"K žádosti o udělení státního občanství České republiky, kterou podal žadatel starší 15 let, si ministerstvo vyžádá stanoviska Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky; tato stanoviska se nestávají součástí spisu, pokud obsahují utajované informace. V případě, že v řízení vyjde na základě stanoviska Policie České republiky nebo zpravodajské služby, které obsahuje utajované informace, najevo, že žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví, nebo majetkové hodnoty, v odůvodnění rozhodnutí se pouze uvede, že k zamítnutí žádosti došlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu."
VII. Posouzení aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu
39. Jak již bylo výše uvedeno, navrhovatel podal návrh na zrušení napadeného ustanovení společně s ústavní stížností podle § 72 a následujících zákona o Ústavním soudu. Jeho aktivní legitimace se tak opírá o ustanovení § 64 odst. 1 písm. e), resp. § 74 zákona o Ústavním soudu. V souladu s těmito ustanoveními musel tedy Ústavní soud nejprve zkoumat, zda jsou podmínky pro podání takového návrhu v případě stěžovatele (navrhovatele) splněny.
40. Základním předpokladem podání návrhu podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., je "uplatnění" napadeného právního předpisu. To znamená, že teprve až na základě aplikace předmětného předpisu (nastalé skutečnosti) je vydáno rozhodnutí, opatření nebo jiný zásah orgánu veřejné moci, které jsou předmětem ústavní stížnosti a které se projevily v individuální právní sféře stěžovatele negativně, tj. došlo k porušení jeho ústavně zaručených základních práv a svobod. Mezi ústavní stížností napadeným rozhodnutím nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci a ustanovením právního předpisu navrženým ke zrušení musí existovat úzká vazba v tom smyslu, že nebýt napadeného ustanovení právního předpisu, nebylo by vydáno ani napadené rozhodnutí nebo uskutečněn jiný zásah orgánu veřejné moci.
41. V posuzované věci s ohledem na předmět sporu - v němž se navrhovatel domáhá zrušení rozhodnutí Ministerstva vnitra a ministra vnitra, na základě kterých nebylo vyhověno jeho žádosti o udělení státního občanství České republiky z důvodu ohrožení bezpečnosti státu podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství - k aplikaci napadeného ustanovení došlo, a tedy uplatněním napadeného ustanovení nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. U této části v návrhu uplatněných námitek je tak navrhovatel aktivně legitimován.
42. Ačkoliv navrhovatel formálně v petitu svého návrhu navrhuje zrušení toliko § 22 odst. 3 zákona o státním občanství, vznáší ve svém návrhu rovněž námitky proti výluce soudního přezkumu rozhodnutí vydaných podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství, která je obsažena v § 26 zákona o státním občanství. Rovněž veřejná ochránkyně práv ve svém shora uvedeném vyjádření navrhuje zrušení napadeného ustanovení s poukazem na § 26 zákona o státním občanství. Ústavní soud však ve své ustálené judikatuře zdůrazňuje vázanost petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, tj. argumenty, které navrhovatel uvádí. Posuzuje proto sice návrh i z jiných hledisek ochrany ústavnosti, než která jsou uvedena v odůvodnění návrhu, nemůže však rozhodnout o zrušení jiných ustanovení, než která jsou v petitu návrhu uvedena. Výjimkou z uvedeného je situace, kdy by v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově na předchozím závislé, ztrácelo rozumný smysl, tj. ztrácelo opodstatněnost své normativní existence, čímž by byl dán důvod pro zrušení i tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by se jednalo o postup ultra petitum. Platnost takového ustanovení zaniká totiž na základě principu cessante ratione legis cessat lex ipsa, derogace provedená Ústavním soudem má proto toliko evidenční, technickou povahu [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 59/2000ze dne 20. 6. 2001 (N 90/22 SbNU 249; 278/2001 Sb.) nebo nález ze dne 27. 1. 2015sp. zn. Pl. ÚS 16/14(N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.)]. Posuzovaný návrh však s ohledem na shora uvedené takovým případem není. Ustanovení § 26 zákona o státním občanství není totiž ustanovením, které by pouze legislativně-technicky na ustanovení § 22 odst. 3 zákona o státním občanství, jehož zrušení je navrhováno, navazovalo.
43. Ke shora uvedenému závěru Ústavní soud dodává, že ani v případě, kdy by navrhovatel petitem svého návrhu zrušení § 26 zákona o státním občanství navrhoval, nemohl by být v této části jeho návrh přípustný. Ústavní stížností napadená rozhodnutí Ministerstva vnitra a ministra vnitra totiž nejsou důsledkem uplatnění § 26 zákona o státním občanství, resp. ustanovení § 26 zákona o státním občanství nebylo v předcházejícím řízení uplatněno, a nedeterminovalo tak obsah a účinky napadených rozhodnutí v právní sféře navrhovatele. Nynější věc je proto nutno odlišit od nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 11. 1999sp. zn. Pl. ÚS 28/98(N 161/16 SbNU 185; 2/2000 Sb.), kterým byl jako přípustný shledán návrh na zrušení ustanovení stanovícího výluku ze soudního přezkumu, který byl podán společně s ústavní stížností směřující proti rozhodnutí obecného soudu, kterým bylo zastaveno řízení o žalobě navrhovatele proti předchozímu rozhodnutí orgánu veřejné moci. Navrhovatel v citované věci tvrdil, že uvedeným rozhodnutím obecného soudu byla porušena jeho práva na soudní ochranu, a to v souvislosti s uplatněním napadeného ustanovení o výluce ze soudního přezkumu, na základě kterého bylo dané soudní řízení zastaveno. V nyní projednávané věci však žaloba proti ústavní stížností napadeným rozhodnutím podána nebyla.
44. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud na tomto místě zdůrazňuje, že akcesorická povaha návrhu na zrušení části zákona ve vztahu k ústavní stížnosti ve smyslu § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nedovoluje Ústavnímu soudu zabývat se těmi z uplatněných námitek, které směřují proti výluce soudního přezkumu stanovené § 26 zákona o státním občanství, k nimž stěžovatel v tomto typu řízení o kontrole norem není aktivně legitimován.
VIII. Ústavní konformita legislativního procesu
45. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud - kromě posouzení souladu obsahu napadeného zákona s ústavními zákony - zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
46. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou České republiky stanovené kompetence zákonodárce, není s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat a postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou sněmovnou a Senátem, formální ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.
47. Návrh zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), obsahující napadené ustanovení § 22 odst. 3, Poslanecká sněmovna řádně schválila na své schůzi konané dne 27. 3. 2013 (usnesení č. 1616). Senát návrh vrátil s pozměňovacími návrhy Poslanecké sněmovně, která jej přijala na své schůzi konané dne 11. 6. 2013 (usnesení č. 1699). Prezident republiky přijatý zákon podepsal dne 20. 6. 2013. Po podpisu předsedou vlády byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 77 pod číslem 186/2013 Sb.
48. Napadené ustanovení § 22 odst. 3 zákona o státním občanství bylo tedy přijato a vydáno v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
IX. Právní hodnocení Ústavního soudu
49. Napadené ustanovení § 22 odst. 3 zákona o státním občanství stanoví, že v případě, že v řízení vyjde na základě stanoviska Policie České republiky nebo zpravodajské služby, které obsahuje utajované informace, najevo, že žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví nebo majetkové hodnoty, v odůvodnění rozhodnutí se pouze uvede, že k zamítnutí žádosti došlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, přičemž tato stanoviska se nestávají součástí spisu.
50. Podle důvodové zprávy k zákonu o státním občanství napadené ustanovení umožňuje Ministerstvu vnitra vyžádání podkladů k posouzení, zda žadatel neohrožuje důležité státní zájmy a nepředstavuje pro Českou republiku bezpečnostní riziko. Z důvodové zprávy se dále podává, že uvedený postup slouží výlučně ochraně základních bezpečnostních zájmů státu a jako takový představuje legitimní a přiměřené omezení: "Nelze připustit, aby se žadatel, jehož působení ohrožuje základní bezpečnostní zájmy státu, mohl seznamovat s obsahem stanoviska Policie České republiky nebo zpravodajské služby, když takový postup by mohl vážně ohrozit operativně pátrací úkony Policie České republiky a zpravodajských služeb a v důsledku lidské životy. Z hlediska ochrany uvedených zájmů nelze stanoviska Policie České republiky nebo zpravodajské služby, resp. informace v těchto stanoviscích uvedené, v řízení o udělení státního občanství (a případně i v následném rozkladu) detailně zmiňovat nebo odkazovat na tyto informace v odůvodněních rozhodnutí, kdy bude žádost zamítnuta z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, ochrany jeho svrchovanosti a územní celistvosti, demokratických základů a ochrany životů, zdraví a majetkových hodnot, neboť uvedení takových skutečností v odůvodnění rozhodnutí by mělo za následek prozrazení utajovaných informací, jež jsou v těchto stanoviscích obsaženy, což by bylo z hlediska bezpečnosti státu krajně nežádoucí. V těchto případech ministerstvo pouze uvede, že žádost byla zamítnuta právě z těchto důvodů, což zajistí, aby odůvodnění rozhodnutí obsahovalo alespoň základní informaci o tom, co bylo důvodem pro zamítnutí žádosti" (důvodová zpráva k zákonu o státním občanství).
51. Navrhovatel ke svému tvrzení o protiústavnosti § 22 odst. 3 zákona o státním občanství ve svém návrhu uvádí, že vědomě v žádném případě bezpečnost státu nenarušuje, avšak nemá možnost se proti postupu podle napadeného ustanovení účinně bránit, neboť je opomíjeno jeho právo na sdělení důvodů rozhodnutí.
52. Z judikatury Ústavního soudu, na kterou vláda ve svém vyjádření poukazuje, vyplývá, že v případech, kdy státoobčanský vztah nevzniká ex lege, ale na základě rozhodnutí příslušného orgánu státu (a tak tomu je i v případě navrhovatele), má stát nezadatelné právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádná základní práva. Jinak řečeno, není žádného základního práva, které by suverénní stát mohl porušit tím, že cizinci státní občanství svým rozhodnutím neudělí (usnesení ze dne 8. 3. 2000sp. zn. IV. ÚS 586/99nebo usnesení ze dne 17. 5. 2007sp. zn. II. ÚS 624/06). Z uvedeného však nelze dovozovat, že není nezbytné klást na odůvodnění rozhodnutí ve věci nabytí státního občanství - které má být podle čl. 11 Evropské úmluvy o státním občanství vždy součástí takového rozhodnutí - kritéria vyplývající z dosavadní judikatury Ústavního soudu.
53. Podle judikatury Ústavního soudu se právo na odůvodnění rozhodnutí a zákaz svévole orgánů veřejné moci vztahují k právu na spravedlivý proces, garantovanému v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a jsou v obecné rovině odvoditelné z kautel právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy České republiky [např. nálezsp. zn. III. ÚS 84/94ze dne 20. 6. 1995 (N 34/3 SbNU 257), nálezsp. zn. I. ÚS 50/03ze dne 13. 6. 2006 (N 120/41 SbNU 499) nebo nálezsp. zn. III. ÚS 258/99ze dne 21. 10. 1999 (N 148/16 SbNU 99)], v němž je nepřípustné, aby se stát dopouštěl autoritativních zásahů do právní sféry jednotlivce bez toho, aniž by tento zásah odůvodnil, resp. bez toho, aniž by jednotlivce seznámil s jeho logickým a spravedlnosti odpovídajícím právním základem (srov. Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kolektiv. Listina základních práv a svobod: Komentář. Wolters Kluwer, 2012, k čl. 36, a Svoboda, P. Ústavní základy správního řízení v České republice: právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha: Linde, 2007, s. 326). Jak Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůraznil, jedním z principů představujících součást práva na řádný proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a vylučujících libovůli při rozhodování je nezbytná návaznost mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, vyjádřená v odůvodnění rozhodnutí orgánu veřejné moci [srov. např. nález ze dne 30. 11. 1995sp. zn. III. ÚS 166/95(N 79/4 SbNU 255)].
54. Odborná literatura k odůvodnění rozhodnutí správního orgánu dále uvádí, že "představuje odraz práva být slyšen, které zakládá povinnost správního orgánu zajistit účastníkům v řízení nezbytná procesní práva. Odůvodnění pak má být mimo jiné dokladem toho, jak byla v rámci řízení zmíněná práva účastníkům zajištěna, a stává se jedním ze základních práv účastníka řízení ... Základním kritériem ve vztahu k odůvodnění zůstává celková přesvědčivost rozhodnutí, neboť slouží požadavku důvěryhodnosti veřejné správy. Bez transparentnosti, respektive možnosti poznání motivů rozhodnutí, lze obtížně uvažovat o dobré správě ve vztahu ke ,spravovaným' adresátům a obecně spravedlnosti rozhodnutí" (Skulová, S., Hejč, D. a Bražina, R. Odůvodnění správního rozhodnutí: revitalizace institutu s dlouhou tradicí. Právník č. 10/2016, str. 899, 906).
55. Oproti uvedenému zájmu jednotlivce být zpraven o tom, které důvody vedly k přijetí rozhodnutí orgánu veřejné moci, však v daném případě stojí shora uvedený bezpečnostní zájem státu, výslovně vyjádřený v čl. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, podle kterého je zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot základní povinností státu. Bezpečnostní zájem státu je rovněž Ústavou České republiky chráněnou hodnotou [ochrana zájmů České republiky jako svrchovaného státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky; srov. nález ze dne 11. 2. 2004sp. zn. Pl. ÚS 31/03(N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.)]. Tento státní zájem představuje zájem existenční, který legitimizuje určité omezení právní sféry jedince; ostatně ve svém důsledku je to stát, jenž postavení jedince chrání. Jestliže Ústavní soud judikoval, že ústava moderního demokratického právního státu představuje společenskou smlouvu, založenou na minimálním hodnotovém a institucionálním konsensu [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/97ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399, 407; 30/1998 Sb.)], lze pod tímto pojmem mimo jiné chápat jak zájem státu, tak i jím chráněných osob na jeho vlastní bezpečné existenci; k ochraně tohoto zájmu musí stát disponovat příslušnými nástroji. Jedním z nich je i oblast ochrany utajovaných skutečností.
56. Ve světle shora uvedeného proto nelze na jedné straně připustit absolutní a bezvýjimečný zákonný zákaz uvádění jakýchkoliv důvodů rozhodnutí orgánu veřejné moci, na straně druhé je však nutné reflektovat legitimní veřejný zájem na ochraně utajovaných skutečností, a je proto z tohoto hlediska přípustné omezení v podobě zákonného zákazu uvádět takové důvody, jejichž zveřejnění by takový zájem ohrožovalo. Ústavní soud proto musí posoudit, zda jsou, se zřetelem na tyto úvahy, zájem žadatele o udělení státního občanství a bezpečnostní zájem státu v napadené právní úpravě ústavně konformním způsobem reflektovány, resp. zda jsou vzájemně vyváženy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001sp. zn. Pl. ÚS 11/2000).
57. Ústavní soud v souvislosti s posouzením ústavnosti napadeného ustanovení připomíná, že již v minulosti se obdobnou věcí zabýval, když zrušil ustanovení zákona č. 148/1998 Sb., o utajovaných skutečnostech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, které ukládalo Národnímu bezpečnostnímu úřadu, aby dotčené osobě nikdy nesděloval důvody nevydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi, a to mimo jiné pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy České republiky. Ústavní soud v této věci připustil, že řádné a podrobné odůvodnění oznámení o nevydání osvědčení by v některých případech mohlo vážným způsobem ohrozit státní zájmy, avšak dle názoru Ústavního soudu nebylo vždy namístě dotčené osobě nesdělovat důvody, proč nebyla shledána osobou způsobilou k přístupu k utajovaným informacím, neboť důvody nebyly podle zrušeného ustanovení sdělovány ani v případech, kdy by tím zjevně nebyly poškozeny ani důležité zájmy státu, ani zájmy třetích osob. Bylo naopak spíše výjimečné, že sdělení těchto důvodů mohlo vést ke skutečnému ohrožení zájmů státu (nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001sp. zn. Pl. ÚS 11/2000).
58. V nyní posuzované věci jde však o situaci zjevně jinou, než jaká byla předložena k posouzení Ústavnímu soudu ve výše označené věci, byť některé závěry z citovaného nálezu se na nyní projednávaný případ uplatní. Rozdíl spočívá v tom, že napadené ustanovení v nyní projednávané věci neukládá Ministerstvu vnitra, aby nesdělovalo žádné důvody nevyhovění žádosti o udělení občanství, nýbrž aby nesdělovalo toliko ty důvody nevyhovění žádosti o udělení občanství, které vyplývají ze stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, jejichž obsahem je utajovaná informace, podle které žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví nebo majetkové hodnoty. Přitom je třeba zdůraznit, že proto, aby bylo možno toto omezení akceptovat, musí ohrožení zde uvedených jednotlivých hodnot, které představují bezpečnostní riziko pro stát, dosahovat obdobně vysokého stupně. Pouze v takovém případě se důvod nevyhovění žádosti podrobně nesdělí, ale v odůvodnění rozhodnutí se pouze konstatuje, že k zamítnutí žádosti došlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu. Ve všech ostatních případech nevyhovění žádosti o udělení občanství pro nesplnění podmínek stanovených zákonem o státním občanství se důvody nevyhovění v odůvodnění takového rozhodnutí mají řádně uvádět.
59. Znepřístupněny mají tedy být podle napadeného ustanovení pouze informace, podle kterých žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví nebo majetkové hodnoty. Takové vymezení bezpečnostních rizik napadeným ustanovením je sice značně obecné, avšak to lze přičítat tomu, že význam jednotlivých konkrétních bezpečnostních rizik se časem může měnit, přičemž některá bezpečnostní rizika se mohou objevit zcela nově a naopak některá svým významem mohou ustoupit do pozadí (srov. nález ze dne 12. 7. 2001sp. zn. Pl. ÚS 11/2000).
60. Přitom však při posuzování takto obecně vymezených bezpečnostních rizik, resp. při hodnocení stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, zda z nich vyplývá, že je podmínka bezpečnostního rizika naplněna, a žádost má být proto zamítnuta, musí rozhodující správní orgán v individuálních případech respektovat princip proporcionality a rozlišovat jednotlivé stupně bezpečnostních rizik. Výluku z odůvodnění pak může podle napadeného ustanovení uplatnit toliko v případě, kdy se jedná o relevantní, a nikoliv zcela marginální bezpečnostní riziko. Pouze v takovém případě totiž platí, že vyjádření bezpečnostního důvodu, pro který správní orgán žádost zamítne, reálně může v konkrétním případě představovat ohrožení bezpečnosti státu či třetích osob (srov. Molek, P. a Šimíček, V. Udělování státního občanství - Na cestě od milosti státu k soudně přezkoumatelnému správnímu uvážení. Právník č. 2/2005, s. 154), a jen v takovém případě může být zákonná výjimka z povinnosti konkrétně uvést daný důvod zamítavého rozhodnutí, ve světle shora uvedeného, legitimní.
61. V předchozím odstavci uvedený postup má vést k tomu, že konkrétní důvody nevyhovění žádosti nebudou žadateli o občanství sdělovány jen v těch případech, kdy je zde reálná obava, že by jejich zpřístupnění mohlo ohrozit bezpečnost státu či třetích osob. S ohledem na uvedené sleduje napadená právní úprava legitimní cíl, kterým jsou bezpečnostní zájmy státu. K dosažení tohoto cíle současně zvolila racionální, a nikoliv svévolné prostředky, neboť z odůvodnění rozhodnutí vylučuje toliko ty informace, pro které je žádost zamítnuta z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, přičemž se v odůvodnění alespoň obecně uvede, že k zamítnutí žádosti došlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu. Uvedený kompromis mezi zájmem jednotlivce na sdělení důvodů zamítavého rozhodnutí na straně jedné a mezi bezpečnostními zájmy státu na straně druhé považuje Ústavní soud, ve světle shora uvedeného, za ústavně konformní.
62. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že napadená právní úprava je projevem optimalizace případného protichůdného působení ochranných mechanismů obou Ústavou České republiky chráněných hodnot, kdy by naopak bylo nepřiměřené, pokud by zákon o státním občanství zajistil úplné odůvodnění zamítnutí žádosti z důvodu ohrožení bezpečnosti státu na úkor ochrany těchto zájmů státu, která by tak musela požadavku takto pojímaného práva na spravedlivý proces bezvýhradně ustoupit (srov. nález ze dne 11. 2. 2004sp. zn. Pl. ÚS 31/03). Ústavní soud nepovažuje proto napadené ustanovení za rozporné s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ani s principem materiálního právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky.
63. Ústavní soud proto neshledal, že by napadené ustanovení zákona představovalo porušení ústavního pořádku opravňující jej k využití derogační pravomoci, která mu přísluší. Ústavní soud na tomto místě znovu připomíná, že nebyl oprávněn se zabývat okruhem námitek, které směřovaly proti výluce soudního přezkumu upravené v § 26 zákona o státním občanství (k tomu blíže viz část VII odůvodnění). Tento nález proto není překážkou k tomu, aby byl § 26 zákona o státním občanství do budoucna předmětem meritorního přezkumu v řízení o kontrole ústavnosti.
X. Závěr
64. Na základě shora vyložených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 22 odst. 3 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), zamítl (§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
1. Odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida k odůvodnění nálezu
S výrokem nálezu souhlasím, ale vzhledem ke svému nesouhlasu s částí jeho odůvodnění podávám konkurenční votum.
Pojednává-li se o (ne)ústavnosti ustanovení § 22 odst. 3 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), nabízí se relace k § 26 téhož zákona, jenž vyloučil rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství České republiky z přezkoumání soudem.
Nicméně vycházím z bodu 63 nynějšího plenárního nálezu, který vysvětlil s odkazem na předchozí jeho pasáže (srov. zejména body 42, 43), proč se zde ústavností odepření soudního přezkumu nezabývat, a ponechal tuto možnost otevřenu do budoucna.
Je nutné vzít v úvahu, že podání žádosti o udělení státního občanství je podmíněno celou řadou aktivit žadatele i dalších rozhodných skutečností. Již samotný pohled na relevantní ustanovení, tedy na § 13 a 14 výše citovaného zákona, naznačuje, že se presumuje bližší vztah žadatele ke státu, o jehož občanství se žádá, a že negativní rozhodnutí o žádosti, jakkoli se bezprostředně na statusu osoby nic nemění, zabrání nástupu některých "pozitivních" účinků s dopady na sféru základních práv a svobod žadatele. Tím spíše nelze souhlasit se závěry pléna v bodech 61 a 62 nálezu, o něž mi jde.
V bodě 61 se tvrdí, že nesdělení konkrétních důvodů nevyhovění žádosti v rozhodnutí o jejím zamítnutí je - v případě zamítnutí pro ohrožení bezpečnosti státu žadatelem v intencích ustanovení § 22 odst. 3 zákona o státním občanství České republiky - "kompromisem" mezi zájmem jednotlivce na sdělení příslušných důvodů a bezpečnostními zájmy státu. Je-li však obsahem důvodů zamítnutí žádosti pouhé konstatování o ohrožení bezpečnostních zájmů státu žadatelem (či jiná obecná formulace převzatá ze zmíněného ustanovení), nedozví se z textu žadatel v podstatě nic a nemá ani proti čemu brojit. Nejde o snížení míry konkrétnosti sdělení, ale o reprodukci znění zákona, jež má vzhledem k obecnosti zvolených termínů blízko (slovy nauky) k relativně abstraktní dispozici právní normy. Proto nepovažuji zvolené zákonné řešení za kompromis nebo, jinak vyjádřeno, za výsledek vyvažování v opozici stojících zájmů.
Podobně pak přezkoumávaná právní úprava nemůže být, jak se uvádí v následujícím bodě 62, "optimalizací případného protichůdného působení ochranných mechanismů obou Ústavou České republiky chráněných hodnot". Respektuji volbu demokraticky zvoleného zákonodárce, jenž dal přednost řešení, podle něhož představuje-li žadatel (potenciální) bezpečnostní riziko, zůstanou citlivé policejní či zpravodajské údaje mimo spis, a tedy mimo přístup (natož důvody rozhodnutí) třetích osob. Pak ovšem měla být taková volba v nálezu označena za žádoucí rezultát z hlediska kritéria nezbytnosti omezení práv jednotlivce v řízení o udělení státního občanství České republiky, nikoli za výsledek poměřování protikladných hodnot.
Jakkoli se popsané výhrady mohou jevit marginálními, nelze pominout jejich význam pro eventualitu přezkumu ustanovení § 26 zákona o státním občanství České republiky o výluce rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství ze soudního přezkumu; ostatně tuto eventualitu samotný plenární nález v závěru nevylučuje. Pak dojde k poměřování hodnot a závěry současného plenárního nálezu v něm mohou sehrát svou roli.
2. Odlišné stanovisko soudců Vojtěcha Šimíčka a Kateřiny Šimáčkové
"Mnozí říkají, že ten příběh nedává nikomu právo pronášet o dveřníkovi soudy. Ať se nám jeví jakkoliv, je přece sluhou zákona, patří tedy k zákonu, vymyká se tedy lidskému úsudku. Pak se nelze ani domnívat, že dveřník je muži podřízen. Být svou službou vázán, byť jen na vchod do zákona, je nesrovnatelně víc nežli žít volně ve světě. Muž k zákonu teprve přichází, dveřník tam už je. Je k té službě ustanoven zákonem, pochybovat o jeho důstojnosti by znamenalo pochybovat o zákonu." "S tímto názorem nesouhlasím," pravil K. a zavrtěl hlavou, "neboť kdyby s ním člověk souhlasil, musel by považovat za pravdivé vše, co dveřník říká. Ale sám jsi přece podrobně zdůvodnil, že to není možné." "Nikoliv," řekl duchovní, "není třeba vše považovat za pravdivé, je jen třeba si myslet, že vše je nutné." "Skličující názor," pravil K. "Lež je učiněna řádem světa." (Kafka, F. Proces. Lidové noviny, 1997, str. 169).
1. Uplatňujeme vůči výroku i odůvodnění nálezu podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko, jelikož máme za to, že návrhu mělo být vyhověno a ustanovení § 22 odst. 3 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), mělo být jako protiústavní zrušeno. K tomuto názoru nás vedou následující skutečnosti.
2. Především se domníváme, že III. senát měl postupovat podle ustanovení § 64 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu a podat návrh na zrušení ustanovení § 26 zákona o státním občanství České republiky. Jakkoliv je pravda, že stěžovatel v závěrečném petitu ústavní stížnosti výslovně označil pouze § 22 odst. 3 citovaného zákona, je z jejího obsahu patrný jednoznačný nesouhlas se soudní výlukou v těchto případech, která plyne právě z ustanovení § 26. Jedna z částí argumentace v ústavní stížnosti je totiž přímo nazvána "Absence soudního přezkumu" (str. 7-8 stížnosti). Připomínáme, že aktivní legitimace III. senátu by s ohledem na dřívější plenární nálezovou judikaturu neměla být činěna spornou [viz především nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/09ze dne 29. 9. 2010 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.) - "Dvojinstančnost kárného řízení"].
3. Pokud k tomu většina pléna uvádí (body 42-43), že ustanovení § 26 zákona o státním občanství České republiky v dané věci nebylo uplatněno, a proto ani nemohlo být napadeno, namítáme, že tento názor je příliš formalistický. Ve skutečnosti totiž by s ohledem na kogentní znění ustanovení § 26 případné podání správní žaloby nemohlo vést k jinému procesnímu výsledku nežli k zastavení řízení, případně k podání návrhu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy správním soudem. Zvoleným postupem proto Ústavní soud existující ústavněprávní problém nejen nevyřešil, nýbrž ještě značně zkomplikoval a v podstatě pouze odložil. Nemluvě o tom, že v citovaném nálezu ("Dvojinstančnost kárného řízení") přistoupil k meritornímu přezkumu napadeného zákonného ustanovení v situaci, kdy nejen nebylo aplikováno, nýbrž dokonce návrh podal soud, a nikoliv stěžovatel, o jehož práva se v řízení jednalo.
4. Jsme totiž přesvědčeni o tom, že obě citovaná zákonná ustanovení představují pomyslné "spojené nádoby" (na což stěžovatel ostatně i výslovně poukazuje; blíže k tomu viz také velmi přesvědčivou argumentaci obsaženou v článku Kindlové M. Ústavnost soudní výluky u neudělení státního občanství z důvodu ohrožení bezpečnosti státu?, in: Správní právo č. 7-8/2015, str. 404-419): z ustanovení § 22 odst. 3 plyne, že se vůbec neodůvodňují (za odůvodnění totiž nemůžeme považovat prosté konstatování o ohrožení bezpečnosti státu) rozhodnutí, kde bylo zjištěno některé bezpečnostní riziko, přičemž vyžádaná stanoviska Policie České republiky a zpravodajských služeb se ani nestávají součástí spisu, obsahují-li utajované informace; ustanovení § 26 pak zcela vylučuje soudní přezkum těchto zamítavých rozhodnutí. Nastává tak situace, kdy žadatel o udělení státního občanství dostane rozhodnutí, v němž se nedozví, proč byl se svojí žádostí neúspěšný, a současně se proti tomuto rozhodnutí nemůže vůbec nijak procesně bránit. Jeho postavení tak není nepodobné postavení Josefa K. v Kafkově Procesu, který také vytušil, že se asi něčeho dopustil (resp. že si to někdo myslí), nicméně až do svého trpkého konce se ani od dveřníka (zde přeneseně Ministerstva vnitra) nedozvěděl, co to vlastně bylo a jakým způsobem - a případně před kým - by se proti obvinění, které vůbec neznal, mohl bránit.
5. Pokud většina pléna (bod 42) sice připouští, že stěžovatel skutečně vznáší námitky též proti výluce soudního přezkumu plynoucí z ustanovení § 26, nicméně z ustálené judikatury Ústavního soudu plyne vázanost petitem, a nikoliv odůvodněním návrhu, máme za to, že ani v tomto případě III. senátu nic nebránilo ve shora zmíněném postupu podle ustanovení § 64 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu. Máme rovněž za to, že se většina pléna mýlí, pokud připouští, že postup ultra petitum sice je možný tehdy, když by v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení ztrácelo rozumný smysl jiné zákonné ustanovení, nicméně v tomto případě je situace odlišná, neboť ustanovení § 26 na ustanovení § 22 odst. 3 pouze legislativně-technicky nenavazuje. Z ustanovení § 26 citovaného zákona totiž plyne, že je z přezkoumání soudem vyloučeno "rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství České republiky podle § 22 odst. 3". Jinými slovy vyjádřeno, když by Ústavní soud jako protiústavní zrušil nyní napadené ustanovení § 22 odst. 3, zůstala by soudní výluka obsažená v ustanovení § 26 obsoletní. Výsledkem by proto byl soudní přezkum všech negativních rozhodnutí o neudělení státního občanství. Proto se domníváme, že i z tohoto aspektu viděno, je obsahová propojenost obou citovaných zákonných ustanovení více než jednoznačná a nyní napadené ustanovení mělo být zrušeno.
6. Stávající zákonná úprava je ve svém důsledku založena na "dvojkolejnosti" řízení o žádosti o udělení státního občanství. První skupina případů podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, zatímco druhá je z kontroly soudů zcela vyjmuta. O tom, zda daný případ bude podléhat soudnímu přezkumu či nikoliv, však ve skutečnosti nerozhoduje zákonodárce anebo soud, nýbrž výhradně samotný správní orgán, resp. Policie České republiky či zpravodajská služba (tedy vlastně pouze Kafkův dveřník). Pokud totiž tyto mocenské složky vydají k osobě žadatele negativní stanovisko (a o tom je právě nyní přezkoumávané ustanovení § 22 odst. 3!), je tím automaticky vyloučen soudní přezkum. Takováto úprava je pro nás z ústavního hlediska nepřijatelná, protože představuje zcela nepřiměřenou a nekontrolovanou koncentraci moci u exekutivního orgánu. Pokud většina pléna tvrdí, že není dáno základní právo na udělení státního občanství, pak s tímto názorem souhlasíme. Problém však spočívá v tom, že u jedné skupiny žadatelů zákonná úprava soudní přezkum zaručuje a u druhé naopak zcela vylučuje, přičemž kritériem tohoto odlišování je - jak uvádíme výše - zcela nekontrolovatelný postup mocenských složek státu. Toto řešení je však v podmínkách právního státu excesivní. Jinak řečeno, i u těch typů rozhodování veřejné správy, kde se nejedná přímo o základní právo účastníka řízení, má tento právo na férový, korektní a přezkoumatelný proces. Nemluvě ani o tom, že dozví-li se neúspěšný žadatel o udělení státního občanství, že pro stát představuje bezpečnostní riziko, a proti tomuto autoritativnímu stanovisku se nebude moci vůbec nijak bránit, asi se mu nebude "dobře spát".
7. Pokud většina pléna dospěla k závěru, že napadená právní úprava je "projevem optimalizace případného protichůdného působení ochranných mechanismů obou Ústavou České republiky chráněných hodnot" (bod 62), musíme oponovat v tom směru, že pokud se o nějaké "optimalizaci" vůbec dá hovořit, pak výhradně z hlediska rozhodování správního orgánu, který může negativní rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství odůvodnit pouhým odkazem na ohrožení bezpečnosti státu, což však nelze považovat za vůbec žádné (nikoliv jen "neúplné", jak se zřejmě domnívá většina pléna) věcné odůvodnění, přičemž v důsledku tohoto postupu je následně vyloučen jakýkoliv soudní přezkum. Ve skutečnosti se proto vůbec nejedná o optimalizaci v žádoucím smyslu vyvažování ústavních hodnot, nýbrž pouze a jedině o "optimalizaci" z hlediska zjednodušení činnosti mocenských složek státu, které se však takto zcela vymykají ze soudní kontroly, což pokládáme v podmínkách právního státu za zcela nepřijatelné.