29. S ohledem na právě popsanou podstatu práva na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 Listiny a jeho chápání jako liberální svobody, chráněné i čl. 8 Úmluvy, z něhož plyne požadavek proporcionality zásahu, je podle Ústavního soudu namístě posuzovat individuální zásah do tohoto práva na základě běžného testu proporcionality. Ten se skládá ze tří kroků: 1. testu vhodnosti, 2. testu potřebnosti, 3. vážení v kolizi stojících hodnot. V rámci testu vhodnosti musí soud posoudit, zda je přezkoumávaný zásah schopen dosáhnout sledovaného legitimního cíle. Cestou testu potřebnosti musí posoudit, zda existuje jiné než přezkoumávané opatření, které naplňuje sledovaný cíl v podobné míře, ale je vůči dotčenému základnímu právu šetrnější. V rámci třetího kroku testu proporcionality jsou pak poměřovány v kolizi stojící hodnoty [viz nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.) a ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.); z poslední doby viz např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2014 sp. zn. II. ÚS 1774/14 (N 221/75 SbNU 485) aj.].
V. b) Obecné principy plynoucí z unijního práva
30. Na posuzovanou věc dopadá také unijní právo. Konkrétně jde o směrnici Evropského Parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 6. července 2005 o uznávání odborných kvalifikací (dále jen "směrnice"). S ohledem na čl. 51 Listiny základních práv Evropské unie, který zakotvuje zásadu "pokud se použije unijní právo, použije se i Listina základních práv Evropské unie" (if EU law applies, then Charter applies), je třeba vycházet i z jejího ustanovení čl. 15. To dává každému právo na svobodnou volbu povolání a říká, že každý má právo pracovat a vykonávat svobodně zvolené nebo přijaté povolání. Doplňuje, že každý občan Unie může svobodně hledat zaměstnání, pracovat, usadit se nebo poskytovat služby v kterémkoli členském státě. Ustanovení čl. 45 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen "SFEU") pak zajišťuje volný pohyb pracovníků v Unii, který zahrnuje odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky. S výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností a ochranou zdraví pak zahrnuje právo: a) ucházet se o skutečně nabízená pracovní místa; b) pohybovat se za tím účelem volně na území členských států; c) pobývat v některém z členských států za účelem výkonu zaměstnání v souladu s právními a správními předpisy, jež upravují zaměstnávání vlastních státních příslušníků; a d) zůstat na území členského státu po skončení zaměstnání za podmínek, které budou předmětem nařízení vydaných Komisí. V neposlední řadě je třeba upozornit i na čl. 49 SFEU, který zakotvuje svobodu usazování, zásadně zahrnující přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon za podmínek stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení.
31. Z čl. 52 Listiny základních práv Evropské unie také plyne, že "[k]aždé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého". Tyto podmínky zavazují nejen samotné členské státy Evropské unie, ale i nestátní aktéry (korporace, odbory i jednotlivce; srov. Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., Ward, A. (eds.). The EU Charter of Fundamental Rights. A Commentary. Oxford: C. H. Beck/Hart Publishing/Nomos, 2014. s. 433-434). I z tohoto ustanovení proto lze dovodit požadavek posuzovat zásah do práva na svobodnou volbu povolání z pohledu jeho proporcionality.
32. Soudní dvůr ve své relevantní judikatuře připomíná, že pokud nejsou harmonizovány podmínky přístupu k povolání, mohou členské státy vymezit znalosti a kvalifikaci nezbytné k výkonu tohoto povolání a požadovat předložení diplomu prokazujícího získání těchto znalostí a kvalifikace (viz rozsudky ze dne 6. 10. 2015 ve věci Brouillard, C-298/14, body 48-59; ze dne 7. 5. 1991 ve věci Vlassopoulou, C-340/89, bod 9; a ve věci Peśla, bod 34). To však nemění nic na tom, že členské státy musí při výkonu svých pravomocí v této oblasti dodržovat základní svobody zaručené SFEU (viz rozsudky ze dne 11. 3. 2004 ve věci Komise v. Francie, C-496/01, bod 55; ze dne 19. 1. 2006 ve věci Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, C-330/03, bod 29; a ze dne 27. 6. 2013 ve věci Nasiopoulos, C-575/11, bod 20). Vnitrostátní právní předpisy přijaté v tomto ohledu zejména nemohou představovat neodůvodněnou překážku účinného výkonu základních svobod zaručených článkem 45 SFEU (viz rozsudky ze dne 31. 3. 1993 ve věci Kraus, C-19/92, bod 28; a Peśla, citováno výše, bod 35). Podle judikatury Soudního dvora tak vnitrostátní pravidla, která stanoví kvalifikační podmínky, i když se uplatní nediskriminačně, mohou mít za následek ztížení výkonu uvedených základních svobod, pokud dotčená vnitrostátní pravidla nezohledňují znalosti a kvalifikaci, které dotyčná osoba již získala v jiném členském státě (viz rozsudky ze dne 13. 11. 2003 ve věci Morgenbesser, C-313/01, bod 62; Vlassopoulou, bod 15; a Peśla, C-345/08, bod 36).
33. V tomto kontextu je třeba připomenout, že orgány členského státu rozhodující o žádosti o povolení k výkonu povolání, k němuž je přístup podle vnitrostátní právní úpravy podřízen dosažení diplomu, odborné kvalifikace nebo doby odborné praxe (tzv. regulované povolání), podané státním příslušníkem Unie mají povinnost zohlednit všechny diplomy, osvědčení a ostatní doklady, jakož i relevantní praxi dotyčné osoby na základě srovnání dovedností osvědčených těmito doklady a tuto praxi se znalostmi a kvalifikací požadovanou vnitrostátní právní úpravou (viz rozsudky ze dne 8. 7. 1999 ve věci Fernández de Bobadilla, C-234/97, bod 31; ze dne 22. 1. 2002 ve věci Dreessen, C-31/00, bod 24; Vlassopoulou, bod 16; a Morgenbesser, body 57 a 58).
34. Toto srovnávací přezkumné řízení musí umožnit orgánům hostitelského členského státu se objektivně přesvědčit, že zahraniční diplom osvědčuje, že jeho držitel má znalosti a dovednosti ne-li totožné, tak alespoň rovnocenné se znalostmi a kvalifikací osvědčovanými vnitrostátním diplomem. Toto posouzení rovnocennosti zahraničního diplomu musí být provedeno výlučně tak, že se vezme v úvahu úroveň znalostí a kvalifikace, kterou lze u držitele tohoto dokladu předpokládat s ohledem na tento diplom, povahu a délku studia a praktického vzdělávání, které se k němu vztahuje (viz rozsudky Vlassopoulou, bod 17; Morgenbesser, bod 68; a Peśla, bod 39). V rámci tohoto přezkumu však členský stát může vzít v úvahu objektivní rozdíly týkající se jak právního rámce dotčeného povolání v členském státu původu, tak i rozsahu činnosti tohoto povolání (viz rozsudky Vlassopoulou, bod 18; Morgenbesser, bod 69; a Peśla, bod 44).
35. Pokud lze po tomto srovnávacím přezkumu dospět k závěru, že znalosti a kvalifikace osvědčené zahraničním diplomem odpovídají znalostem a kvalifikaci požadovaným vnitrostátními předpisy, je členský stát povinen uznat, že tento diplom splňuje jimi stanovené podmínky. Pokud je naopak zřejmé, že rovnocennost mezi těmito znalostmi a kvalifikací a znalostmi a kvalifikací požadovanými vnitrostátními předpisy je pouze částečná, má hostitelský členský stát právo požadovat po dotyčné osobě, aby prokázala, že dodatečně získala chybějící znalosti a kvalifikaci (viz rozsudky Vlassopoulou, bod 19; Fernández de Bobadilla, bod 32; Morgenbesser, bod 70; a Peśla, bod 40). V tomto případě je na příslušných vnitrostátních orgánech, aby posoudily, zda znalosti získané v hostitelském členském státě, ať již v rámci studia, nebo prostřednictvím praktických zkušeností, mohou být postačující jako důkaz získání chybějících znalostí (viz rozsudky Vlassopoulou, bod 20; Fernández de Bobadilla, bod 33; Morgenbesser, bod 71; a Peśla, bod 41).
36. Vzhledem k tomu, že jakékoliv praktické zkušenosti s výkonem souvisejících činností mohou zvyšovat znalosti žadatele, musí příslušný orgán zohlednit veškeré praktické zkušenosti užitečné pro výkon povolání, ke kterému je žádán přístup. Konkrétní hodnota, kterou je třeba této zkušenosti přisoudit, musí být příslušným orgánem určena ve světle vykonávaných specifických funkcí, znalostí získaných a uplatňovaných při výkonu těchto funkcí, jakož i odpovědnosti a stupně nezávislosti svěřených dotčenému zájemci (viz rozsudek ze dne 2. 12. 2010 ve věci Vandorou a další, C-422/09, C-425/09 a C-426/09, bod 69).
V. c) Obecné principy plynoucí ze srovnání s jinými členskými zeměmi Evropské unie
37. Ústavní soud si za účelem hlubšího posouzení této ústavní stížnosti nechal od svého analytického odboru vypracovat srovnávací analýzu přístupu některých (srovnatelných) členských států Evropské unie k otázce zápisu absolventů zahraničních právnických fakult do seznamů obdobných seznamu koncipientů.
38. Jak plyne z vyžádané analýzy analytického odboru, i přes mnohotvárnost modelů kvalifikačních předpokladů pro výkon advokacie a vstup do přípravné koncipientské praxe v různých zemích lze vysledovat dva základní přístupy k zájemcům se zahraničním vzděláním. Soudě podle právní úpravy, část sledovaných zemí na zahraniční diplomy aplikuje obecná pravidla pro uznávání zahraničních diplomů. Někdy klade jako podmínku délku studia či oprávnění k výkonu praxe koncipienta na základě daného studia v zemi studia. Jedná se o Francii, Chorvatsko, Lotyšsko, Lucembursko (většina koncipientů jsou cizinci), Norsko, Polsko či Slovinsko. Druhá část zemí vyžaduje vedle zahraničního diplomu i nějakou formu rozdílové zkoušky. Do této skupiny patří Litva, Německo, Rakousko či Slovensko. Žádná z 11 sledovaných zemí nevyžadovala po zájemcích o koncipientskou praxi se zahraničním diplomem doplňkové studium.
39. Z judikatorních závěrů lze odkázat na rozhodnutí chorvatského Ústavního soudu, který se problematikou uznávání zahraničního právnického vzdělání zabýval v rozhodnutí ze dne 3. prosince 2009 č. U-III-1026/2008. Předmětem ústavní stížnosti byl neúspěšný požadavek stěžovatelky, aby byla zapsána na seznam advokátních koncipientů Chorvatské advokátní komory. Stěžovatelce - občance Chorvatska - přitom bylo Agenturou pro vědu a vyšší vzdělání v plném rozsahu uznáno zahraniční vzdělání získané na Právnické fakultě Univerzity v Mostaru (Bosna a Hercegovina). Orgány Chorvatské advokátní komory argumentovaly tím, že ve výrokové části rozhodnutí o uznání není jasně uvedeno, že by zahraniční vzdělání stěžovatelky bylo plně ekvivalentní s chorvatským právnickým vzděláním ani že by měla všechna práva, ke kterým ji opravňuje chorvatská právní úprava. Chorvatský Ústavní soud nicméně s touto argumentací nesouhlasil a konstatoval, že aplikovaný zákon o uznávání zahraničního vzdělání obraty typu "úplná ekvivalence" či "všechna práva" neobsahuje, a byl tudíž interpretován a aplikován ústavně nesouladným způsobem. Ve svém důsledku by totiž absolventi zahraničních právnických fakult neměli v oblasti přístupu k zaměstnání na území Chorvatska stejná práva jako absolventi jiných oborů. Z těchto důvodů chorvatský Ústavní soud shledal, že došlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky na rovnost před zákonem a svobodný přístup k povolání.
40. Lze odkázat také na rozhodnutí Ústavního soudu Lotyšska, který v minulosti posuzoval případ týkající se požadavků na vzdělání advokátů a jiných profesí. V rozhodnutí ze dne 4. 6. 2002 prohlásil za protiústavní a v rozporu s právem na svobodnou volbu povolání mimo jiné tehdejší požadavek, aby byl k výkonu advokátní profese v Lotyšsku nutný právnický titul získaný na Lotyšské univerzitě (Latvijas Universitate), případně obdobný titul z jiné vysokoškolské instituce, který byl za srovnatelný prohlášen Právnickou fakultou Lotyšské univerzity.
V. d) Aplikace obecných principů na projednávanou věc
41. Ústavní soud přistoupil k přezkumu namítaného zásahu do stěžovatelova práva na svobodnou volbu povolání na základě testu proporcionality. Jak uvedl výše, v posuzované věci jde o omezení ústavně zaručené liberální svobody, ze které plyne negativní závazek státu ji až na ústavně stanovené podmínky neomezovat. V návaznosti na výše uvedené obecné principy je třeba zopakovat, že takové omezení práva na svobodnou volbu povolání musí být v tomto konkrétním případě vhodné (schopné dosáhnout sledovaného legitimního cíle); je-li vhodné, musí být potřebné (nesmí existovat jiné než přezkoumávané opatření, které naplňuje sledovaný cíl v podobné míře, a je vůči dotčenému ústavně zaručenému právu šetrnější); a je-li vhodné a potřebné, pak musí být přiměřené v užším smyslu (hodnota, kterou opatření chrání, musí převážit nad ochranou ústavně zaručeného práva). V projednávané věci by tedy hodnota ochrany kvalifikovanosti a profesionality poskytování právních služeb na vnitrostátní úrovni hostitelského státu musela převážit nad hodnotou ochrany stěžovatelova práva na svobodnou volbu povolání. Nebude-li napadené opatření splňovat tyto podmínky, bude protiústavní.
42. Nejdříve se tedy Ústavní soud musel zabývat tím, zda nezapsání stěžovatele z důvodu tvrzeného nesplnění podmínek § 37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o advokacii vůbec mohlo dosáhnout sledovaného legitimního cíle. Tím je vykonávání advokacie vysoce kvalifikovanými osobami, které zajistí profesionální poskytování právních služeb, jak s odkazem na usnesení sp. zn. I. ÚS 110/14 uvedl ve věci i Nejvyšší soud. Čistě z pohledu způsobilosti napadeného zásahu dosáhnout uvedeného cíle v tomto konkrétním případě Ústavní soud shledává předmětný zásah za vhodný. ČAK tímto způsobem skutečně může předejít tomu, aby se advokátním koncipientem stal někdo, v jehož případě by jednoznačně hrozilo, že nebude poskytovat právní služby na náležité úrovni. První krok testu proporcionality je proto splněn.
43. Ve druhém kroku testu proporcionality se Ústavní soud zabýval tím, zda k napadenému zásahu neexistovala alternativa, která by naplňovala sledovaný cíl v podobné míře a byla vůči dotčenému ústavně zaručenému právu šetrnější. Došel k závěru, že legitimní cíl výkonu advokacie vysoce kvalifikovanými osobami, které zajistí profesionální poskytování právních služeb, by byl v podobné míře naplněn, i pokud by stěžovatel byl do seznamu koncipientů zapsán. Při hodnocení, zda stěžovatelovo právnické vzdělání, které bylo uznáno za rovnocenné s českým ze strany MŠMT, odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v oboru právo na vysoké škole v České republice, se totiž ČAK a obecné soudy zaměřily pouze na znalosti několika vybraných předmětů.
44. Z obecných principů unijního práva shrnutých výše ovšem plyne důležitý požadavek nehodnotit pouze znalosti relevantních oblastí práva, ale také dovednosti, které žadatel o zápis do seznamu koncipientů má, a jeho dosavadní praktické zkušenosti. Znalosti totiž nejsou to jediné, co se od advokátního koncipienta (a potažmo advokáta) očekává. Vedle znalostí jej charakterizují i určité právnické dovednosti, jako jsou práce s informacemi (vyhledávání, sběr a zpracování), řešení právních problémů (problem-solving), úspěšné zvládání konfliktů (conflict-management), komunikace v psané i ústní formě, vedení pohovoru s klientem a právní poradenství (interviewing & counselling), vyjednávání (negotiation) aj. [blíže viz např. Kristková, V. (ed.). Dovednosti ve výuce práva. Formy a metodika výuky předmětů rozvíjejících právnické dovednosti. Brno: MUNI Press, 2012, s. 14-15]. Jak uvedl Petr Hajn: "Právnická dovednost ... znamená především, že odborník jí obdařený dovede rozpoznat četné a různorodé možnosti, které právo skýtá při řešení životních situací. Obrazně vyjádřeno: právo je pro něj klaviaturou, na které nebrnká jedním prstem, ale dovede vytvářet či interpretovat náročné kompozice." (viz Hajn, P. Jaký přívlastek patří k právníkovi. Bulletin advokacie, č. 4/2004, s. 91). Cílem právnického vzdělávání proto nemohou být pouze znalosti, ale měly by jimi být i dovednosti a hodnoty, které si praktikující právník musí osvojit, aby v praxi uspěl a dokázal reagovat na potřeby dnešní globalizované společnosti [viz Tomoszek, M. (ed.). Complex Law Teaching: Knowledge, Skills and Values. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2013, s. 5]. Navíc při neustálých změnách právního řádu a nikdy nekončících novelizacích legislativy jsou to dovednosti, nikoliv znalosti platného práva, co ve výbavě praktikujícího právníka přetrvává. Výklad, který zaujala ČAK a obecné soudy, byl z tohoto pohledu příliš zužující.
45. Tento úzký pohled na obsah a rozsah právnického vzdělávání také vedl k tomu, že ČAK nezohlednila jeho obecně dobře známou a velmi vysokou úroveň v Polsku a na samotné Jagellonské univerzitě. Její právnická fakulta byla v červnu letošního roku deníkem Gazeta Prawna již pošesté v řadě vyhlášena nejlepší polskou právnickou fakultou [viz Mirowska-Łoskot, M. Na szczycie najlepszych wydziałów prawa bez zmian: Kraków i Warszawa (online). Gazeta Prawna, 23. 6. 2016; dostupné na http://goo.gl/MU37Fz]. Obecně vysoký stupeň kvality polského právnického vzdělávání prokazuje i skutečnost, že všechny polské právnické fakulty (včetně těch soukromých) do svých studijních programů zakomponovaly metodu klinického právního vzdělávání, díky které si studenti již během studií mohou osvojit životně důležité právnické dovednosti při poskytování právního poradenství reálným klientům v "živých" případech. Polský přístup k právnímu vzdělávání a praktickým metodám výuky bývá dokonce označován za "zlatý standard" pro (klinické) právní vzdělávání v Evropě (blíže viz Aksamović, D., Genty, P. An Examination of the Challenges, Successes and Setbacks for Clinical Legal Education in Eastern Europe. International Journal of Clinical Legal Education, č. 1/2014, s. 433; Kraśnicka, I. Polish Legal Education in Light of the Recent Higher Education Reform. Michigan State Law Review, 2012, s. 699). Jagellonská univerzita pak byla první polskou univerzitou, která pro své studenty práv založila takovou právní kliniku a patří v tomto směru k průkopníkům reformy právního vzdělávání nejen v Polsku, ale celé střední Evropě [blíže viz Szewczyk, M. Thoughts on the reform of the teaching of law. In Łomowski, D. (ed.). The Legal Clinic. The Idea, Organization, Methodology. Varšava: C. H. Beck, 2005, s. 17].
46. ČAK a obecné soudy při hodnocení stěžovatelova vzdělání zcela opomenuly zjistit rozhodné skutečnosti a provést dokazování ve vztahu k výše popsané úrovni právního vzdělávání v Polsku. Stěžovatelova profesní kvalifikace totiž v očích Ústavního soudu nebyla nutně nižší, než kdyby vystudoval v České republice. Nepředstavovala ani hrozbu, že by právní služby neposkytoval kvalifikovaně a profesionálně. Tento závěr dokládá hned několik skutečností. Ze spisového materiálu vyplývá, že během svého studia vykonal celkově 6 měsíců odborné praxe (získal dva zápočty za dva předměty nazvané "Odborná praxe - 3 měsíce"). K tomu je třeba připočíst i jeho postgraduální praxi. Stěžovatel působí několik let na pozici právníka české advokátní kanceláře, kde po materiální stránce vykonává praxi obdobnou praxi advokátního koncipienta, a nic nenasvědčuje tomu, že by jeho vzdělání bylo na překážku. I podání stěžovatele v této věci v řízení před obecnými soudy, kde nebyl zastoupen advokátem, jsou velmi kvalitní a dokazují naopak, že umí s právem (nejen vnitrostátním, ale i unijním) pracovat na vysoké úrovni. ČAK i obecné soudy měly podle judikatury Soudního dvora zohlednit veškeré praktické zkušenosti užitečné pro výkon povolání (viz body 32-35 výše). Tuto svou povinnost však nesplnily. Vzdělání a zkušenosti stěžovatele navíc mohou být vzhledem k místu výkonu praxe v Českém Těšíně s vysokým počtem obyvatel polské národnosti velkou výhodou, díky které může stěžovatel (a advokátní kancelář, ve které pracuje) nabízenými službami lépe reagovat na poptávku tamějších klientů. Obecné soudy by proto dále měly při novém posuzování věci zohlednit dosavadní praxi stěžovatele včetně její délky.
47. Další skutečností dokládající obsahovou a rozsahovou rovnocennost stěžovatelova vzdělání se vzděláním českým jsou zkušenosti jiných absolventů Jagellonské univerzity, u kterých nevznikly pochybnosti o jejich kvalifikovanosti pro výkon advokacie v České republice. Tito absolventi Jagellonské univerzity navíc úspěšně složili advokátní zkoušku (jeden z nich dokonce zastupuje stěžovatele v tomto řízení o ústavní stížnosti). ČAK v řízení o ústavní stížnosti ani nezpochybňovala, že by neposkytovali své služby kvalifikovaně a profesionálně. Jen se omezila na tvrzení, že k jejich zápisu do seznamu koncipientů došlo nedopatřením, na které reagovala pracovněprávním opatřením vůči odpovědné osobě. I odtud lze dovozovat přepjatě formální nahlížení ČAK na předmětné ustanovení zákona o advokacii v jeho dřívějším i aktuálním znění. ČAK ani obecné soudy náležitě nedocenily, že k dosažení sledovaného cíle kvalitního poskytování právních služeb v rámci advokacie existují i jiné cesty.
48. Podle Ústavního soudu je také důležité, že advokát, který zaměstnává koncipienta, resp. advokát, který je společníkem či zaměstnancem společnosti, která koncipienta zaměstnává, odpovídá jako školitel za to, že právní praxe koncipienta směřuje k získání znalostí a dovedností potřebných k výkonu advokacie. Osvojení si těchto znalostí a dovedností prezentuje advokátní koncipient při advokátní zkoušce (viz Svejkovský, J., Vychopeň, M., Krym, L., Pejchal, A. a kol. Zákon o advokacii. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 307). Podle § 24 odst. 1 zákona o advokacii pak advokát odpovídá za škodu způsobenou klientovi i tehdy, byla-li škoda způsobena v souvislosti s výkonem advokacie jeho zástupcem nebo jiným jeho zaměstnancem než zaměstnaným advokátem. Advokát proto odpovídá i za škodu, kterou klientům způsobí jeho koncipient. Je proto primárně věcí advokáta, koho zaměstná jako advokátního koncipienta, pokud tento zaměstnanec splňuje předpoklady nutné pro výkon právní praxe. Podle Ústavního soudu nebylo i z tohoto úhlu pohledu nezbytné, aby ve snaze chránit kvalifikovanost a profesionalitu poskytovaných právních služeb ČAK zakročila již v momentě zápisu stěžovatele do seznamu koncipientů. ČAK ani po případném zápisu absolventa zahraniční právnické fakulty do seznamu koncipientů neztrácí kontrolu nad kvalitou poskytovaných právních služeb, kterou realizuje při advokátních zkouškách a také dohledem nad dalším vzděláváním koncipientů a advokátů.
49. Ze všech nyní uvedených skutečností plyne, že napadený zásah ČAK nebyl vzhledem ke sledovanému legitimnímu cíli potřebný. V tomto konkrétním případě totiž existovala alternativa, která by naplňovala sledovaný cíl v podobné míře a byla by vůči dotčenému ústavně zaručenému právu šetrnější: zapsat stěžovatele do seznamu koncipientů, nechat ho vykonávat právní praxi na odpovědnost jeho školitele a vytvořit mu prostor, aby si pod jeho vedením a dohledem osvojil znalosti a zkušenosti potřebné k výkonu advokacie, což by mohl později prokázat u advokátní zkoušky (§ 36 zákona o advokacii). Již v tomto bodě proto Ústavní soud musí dojít k závěru, že zásah ČAK do stěžovatelova práva podle čl. 26 Listiny nesplnil druhé kritérium testu proporcionality. Ústavní soud proto nemůže pokračovat dále ke třetímu kroku testu (poměřování v kolizi stojících hodnot), protože zásah ČAK pro nesplnění kritéria potřebnosti není k tomuto poměřování způsobilý. Lze proto již na tomto místě konstatovat, že došlo k porušení čl. 26 Listiny.
50. S odkazem na výše citované rozhodnutí chorvatského Ústavního soudu lze ze srovnávacího pohledu říci, že ani české právo nehovoří o úplné ekvivalenci zahraničního vzdělání s právem českým a stěžovatel by v případě akceptace přístupu ČAK neměl v oblasti přístupu k zaměstnání na území České republiky stejná práva jako absolventi jiných oborů. Pokud ČAK vydala "Sdělení k žádostem o zápis absolventů zahraničních vysokých škol do seznamu advokátních koncipientů", podle kterého právní řády ostatních členských států Evropské unie i států mimo Evropskou unii jsou natolik odlišné od právního řádu České republiky, že jejich znalost bez dalšího nepostačuje k řádnému výkonu koncipientské praxe v České republice, lze její pohled přirovnat i k situaci v Lotyšsku, kterou tamější Ústavní soud shledal za protiústavní v roce 2002.
51. Ústavní soud zvažoval postup podle § 78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu a podání návrhu na zrušení § 37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o advokacii. Na základě výše popsaných úvah ovšem došel k závěru, že lze zaujmout jeho ústavně konformní výklad, který má přednost před zrušením napadaného ustanovení [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.), či nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.) a mnohé další]. S ohledem na čl. 26 Listiny, čl. 15 Listiny základních práv Evropské unie a požadavek proporcionality zásahu do práva na svobodnou volbu povolání by nezapsání žadatele - absolventa zahraniční fakulty - mělo za předpokladu naplnění zákonných podmínek představovat výjimku ze zásady jeho zapsání. Podmínky k uplatnění takové výjimky by přitom měly obecné soudy a ČAK vykládat zužujícím způsobem, který kromě výše uvedených kritérií zohlední i komparativní rozměr studia a vysokou míru harmonizace práva v zemích Evropské unie.
52. Tato perspektiva více zohledňuje zájem na ochraně volného pohybu pracovníků v Unii (čl. 45 SFEU) a svobody usazování (čl. 49 SFEU). Při hodnocení, zda vzdělání absolventa zahraniční právnické fakulty svým obsahem a rozsahem odpovídá tuzemskému právnickému vzdělání, pak nelze přihlížet pouze k získaným znalostem, ale je nutné přihlížet i k získaným dovednostem a případné praxi žadatele o zápis do seznamu koncipientů. Jak praví známé přísloví čínského filozofa Konfucia: "Co slyším, to zapomenu. Co vidím, to si pamatuji. Co si vyzkouším, tomu rozumím." Stěžovatel prokázal, že právu rozumí. Při posuzování žádosti absolventa zahraniční fakulty o zápis do seznamu koncipientů by proto jako stěžejní kritérium mělo sloužit jeho právní vzdělání ve smyslu komplexního porozumění právu, které nutně vyžaduje i zmíněné právnické dovednosti a praktické zkušenosti, nikoliv jen studium "práva v knihách".
53. Ústavní soud tedy zrušil rozhodnutí obecných soudů z hmotněprávního důvodu porušení čl. 26 Listiny. Za takových okolností již nebylo nutné, aby se zabýval zbylými procesními námitkami stěžovatele o porušení zásady rovnosti, zákazu opomenutých důkazů, práva na zákonného soudce a porušení práva na spravedlivý proces obecně.
54. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud shledal zásah do stěžovatelova práva podle čl. 26 Listiny za protiústavní již v kroku potřebnosti, nemohl se zabývat přiměřeností tohoto zásahu v užším smyslu. Nad rámec výše popsaných nosných důvodů tohoto nálezu by však Ústavní soud rád uvedl, že má v tomto konkrétním případě pochybnosti i o přiměřenosti požadavku ČAK, aby si stěžovatel dostudoval potřebné znalosti v rámci mimořádného studia. Z vyjádření zástupců českých právnických fakult totiž vyplynulo, že ho v určité formalizované podobě poskytuje jen PF UK. PF MU disponuje jen informacemi "neformální" povahy, že si někteří studenti programu celoživotního vzdělávání či bakalářského studia těmito způsoby doplňují znalosti, aby splnili požadavky ČAK. Nelze tedy říci, že by ono mimořádné studium bylo tak dostupné, jak ČAK v průběhu řízení naznačovala, pokud ho prakticky nabízí jen PF UK. Stěžovatel by navíc za dostudování požadovaných předmětů musel v návaznosti na informace poskytnuté PF UK zaplatit celkově 100 000 Kč. [Jde celkově o 20 dílčích předmětů zpoplatněných 5 000 Kč za každý z nich. Konkrétně jde o předměty: Ústavní právo a státověda I a II, Občanské právo hmotné I, II, III a IV, Občanské právo procesní I, II a III, Trestní právo I, II, III a IV, Obchodní právo I, II a III a Správní právo I, II, III a IV. Ústavní soud vycházel z informací dostupných v seznamu předmětů na webových stránkách PF UK (viz https://goo.gl/DiuU18).] Je navíc velmi nejisté, jak dlouho by takové studium trvalo. PF UK vymezila jen jeho maximální délku na pět semestrů. Tvrzení ČAK, že by toto studium nebylo náročné po časové a finanční stránce, proto neodráží tyto skutečnosti. Ústavní soud má naopak důvodné pochybnosti o přiměřenosti požadavku, aby stěžovatel takové studium absolvoval. I na tyto skutečnosti musí být další dokazování před obecnými soudy zaměřeno.
55. Na rozdíl od jiných států, které výslovně v návaznosti na čl. 14 směrnice do svého práva zakotvily vyrovnávací opatření např. v podobě rozdílové zkoušky (viz bod 37 výše), požadavek ČAK na absolvování mimořádného studia navíc ani nemá zákonný podklad. Nelze přitom opomínat, že z čl. 26 Listiny plyne kromě negativního závazku státu, který byl v tomto případě porušen, i pozitivní povinnost státu naplňovat právo na svobodnou volbu povolání a činit konkrétní opatření k tomu, aby příslušné právo mohlo být realizováno [viz Bartoň, M. a kol. Základní práva. 1. vyd. Praha: Leges, 2016, s. 47-48; či Wagnerová, E. Funkce (dimenze) základních práv. In Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol., citováno výše, s. 16-17]. Měl by proto existovat zákonem předvídaný a racionální mechanismus, jak se tohoto práva domoci, obzvláště v unijním kontextu svobody hledat zaměstnání, pracovat, usadit se nebo poskytovat služby v kterémkoli členském státě (čl. 45 SFEU), svobody usazování (čl. 49 SFEU) a základního práva na svobodnou volbu povolání (čl. 15 Listiny základních práv Evropské unie).
56. Například v Německu je ve spolkovém zákoně o soudech a soudcích (Deutsches Richtergesetz, dále jen "DRiG") předvídatelně zakotveno, že osoba, která má zájem o absolvování povinné dvouleté přípravné služby pro všechny uchazeče o základní právnické profese, avšak univerzitní právnické vzdělání získala v jiném členském státě Evropské unie nebo v jiném členském státě Evropského hospodářského prostoru či ve Švýcarsku, může být na žádost připuštěna k výkonu přípravné služby (juristischer Vorbereitungsdienst) za splnění podmínek uvedených v § 112a DRiG, resp. absolvování dvoustupňové srovnávací zkoušky (Gleichwertigkeitsprüfung für die Zulassung zum Vorbereitungsdienst). Není náhodou, že se této srovnávací zkoušce "lidově" říká "Morgenbesser - Prüfung" podle výše hojně citovaného rozsudku Soudního dvora, který se problematikou zápisu advokátních koncipientů z jiných členských států Evropské unie zabýval. Podobný přístup navíc odpovídajícím způsobem zohledňuje všechny dotčené zájmy ústavněprávní i unijní relevance.
VI. Závěr
57. Ústavní soud shledal, že došlo k porušení práva stěžovatele na svobodnou volbu povolání a přístup k němu, které bylo omezeno jeho nezapsáním do seznamu koncipientů, přestože s ohledem na sledovaný legitimní cíl výkonu advokacie kvalifikovanými osobami, které zajistí profesionální poskytování právních služeb, nešlo o potřebné opatření. Obecné soudy neposkytly stěžovateli náležitou ochranu uvedeného ústavně zaručeného práva proti tomuto zásahu. Ústavní soud proto stěžovatelově ústavní stížnosti vyhověl a při konstatovaném porušení ústavně zaručeného práva podle čl. 26 Listiny zrušil napadené rozsudky Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 19. 2. 2013 č. j. 17 C 261/2011-60, Městského soudu v Praze ze dne 5. 11. 2013 č. j. 30 Co 379/2013-97 a Nejvyššího soudu ze dne 25. 11. 2015 č. j. 33 Cdo 2819/2014-148 [§ 82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Obvodní soud pro Prahu 1 bude v novém řízení vázán právním názorem Ústavního soudu.
58. Při hodnocení, zda vzdělání absolventa zahraniční právnické fakulty svým obsahem a rozsahem odpovídá obecnému vzdělání, které lze získat v magisterském studijním programu v oboru právo na vysoké škole v České republice podle § 37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o advokacii, nelze přihlížet pouze k získaným znalostem práva, ale je nutné přihlížet i k získaným právnickým dovednostem a případné právní praxi žadatele o zápis do seznamu koncipientů.
59. Ústavní soud závěrem doplňuje, že se v rámci výkladu rozhodných kritérií pouze zmínil o některých potenciálních skutkových aspektech věci, aniž by chtěl blíže závazně určovat směr dokazování a skutkových zjištění obecných soudů. Dále Ústavní soud zdůrazňuje, že podle okolností, které budou v budoucnu zjištěny o vzdělání získaném na konkrétní vysoké škole, zůstává ČAK zachována diskrece při hodnocení zákonných požadavků vyplývajících z § 37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o advokacii a při jejich ústavně souladné aplikaci. Závěry Ústavního soudu vychází z konkrétních okolností této věci. Nelze je zobecňovat v tom smyslu, že by právo absolventů zahraničních právnických fakult na svobodnou volbu povolání mělo vždy paušálně převážit nad zájmem na ochraně kvalifikovanosti a profesionality poskytování právních služeb v České republice. V každém konkrétním případě je naopak nutné vycházet z výše uvedených ústavněprávních principů. Jejich hodnocení může na odlišném skutkovém základě vést k opačným závěrům, než ke kterým se ve věci stěžovatele přiklonil Ústavní soud. Všechny tyto závěry jsou závazné pro obecné soudy, aniž lze vyloučit otevření otázky jejich věcné příslušnosti, v návaznosti na relevantní aspekty pravomoci soudů.
60. Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti bez nařízení jednání, neboť dospěl k závěru, že by od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).