37. Obdobně je možné odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1996sp. zn. III. ÚS 105/95(N 91/6 SbNU 171), ve kterém Ústavní soud dospěl k závěru, že nikoli ve všech případech, kdy ústavněprávní normy odkazují na zákon, je vyloučena bližší úprava nižšími normativními akty; tak je tomu pouze tehdy, kdy ústavní zákon takovou úpravu vyhrazuje výslovně pouze zákonu. Při provedení srovnání je pak zřejmé, že zatímco např. čl. 79 odst. 1 Ústavy stanoví možnost určit působnost ministerstva nebo jiného správního orgánu "pouze zákonem", ve vztahu ke státnímu zastupitelství takto striktní pravidlo stanoveno není. Argumentace zvolená v návrhu skupiny poslanců směřuje ke konstituování práva na "zákonného státního zástupce" obdobně, jak z čl. 38 Listiny vyplývá zásada zákonného soudce. Takové právo však Listina negarantuje (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2012sp. zn. IV. ÚS 3627/12).
38. Dále nelze souhlasit s tezí skupiny poslanců, že oprávnění vrchního státního zástupce a nejvyššího státního zástupce umožňuje manipulace a přesouvání konkrétních trestních kauz. Individuální rozhodování o příslušnosti je jak na úrovni soudů, tak i státních zastupitelství standardním postupem (viz např. § 25 trestního řádu nebo § 12d odst. 2 zákona o státním zastupitelství), kdy při splnění právním předpisem daných důvodů a formy takového postupu jde o postup v souladu s právem.
39. K tvrzenému rozporu s čl. 38 Listiny Vrchní státní zastupitelství v Olomouci uvedlo, že navrhovatelé nenapadají ústavní konformitu § 26 trestního řádu, a naopak napadají taková ustanovení, která se sama o sobě určování příslušnosti soudu netýkají. Napadená ustanovení řeší výlučně určování věcné a místní příslušnosti vrchních státních zastupitelství (respektive státního zástupce u nich činného) k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení. Celý § 15 jednacího řádu obsahuje organizační právní normy vztahující se k určování příslušnosti státního zastupitelství, nikoliv k určování příslušnosti soudů v přípravném řízení. Možná ovšem navrhovatelé nenapadají § 26 trestního řádu záměrně proto, že v již zmiňovaném usnesenísp. zn. IV. ÚS 3627/12o něm Ústavní soud uvedl, že toto ustanovení obsahuje jednoznačné a obecné pravidlo, které zajišťuje pevné a předvídatelné rozdělení agendy mezi věcně příslušné soudy.
40. Pokud jde o navrhovateli zmiňované konkrétní kauzy, Vrchní státní zastupitelství v Olomouci má za to, že se nejedná o případy, kdy by bylo aplikováno některé z ustanovení, která návrh napadá. Není tak zřejmá jejich souvislost s projednávanou věcí.
e) vyjádření Vrchního soudu v Praze
41. Vrchní soud v Praze sdělil, že nepovažuje za vhodné se ve věci vyjadřovat s ohledem na to, aby nepředjímal své závěry v trestní věci bývalého poslance MUDr. Davida Ratha, která by se k němu na základě opravného prostředku mohla dostat.
f) vyjádření Vrchního státního zastupitelství v Praze
42. Vrchní státní zastupitelství v Praze nejprve sdělilo, že navrhovatelé nesprávně deklarují dopad novely č. 4/2014 Sb. Z napadených ustanovení tato novelizace vnesla do jednacího řádu toliko druhou větu v § 15 odst. 3. Napadené znění § 15 odst. 5 jednacího řádu do něj bylo (tehdy jako odstavec 4) doplněno s účinností od 1. 10. 2005 novelou č. 88/2005 Sb. za působení ministra spravedlnosti JUDr. Pavla Němce, a jednací řád ho tak obsahuje devátým rokem. Jednací řád byl přitom v mezidobí opakovaně novelizován, a to vyhláškami č. 252/2007 Sb. (za ministra JUDr. Jiřího Pospíšila), č. 7/2010 Sb. (za ministryně JUDr. Daniely Kovářové) a č. 462/2011 Sb. (za ministra JUDr. Jiřího Pospíšila). Ani následující ministr spravedlnosti JUDr. Pavel Blažek, Ph.D., ustanovení § 15 odst. 5 jednacího řádu během svého ročního výkonu funkce zjevně neshledal neústavním. Lze tak připomenout nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2011sp. zn. Pl. ÚS 24/10(N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.), ve kterém Ústavní soud v situaci, kdy skupina navrhovatelů byla složena zejména ze zástupců politických stran podílejících se na výkonu vládní moci, kteří se svým souhlasným hlasováním na přijetí napadené právní úpravy přímo podíleli, naznačil, že v budoucnu by mohly být takové návrhy odmítány.
43. Napadená ustanovení jednacího řádu pak dle Vrchního státního zastupitelství v Praze odpovídají ústavněprávním nárokům, neboť čl. 80 Ústavy v souladu s vůlí ústavodárce obsahuje odkaz na zákonnou úpravu, kterou je zákon o státním zastupitelství, v němž pak zákonodárce předpokládá v jeho ustanovení § 40 prováděcí vyhlášku Ministerstva spravedlnosti, upravující odchylky z místní a věcné působnosti jednotlivých státních zastupitelství. V případě, že je Ministerstvo spravedlnosti oprávněno na základě legálního zmocnění upravit kromě místní i věcnou působnost ve smyslu § 15 jednacího řádu, jeví se výklad ustanovení tzv. fakultativní příslušnosti vrchního státního zastupitelství jako ústavně konformní a v souladu se zákonem o státním zastupitelství, a to s přihlédnutím k procesním zárukám, které tento institut obsahuje.
44. Navrhovatelé se v popisu procesních podmínek pro aplikaci napadených ustanovení jednacího řádu omezují na "pouhé spolurozhodnutí vrchního státního zastupitelství a nejvyššího státního zástupce". V této souvislosti je zapotřebí upozornit na nutnost splnění materiálních podmínek pro návrhem napadený postup. Zejména jde o podmínky stanovené v § 15 odst. 3 jednacího řádu (tzn. vyloučení trestní věci z věci doposud dozorované státním zástupcem vrchního státního zastupitelství, tedy spadající do jeho obligatorní příslušnosti) či v § 15 odst. 5 jednacího řádu (včetně závažnosti nebo skutkové či právní složitosti věci). Procesními podmínkami jsou pak souhlas nejvyššího státního zástupce a dále rozhodnutí ve formě usnesení k uvedenému postupu, přičemž, ačkoli není možná stížnost proti uvedeným rozhodnutím, mohou být taková usnesení ve světle shora popsaných stanovených podmínek stižena nezákonností či nicotností.
45. Takový mechanismus, který za splnění určitých, právním předpisem stanovených podmínek umožňuje výjimku, a to na základě zákonného a odůvodněného rozhodnutí, není vybočením z principu právního státu, včetně jeho zásady legální licence. Napadený institut je nutno vnímat nikoliv jako fakultativní působnost, nýbrž jako fakultativní příslušnost v konkrétních trestních věcech, neboť návrhem napadené procesní instituty lze aplikovat toliko za splnění podmínek, které je možno posoudit jen v konkrétní trestní věci. Napadená ustanovení jednacího řádu jsou formulována jasně a při logicky nutné míře určité obecnosti, na druhou stranu ale dostatečně konkrétně, aby z nich bylo jednoznačně zřejmé, který orgán je povolán k určení příslušnosti státního zastupitelství k výkonu dozoru nad přípravným řízením, jaký je rozsah takovéhoto určení a za jakých podmínek lze příslušnost takto stanovit.
46. V daných souvislostech je třeba současně vnímat i celkový kontext a smysl § 15 jednacího řádu. Zde stanovená zvláštní příslušnost vrchních státních zastupitelství k dozoru nad přípravným řízením byla spojena se vznikem odborů závažné hospodářské a finanční kriminality u těchto státních zastupitelství, což bylo důsledkem společenské poptávky po vytvoření nástroje k účinnějšímu boji s tímto druhem trestné činnosti. Do vytvoření zmíněných odborů byly vynaloženy nemalé finanční prostředky ze státního rozpočtu a jejich státní zástupci jsou v daných oblastech vysokými specialisty. Jejich cílem je ve složitých a rozsáhlých trestních věcech odbřemenit jinak příslušným státním zastupitelstvím. Tato skutečnost je spojena i s požadavkem na ekonomičnost řízení, což je zřejmé zejména z napadené druhé věty § 15 odst. 3 jednacího řádu. Zde předjímané věci vypadají typově tak, že mnohdy po velice dlouhém a složitém přípravném řízení vedeném u vrchních státních zastupitelství by měla nastat situace, že část stíhaného jednání by měl převzít nový státní zástupce a nový policejní orgán. To by logicky znamenalo mj. nutnost studia spisu a s tím spojené další prodloužení přípravného řízení. Dokončení přípravného řízení u vrchních státních zastupitelství i za nesplnění podmínek podle § 15 odst. 1 a 2 jednacího řádu je tak v těchto případech promítnutím zásady urychleného projednávání trestních věcí podle § 2 odst. 4 trestního řádu a ve svých důsledcích je ve prospěch obviněných. Jen pro dokreslení lze poukázat i na to, že obdobnou míru obecnosti jako napadená ustanovení jednacího řádu mají i kritéria odnětí a přikázání věci mezi soudy podle § 25 trestního řádu nebo § 23 odst. 1 trestního řádu, použitelná pro státní zastupitelství per analogiam.
47. K tvrzenému rozporu s čl. 79 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 Ústavy Vrchní státní zastupitelství v Praze uvádí, že úvahy v tom směru, že lze státní zastupitelství podřadit pod pojem "správní úřad" je třeba odmítnout, když nepochybně není ani ministerstvem. Státní zastupitelství není nadáno pravomocí vydávat v rámci své působnosti správní rozhodnutí a jimi rozhodovat o právech a povinnostech. Oporu pro tento názor lze najít i v (blíže neoznačeném) komentáři k Ústavě, kde se mimo jiné uvádí, že "čl. 79 je umístěn v hlavě třetí Ústavy, která je věnována moci výkonné, lze proto předpokládat, že z hlediska ústavního jsou ,správními úřady' míněny úřady státní, které vykonávají státní správu, tedy ,organizační složky státu' ve smyslu zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích". Rovněž Nejvyšší správní soud nepovažuje státní zastupitelství za správní úřad (viz jeho rozsudek č. j. 6 As 58/2004-45). Pokud článek 80 odst. 2 Ústavy stanoví, že postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon, pak tím nelze rozumět současně i povinnost zákonem stanovit též příslušnost státního zastupitelství. Pokud by to bylo záměrem zákonodárce, jistě by postupoval stejně jako u soudů, kde je třeba ale odkázat na čl. 38 odst. 1 větu druhou Listiny, kde je uvedeno, že příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Tomu odpovídá i obsah usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2012sp. zn. IV. ÚS 3627/12, dle kterého "právo na zákonného státního zástupce Listina negarantuje, přičemž článek 38 odst. 1 Listiny nelze vykládat natolik extenzivně, že by jím poskytnuté záruky byly rozšířeny i ve vztahu ke státnímu zástupci, a to z důvodu odlišnosti postavení státního zástupce v trestním řízení, jež má nejudiciální charakter. Státní zastupitelství není orgánem, který - stoje nad procesními stranami - autoritativně a definitivně rozhoduje o vině a trestu obviněného, ale jakožto strana v trestním řízení".
48. K ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy Vrchní státní zastupitelství v Praze uvedlo, že nelze ztotožňovat instituty působnosti a příslušnosti státního zastupitelství, neboť mají rozdílný obsah. Působnost je institut hmotného práva. Pravomocí jsou pak prostředky svěřené státnímu zastupitelství právě k realizaci jeho působnosti. Ve své judikatuře (viz usnesenísp. zn. IV. ÚS 566/12,II. ÚS 3935/12,II. ÚS 445/13čiI. ÚS 455/13; dostupná na http://nalus.usoud.cz) Ústavní soud dospěl k závěru, že dle § 26 trestního řádu má státní zástupce vrchního státního zastupitelství v rámci své místní působnosti ohledně výběru procesního soudu, respektive soudce okresního soudu, k podání návrhu v přípravném řízení na výběr. Napadaná znění odpovídají standardním právním úpravám o individuálním rozhodování o příslušnosti (např. § 25 trestního řádu, § 12d odst. 2 zákona o státním zastupitelství).
49. Co se týče tvrzeného rozporu s čl. 38 Listiny, Vrchní státní zastupitelství v Praze má za to, že napadená ustanovení neřeší určování příslušnosti soudu pro přípravné řízení ani příslušnosti soudů obecně. Meritum řešeného problému je tak třeba hledat spíše v ustanovení § 26 trestního řádu. Příslušnost soudu není zakládána jednacím řádem, který je v daném kontextu pouze jakýmsi technickým mezičlánkem, nýbrž trestním řádem. Případnou namítanou neústavnost by tak nepřinášel jednací řád, ale řád trestní. Ústavností předmětného § 26 trestního řádu se ovšem Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti již zabýval. Je možno odkázat na usnesenísp. zn. IV. ÚS 3627/12asp. zn. III. ÚS 1033/07.
50. Co se týče konkrétních trestních věcí zmiňovaných v návrhu, žádné z nich se znění napadených ustanovení § 15 jednacího řádu nedotýkalo.
51. Z uvedených důvodů má Vrchní státní zastupitelství v Praze za to, že podaný návrh není důvodný.
g) vyjádření Nejvyššího soudu
52. Nejvyšší soud - jeho trestní kolegium - s podaným návrhem souhlasí, a to s ohledem na čl. 38 odst. 1 Listiny. I když z praxe zatím nemá signalizovánu potřebu řešit tuto otázku nějakým sjednocujícím instrumentem, z principiálního hlediska nelze než dospět k závěru, že obě napadená ustanovení umožňují při výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení změnit příslušnost státního zastupitelství, čímž jsou s uvedeným ustanovením ústavního pořádku v kolizi. I když se čl. 38 odst. 1 Listiny výslovně týká jen soudu a soudce, je třeba trvat na tom, aby právní úprava činnosti státního zastupitelství s ním byla v souladu a aby nebránila jeho naplnění. Věcná příslušnost soudů v přípravném řízení je vždy dána okresnímu soudu a místní příslušnost se odvozuje od toho, který státní zástupce podal příslušný návrh (§ 26 odst. 1 trestního řádu). Příslušnost soudu je tím určena zásadně pro celé přípravné řízení s tím, že ke změně může dojít jen v důsledku postoupení věci z důvodu příslušnosti jiného státního zástupce činného mimo obvod tohoto soudu (§ 26 odst. 2 trestního řádu). Tato konstrukce činí příslušnost soudu v přípravném řízení závislou na tom, které státní zastupitelství v přípravném řízení vykonává dozor nad zachováváním zákonnosti. S ohledem na čl. 38 odst. 1 Listiny to znamená, že příslušnost státního zastupitelství musí být určena zákonem a že pokud mají být připuštěny odchylky v určení příslušnosti státního zastupitelství, musí být rovněž stanoveny zákonem, a nikoli podzákonným právním předpisem ústředního orgánu státní správy. Obě ustanovení, proti nimž směřuje návrh na zrušení, jsou takové povahy, že uvedenému požadavku neodpovídají.
h) vyjádření Nejvyššího státního zastupitelství
53. Nejvyšší státní zastupitelství k jednotlivým argumentům navrhovatelů zaslalo vyjádření v podstatě shodného znění jako Vrchní státní zastupitelství v Olomouci.
54. Ke své dosavadní aplikační praxi pak Nejvyšší státní zastupitelství dodalo, že v případě § 15 odst. 3 věty druhé jednacího řádu je nevelká, neboť tato právní úprava nabyla účinnosti teprve dne 24. 1. 2014. Do dne 13. 5. 2014 obdrželo od obou vrchních státních zastupitelství celkem 2 žádosti o udělení předchozího souhlasu (jedna byla ve stadiu prověřování a jedna ve stadiu vyšetřování) a v obou byl udělen. Co se týče § 15 odst. 5 jednacího řádu (do 23. 1. 2014 odstavec 4), v roce 2013 se jednalo o 14 a v roce 2014 do dne 13. 5. o 5 žádostí, přičemž u všech byl vysloven souhlas.
55. Nejvyšší státní zastupitelství dále zdůraznilo, že obdržené žádosti přezkoumává na podkladě spisového materiálu a své rozhodnutí (respektive opatření) o (ne)udělení předchozího souhlasu vždy řádně odůvodňuje. Ve své podstatě se jedná o zvláštní druh delegačního rozhodnutí (předchozí souhlas nejvyššího státního zástupce ve spojení s navazujícím procesním usnesením vrchního státního zastupitelství, že je příslušné k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení), kterým na rozdíl od "klasické" delegace dochází ke změně věcné příslušnosti. Na rozdíl od delegace podle § 25 trestního řádu (eventuálně podle § 12a odst. 2 zákona o státním zastupitelství), která může být provedena i bez návrhu (a podle § 25 trestního řádu z "důležitých důvodů"), postup podle § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5 jednacího řádu v praxi vyžaduje několikastupňovou kontrolu podmíněnou příslušným návrhem (žádostí) nižšího státního zastupitelství, předchozím souhlasem nejvyššího státního zástupce (který je či není udělen po přezkoumání nezbytných spisových materiálů, a to vždy písemně, přičemž opatření nejvyššího státního zástupce je řádně odůvodňováno) a následným navazujícím rozhodnutím vrchního státního zastupitelství o tom, že je příslušné k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení. Veškeré písemnosti týkající se tohoto postupu jsou součástí trestního spisu a ve stadiu po zahájení trestního stíhání jsou přístupné obviněnému a jeho obhajobě. Celý postup podle návrhem napadených ustanovení je tak transparentní a přezkoumatelný a v žádném případě se nejedná o projev svévole.
56. K praktickým důvodům udělování předchozích souhlasů podle § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5 jednacího řádu je možno také uvést, že typicky se jedná o skutkovou či právní složitost věci, její závažnost či rozsáhlost, dále o skutkovou či právní souvislost či procesní provázanost věci s jinou věcí zpracovávanou na odborech závažné hospodářské a finanční kriminality obou vrchních státních zastupitelství. V případě postupu podle § 15 odst. 3 věty druhé jednacího řádu (který je subsidiární k postupu podle § 15 odst. 5 jednacího řádu, jestliže nejsou splněna kritéria k udělení předchozího souhlasu podle § 15 odst. 5 jednacího řádu, např. z důvodu výše způsobené škody) je zřejmé, že může docházet k situacím, kdy je ze společného řízení vyloučena část věci, respektive řízení o některém trestném činu nebo proti některému z obviněných (např. z důvodu urychlení řízení či z jiných důležitých důvodů podle § 23 odst. 1 trestního řádu) a ve vyloučené věci již nadále není dána obligatorní věcná příslušnost podle § 15 odst. 1, eventuálně odst. 2 jednacího řádu, avšak jsou dány závažné důvody k tomu, aby byl výkon dozoru nadále vykonáván ze strany dosavadního vyššího (vrchního) státního zastupitelství, které bylo ve věci doposud činné (a které ve věci může kvalitně a bez prodlev nadále kontinuálně vykonávat dozor nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení včetně osobní odpovědnosti za výsledek a průběh takového řízení, které zpravidla bezprostředně souvisí s "kmenovou" částí vyloučené věci, ve které je jinak příslušnost vrchního státního zastupitelství obligatorně dána). I z praktického hlediska je třeba postupy podle § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5 jednacího řádu hodnotit jako užitečné, přispívající k odbornému a efektivnímu vedení trestního řízení. Nejvyšší státní zastupitelství tedy neshledává důvody ke zrušení napadených ustanovení.
ch) vyjádření České advokátní komory
57. Česká advokátní komora s argumenty navrhovatelů převážně nesouhlasí. Dle judikatury Ústavního soudu státní zastupitelství není součástí soudní moci a jeho postavení není ani se soudy srovnatelné ?viz nálezy Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 17/10(N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.),Pl. ÚS 3/09(N 121/57 SbNU 495; 219/2010 Sb.),Pl. ÚS 11/04(N 89/37 SbNU 207; 220/2005 Sb.) či usnesenísp. zn. I. ÚS 2632/12(dostupné na http://nalus.usoud.cz)?. K zásadně shodným závěrům o součásti státního zastupitelství jako součásti moci výkonné s postavením orgánu sui generis dospívá i právní doktrína (odkazuje se na stejné dílo, jak je zmíněno shora v bodě 33). Není-li pak státní zastupitelství možno z hlediska ústavněprávního považovat za orgán moci soudní, je třeba na něj aplikovat pouze ústavní principy moci výkonné, jíž je specifikou součástí. Navrhovatelé s odkazem na čl. 2 odst. 3 Ústavy vyvozují, že přípravné řízení musí být jako klasický prvek vrchnostenské činnosti státu ovládáno rovněž zásadou zákonnosti, avšak dle názoru České advokátní komory Ústava ani Listina neobsahují žádný požadavek na to, aby byla zákonem určena místní nebo funkční příslušnost konkrétního orgánu veřejné moci, není-li jím soud. Pouze ve vztahu k soudům používá čl. 38 Listiny pojem "příslušnost". Z pohledu ústavního zde není dán žádný striktní požadavek na určení příslušnosti státního zástupce ke konkrétní kauze na úrovni zákona. Tvrzení, která jsou stěžejním obsahem návrhu, již byla v judikatuře Ústavního soudu vyvrácena.
58. Přes tento nesouhlas s odůvodněním podaného návrhu se Česká advokátní komora domnívá, že zrušující, eventuálně interpretativní nález Ústavního soudu by mohl být ve věci vhodný. I když totiž napadená ustanovení nevykazují formální nedostatečnost, v konkrétních případech jsou zakotvené mechanismy zneužívány. Jde o nástroj aplikovaný zejména v politicky exponovaných kauzách. Je třeba konstatovat, že jsou státní zastupitelství, jež jsou v některých kauzách činnější než jiná a sama sebe zviditelňují. Druhým aspektem věci je pak to, že odebráním věci státnímu zástupci příslušnému podle místa spáchání trestného činu do mnohdy výrazně větší vzdálenosti dochází k narušení principů rovnosti účastníků konkrétního řízení v podobě zvýšení časové a logistické náročnosti úkonů prováděných v rámci obhajoby.
i) replika navrhovatelů
59. Ústavní soud zaslal obdržená vyjádření navrhovatelům k případné replice. Ti vyslovili souhlas s vyjádřením Nejvyššího soudu a naopak vyjádření Ministerstva spravedlnosti a státních zastupitelství je o nedůvodnosti podaného návrhu nepřesvědčila.
60. K vyjádření Ministerstva spravedlnosti navrhovatelé uvedli, že si toto ministerstvo neuvědomuje vazbu mezi státním zastupitelstvím a soudem pro přípravné řízení. Je pravda, že o řadě zásahů rozhoduje soud, ale na základě návrhu státního zástupce. Moc státního zastupitelství je významná, proto musí být i formální postupy při nakládání s touto mocí garantovány, včetně základní zásady zákonnosti činnosti státu jako celku, tedy i státního zastupitelství. Pokud zákon stanovuje příslušnost státního zastupitelství obecnou normou, podle níž před soudem zastupuje stát to státní zastupitelství, které u něj působí, nestanoví-li právní předpis jinak (§ 7 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství), pak se tato norma vztahuje i na působnosti v rámci přípravného řízení (návrhy na vazbu, odposlechy aj.). Pokud zákon umožňuje, že výjimku může stanovit právní předpis, je zřejmé, že takovou výjimku nemůže stanovit usnesení vrchního státního zastupitelství vydané se souhlasem nejvyššího státního zástupce. Tyto dva subjekty totiž nemohou vydávat právní předpisy, ale jen individuální právní akty a akty řízení. Ministerstvo nemůže úpravu zákona pokřivovat vydáním vyhlášky.
61. Vyjádření Nejvyššího státního zastupitelství navrhovatelé vytkli nepochopení rozdílu mezi vyhláškou a zákonem, když zákonné zmocnění nijak nepředpokládá, že by vyhláška měla ještě dále zmocnit k individuálnímu "šibování s kauzami" vrchní státní zastupitelství a nejvyššího státního zástupce. Napadené ustanovení by nebylo protiústavní jen tehdy, pokud by takovou možnost stanovil sám zákon a pokud by nemělo takové rozhodnutí státního zastupitelství - jako součásti moci výkonné a jedné ze stran soudního řízení - vliv na příslušnost soudu pro přípravné řízení. Pokud je zásada zákonné příslušnosti stanovena jako ochrana subjektů např. v přestupkovém řízení, tím spíše to platí o trestním řízení. Právo na zákonného státního zástupce sice nestanoví Ústava, ale stanoví je zákon. Dodržování tohoto požadavku je dáno i vazbou soudce pro přípravné řízení trestní na příslušné státní zastupitelství. Pokud by taková vazba nebyla, byla by možná zvůle ve změnách příslušnosti v rámci státního zastupitelství. Závěrem navrhovatelé zdůraznili, že ze statistiky uvedené ve vyjádření plyne výrazně narůstající tendence přesouvání věcí mezi lety 2011 až 2013, přičemž nejvyšší státní zástupce vždy všem návrhům "automaticky" vyhověl.
62. K vyjádření Vrchního státního zastupitelství v Praze navrhovatelé uvedli, že bagatelizuje ústavní požadavek zákonnosti, jestliže podle něj stačí, aby zákon odkázal na vyhlášku, a ta pak může upravit i věci, které nemají v zákoně podklad. Zmocnění pro vydání vyhlášky Ministerstva spravedlnosti obsažené v zákoně totiž nijak nepředpokládá, že vyhláška sama dále zmocní k rozhodování o příslušnosti státních zastupitelství konkrétní funkcionáře, aniž by to předpokládal zákon. Jedním ze základních nedostatků napadené úpravy je absence možnosti přezkumu změny příslušného státního zastupitelství z iniciativy obviněného; proto je nutno vyloučit libovůli formou rozhodování v individuálních případech mimo pravidla obecně určená právním předpisem, a to pouhým předpisem podzákonným. Pokud zákon neumožňuje, aby vrchní státní zastupitelství a nejvyšší státní zástupce měnili příslušnost státního zastupitelství, nemůže tak učinit ani vyhláška, natož pak společenská objednávka či ekonomické důvody. K námitce, že část napadeného ustanovení byla součástí jednacího řádu již před rokem 2014, navrhovatelé uvádějí, že až novelou č. 4/2014 Sb. došlo k posílení a rozšíření možnosti uplatnění protizákonné a neústavní libovůle při změně státního zastupitelství, která je mimo řádnou kontrolu soudní moci. Neústavnost či nezákonnost může být v právním řádu obsažena po delší dobu s tím, že vadné ustanovení není využíváno. Jak ale dokazuje statistika Nejvyššího státního zastupitelství, napadená úprava začala být nadužívána.
63. Z vyjádření České advokátní komory navrhovatelé dovozují, že v něm Česká advokátní komora jen s jinou argumentací uvádí důvody pro zrušení napadených ustanovení, především s odkazem na jejich zneužívání.
64. Konečně navrhovatelé v replice poukazují na nové konkrétní významné trestní věci, v nichž má docházet ke zneužívání napadených ustanovení, kdy "podivné změny příslušnosti trestních kauz mezi Čechami a Moravou přikrývá Nejvyšší státní zastupitelství", přičemž obhajoba možnost měnit příslušnost státního zastupitelství nemá, čímž je narušena "rovnost zbraní" před soudem. Závěrem navrhovatelé vyzvali Ústavní soud, aby "učinil přítrž" tomu, aby si státní zástupci mohli svým individuálním rozhodnutím bez podkladu v zákoně vybírat soud pro rozhodování o zásazích do práv lidí: "Je správné zrušit pomyslné vlaky mezi Prahou a Ostravou se zastávkou v Olomouci, které vezou vybrané trestní kauzy."
III. Posouzení návrhu z hlediska § 64 a 67 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů
65. Návrh byl podán podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu skupinou 27 poslanců a Ústavní soud má za to, že po formální stránce je v souladu s požadavky zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
66. Ústavní soud dále konstatuje, že přes Ministerstvem spravedlnosti zmíněné legislativní práce na novém zákoně o státním zastupitelství (viz shora bod 18) jsou napadená ustanovení jednacího řádu dosud v platnosti, a není tak dán důvod k zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
IV. Posouzení návrhu z hlediska § 68 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.
67. Dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud v řízení o zrušení právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení posuzuje, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
68. V tomto směru navrhovatelé brojí proti poslední úpravě znění napadených ustanovení provedené novelou č. 4/2014 Sb. s tím, že ji podepsala Mgr. Marie Benešová jakožto ministryně v demisi, ač vláda, která nemá důvěru Poslanecké sněmovny, se má soustředit jen na běžnou a nutnou údržbu státu.
69. Jak si však ve svém vyjádření všímá Ministerstvo spravedlnosti, Ústavní soud se k této problematice vyslovil ve svém nálezusp. zn. Pl. ÚS 6/07(viz výše). V něm mimo jiné konstatoval, že "institut pověření vlády ,v demisi' prozatímním výkonem jejích funkcí dle čl. 62 písm. d) Ústavy vychází z koncepce nutnosti permanentního působení výkonné moci, kdy v právním státě není žádoucí, aby kterákoliv moc ve státě nebyla po určitou dobu svým vrcholným orgánem vykonávána. Koncept předem omezené pravomoci prozatímní vlády, typicky vyloučením určitých aktů z její pravomoci, v sobě nese riziko, že rigidní - nebo při stanovení mezí relativních (či neurčitých) naopak nejisté - hranice takového omezení ztíží řádné fungování celé moci výkonné, ... není řešením vládní krize přenášení politické kontroly prozatímní exekutivy na Ústavní soud ... Režim prozatímní vlády klade odpovědnost především na samotnou Poslaneckou sněmovnu, které je tak dán (časový) prostor k vytvoření dostatečné politické většiny pro vyslovení důvěry nové stabilní vládě ... Nositelem ústavně politické odpovědnosti za činnost ministerstva je příslušný ministr, který je v tomto směru kontrolován běžnými prostředky parlamentní demokracie, jako jsou interpelace (čl. 53 odst. 1, 2 Ústavy), citační právo Poslanecké sněmovny a jejích orgánů nebo vyšetřovací komise (čl. 30, čl. 38 odst. 2 Ústavy). Dalším kontrolním mechanismem, kterým je sledována činnost a volán k ústavněprávní odpovědnosti ministr, je i možnost jeho odvolání z funkce. Podle čl. 74 Ústavy tento kontrolní mechanismus přísluší předsedovi vlády (návrh na odvolání ministra) a prezidentovi republiky (odvolání samotné)".
70. Ústavní soud v uvedeném nálezu též zdůraznil již od počátku existující restrikce podzákonné normotvorby, kdy "prostřednictvím podmínky zákonného zmocnění (čl. 79 odst. 3 Ústavy) je existence či neexistence takového zmocnění vždy v dispozici zákonodárce. V tomto ohledu - při respektu k vyvažování vztahů mezi mocí výkonnou a zákonodárnou - zde není naléhavá potřeba vyvozovat zvláštní ústavní omezení ministerstva či jiného správního orgánu pro jejich podzákonnou normotvorbu v ústavním pořádku ... Je to výhradně Parlament, který v konkrétní věci shledá nezbytnost, příp. vhodnost vydání podzákonného předpisu pro řádné provedení zákona". Dle názoru Ústavního soudu ministerstva a jiné správní úřady ani "nemají přímou existenční vazbu - na rozdíl od vlády - na politickou vůli (důvěru) Poslanecké sněmovny. Ministr je odpovědný vládě, Poslanecké sněmovně toliko zprostředkovaně". Ústavní soud tak v nálezusp. zn. Pl. ÚS 6/07uzavřel, že "ústavně zakotvená pravomoc ministerstva k vydávání podzákonných právních předpisů dle čl. 79 odst. 3 Ústavy není ex constitutione zvláštním způsobem omezena - co do rozsahu a obsahu - za situace, kdy je ministerstvo řízeno ministrem, který je členem vlády prozatímně pověřené výkonem jejích funkcí dle čl. 62 písm. d) Ústavy", byť zároveň zdůraznil, že je nutno důsledně uplatnit "obecné požadavky na delegovanou normotvorbu, která se musí pohybovat toliko v restriktivně interpretovaných mezích obsahu, rozsahu a - zejména - účelu zmocňovací normy".
71. Pouhá skutečnost, kterou namítají navrhovatelé, že novelu č. 4/2014 Sb. podepsala Mgr. Marie Benešová jakožto ministryně v demisi, tak sama o sobě nemůže být důvodem ke zrušení návrhem napadených ustanovení.
V. Znění napadených ustanovení jednacího řádu a související právní úpravy
72. Ustanovení § 18 trestního řádu upravující místní příslušnost soudů v trestním řízení zní:
"(1) Řízení koná soud, v jehož obvodu byl trestný čin spáchán.
(2) Nelze-li místo činu zjistit nebo byl-li čin spáchán v cizině, koná řízení soud, v jehož obvodu obviněný bydlí, pracuje nebo se zdržuje; jestliže se nedají tato místa zjistit nebo jsou mimo území České republiky, koná řízení soud, v jehož obvodu čin vyšel najevo."
73. Ustanovení § 26 trestního řádu upravující příslušnost soudů v přípravném řízení trestním zní:
"(1) K provádění úkonů v přípravném řízení je příslušný okresní soud, v jehož obvodě je činný státní zástupce, který podal příslušný návrh.
(2) Soud, u něhož státní zástupce podal návrh podle odstavce 1, se stává příslušným k provádění všech úkonů soudu po celé přípravné řízení, pokud nedojde k postoupení věci z důvodu příslušnosti jiného státního zástupce činného mimo obvod tohoto soudu."
74. Územní působnost a příslušnost státních zastupitelství upravuje zákon o státním zastupitelství v § 7, který zní:
"(1) Sídla státních zastupitelství a obvody jejich územní působnosti se shodují se sídly a obvody soudů.
(2) Státní zastupitelství je příslušné k zastupování státu u soudu, u něhož toto státní zastupitelství působí, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak."
75. Zmocnění k vydání vyhlášky upravuje zákon o státním zastupitelství v § 40, který zní:
"(1) Ministerstvo stanoví vyhláškou
a) jednací řád státního zastupitelství,
[b) zrušeno],
c) postup při výběru právních čekatelů a při jejich přijímání do pracovního poměru,
d) obsahovou náplň čekatelské praxe, její organizaci a podrobnosti o závěrečné zkoušce,
e) okruh úkonů, které mohou být prováděny právními čekateli.
(2) Ministerstvo může vyhláškou stanovit výjimky ohledně sídel a územních obvodů vrchních, krajských a okresních státních zastupitelství, v obvodu vrchního, krajského nebo okresního státního zastupitelství zřídit jeho pobočky nebo zřídit státní zastupitelství s výlučnou působností anebo určit, že věci určitého druhu z obvodu několika státních zastupitelství bude vyřizovat jedno státní zastupitelství."
76. Jednací řád obsahuje oddíl nadepsaný "Věcná příslušnost státních zástupců v přípravném řízení trestním" obsahující ustanovení § 12 až 16. Jejich platné znění je následující (napadená ustanovení jsou zvýrazněna tučně):
"§ 12
(1) K výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení trestním je příslušný státní zástupce přidělený ke státnímu zastupitelství, které působí při soudu, jenž by byl příslušný konat ve věci po podání obžaloby řízení v prvním stupni, pokud tato vyhláška nestanoví jinak. Nemůže-li úkon vztahující se k postupu před zahájením trestního stíhání pro jeho neodkladnost provést příslušný státní zástupce, provede jej státní zástupce nepříslušný, který v takovém případě příslušného státního zástupce o provedení úkonu bez zbytečného odkladu vyrozumí a věc mu předá.
(2) Nelze-li pro neúplnost skutkových zjištění určit příslušnost státního zástupce k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení trestním v době, kdy policejní orgán sepsal záznam o zahájení úkonů trestního řízení, doručí se tento záznam státnímu zástupci státního zastupitelství odpovídajícího stupně v sídle policejního orgánu nebo jeho organizační složky. Jde-li o policejní orgán s působností pro území celé České republiky, doručí jej policejní orgán krajskému státnímu zastupitelství v sídle policejního orgánu nebo jeho organizační složky, u něhož je činná osoba, která tento úkon učinila.
(3) Není-li touto vyhláškou stanoveno jinak, státní zástupce, jemuž byl doručen záznam o zahájení úkonů trestního řízení a který se nepovažuje za místně nebo věcně příslušného, učiní veškerá opatření, která nesnesou odkladu, včetně vydání rozhodnutí, jež činí státní zástupce podle trestního řádu při použití operativně pátracích prostředků, která náleží do působnosti státního zastupitelství a ke kterým je oprávněn, tak, aby nedošlo ke zmaření účelu trestního řízení. Jinak postoupí věc k dalšímu řízení státnímu zastupitelství místně a věcně příslušnému. O postoupení věci současně vyrozumí policejní orgán, jenž mu záznam o zahájení úkonů trestního řízení doručil.
§ 13
Ve věcech, v nichž přísluší konat vyšetřování nebo zkrácené přípravné řízení státnímu zástupci (§ 10 odst. 2), vykonává dozor nad zachováváním zákonnosti při postupu před zahájením trestního stíhání státní zástupce, který by byl jinak příslušný konat ve věci vyšetřování nebo zkrácené přípravné řízení, pokud na základě zjištěných skutečností lze tuto příslušnost státního zástupce určit. Vyjde-li najevo skutečnost, že jde o takový trestný čin, až v průběhu prověřování skutečností důvodně nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin, státní zástupce, který v této době vykonává dozor, věc neprodleně předá takovému státnímu zástupci. Ustanovení § 12 odst. 3 se užije obdobně.
§ 14
Vyšší státní zastupitelství je příslušné k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení ve věci, kterou odňalo bezprostředně nižšímu státnímu zastupitelství, a působí v ní samo.
§ 15
(1) K výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení ve věcech úmyslných trestných činů
a) spáchaných při činnosti banky, investiční společnosti nebo investičního fondu, obchodníka s cennými papíry, pojišťovny, zdravotní pojišťovny, penzijního fondu, stavební spořitelny anebo spořitelního a úvěrního družstva, byla-li jimi způsobena škoda nejméně 150 mil. Kč,