Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaj), Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Josefa Fialy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 19. dubna 2016sp. zn. Pl. ÚS 4/14ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejichž jménem jedná poslanec JUDr. Pavel Blažek, Ph.D., na zrušení § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5 vyhlášky č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Ministerstva spravedlnosti jako účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 201/2016 Sb.).
Návrh na zrušení § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
Odůvodnění
I. Rekapitulace návrhu
1. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 26. 3. 2014 skupina poslanců Poslanecké sněmovny (dále též jen "navrhovatelé") navrhla Ústavnímu soudu zrušení ustanovení § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "jednací řád").
2. Navrhovatelé nejsou zcela spokojeni již s procedurou, jakou byla vytvořena poslední podoba napadených ustanovení skrze novelizující vyhlášku č. 4/2014 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "novela č. 4/2014 Sb."). Tuto novelu podepsala ministryně spravedlnosti dne 2. 1. 2014 ve vládě, které Poslanecká sněmovna nevyslovila důvěru a která podala demisi. Mgr. Marie Benešová jako ministryně v demisi a bez důvěry neměla legitimitu měnit příslušnost státního zastupitelství. V parlamentní demokracii se vláda, která nemá parlamentní důvěru, má soustředit jen na běžnou a nutnou údržbu státu. Změny v příslušnosti orgánů činných v trestním řízení s dopadem na ústavní právo osob na zákonného soudce do běžné a neodkladné správy nepatří.
3. Dále pak navrhovatelé namítají rozpor s čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), dle kterého státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, a s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), dle kterého státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Státním orgánem je i státní zastupitelství. To má rozsáhlá práva v přípravném řízení trestním, kdy dozoruje činnost policejního orgánu, ale také může samo vyšetřovat některé trestné činy. Je logické, že přípravné trestní řízení, jako prvek vrchnostenské činnosti státu, musí být ovládáno zásadou zákonnosti, kterážto je právě obsažena v uvedených ustanoveních Ústavy a Listiny. Do zásady zákonnosti patří i to, že ve vrchnostenské činnosti nemůže být činný jakýkoliv státní orgán, ale jen orgán příslušný ze zákona, a to z pohledu stanovení věcné i místní příslušnosti. V dané věci je tedy porušen požadavek na to, aby příslušnost státního orgánu byla dána zákonem.
4. Napadená úprava je dle navrhovatelů zároveň obdobně rozporná i s čl. 79 odst. 1 Ústavy, dle kterého ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem, a s čl. 80 odst. 2 Ústavy, dle kterého postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon. Navrhovatelé jsou toho názoru, že podmínka zákonnosti zakotvená těmito ustanoveními se nevztahuje pouze na stanovení působnosti státního zastupitelství jako celku, ale i jeho jednotlivých úřadů (orgánů) ve formě jejich příslušnosti. Pokud Ústava nechává určitou úpravu obyčejnému zákonu, je povinností zákonodárce takovou úpravu věcně skutečně provést a nelze ji dále přenechávat podzákonným předpisům, pokud samotná Ústava neumožňuje další přenesení na tyto předpisy.
5. Dále navrhovatelé upozorňují, že pokud Ústava ve svém čl. 79 odst. 3 uvádí, že ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny, pak takto vydávané podzákonné předpisy, a tedy i předpisy vydané podle zmocňovacího ustanovení v § 40 odst. 2 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o státním zastupitelství"), nemohou umožnit další, terciární normotvorbu. Napadená ustanovení však tomuto zákazu terciární normotvorby odporují, neboť umožňují, aby byla stanovena příslušnost dozorového státního zastupitelství pouhým spolurozhodnutím vrchního státního zastupitelství a nejvyššího státního zástupce. Nejenom tedy, že je, jak vyloženo výše, v dané věci porušen požadavek na to, aby příslušnost státního orgánu byla dána zákonem, ale dochází dokonce k tomu, že příslušnost není vůbec stanovena normativním právním aktem. Příslušnost jinak daná dle obecných pravidel totiž může být změněna terciární normotvorbou - individuálním rozhodnutím - fakticky spolurozhodnutím vrchního státního zastupitelství a nejvyššího státního zástupce. Zároveň nejsou ani dány jasné limity pro toto rozhodnutí - záleží na volné úvaze obou dotčených státních zastupitelství a je dán prostor pro libovůli.
6. Nerespektován byl dle navrhovatelů i čl. 38 odst. 1 Listiny, dle kterého nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci a příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Soudem pro přípravné řízení je okresní soud podle sídla státního zastupitelství, které podalo návrh soudu. V případě změny státního zastupitelství v přípravném trestním řízení je ústavně pochybné, že se "automaticky" mění i příslušnost soudu pro rozhodování v přípravném řízení trestním např. o vazbě, odposleších atd. Zákonným soudcem je v přípravném řízení trestním soudce okresního soudu, který působí v obvodu dozorujícího státního zástupce, přičemž právní řád předpokládá, že dozorující státní zástupce bude ze státního zastupitelství, v jehož obvodu se trestný čin stal. Tím, že se změní dozorující státní zastupitelství, změní se i soudce rozhodující o vazbě, což má již ústavní rozměr. Nadto současná situace, kdy státní zastupitelství mohou vyvolat změnu příslušnosti soudu, vytváří i nerovnost "zbraní", neboť obhajoba takovou možnost nemá.
7. Závěrem navrhovatelé odkazují na některé mediálně známé kauzy, např. senátora Jiřího Čunka či bývalého poslance MUDr. Davida Ratha, kdy problematičnost daných ustanovení se jim u nich jeví být patrná.
8. Navrhovatelé mají za to, že pochybnosti vzbuzují i další části jednacího řádu, nicméně s odůvodněním, že se rozhodli napadnout pouze ustanovení nejvíce problematická, navrhují, aby Ústavní soud zrušil jeho ustanovení § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5, a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Zároveň požádali, aby vzhledem k důležitosti zásady nemožnosti být odňat svému zákonnému soudci byl jejich návrh projednán přednostně.
II. Vyjádření účastníka řízení a amici curiae
a) vyjádření Ministerstva spravedlnosti
9. Ministerstvo spravedlnosti k výzvě k vyjádření učiněné dle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, připomenulo, že jednací řád jako takový má oporu v zákonném zmocnění v zákoně o státním zastupitelství. Pokud se jedná o zpochybnění legitimity ministryně spravedlnosti Marie Benešové, v té době členky vlády, která nezískala důvěru Poslanecké sněmovny, odkázalo na nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2010sp. zn. Pl. ÚS 6/07(N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.), zejména pak na jeho bod 61.
10. Dále pak Ministerstvo spravedlnosti sdělilo, že navrhovatelé přehlíží specifické postavení státního zastupitelství, jemuž Ústava svěřuje v čl. 80 klíčový úkol, kterým je zastupování veřejné žaloby. V tomto ohledu je nutno zdůraznit, že výkon veřejné žaloby pojmově není rozhodováním o (základních) právech osob. Činnost státního zastupitelství se pak pohybuje v dostatečně určitém právním rámci představovaném čl. 80 Ústavy, zákonem o státním zastupitelství, zákonem č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a jednacím řádem. Pokud ustanovení § 40 zákona o státním zastupitelství explicitně umožňuje úpravu jednacího řádu vyhláškou, včetně úpravy (nejen místní) příslušnosti jednotlivých státních zastupitelství, zjevně tím není prolomena zásada výkonu veřejné moci v mezích a způsobem, který stanoví zákon.
11. Tvrzení, že napadená ustanovení systémově dávají prostor k libovůli, lze rovněž odmítnout, neboť jakékoliv rozhodování státního zastupitelství se vždy řídí řadou principů a zásad plynoucích z trestního řádu, zákona o státním zastupitelství (viz např. jeho ustanovení § 2 odst. 2), případně z dalších zákonů. Z hlediska formální argumentační korektnosti návrhu lze v tomto bodu zdůraznit, že v ústavně konformně vykládaném právním řádu je pojmově vyloučeno, aby právní úprava obsahovala zmocnění k aplikaci libovůle. Libovůlí judikatura Ústavního soudu rozumí individuální excesy, při kterých právo naopak respektováno není, kdy se rozhodující orgán svými úvahami zcela odpoutá od skutkového či právního stavu. Při interpretaci Ústavy a Listiny, které se navrhovatelé dovolávají, by podzákonná normotvorba v zásadě nebyla možná.
12. Ústavní soud také již uvedl, že ústavní pořádek nezaručuje právo na "zákonného státního zástupce" (usnesení ze dne 27. 11. 2012sp. zn. IV. ÚS 3627/12, dostupné na http://nalus.usoud.cz). V zásadě si lze rovněž představit situaci, kdy soustava státního zastupitelství zčásti nebo zcela nebude kopírovat soustavu (trestních) soudů, respektive, kdy státní zastupitelství jako monokratický a centralizovaný orgán nebude vnitřně horizontálně ani vertikálně členěno, tedy otázka místní či věcné příslušnosti a "zákonného státního zástupce" zcela odpadne, neboť bude jen jedno státní zastupitelství, vždy příslušné. Nikoliv státní zastupitelství, ale jen soudy mají i jednotlivě ústavně chráněné postavení (i co do jednotlivého zákonného soudce). Odkázat je třeba i na usnesení Ústavního soudu, kterými byly námitky směřující proti dosavadní konstrukci místní příslušnosti státního zastupitelství odmítnuty, ačkoliv Ústavní soud měl dostatek prostoru se k problematice vyjádřit (např. usnesení ze dne 23. 10. 2012sp. zn. I. ÚS 3807/12, ze dne 22. 11. 2012sp. zn. I. ÚS 3569/12, ze dne 13. 11. 2012sp. zn. I. ÚS 3906/12, ze dne 26. 11. 2012sp. zn. I. ÚS 3556/12a ze dne 19. 2. 2013sp. zn. II. ÚS 4717/12; dostupná na http://nalus.usoud.cz). Účastník řízení se proto domnívá, že otázku místní příslušnosti státního zastupitelství v přípravném řízení je možno obecně upravit podzákonným právním předpisem, respektive, že pro tuto problematiku nelze dovodit výhradu zákona, a to ani v objektivní rovině (nejedná se o postavení ani působnost státního zastupitelství ve smyslu čl. 80 Ústavy), ani s ohledem na výhradu ve vztahu k mezím subjektivních základních práv, neboť otázka místní příslušnosti státního zastupitelství vůbec není způsobilá základní práva zasáhnout (při absenci ústavně zaručeného práva na "zákonného státního zástupce").
13. K tvrzenému rozporu s čl. 79 odst. 1 Ústavy Ministerstvo spravedlnosti uvedlo, že nesouhlasí s podřazením státního zastupitelství pod pojem "správní úřad" ve smyslu uvedeného článku. Ze systematiky naopak plyne, že státní zastupitelství (čl. 80) existuje vedle ministerstev a jiných správních úřadů (čl. 79), tedy nikoliv jako jejich podkategorie, a to i s ohledem na to, že Ústavou svěřený úkol, tedy zastupování veřejné žaloby, se nijak s činností správních úřadů neprolíná. Takto lze poukázat i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2011 sp. zn. 2 As 93/2011, dle kterého stěžejním úkolem státního zastupitelství "je zastupování státu veřejnou žalobou v trestním řízení. Z ústavního zakotvení státního zastupitelství lze dovozovat, že se nejedná o správní úřad ve smyslu čl. 79 Ústavy, nýbrž že jde o specifický státní orgán moci výkonné, který je ve specifickém vztahu podřízenosti k Ministerstvu spravedlnosti". Rovněž Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 17/10ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.) uvedl, že státní zastupitelství není součástí moci soudní, zároveň však "není přímou státní správou" (bod 39). Pokud se jedná o tvrzený rozpor s čl. 80 odst. 2 Ústavy, lze opět poukázat na to, že Ústava zřizuje státní zastupitelství jako celek, jako jeden orgán, přičemž jednotlivé složky, které jsou v kontextu zákona o státním zastupitelství označovány jednotlivě jako "ta" státní zastupitelství, citovaným ustanovením předjímány nejsou.
14. Co se týče čl. 79 odst. 3 Ústavy, toto ustanovení svěřuje ministerstvům a jiným správním úřadům pravomoc k vydávání podzákonných právních předpisů, k jejíž realizaci však může dojít jen na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Uvedené ustanovení je třeba vykládat restriktivně v tom smyslu, že toto zmocnění musí být konkrétní, jednoznačné a jasné [srov. nález ze dne 21. června 2000sp. zn. Pl. ÚS 3/2000(N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. Pakliže tomu tak je, Ústavní soud zkoumá, zda byl podzákonný právní předpis vydán státním orgánem k tomu oprávněným a v mezích jeho kompetence, tedy zda se při výkonu této pravomoci státní orgán pohyboval v mezích a na základě zákona (secundum et intra legem), a nikoliv mimo zákon (praeter legem). Ze zmocňovacího ustanovení musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě podrobnější, než stanovuje zákon. Ani v takovém případě však podzákonný právní předpis nesmí zasahovat do věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonem (tzv. výhrada zákona) [srov. nález ze dne 18. srpna 2004sp. zn. Pl. ÚS 7/03(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), nález ze dne 22. října 2013sp. zn. Pl. ÚS 19/13(N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)].
15. Účastník řízení nesouhlasí s tezí, že postupoval ultra vires, pokud vydal vyhlášku (v napadeném rozsahu). Z ustanovení § 40 odst. 1 písm. a) zákona o státním zastupitelství jednoznačně plyne zmocnění zákonodárce v rozsahu vydání vyhlášky, kterou se vydává jednací řád státního zastupitelství. Při zdůraznění ústavní koncepce státního zastupitelství jako jednoho celku lze nepochybně považovat vztahy mezi jednotlivými složkami státního zastupitelství (které nejsou ústavně předepsány) za materii způsobilou pro regulaci právě na úrovni jednacího řádu. Lze si obtížně představit racionální postup zákonodárce, který by ministerstvo výslovně zmocnil např. ke zřízení státního zastupitelství s výlučnou působností (srov. § 40 odst. 2 zákona o státním zastupitelství), aniž by umožnil jakkoliv stanovit vyhláškou (jednacím řádem) věcnou či místní příslušnost takového státního zastupitelství (v přípravném řízení), čímž by "výlučnost" takového státního zastupitelství byla prakticky popřena. Rovněž je možno odmítnout tezi, že napadená ustanovení jsou v rozporu se zákazem terciární normotvorby, neboť rozhodnutí na základě nich učiněná nepochybně nejsou normativními právními akty, nýbrž individuálními rozhodnutími, která pojmově představují aplikaci normy v konkrétním případě, nikoliv tvorbu nové normy.
16. Pokud jde o tvrzený rozpor s čl. 38 Listiny, Ministerstvo spravedlnosti se domnívá, že tyto námitky jsou ultra petitum, neboť nesměřují proti ustanovením vyhlášky, nýbrž vůči konstrukci § 26 trestního řádu.
17. K individuálním případům zmíněným navrhovateli se Ministerstvo spravedlnosti nehodlá vyjadřovat krom vyslovení pochybnosti, zda v nich byla napadená ustanovení vůbec aplikována, obzvláště pak v případě § 15 odst. 3 věty druhé jednacího řádu, kde to lze vyloučit z hlediska časové působnosti.
18. Ministerstvo spravedlnosti s odkazem na usnesení Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 9/13ze dne 12. 11. 2013 asp. zn. Pl. ÚS 10/09ze dne 24. 1. 2012 připomnělo, že Ústavní soud nemusí přistoupit k okamžitému zrušení právního předpisu, pokud zákonodárce sám postupuje v legislativním procesu s cílem napadená ustanovení zrušit či změnit. V dané souvislosti poukázalo na vládní návrh zákona o státním zastupitelství a vládní návrh zákona o změně některých zákonů souvisejících s přijetím zákona o státním zastupitelství, předložené Poslanecké sněmovně v roce 2013 (VI. volební období, tisky č. 1054 a 1055), a sdělilo, že tyto sice byly vládou vzaty zpět (usnesení vlády ze dne 24. 7. 2013 č. 555), avšak že v současné době jsou tyto návrhy zákonů přepracovávány a v souladu s plánem legislativním prací vlády na rok 2014 se lze domnívat, že by ještě v roce 2014 mohlo dojít k jejich opětovnému předložení, "což by vedlo k řešení dané situace".
19. Závěrem Ministerstvo spravedlnosti navrhlo podaný návrh zamítnout.
b) opatřování dalších vyjádření
20. Veřejná ochránkyně práv k výzvě Ústavního soudu učiněné dle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 404/2012 Sb., sdělila, že svého práva na vstup do řízení nevyužívá.
21. Ústavní soud též pro účely dle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyzval k vyjádření Vrchní soud v Olomouci, Vrchní státní zastupitelství v Olomouci, Vrchní soud v Praze, Vrchní státní zastupitelství v Praze, Nejvyšší soud, Nejvyšší státní zastupitelství a Českou advokátní komoru.
c) vyjádření Vrchního soudu v Olomouci
22. Vrchní soud v Olomouci uvedl, že dlouhodobě zastává stanovisko, dle něhož úprava příslušnosti státního zastupitelství by měla být zařazena do zákona o trestním řízení soudním (trestní řád), a věří, že se tato otázka stane součástí diskuse o připravované rekodifikaci trestního řádu. Jinak možnosti reakce na argumenty navrhovatelů blíže nevyužil a toliko krátce sdělil, že v rámci evidenčního senátu jeho trestního úseku nebyla zaznamenána žádná rozhodovací činnost související s napadenými ustanoveními.
d) vyjádření Vrchního státního zastupitelství v Olomouci
23. Vrchní státní zastupitelství v Olomouci nejprve připomnělo, že příslušnost vrchních státních zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení v nejzávažnějších případech hospodářské kriminality, ale i v typově jiných závažných případech korupčního charakteru byla zavedena vyhláškou č. 311/2000 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění vyhlášky č. 265/1997 Sb. a vyhlášky č. 218/1998 Sb., ode dne 5. 10. 2000. Praktické problémy s postihem těchto typů trestné činnosti ukázaly nezbytnost vyšší míry centralizace a specializace státních zástupců, které bylo možné dosáhnout právě ustavením specializovaných odborů na vrchních státních zastupitelstvích. Původní koncept příslušnosti vrchních státních zastupitelství počítal pouze s tzv. obligatorní příslušností s možností delegace některých trestních věcí, které formálně splňovaly podmínky obligatorní příslušnosti vrchních státních zastupitelství, avšak materiálně se nejednalo o případy mimořádně závažné, právně či skutkově složité, na nižší státní zastupitelství. Tento koncept příslušnosti vrchních státních zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení v jádru zůstal do dnešního dne v podstatných bodech nezměněn, postupně ale byl modifikován v reakci na praktické poznatky a aplikační problémy.
24. Významnější změnu v konceptu příslušnosti vrchních státních zastupitelství přinesla vyhláška č. 88/2005 Sb., kterou se mění vyhláška č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "novela č. 88/2005 Sb.") s účinností od 28. 2. 2005. Tou byla vedle tzv. obligatorní příslušnosti vrchních státních zastupitelství (§ 15 odst. 1 a 2) zavedena i tzv. fakultativní příslušnost. Nově bylo umožněno rozhodnout o příslušnosti vrchního státního zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení i v případech tzv. bankovní kriminality či trestné činnosti spáchané ke škodě státu, které nesplňovaly škodní limit stanovený v § 15 odst. 1 písm. a) až c) jednacího řádu, pokud to vyžadovala závažnost, právní či skutková složitost věci. K takové atrakci věci byl (a dosud je) vyžadován předchozí souhlas nejvyššího státního zástupce. Rozhodnutí se vydává formou usnesení.
25. Důvodem novely č. 88/2005 Sb. bylo jednak zjištění, že řada mimořádně závažných či složitých (právně či skutkově) případů nedosahuje škodního limitu, takže se jimi nemohou zabývat specializovaní státní zástupci na vrchních státních zastupitelstvích, ačkoli šlo o případy, které z hlediska modu operandi, sofistikovanosti a složitosti provedení či z dalších hledisek byly zcela srovnatelné s případy, které podmínky obligatorní příslušnosti splňovaly. Jednalo se např. o případy některých "zkrachovalých kampeliček", úvěrových podvodů nebo pyramidových podvodů - tzv. "letadel" apod., ale také o případy, u nichž není znakem trestného činu "způsobení škody", nýbrž znak "prospěchu", případně je vyčíslení škody relativně nízké (nižší než stanovený škodní limit v § 15 jednacího řádu), avšak jedná se o velmi rozsáhlé a složité případy (typicky se jedná o případy manipulací s veřejnými zakázkami v objemu stamilionů či miliard Kč apod.).
26. Další skupinu případů, které vyžadovaly zavedení tzv. fakultativní příslušnosti, představovaly trestní věci, které byly vyloučeny ze společného řízení vedeného původně u vrchního státního zastupitelství pro některý z trestných činů uvedených v § 15 odst. 1 jednacího řádu, přičemž po vyloučení ze společného řízení vyloučený skutek již nesplňoval podmínky obligatorní příslušnosti vrchního státního zastupitelství, a tato vyloučená věc tak musela být postupována nižšímu státnímu zastupitelství, byť jinak byla dána věcná či subjektivní souvislost s původní trestní věcí. Jednalo se zejména o případy vyloučení některého z obviněných k samostatnému řízení pro skutek, který sám o sobě nespadal do příslušnosti vrchního státního zastupitelství, ale věcně souvisel s původně společně vedenou trestní věcí, nebo o vyloučení některého z několika společně projednávaných a věcně úzce souvisejících skutků k samostatnému řízení. V neposlední řadě se jednalo také o případy, kdy teprve po podání obžaloby, případně po zahájení trestního stíhání vyšel najevo další skutek či trestní odpovědnost dalších osob, u nichž ale nebyly dány podmínky příslušnosti vrchního státního zastupitelství k výkonu dozoru. Docházelo tak k situacím, kdy se po delší době trestního řízení musel s částí kauzy po jejím vyloučení seznamovat nový státní zástupce nižšího státního zastupitelství, který nejenže neměl znalost původní kauzy a důkazní situace, ale neměl ani přehled o vývoji původní trestní kauzy, z níž byla nová trestní věc vyloučena. Zavedení tzv. fakultativní příslušnosti tedy bylo logickým a přirozeným vývojem a reakcí na praktické problémy, které vznikly určitým "vytržením" typově definované části trestních kauz z "běžné" příslušnosti státních zastupitelství, neboť původní úprava byla velmi stručná a dopady související s tímto "vytržením" řešila velmi nedostatečně.
27. Obdobný problém představovaly také případy legalizace výnosů z trestné činnosti či podílnictví, pokud tzv. zdrojovým trestným činem byl některý z trestných činů uvedený v § 15 odst. 1 jednacího řádu. Jeho řešení nicméně přinesla až novela č. 4/2014 Sb. Jedná se o teprve druhou novelu § 15 jednacího řádu za více než 13 let od zavedení příslušnosti vrchních státních zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení, kterou byl významnějším způsobem modifikován původní koncept příslušnosti vrchních státních zastupitelství. Také v tomto případě se jednalo o novelu přijatou poté, co byla delší dobu analyzována aplikační praxe a problémy, a jedná se tedy o přirozený vývoj a "evoluční" úpravu konceptu věcné příslušnosti vrchních státních zastupitelství.
28. Novela č. 4/2014 Sb. přinesla dvě hlavní změny. První z nich představuje rozšíření tzv. obligatorní příslušnosti o některé trestné činy související s legalizací výnosů z trestné činnosti, jestliže tzv. zdrojovým trestným činem je některý z trestných činů uvedených v § 15 odstavci 1 jednacího řádu. Zavedení fakultativní příslušnosti novelou č. 88/2005 Sb. totiž nevyřešilo problémy s takovouto trestnou činností, neboť podmínky atrakce věci s tzv. fakultativní příslušností (nyní § 15 odst. 5 jednacího řádu) na tyto případy zpravidla nedopadaly; u těchto trestných činů bylo možné fakticky buď vést společné řízení s tzv. zdrojovým trestným činem (což však v praxi přinášelo mnoho problémů, včetně prodlužování trestního řízení z důvodu nutnosti provádět dokazování přesahující potřeby tzv. zdrojového trestného činu), anebo poznatek předat k výkonu dozoru nižšímu státnímu zastupitelství, které však nemělo znalost tzv. zdrojové kauzy, která byla mnohdy pro úspěšnost trestního řízení klíčová.
29. Druhou změnu představuje § 15 odst. 3 věta druhá jednacího řádu umožňující atrakci věci, u níž po jejím vyloučení ze společného řízení vedeného u vrchního státního zastupitelství není dána věcná příslušnost podle § 15 odst. 1 nebo 2 jednacího řádu. Ani tato změna není ničím novým a jedná se jen o upřesnění dřívějších postupů, respektive o odstranění některých aplikačních problémů. V některých případech nebylo možné ustanovení o tzv. fakultativní příslušnosti zavedené novelou č. 88/2005 Sb. aplikovat a trestní věc musela být po jejím vyloučení ze společného řízení postoupena nižšímu státnímu zastupitelství k dalšímu výkonu dozoru se všemi negativními důsledky, které již byly popsány výše. Týkalo se to zejména případů, u nichž zákonným znakem trestného činu nebylo způsobení škody (ustanovení § 15 odst. 4, nyní odst. 5 jednacího řádu o tzv. fakultativní příslušnosti totiž v obou alternativách obsahuje vždy znak způsobení škody, a proto u trestných činů, jejichž znakem není způsobení škody, jeho aplikace nepřipadá v úvahu, respektive byla by problematická), ale u nichž přitom byla dána úzká věcná souvislost s původní trestní kauzou (a s tím spojená otázka použití stejného okruhu důkazů, potřeba koordinovat trestní řízení, případně potřeba zajistit utajení konání trestního řízení, pokud jsou v něm nasazeny operativně pátrací prostředky apod.), přičemž právě potřeba zajistit výkon dozoru u stejného státního zastupitelství byla v takových trestních věcech esenciální podmínkou dosažení účelu trestního řízení, a to mnohdy v obou trestních věcech (tj. v původní společné věci i ve věci vyloučené). Typově se jednalo především o případy korupčního charakteru či případy s výrazným korupčním prvkem (zejména případy manipulací s veřejnými zakázkami, ale i případy úniků informací z trestních spisů, nezákonného ovlivňování trestních řízení apod.) a dále šlo o případy související s legalizací výnosů z trestné činnosti. Vznikala tak situace, kdy v některých případech bylo možné po vyloučení věci ze společného řízení rozhodnout o tzv. atrakci věci podle § 15 odst. 4 (nyní odst. 5) jednacího řádu a v takové věci mohl být i nadále vykonáván dozor na vrchním státním zastupitelství, zatímco v jiných případech takový postup možný nebyl a vyloučená trestní věc musela být postoupena nižšímu státnímu zastupitelství. Na problematiku výnosů z trestné činnosti reagovala novela č. 4/2014 Sb. rozšířením obligatorní věcné příslušnosti vrchních státních zastupitelství o § 15 odst. 2 jednacího řádu. Na problémy s nemožností vykonávat dozor po vyloučení části trestní věci ze společného řízení u některých trestných činů pak tatáž novela reagovala zavedením možnosti rozhodnout o atrakci věci podle § 15 odst. 3 věty druhé jednacího řádu.
30. O atrakci se rozhoduje usnesením, k němuž musí dát předchozí souhlas nejvyšší státní zástupce. Zákon výslovně neuvádí, jaká kritéria je třeba brát při rozhodování o atrakci v úvahu. Analogicky lze v tomto směru nepochybně aplikovat § 15 odst. 5 jednacího řádu, kde jsou uvedena kritéria závažnosti, skutkové či právní složitosti, ale mohou být nepochybně zohledněna i některá další kritéria, jako je hospodárnost trestního řízení, potřeba koordinace postupu ve více trestních věcech, potřeba čerpat ze stejného okruhu důkazů, potřeba zajistit vzájemnou informovanost o souvisejících kauzách, včetně potřeby zajistit konspirativnost související trestní věci, v níž jsou nasazeny operativně pátrací prostředky atd. (kritéria atrakce věci podle § 15 odst. 3 věty druhé jednacího řádu jsou tedy širší než u atrakce věci z důvodu tzv. fakultativní příslušnosti podle § 15 odst. 5 jednacího řádu).
31. Jak je z uvedeného zřejmé, ustanovení § 15 odst. 5 jednacího řádu do něj bylo vloženo již v roce 2005 a je aplikováno bez jakýchkoli problémů v soudní praxi již 9 let. Ustanovení § 15 odst. 3 věty druhé jednacího řádu je sice novým institutem, nicméně toto ustanovení pouze řešilo dílčí "nerovnost", kdy u některých případů vyloučených ze společného řízení, u nichž nadále nebyly dány podmínky § 15 odst. 1 jednacího řádu, bylo možné i po jejich vyloučení konat dozor na vrchním státním zastupitelství, neboť bylo možné rozhodnout o jejich atrakci podle § 15 odst. 4 (nyní podle § 15 odst. 5) jednacího řádu, zatímco u jiných případů rozhodnutí o atrakci možné vydat nebylo. V obou případech se jednalo o postupnou úpravu konceptu příslušnosti vrchních státních zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení, která vždy reagovala na aplikační problémy a poznatky z praxe, o čemž svědčí i to, že za více než 13 let došlo pouze ke dvěma zásadnějším novelám § 15 jednacího řádu, přičemž všem novelám předcházelo několik let zpracovávání poznatků z praxe a podrobná vnitřní diskuse přinejmenším v soustavě státního zastupitelství a nejednalo se o nahodilé, ad hoc prováděné změny.
32. K namítanému rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny pak Vrchní státní zastupitelství v Olomouci uvedlo, že v obecné rovině nelze s bezvýjimečným určováním příslušnosti pouze jen zákonnými ustanoveními souhlasit. Standardně je možné uplatňovat výjimky ze zákona individuálními rozhodnutími, kdy s tímto je počítáno již pro přípravu právních předpisů v čl. 50 odst. 2 legislativních pravidel vlády, kde je uvedeno, že "ve zmocnění k povolování výjimek ze zákona musí být vymezen orgán, který je oprávněn výjimky povolovat, v kterých věcech a v jakém rozsahu může výjimky povolovat a jakými základními kritérii se při rozhodování o výjimkách má řídit". Z § 15 odst. 5 jednacího řádu je zřejmé, že předmětné ustanovení obsahuje určení orgánu, který o výjimce rozhoduje, ve kterých věcech, je seznatelný i rozsah takového rozhodnutí a též i omezující kritéria (limity) pro rozhodování o určení příslušnosti (závažnost, skutková či právní složitost věci). Zde je třeba uvést, že i shora citovaný čl. 50 odst. 2 legislativních pravidel vlády požaduje vymezení toliko základních kritérií pro rozhodování. Určení základních kritérií pro rozhodování podle § 15 odst. 5 jednacího řádu je tak zcela dostatečné. Obdobně tak v § 15 odst. 3 větě druhé jednacího řádu jsou obsaženy základní parametry předpokládané čl. 50 odst. 2 legislativních pravidel vlády, a to určení orgánu, který o výjimce rozhoduje, ve kterých věcech, a je seznatelný i rozsah takového rozhodnutí. V činnosti státního zastupitelství se uplatňuje praxe, že i při rozhodování podle tohoto ustanovení se berou do úvahy kritéria závažnosti a skutkové a právní složitosti věci.
33. Co se týče odkazu navrhovatelů na čl. 79 odst. 1, čl. 80 odst. 2 a čl. 79 odst. 3 Ústavy, je třeba na prvém místě uvést, že skupina poslanců ve vztahu ke stanovování působnosti státního zastupitelství odkazuje na čl. 79 odst. 1 Ústavy zcela nedůvodně, neboť státní zastupitelství nelze řadit ani mezi ministerstva, ani mezi jiné správní úřady, kdy v tomto směru lze odkázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne 27. 10. 2005 sp. zn. 6 As 58/2004) i literaturu (Suchánek, R. in Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha, Linde, 2010, str. 944). Postavení státního zastupitelství jako zvláštního orgánu (orgánu sui generis) na pomezí moci výkonné a soudní je většinově v odborné veřejnosti přijímáno, a to včetně vrcholných soudních instancí (viz i nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2011sp. zn. Pl. ÚS 17/10nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2012 sp. zn. 1 As 51/2012). Na státní zastupitelství se čl. 79 odst. 1 Ústavy nemůže vztahovat ani z toho důvodu, že státní zastupitelství má svoji vlastní právní úpravu na ústavní úrovni v čl. 80 odst. 2 Ústavy, která výslovně a úplně upravuje pro státní zastupitelství totéž, co je v obecné rovině pro ministerstva a jiné správní úřady upraveno v čl. 79 odst. 1 Ústavy.
34. Dále nelze, tak jak to činí skupina poslanců ve svém návrhu, ztotožňovat ústavní pravidlo, že postavení a působnost státního zastupitelství musí být stanovena zákonem, i na stanovení příslušnosti jednotlivých státních zastupitelství. Působnost je institut hmotného práva a je jí třeba rozumět okruh úkolů, které jsou orgánu veřejné moci stanoveny. Pravomocí jsou pak prostředky svěřené orgánu veřejné moci k realizaci působnosti. Příslušností je vymezení rozsahu působnosti mezi jednotlivými státními zastupitelstvími navzájem, a jedná se tedy o institut procesní. Nelze ztotožňovat instituty působnosti a příslušnosti státního zastupitelství (byť na sebe samozřejmě navazují), neboť mají rozdílný obsah a jejich vztah není ani vzájemně podřazující se. Postavením státního zastupitelství se pak rozumí právní zakotvení státního zastupitelství v systému orgánů veřejné moci se zřetelem na jeho význam, vliv a pozici mezi takovými orgány, včetně vztahu k nim. Příslušnost tak není možné z hlediska jazykového výkladu čl. 80 odst. 2 Ústavy podřadit ani pod postavení, ani pod působnost státního zastupitelství, a to ani rozšiřujícím výkladem tohoto ustanovení.
35. Ustanovení čl. 80 odst. 2 Ústavy je naplňováno zákonem o státním zastupitelství, který upravuje postavení, působnost, vnitřní vztahy, organizaci a správu státního zastupitelství a další (viz § 1 odst. 2 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství). Ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákona č. 14/2002 Sb., stanoví, že státní zastupitelství je soustava úřadů státu, přičemž působnost státního zastupitelství je v obecné rovině uvedena v § 4 zákona o státním zastupitelství a v konkrétnu v řadě dalších zákonů [zejména trestním řádu, zákonu č. 218/2003 Sb., o odpovědnosti mládeže za protiprávní činy a o soudnictví ve věcech mládeže a o změně některých zákonů (zákon o soudnictví ve věcech mládeže), a jiných]. Tedy v tomto smyslu je čl. 80 odst. 2 Ústavy plně respektován. Ustanovení § 40 odst. 2 zákona o státním zastupitelství pak obsahuje zákonné zmocnění, od kterého je odvozena i existence § 15 jednacího řádu.
36. Zde je třeba poukázat na určité rozdíly mezi úpravou příslušnosti na úrovni soudů a úpravou příslušnosti na úrovni státního zastupitelství. Ustanovení čl. 80 odst. 2 Ústavy stanoví, že postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon, přičemž na ústavní úrovni není ustanovení, které by stanovilo povinnost i příslušnost státního zastupitelství upravit zákonem. Ve vztahu k soudům je třeba ale odkázat nejen na čl. 91 odst. 2 Ústavy, dle kterého působnost a organizaci soudů stanoví zákon, ale též i na čl. 38 odst. 1 větu druhou Listiny, který stanoví, že příslušnost soudu i soudce stanoví zákon, což představuje požadavek na jednoznačné, přesné určení soudu, do jehož působnosti konkrétní věc, která má být předmětem soudního rozhodování, náleží (Kocourek, J. a Záruba, J. Zákon o soudech a soudcích, Zákon o státním zastupitelství. Komentář. 2. doplněné a přepracované vydání, Praha: C. H. Beck, 2004, str. 175).