Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Zemánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Kateřiny Šimáčkové - ze dne 14. března 2017 sp. zn. II. ÚS 3173/16 ve věci ústavní stížnosti a) Z. B., b) M. S., c) M. Ď. a d) J. Š., všech zastoupených Pavlem Uhlem, advokátem, se sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2016 č. j. 10 As 11/2016-153, vyrozumění Městského státního zastupitelství v Praze ze dne 9. 7. 2015 č. j. KZT 681/2015-30, vyrozumění Městského státního zastupitelství v Praze ze dne 19. 9. 2016 č. j. KZT 681/2015-79 a vyrozumění Vrchního státního zastupitelství v Praze ze dne 23. 9. 2016 č. j. 1 VZT 559/2016-18, jimiž bylo rozhodováno o přezkumu zákonnosti zásahu policie při vyklízení usedlosti Cibulka, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského státního zastupitelství v Praze a Vrchního státního zastupitelství v Praze jako účastníků řízení a Ministerstva vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha-Letná, a Obvodního ředitelství Policie Praha II, se sídlem Sokolská 1799/38, Praha 2 - Nové Město pražské, jako vedlejších účastníků řízení.
I. Vyrozuměním Městského státního zastupitelství v Praze ze dne 9. 7. 2015 č. j. KZT 681/2015-30, vyrozuměním Městského státního zastupitelství v Praze ze dne 19. 9. 2016 č. j. KZT 681/2015-79 a vyrozuměním Vrchního státního zastupitelství v Praze ze dne 23. 9. 2016 č. j. 1 VZT 559/2016-18 bylo porušeno právo stěžovatelů na domáhání se stanoveným postupem svého práva u jiného orgánu zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.II. Tato rozhodnutí se proto ruší. III. Ve zbývající části se ústavní stížnost odmítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Ústavní stížností se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, in eventum napadených vyrozumění Městského státního zastupitelství v Praze (v doplnění ústavní stížnosti z 11. 10. 2016 pak in eventum kromě zrušení vyrozumění městského státního zastupitelství žádali též zrušení shora označeného vyrozumění Vrchního státního zastupitelství v Praze). Napadená rozhodnutí, resp. vyrozumění, porušila dle stěžovatelů jejich základní právo na spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
2. Z ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí a vyžádaných spisů zjistil Ústavní soud zejména následující skutečnosti.
3. Proti stěžovatelům byl dne 6. 5. 2015 v usedlosti Cibulka, č. p. X, v katastrálním území K., obci Praha, proveden policejní zásah útvarem Obvodního ředitelství Policie Praha II spočívající v pronesení výzvy k opuštění usedlosti pod hrozbou násilí, vyhlášené v 9:00 hodin a úředně zaznamenané pod číslem jednacím KRPA-183297-9/ČJ-2015-0012KR, a mj. v následném vyvedení osob, které v usedlosti zůstaly. Tomuto zásahu předcházelo jednání vlastníka nemovitosti, který se obrátil na Policii České republiky (dále jen "policie") s tvrzením, že se v objektu usedlosti neoprávněně zdržuje v rozporu se zákonem blíže neurčený počet osob (předtím vlastník objektu vypověděl smlouvu o užívání této nemovitosti; dle stěžovatelů však tato výpověď byla absolutně neplatná). Faktickým dopadem zásahu bylo vyklizení nemovitosti dosud užívané stěžovateli a zabránění v jejím dalším užívání. Stěžovatel M. Ď. byl v návaznosti na zásah zadržen, bylo mu sděleno podezření, byl předán soudu a posléze byl i odsouzen (ostatní stěžovatelé byli stíháni za spáchání přestupku).
4. Stěžovatel M. Ď. dne 9. 5. 2015 podal podnět k dohledu nad postupem dozorového státního zastupitelství a současně podal žádost o přezkum postupu policejního orgánu podle ustanovení § 157a trestního řádu, kterou tak výslovně označil; do své žádosti o přezkum postupu policie také výslovně uvedl, že požaduje též přezkum zásahu jako takového.
5. Podnět vyřídil státní zástupce městského státního zastupitelství vyrozuměním ze dne 9. 7. 2015 č. j. KZT 681/2015-30, jímž dané podání jako nedůvodné odložil. K činnosti policie uvedl, že zadržení bylo důvodné s tím, že způsob jeho provedení je záležitostí a odpovědností policejního orgánu. Zároveň neakceptoval ve věci posouzení "dohody o spolupráci" uzavřené s vlastníkem předmětné nemovitosti, na jejímž základě stěžovatelé a další osoby v nemovitosti pobývali, ani ohledně údajné absence souhlasu s domovní prohlídkou.
6. Na základě tohoto vyrozumění stěžovatel M. Ď. dospěl k závěru, že soustava státních zastupitelství se jako celek necítí být kompetentní či pravomocná k přezkumu zákonnosti zásahu policie spočívajícímu ve vyklizení nemovitosti, a to co do podstaty zásahu i do způsobu jeho provedení a důsledků (zásah do ochrany obydlí). V návaznosti na to všichni stěžovatelé podali správní žalobu podle ustanovení § 82 a násl. soudního řádu správního, kterou se domáhali ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu.
7. Městský soud v rozsudku ze dne 15. 12. 2015 č. j. 11 A 112/2015-78 nejprve dospěl k závěru, že v případě stěžovatelů nebyl k okamžiku zásahu sepsán záznam o zahájení úkonů trestního řízení a k zahájení trestního řízení nedošlo, neboť spisový materiál neobsahuje listinu ve smyslu ustanovení § 158 odst. 3 trestního řádu, a žalobou napadený zásah tudíž neměl charakter neodkladného či neopakovatelného úkonu ve smyslu trestního řádu. Proto soud shledal, že v daném případě policie nevystupovala jako orgán činný v trestním řízení, nýbrž že zasahovala při posuzovaném zákroku v usedlosti Cibulka jako ozbrojený bezpečnostní sbor podle zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o policii"), a proto přistoupil k věcnému projednání žaloby. Žalobu pak zamítl, vyjma určení, že zásah spočívající v zákazu pořizování obrazových a zvukových záznamů dokumentujících zásah a v následném násilném překažení tohoto pořizování záznamů, byl nezákonný.
8. Ke kasační stížnosti stěžovatelů a Ministerstva vnitra rozhodl Nejvyšší správní soud shora označeným rozsudkem tak, že rozsudek městského soudu zrušil a žalobu odmítl. Nezákonným zásahem ve smyslu ustanovení § 82 soudního řádu správního totiž nemůže být úkon policejního orgánu při výkonu působnosti orgánu činného v trestním řízení; zásahem podrobeným přezkoumání ve správním soudnictví může být pouze zásah policejního orgánu při výkonu působnosti ve veřejné správě ve smyslu ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního. Dotčený policejní zákrok, který byl v projednávané věci napadán, však iniciovalo podání trestního oznámení vůči označeným osobám, na místě byl přítomen dozorový státní zástupce a všichni stěžovatelé byli v průběhu policejního zákroku na základě předchozího souhlasu státního zástupce zadrženi dle ustanovení § 76 trestního řádu a se všemi stěžovateli bylo vedeno trestní řízení [u stěžovatelů a), b) a d) byla věc následně odevzdána k projednání přestupku, stěžovatel c) byl uznán vinným z přečinu dle ustanovení § 208 odst. 1 trestního zákoníku] s tím, že záznam o zahájení úkonů trestního řízení byl sepsán až po uskutečnění zákroku v usedlosti Cibulka. K argumentaci městského soudu Nejvyšší správní soud dodal, že trestní řízení může být vedle formalizovaného sepsání záznamu dle ustanovení § 158 odst. 3 trestního řádu zahájeno rovněž faktickým provedením neodkladných či neopakovatelných úkonů, přičemž v daném případě není pochyb o tom, že policie v usedlosti Cibulka zasahovala na základě již zcela konkrétního podezření o spáchání trestného činu vůči označeným osobám, předem si vyžádala stanovisko státního zástupce ke skutečnostem uvedeným v trestním oznámení, který byl na místě zákroku přítomen, a státní zástupce potvrdil podezření ze spáchání trestného činu před zahájením zákroku a současně vydal souhlas k zadržení konkrétních osob. Až poté následovala výzva k opuštění usedlosti, která rovněž obsahovala informaci o podezření ze spáchání trestného činu. Policie na místě zadržela podezřelé osoby a bezprostředně po zákroku sepsala záznam o zahájení úkonů trestního řízení. Dle soudu je na zákrok policie nutno nahlížet jako na celek a není možné jeho jednotlivé fáze štěpit na dílčí faktické úkony a podrobovat je odlišnému režimu přezkumu, a to ani v případech, kdy jejich přímými adresáty může být různý okruh osob. Předestřený sled událostí tudíž kasační soud vedl k závěru, že policie na místě působila jako orgán činný v trestním řízení a nevystupovala v pozici ozbrojeného bezpečnostního sboru, který by na místě řešil veřejný pořádek. Jelikož je nepřípustné, aby správní soud přezkoumával zákonnost postupů provedených orgány činnými v trestním řízení podle trestního řádu, nebyla dle Nejvyššího správního soudu v daném případě dána pravomoc správních soudů rozhodovat o žalobou tvrzeném zásahu.
9. Stěžovatelé označení pod body a), b) a d), kteří dříve žádost o přezkum postupu policejního orgánu u státního zastupitelství nepodali, se poté dne 28. 8. 2016 obrátili na Městské státní zastupitelství v Praze s žádostí o přezkum postupu policejního orgánu ve vztahu k nim, přičemž v podání namítali shodné porušení zákona jako stěžovatel pod bodem c) a argumentovali podobně jako ve správní žalobě.
10. Na podání stěžovatelů reagovalo městské státní zastupitelství shora označeným vyrozuměním ze dne 19. 9. 2016, ve kterém uvedlo, že není splněna zákonná podmínka pro postup státního zástupce podle ustanovení § 157a trestního řádu, neboť takovýto postup je možný pouze v případě předpokládaném ustanovením § 146 trestního řádu, tedy za situace, jde-li o usnesení policejního orgánu, které bylo vydáno s předchozím souhlasem státního zástupce nebo na jeho pokyn. Musí jít tedy o usnesení policejního orgánu, proti němuž je přípustná stížnost, o které namísto dozorujícího státního zástupce musí poté rozhodnout nadřízený státní zástupce (tento přezkum je oprávněn učinit toliko dozorující státní zástupce). Nadto státní zástupce zdůraznil, že podle ustanovení § 157a trestního řádu sice státní zástupce přezkoumává postup takového policejního orgánu, který má postavení orgánu činného v trestním řízení ve smyslu ustanovení § 12 trestního řádu a v dané věci činí úkony a postupuje podle ustanovení trestního řádu. V případě stěžovatelů však policisté, kteří prováděli "zásah", sice prováděli úkon, který vzešel z rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení, jímž bylo rozhodnutí o zadržení osob (uvedeno zjednodušeně pro účely tohoto vyrozumění), přesto ale tyto policisty nelze považovat za orgán činný v trestním řízení, tedy policejní orgán, který má na mysli ustanovení § 157a trestního řádu. Státní zástupce přitom má v trestním řízení specifickou roli, v rámci které není povolán k přezkoumávání policejních postupů, byť k nim dojde v souvislosti s trestním řízením, ale k přezkumu zákonnosti procesního postupu konkrétního policejního orgánu, který upravuje trestní řád a který se úzce váže k naplnění účelu trestního řízení (např. zahájení trestního řízení, odepření nahlédnutí do spisu, přibrání znalce apod.). Státní zastupitelství dodalo, že s trestním řízením jsou spojeny i další postupy, jejichž přezkum je odkazován, a to i ze strany Ústavního soudu [viz usnesení sp. zn. I. ÚS 2355/15 ze dne 2. 12. 2015 (v SbNU nepublikováno, dostupné stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz)], na úroveň správního soudnictví. Státní zástupce tudíž není oprávněn přezkoumávat vlastní průběh zásahu policejní složky, která realizuje úkon, byť vzešlý z trestního řízení, pakliže nejde o podezření ze spáchání trestného činu coby excesu v rámci vlastního průběhu zásahu.
11. Stěžovatel pod písmenem c) poté napadl dne 30. 8. 2016 vyrozumění Městského státního zastupitelství v Praze ze dne 9. 7. 2015 č. j. KZT 681/2015-30 podnětem dohledu. V doplnění ústavní stížnosti zaslal Ústavnímu soudu vyrozumění Vrchního státního zastupitelství v Praze ze dne 23. 9. 2016 č. j. 1 VZT 559/2016-18 jakožto vyřízení daného podnětu dohledu. V tomto vyrozumění vrchní státní zastupitelství předně uvedlo, že přezkoumání postupu policejního orgánu podle ustanovení § 157a odst. 1 trestního řádu přísluší výhradně dozorovému státnímu zástupci a toto oprávnění nepřechází na vyšší stupeň státního zastupitelství, pokud přezkoumávaný postup policejního orgánu proběhl se souhlasem nebo za přítomnosti dozorového státního zástupce. Dále pak dodal, že způsob realizace zásahu policie vyplývající z pravidel zákona o policii nenáleží do přezkumných oprávnění státního zástupce, která se týkají jen procesního postupu policejního orgánu. Proto státní zastupitelství uzavřelo, že nebyl zjištěn žádný důvod pro přijetí dohledových opatření ve vztahu k dohledovému orgánu městského státního zastupitelství, kromě připomenutí povinnosti reagovat v rámci výkonu dohledu vždy na všechny výhrady podatele v úplnosti.
II. Argumentace stěžovatelů
12. Uvedená rozhodnutí obecných soudů dle stěžovatelů zasáhla do jejich shora uvedených základních práv a svobod. Stěžovatelé předně uvádějí, že se domáhali ochrany před zásahem, který postrádal zákonné zmocnění, neboť prý policie nemá pravomoc k vyklízení nemovitostí. Tuto pravomoc mají pouze v rovině nalézacího a exekučního řízení civilní soudy, a proto se domáhali ochrany před zásahem do domovní svobody (ochrany obydlí) dle čl. 12 Listiny. Připomínají, že ochrana před svévolí, tedy uplatněním veřejné moci bez zákonného zmocnění, stejně jako ochrana před nezákonným zásahem do obydlí jsou ochranou práv zaručenou Listinou, jejichž vyloučení ze soudní ochrany je tedy nepřípustné.
13. Porušení práva na spravedlivý proces stěžovatelé spatřují ve skutečnosti, že své nároky uplatnili ve dvou odlišných systémech ochrany práv, přičemž každý je odkázal na ten druhý, čímž jim byla upřena soudní ochrana práv chráněných Listinou. Stěžovatelé se tak stali faktickou obětí negativního kompetenčního sporu, jehož podstatou je skutečnost, že dva odlišné orgány veřejné moci popírají svou pravomoc rozhodovat nějakou právní otázku, přičemž každý z nich je přesvědčen o pravomoci tohoto druhého. Jejich právo bylo porušeno též tím, že dvě strany faktického kompetenčního sporu nezahájily kompetenční spor a nechaly stěžovatele uprostřed svého negativního sporu jako oběť, jež je postižena tím, že žádná ze stran sporu nechce věc rozhodnout. Stěžovatelé sice uznávají, že Nejvyšší správní soud neshledal svou pravomoc, ale za situace, kdy věděl, že ji popírá i subjekt, jenž ji podle něj má vykonávat, měl skrze nástroje soudní ochrany a zahájený kompetenční spor garantovat, aby se alespoň jeden ze subjektů musel ochrany ujmout. Orgánem, který by měl tento kompetenční spor rozhodnout, je přitom Ústavní soud.
14. Jelikož stěžovatelé nedokáží předjímat, jak bude Ústavním soudem posouzena otázka kompetence, formulují návrh rozhodnutí jako eventuální petit, kterým se domáhají zrušení buď jedné, nebo druhé linie odepření spravedlnosti. Dle jejich názoru ovšem mají kompetenci k rozhodnutí v této věci soudy ve správním soudnictví, neboť pokud policie nepostupuje podle trestního řádu, nejedná se o trestní řízení a není orgánem činným v trestním řízení, je orgánem správním. V souzené věci přitom proběhlo zadržení podezřelých, což byl úkon trestního řízení, tento úkon nicméně se zásahem, jehož podstatou bylo vyklizení předmětné nemovitosti, nijak nesouvisel. Všichni zadržení podezřelí totiž šli s policií dobrovolně a policie vyklízela nemovitost zcela mimo souvislost s trestním řízením a jeho účelem, neboť účelem trestního řízení není operativně řešit civilní spory o užívání nemovitosti, stejně jako jím není vytváření faktických podmínek, aby nedocházelo k páchání trestných činů. Stěžovatelé také připomínají, že na trestní řízení navazuje poměrně dost samostatných správních činností, které jsou s trestním řízením nerozlučně spjaty, ale nejsou jeho součástí, ačkoliv s účelem trestního řízení souvisí (například odebírání otisků prstů či DNA), přičemž není žádný důvod, aby pro případ, jenž je nyní předmětem stížnosti, neplatil přístup podobný.
15. Dále stěžovatelé namítají, že zatímco soudy jsou povolány k ochraně práv (čl. 4 Ústavy), tak účelem státního zastupitelství (čl. 80 Ústavy) je zastupovat veřejnou žalobu v trestním řízení s tím, že tak činí ve veřejném zájmu, kdy i procesní podmínky, v jakých rozhodují obě soustavy, jsou zcela jiné (soudy jsou s to vést kontradiktorní řízení, státní zástupci nikoliv). Jelikož jedním z prvků soudního přezkumu je i rovnost stran před soudem, která má silný symbolický a legitimizační význam, je nesmírně důležité, že žalobce je v řízení před soudy roven orgánu veřejné moci a ten se musí k věci vyjádřit, obhajovat svůj postup a polemizovat s argumenty žalobce. Navíc státní zástupci nemají povinnost reagovat na všechny vznášené argumenty; tuto povinnost ukládá trestní řád pouze soudům a jen pro účely rozhodnutí. Nelze též pominout skutečnost, že soudněsprávní přezkum vychází ze širších standardů přezkumů aktů veřejné moci, z nichž některé nejsou v procesu dozoru uplatnitelné (např. uplatnění principu přenosu důkazního břemene na stát). Dle stěžovatelů se jeví (v případě vyklizení squattů) jako nepřijatelné, aby se následný přezkum zásahu, jenž je zcela v diskreci policie, rozpadal do dvou zcela nesouměřitelných režimů, kdy by souvislost s trestním řízením vedla k jurisdikční výjimce a faktickému podřízení pouze dozorové pravomoci státního zastupitelství, neboť takto by byla činnost policie z hlediska právních jistot ovládána buďto vysokou právní nejistotou, popřípadě jistotou příklonu k trestnímu řízení i v situacích, kdy by to nebylo nutné a účelné. Případné tvrzení policie, zda se skutečné jednalo o úkon, který nějak souvisel s trestním řízením, by navíc bylo nepřezkoumatelné a neverifikovatelné (a případný žalobce by navíc mnohdy neměl šanci tuto skutečnost zjistit). Stěžovatelé upozorňují též na skutečnost, že přezkumné a dozorové postupy jsou koncipovány tak, že neskýtají možnost nějaké satisfakce, deklarace nezákonnosti apod.; jejich účel je zpravidla operativní náprava nedostatků trestního řízení a odstranění nezákonnosti obvykle cestou pokynu s cílem dosáhnout spravedlivého trestního řízení, a nikoliv ochrana zájmů dotčených osob. Jeví se tak jako obtížně přijatelné, aby státní zástupce někoho trestně stíhal na základě podkladů a důkazů, které má od policie, se kterou úzce spolupracuje na základě vzájemné důvěry, a současně by vedl souběžné řízení, které by mělo být nástrojem ochrany obžalovaného proti policii, a to navíc na základě principů, jež presumují její objektivní odpovědnost. Proto se jeví jako jediné možné, aby pravomoc státních zástupců byla udržena v mezích toho, co je jádrem a podstatou trestního řízení a co se dříve či později ve své substanciální podobě stane předmětem navazujícího trestního řízení, kdy vyklízení nemovitostí policií mimo trestní řízení mezi takové úkony rozhodně nepatří.
16. Závěrem stěžovatelé tvrdí, že je nutno vykládat extenzivně funkční principy plynoucí z čl. 36 odst. 2 Listiny, a naopak výjimky z jurisdikce soudů, které by mohly mít oporu v běžných zákonech, je třeba vykládat restriktivně, přičemž situace, kdy policie něco koná v souvislosti s trestním řízením, aniž by to bylo jeho součástí, nelze pod tyto výjimky podřadit. Proto je pravomoc k přezkumu daného zásahu dána ve prospěch správního soudnictví.
III. Vyjádření účastníků řízení
17. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil Nejvyšší správní soud, Městské státní zastupitelství v Praze a Vrchní státní zastupitelství v Praze.
18. Nejvyšší správní soud uvedl, že si byl při projednávání této věci vědom svých povinností vyplývajících z postavení vrcholného soudu v soustavě správního soudnictví a bez výhrad souhlasí s tvrzením stěžovatelů, že žádný úkon veřejné moci, který zasahuje do právní sféry fyzických či právnických osob, nesmí zůstat mimo soudní kontrolu. Zároveň však uvedl, že stejně důležité jako zajistit tuto ochranu je neporušovat vymezení pravomoci a působnosti soudů. Pokud by totiž soudy nerespektovaly zákonem stanovené meze a aktivisticky se ujímaly ochrany i v případech, kdy jim zákon tuto možnost nedává, mohl by takový postup sice vést k jednorázové pomoci jednotlivcům, avšak za cenu právní nestability a narušení systému poskytování ochrany právům jednotlivce. Proto je nutné ujasnit si vymezení hranic, v nichž působí správní soudy a orgány činné v trestním řízení, a dále je možno se v úvahách de lege ferenda zabývat tím, zda ochrana v rámci každého z těchto systémů je funkční a nastavená tak, aby v něm každý mohl namítat porušení svých práv a domoci se nápravy. S odkazem na konkrétní judikaturu Nejvyšší správní soud nabízí argumenty pro absenci pravomoci správních soudů v dané věci. V dokumentaci zaznamenané na několika místech ve správním spise je totiž konstatováno, že na základě podaného oznámení byly před napadeným zásahem zahájeny úkony trestního řízení pro trestný čin dle ustanovení § 208 trestního zákoníku, kterého se mohly dopustit konkrétní osoby, před zákrokem byli na místě přítomni dva státní zástupci, kteří potvrdili podezření ze spáchání trestného činu, a Obvodní státní zástupkyně pro Prahu 5 udělila v 9.35 hodin, tj. před provedením zákroku, přímo na místě předchozí ústní souhlas se zadržením podle ustanovení § 76 odst. 1 trestního řádu ohledně celkem 15 osob. Dále byly se státními zástupci dohodnuty podmínky, za kterých bude možné vést zkrácené přípravné řízení. Na základě těchto skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že zákrok spočívající ve vyvedení osob z objektu byl proveden pod dozorem státního zastupitelství (policie provedla úkony, které byly odsouhlaseny státním zástupcem na základě jeho předchozího závěru, že je dáno podezření ze spáchání trestného činu). Státní zástupce jako dominantní orgán přípravného řízení přitom v součinnosti s policejním orgánem vede trestní řízení od jeho počátku až do podání obžaloby či jiného meritorního rozhodnutí ve věci a výkonem svých dozorových oprávnění v rámci přípravného řízení usměrňuje policejní orgán, pokud jde o průběh prověřování a vyšetřování, a tím zajišťuje, že trestní řízení nebude vedeno neodůvodněně a v jeho průběhu budou zachována základní lidská práva obviněného a dodrženy všechny základní zásady trestního řízení. Správní soud tak logicky není oprávněn prověřovat správnost závěrů státního zástupce učiněných v rámci trestního řízení a činit si názor, zda určitý úkon provedený v rámci trestního řízení byl proveden v souladu se zákonem či nikoliv. To by vedlo k rozštěpení a v důsledku k nefunkčnosti trestního řízení. Dle soudu totiž od sebe nelze oddělit úkony učiněné v průběhu několika minut či sekund jedním subjektem. Z právního hlediska je možné upravit ledacos, avšak při jakýchkoliv úvahách o budoucích změnách v této oblasti je nutno zvážit případná pozitiva a negativa vedení dvou oddělených řízení o propojených úkonech jednoho orgánu. Stěžovatelé ostatně sami uvedli, že zadržení podezřelých osob považují za úkon trestního řízení a nezpochybňují tedy úvahu, že při zadržení, jehož součástí bylo vyvedení osob z objektu, policejní orgány vystupovaly jako orgány činné v trestním řízení, přičemž rozlišují pouze "zadržení" od "opuštění statku". V projednávané věci však soud posuzoval jednání policejních orgánů pouze vůči osobám, které byly se souhlasem státního zástupce označeny za podezřelé a po opuštění statku byly zadrženy. Není tedy zřejmé, jak a na základě čeho by mohlo být v jejich případě vyvedení ze statku při napadeném zásahu odděleno od úkonů učiněných v souvislosti se zadržením orgánem činným v trestním řízení. Ze strany správních soudů je totiž relevantní to, že osoby byly vyvedeny z objektu v rámci trestního řízení, na základě podezření z trestného činu. Zda byl správně kvalifikován trestný čin, případně dodržena zákonnost dalších postupů trestního řízení, musí být samozřejmě na základě námitek postižených osob prověřeno, nemůže to však být hodnoceno správním soudem. Nejvyšší správní soud se nevyjadřoval k vyřízení podnětu k výkonu dohledu ze strany státního zastupitelství, neboť mu to podle jeho názoru nepřísluší. Stejně tak se necítil být kompetentní vyjadřovat se k tomu, zda je účinně upraven systém ochrany osob, vůči kterým vystupovaly policejní orgány při výkonu pravomoci orgánu činného v trestním řízení a zasáhly při tom do jejich základních práv, ale tento postup nevyústil v pokračování trestního řízení. Je však zřejmé, že taková ochrana musí být zajištěna v rámci řízení, při kterém k nezákonnosti došlo (tj. trestního řízení). Nad rámec projednávané věci Nejvyšší správní soud podotkl, že svoji pravomoc pečlivě zvažoval a motivací rozhodnutí, ke kterému dospěl, nebyla snaha odmítat ochranu a přenášet odpovědnost na jiný orgán. Rozdělení přezkumu v dané věci mezi trestní řízení a správní soudnictví totiž nemá oporu v právní úpravě a případné narušování vytyčených hranic by vedlo k nepřiměřené nestabilitě trestního řízení.
19. Městské státní zastupitelství uvedlo, že pokud stěžovatelé odkazují na uzavřenou dohodu s vlastníkem statku, tak předmětná smlouva nebyla v žádném případě smlouvou o nájmu bytu, jakkoli byl objekt určen k bydlení a je v katastru evidován jako bytový dům, neboť objekt nebyl k bydlení způsobilý, kdy navíc z obsahu dotčené smlouvy je patrné, že se jednalo o spolupráci při využívání prostor k veřejné hudební nebo jiné společenské akci, a nikoli k bydlení [ke stejnému závěru dospěl též Nejvyšší soud v trestní věci stěžovatele pod bodem c)]. Dále účastník řízení uvedl, že jeho ingerence v dané věci spočívala ve výkonu dohledu nad postupem státní zástupkyně Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 5, který byl proveden dne 9. 7. 2015 a doplněn dne 19. 9. 2016 (č. l. 30-32, resp. 79 80 DS KZT 681/2015). K absenci pravomoci přezkoumat zásah policie, jehož podstatou je vyklizení nemovitosti, podotkl, že důvodem vstupu policistů do objektu bylo předvedení osob podezřelých ze spáchání trestného činu, nikoli vyklizení nemovitosti. K tomu také dala státní zástupkyně souhlas ve smyslu ustanovení § 76 odst. 1 trestního řádu, avšak způsob provedení tohoto úkonu je záležitostí a odpovědností policejního orgánu a státní zástupce ani jiný orgán činný v trestním řízení není oprávněn procesními prostředky podle trestního řádu ovlivňovat např. rozsah, resp. počet příslušníků, jejich výzbroj, výstroj a faktický způsob provedení požadovaného úkonu. Pouze dojde-li v rámci zásahu ze strany policejního orgánu k excesu, který zakládá podezření ze spáchání trestného činu, je věcí orgánů činných v trestním řízení, aby se tímto excesem zabývaly (v daném případě tak bylo postupováno na základě podnětu od J. Š., který měl být v průběhu zásahu bezdůvodně bit). Městské státní zastupitelství uzavřelo, že trvá na tom, že způsob provedení policejního zásahu v dané věci podléhá přezkumu správního orgánu.
20. Vrchní státní zastupitelství uvedlo, že v napadeném vyrozumění provedlo pouze výkon dohledu v rozsahu ustanovení § 2 odst. 1 vyhlášky č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "jednací řád státního zastupitelství"), kdy předmětem dohledu byl výhradně postup státního zástupce Městského státního zastupitelství v Praze při vyřizování podnětů k výkonu dohledu v této věci. K vlastnímu postupu policie nebo jiným okolnostem událostí v objektu Cibulka popsaným v ústavní stížnosti se proto vrchní státní zastupitelství nemůže vyjádřit, jelikož jejich posuzování není v jeho kompetenci.
IV. Replika stěžovatelů
21. V replice na vyjádření Nejvyššího správního soudu stěžovatelé nejprve vyjádřili názor, že zde není namístě aplikace principu výčtovosti výkonu veřejné moci dle čl. 2 odst. 2 Listiny. Soud totiž řešil otázku, zda je oprávněn rozhodnout o zákonnosti postupu jiného státního orgánu, přičemž stát je složitý celek, kdy některé jeho orgány (třeba soudy) slouží ke kontrole orgánů jiných (např. policie), a důsledkem činnosti těchto kontrolních orgánů není uplatnění státní moci navenek, ale naopak její omezení. V souzené věci je dokonce údajně mírně paradoxní, že se dovolávají toho, že policie postupovala vůči nim bez zákonného zmocnění, tedy v rozporu s principem výčtovosti, na což soud zareagoval tak, že žalovaný úkon nespadá do jeho jurisdikce a tudíž odmítá poskytnout ochranu. Podle stěžovatelů přitom platí, že je-li soud povolán k ochraně osob před státem, není namístě uplatnění omezujících ustanovení, nýbrž čl. 4 Ústavy, neboť se dovolávají ochrany základních práv a svobod. Z Ústavy dle stěžovatelů plyne, že soud, pokud je konfrontován s požadavkem na ochranu základních práv a svobod, nemůže tuto ochranu odepřít s poukazem na to, že nemá zákonný výslovný mandát k této ochraně, kdy čl. 2 odst. 3 Ústavy (a čl. 2 odst. 2 Listiny) se s čl. 4 Ústavy normativně míjí a upravují otázky zcela jiné: stojí na hranici mezi státem a občanem a vztah mezi soudem a jiným státním orgánem neřeší. Nemožnost aplikace čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny je pak dle stěžovatelů dána i teleologicky. Je totiž v povaze exekutivní moci zjednávat si maximum možností a pravomocí a vyplňovat prázdná místa pravomocí či možností doposud neexistujících, přičemž úkolem soudní moci je naopak stanovit tomuto procesu hranice. Pokud by se tedy přistoupilo na to, že kontrolní jurisdikce soudní moci bude navazovat pouze na jasně definované podoby výkonu státní moci, tak to povede k tomu, že stát bude volit takové podoby výkonu moci, které budou nejasné a hybridní (trochu správa, trochu trest nebo něco mezi tím - a vlastně nic z toho).
22. V další části repliky stěžovatelé uvádějí, že se daný soud dopouští určitého posunu v interpretaci zjištěného skutkového stavu, kdy zákrok redukuje na vyvedení osob z objektu. V předmětné věci však byla dána výzva k opuštění objektu a jeho vyklizení všem osobám, které se tam nalézaly (a pouze některé z nich byly poté zadrženy), nikomu nebyl umožněn návrat a objekt policie předala vlastníkovi, což nelze chápat jako vyvedení osob za účelem předvedení nebo zadržení, nýbrž jako vyklizení nemovitosti. Soud přitom bagatelizuje faktický dopad postupu policie, jehož podstatou bylo vyklizení statku pod hrozbou násilí tím, že klade důraz na zadržení osob. Stěžovatelé však mají za to, že z hlediska důsledků je zásadní rozdíl mezi tím, že někoho vystěhují i s nábytkem, a tím, že musí jít na polici podat vysvětlení a pak se do statku vrátí. Je pak úkolem soudů zhodnotit materiální stránku úkonu, včetně testu předjímaného v čl. 4 odst. 4 Listiny, přičemž princip právního státu velí hodnotit činnost materiálně, včetně dopadů. Jestliže takto někoho zadržím podle trestního řádu, vyslechnu, ale z ničeho neobviním a pak propustím, přičemž "mimochodem" vystěhuji početnou skupinu lidí ze statku, tak to nelze redukovat na prosté zadržení.
23. Dále stěžovatelé upozorňují, že Nejvyšší správní soud používá pojem úkon v souvislosti s trestním řízením, kdežto státní zástupci používají pojem úkon trestního řízení. Státní zástupci přitom přezkoumávají pouze úkony trestního řízení, nikoliv úkony s nimi související, a pokud by přezkoumávali i úkony související, překročili by zákon. Stěžovatelům se jeví poněkud zvláštní, že soud, jenž se zříká jakékoliv domnělé možnosti překročení své jurisdikce, očekává od státních zástupců postup, jenž by byl v tomto ohledu zcela zjevně překročením jurisdikce. Tím vzniká jurisdikční mezera, v rámci které vystupuje jako klíčový faktor řádné vymezení "propojených úkonů jednoho orgánu", které je dle stěžovatelů možno popsat jako hybridní úkony. V dané věci přitom trestní prvek dle Nejvyššího správního soudu v podstatě legitimizoval vyklizení nemovitosti, přičemž stěžovatelé zdůrazňují, že omezení související s trestním řízením jsou legitimní, ale mohou sloužit pouze k dosažení cílů trestního řízení, a nikoliv právě k takovémuto vyklizení nemovitosti. To, co Nejvyšší správní soud nazývá propojenými úkony jednoho orgánu, je ve skutečnosti nepřípustný jev (dle čl. 4 odst. 4 Listiny není možné, aby se skrze nástroje trestního řízení dosahovalo cílů jiných). Argument o propojených úkonech jednoho orgánu je nadto nesmírně nebezpečný, neboť jeho ustálení by vedlo k naprosté kriminalizaci všech sporných postupů policie, která by tak získala mocnou jurisdikční výjimku. Stěžovatelé opět připomínají, že pravomoc správních soudů a soudů obecně je podle čl. 4 Ústavy obecná, a je tedy třeba ji vykládat extenzivně, zatímco pravomoc policie jako orgánu činného v trestním řízení je výjimečná a je třeba ji vykládat restriktivně. Dále je dle stěžovatelů teorii o propojených úkonech jednoho orgánu třeba odmítnout i proto, že státní zastupitelství není s to a nemůže být s to přezkoumávat všechny související aktivity policie, neboť pouze chrání veřejný zájem, přičemž ochrana práv jednotlivců není veřejným zájmem, ale individuálním zájmem, který je v právním státě nadřazen zájmu veřejnému. Přezkumná činnost státního zastupitelství navíc nezná dokazování a procesní postupy, neumožňuje např. ani výslech osoby, pokud by jeho cílem mělo být objasnění zákonnosti policejního orgánu, není založena na standardech, kterými jsou přiměřenost a účelnost postupů, nezná kontradiktornost a nepřipouští diskurzivitu. S ohledem na uvedené je tedy třeba prostor, který je ve prospěch přezkumné činnosti státních zástupců vyloučen ze soudního přezkumu, vykládat vždy maximálně restriktivně. Proto stěžovatelé uzavírají, že správní soudy by neměly tolerovat hybridní propojené úkony jednoho orgánu a měly by trvat na jasném odlišení toho, co je úkon trestního řízení, tedy úkon, jenž je výslovně upraven trestním řádem, a co je jiný úkon, který musí snést test zákonnosti podle předpisů správního práva, kdy navíc přezkum soudem ve smyslu čl. 4 Ústavy nebo čl. 6 Úmluvy garantuje právo na kontradiktorní řízení, ve kterém jsou dány možnosti vést dokazování a procesně řádně argumentovat.
24. K vyjádření městského státního zastupitelství stěžovatelé zdůraznili, že nesdílí závěr popírající pravomoc k přezkumu postupu policie obecně, protože v minulosti se jejich právní zástupce opakovaně setkával s tím, že úkony, na kterých se podílel dozorový státní zástupce, přezkoumával státní zástupce nadřízeného zastupitelství. Navíc zcela pomíjí, že pokud se necítil být pravomocný, měl tento případ podle ustanovení § 16a zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o státním zastupitelství") postoupit místně a věcně příslušnému článku soustavy. Stěžovatelé rovněž tvrdí, že městské státní zastupitelství popisuje skutkový stav zcela jinak než oni, neboť z jeho popisu vyplývá, že vyklizení předmětné nemovitosti bylo nechtěným důsledkem zadržení a výzva k vyklizení byla jakousi strategickou lstí, jež měla zajistit snadné zadržení. V této souvislosti stěžovatelé připomínají, že v procesech týkajících se přezkumu zákonnosti postupu policie či státního zastupitelství neexistuje nic jako dokazování. Státní zástupce tak není omezen nějakým dokazováním a vychází z vlastních představ, jež jsou předurčeny opakovaným ústním či písemným předáním vlastní interpretace skutkového stavu ze strany orgánů činných v trestním řízení. To, že se státní zástupce liší od vnímání skutkového stavu stěžovateli, aniž by existoval procesní postup, který by to řešil, pak prý svědčí o strukturální disfunkci dozoru nad širší činností policie. Státní zástupce je s to identifikovat úkon trestního řízení (zadržení), zbytek již nikoliv. Uvedené tedy rovněž svědčí ve prospěch závěru, že by ochrana práv měla příslušet nástrojům jiným, pokud je to možné, a pokud se nejedná přímo o úkony trestního řízení.