bigaeva proti Řecku (28. 5. 2009, č. 26713/05). V této věci štrasburský soud zdůraznil, že čl. 8 Úmluvy chránící právo na respektování soukromého a rodinného života také chrání právo na osobní rozvoj, které může zahrnovat i aktivity profesní či obchodní povahy (§ 24-25). Problematiky uznávání zahraničního vzdělávání a přístupu ke zvolené profesi se pak týkal např. rozsudek ve věci Şahin Kuş proti Turecku (7. 6. 2016, č. 33160/04). Evropský soud pro lidská práva v této věci shledal, že revokace uznání zahraničního vzdělání, kvůli které stěžovatel nemohl vykonávat zvolenou profesi, představuje zásah do práva na respektování soukromého života. Jako takový musel mít podle čl. 8 odst. 2 Úmluvy zákonný podklad, musel sledovat jeden z legitimních cílů a také být vůči takovému legitimnímu cíli přiměřený. Ve věci Şahin Kuş proti Turecku napadený zásah podle Evropského soudu pro lidská práva neodpovídal naléhavé společenské potřebě a nebyl z toho důvodu proporcionální.