Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 12. prosince 2006sp. zn. Pl. ÚS 17/06ve věci návrhu předsedkyně Nejvyššího soudu JUDr. Ivy Brožové na zahájení řízení o kompetenčním sporu mezi státními orgány navzájem ve věci přidělení soudce JUDr. Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu a návrhu na zrušení rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 14. 2. 2006 č. j. 57/2006-PERS-SO/6, spojených s návrhem na přednostní projednání věci a na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí.
I. Rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 14. 2. 2006 č. j. 57/2006-PERS-SO/6 vyžadovalo ke své platnosti souhlas předsedkyně Nejvyššího soudu, neboť státním orgánem příslušným přidělit soudce k Nejvyššímu soudu je ministr spravedlnosti jen za souhlasu předsedy Nejvyššího soudu; absence souhlasu činila rozhodnutí ministra spravedlnosti rozporným s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
II. Rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 14. 2. 2006 č. j. 57/2006-PERS-SO/6 se zrušuje.
III. Ostatní návrhy se odmítají.
Odůvodnění
I.
1. Návrhem ze dne 9. 3. 2006 doručeným Ústavnímu soudu dne 13. 3. 2006 se předsedkyně Nejvyššího soudu (dále též jen „navrhovatelka“) domáhala toho, aby Ústavní soud konstatoval, že rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 14. 2. 2006 č. j. 57/2006-PERS-SO/6 vyžadovalo ke své platnosti její souhlas, případně aby Ústavní soud toto rozhodnutí zrušil. Současně navrhla, aby věc byla projednána přednostně ve smyslu ustanovení § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) a aby vykonatelnost napadeného rozhodnutí ministra spravedlnosti a rozhodnutí prezidenta republiky o jejím odvolání z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu byla odložena.
2. Napadeným rozhodnutím ministr spravedlnosti přidělil JUDr. Jaroslava Bureše dnem 15. 2. 2006 k výkonu soudcovské funkce k Nejvyššímu soudu. Navrhovatelka tvrdila, že ministr spravedlnosti překročil své kompetence, neboť tak učinil bez jejího souhlasu dne 14. 2. 2006, ačkoliv navrhovatelka byla ode dne 9. 2. 2006 zpět ve funkci předsedkyně Nejvyššího soudu.
3. K podpoře svého tvrzení předložila navrhovatelka chronologický přehled událostí, k nimž došlo v období od 30. 1. 2006 do 27. 2. 2006, podpořený listinnými důkazy. Z obsahu všech navrhovatelkou poskytnutých písemností vyplývá zejména následující:
Rozhodnutím ze dne 30. 1. 2006 č. j. KPR 966/2006 prezident republiky odvolal předsedkyni Nejvyššího soudu z funkce; toto rozhodnutí jí bylo doručeno dne 2. 2. 2006. Téhož dne (tj. 2. 2. 2006) požádal ministr spravedlnosti místopředsedu Nejvyššího soudu o udělení souhlasu k přidělení JUDr. Jaroslava Bureše jako soudce k Nejvyššímu soudu. Místopředseda Nejvyššího soudu požádal dne 6. 2. 2006 soudcovskou radu Nejvyššího soudu o vyjádření k tomuto přidělení; ta se vyjádřila souhlasně dne 9. 2. 2006. Rovněž dne 9. 2. 2006 se stalo vykonatelným usnesení Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 53/06, jímž byla odložena vykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky o odvolání navrhovatelky z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu. Místopředseda Nejvyššího soudu ještě stále dne 9. 2. 2006 telefonicky sdělil ministrovi spravedlnosti, že s přidělením JUDr. Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu souhlasí. Následně navrhovatelka dopisem ze dne 10. 2. 2006 upozornila ministra spravedlnosti na skutečnost, že nemá její zákonem požadovaný souhlas k přidělení jmenovaného soudce k Nejvyššímu soudu; tento dopis zaslala na vědomí i prezidentovi republiky. Dne 13. 2. 2006 adresovala a doručila navrhovatelka ministrovi spravedlnosti druhý dopis, ve kterém opětovně zdůraznila absenci souhlasu. Ministr spravedlnosti odeslal navrhovatelce ještě téhož dne (tj. dne 13. 2. 2006) odpověď na oba její dopisy; v odpovědi vyjádřil přesvědčení, že názor předsedkyně Nejvyššího soudu, tvrdící nedostatek pravomoci místopředsedy Nejvyššího soudu udělit souhlas s přidělením jmenovaného soudce k Nejvyššímu soudu, je nesprávný. Dne 14. 2. 2006 se stal JUDr. Jaroslav Bureš soudcem a napadeným rozhodnutím ministra spravedlnosti byl přidělen ke dni 15. 2. 2006 k Nejvyššímu soudu.
4. Podle názoru navrhovatelky z článků 25 a 26 jednacího řádu Nejvyššího soudu, jakož i z ustanovení § 121 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), neplyne, že místopředseda Nejvyššího soudu vykonává pravomoci předsedy Nejvyššího soudu za situace, kdy funkce předsedy Nejvyššího soudu není obsazena, jak tomu bylo v době před odložením vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta republiky o odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu z funkce. Z ustanovení § 70 zákona o soudech a soudcích naopak jednoznačně vyplývá, že ministr může přidělit soudce k výkonu funkce soudce k Nejvyššímu soudu pouze se souhlasem předsedy Nejvyššího soudu. Navrhovatelka poukázala na to, že ode dne 9. 2. 2006 byla funkce předsedy Nejvyššího soudu opět obsazena a od tohoto dne byla jediným orgánem Nejvyššího soudu, který měl pravomoc udělit souhlas s přidělením soudce k Nejvyššímu soudu. Navrhovatelka prezentovala názor, že místopředseda Nejvyššího soudu překročil své pravomoci již tím, že v rozporu se zákonem požádal soudcovskou radu o vyjádření k přidělení osoby JUDr. Jaroslava Bureše – státního občana, a nikoliv soudce [§ 50 odst. 1 písm. b) a odst. 2 zákona o soudech a soudcích], a dále tím, že dne 9. 2. 2006 udělil souhlas s jeho přidělením, ačkoli toto právo náleží pouze předsedovi.
5. Svůj nesouhlas s přidělením JUDr. Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu navrhovatelka odůvodnila obavou o nezpochybnitelnost Nejvyššího soudu jako vrcholného orgánu nezávislé moci soudní z důvodu profesní mobility JUDr. Jaroslava Bureše.
6. Navrhovatelka spatřovala v postupu ministra spravedlnosti a místopředsedy Nejvyššího soudu znaky libovůle, překročení stanovených oprávnění i porušení ústavně chráněné zásady přiměřenosti.
7. Podáním ze dne 20. 3. 2006 doplnila svůj návrh o tvrzení, že rozhodnutí ministra spravedlnosti o přidělení JUDr. Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu a rozhodnutí prezidenta republiky o jejím odvolání z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu reprezentují jeden celek, jehož cílem je změna v čele Nejvyššího soudu. Překročení kompetencí ministra spravedlnosti považovala za provázané s nezákonností a neústavností rozhodnutí prezidenta republiky.
II.
8. Ministr spravedlnosti ve svém vyjádření k návrhu ze dne 23. 5. 2006 uvedl, že nejde o kompetenční konflikt podle ustanovení § 120 zákona o Ústavním soudu, neboť kompetence k rozhodnutí o přidělení soudce k Nejvyššímu soudu je svěřena zákonem o soudech a soudcích jednoznačně ministrovi spravedlnosti. Stran obsahu návrhu uvedl, že v případě dlouhodobého nevykonávání funkce předsedy Nejvyššího soudu je místopředseda Nejvyššího soudu oprávněn dle čl. 26 jednacího řádu Nejvyššího soudu zastupovat předsedu Nejvyššího soudu v plném rozsahu. Podmínka předchozího souhlasu předsedy Nejvyššího soudu s přidělením soudce stanovená v § 70 zákona o soudech a soudcích je dle jeho názoru důsledkem zvláštní úpravy výkonu státní správy Nejvyššího soudu (§ 120 odst. 2 zákona o soudech a soudcích). To však nic nemění na tom, že komplexní odpovědnost za výkon státní správy soudů i po stránce personální nese ministr spravedlnosti. Není možné, aby předseda Nejvyššího soudu mohl zlepšení personálního vybavení Nejvyššího soudu zabránit. Ministr spravedlnosti odmítl, že by navrhovatelka mohla být dotčena na svých individuálních právech, neboť před rozhodnutím o přidělení soudce k určitému soudu neprobíhá žádné formalizované správní řízení, jehož by mohla být účastníkem, a napadené rozhodnutí směřovalo vůči jiné osobě, než je navrhovatelka.
9. Ministr spravedlnosti dále uvedl, že bylo nezbytné postupovat v návaznosti na rozhodnutí prezidenta republiky v procesu ustanovování soudců s ohledem na podmínky, které vznikly. Z tohoto důvodu požádal o vyslovení souhlasu místopředsedu Nejvyššího soudu, neboť jiný funkcionář soudu není oprávněn předsedu Nejvyššího soudu zastupovat v plném rozsahu jeho působnosti. Okolnost, že Ústavní soud odložil vykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky o odvolání navrhovatelky z funkce, měla význam nanejvýš pouze po dobu od účinnosti tohoto rozhodnutí do budoucna; v žádném případě nepůsobila zpětně. Byl-li proto vyžádán souhlas zastupujícího místopředsedy Nejvyššího soudu k přidělení JUDr. J. Bureše k tomuto soudu, podpořený též souhlasným vyjádřením soudcovské rady Nejvyššího soudu, před vydáním rozhodnutí Ústavního soudu a před nabytím jeho účinnosti, nejednalo se za těchto okolností o neplatný úkon. Z platné právní úpravy nelze dovodit povinnost ministra spravedlnosti žádat příslušné funkcionáře Nejvyššího soudu opakovaně o jejich vyjádření s cílem již jednou dané stanovisko aktualizovat.
10. Ministr spravedlnosti vyjádřil též názor, že navrhovatelka se mylně domnívá, že JUDr. Bureš byl jmenován soudcem až 14. 2. 2006, neboť ve skutečnosti byl jmenován soudcem již dne 4. 2. 2006. Za rozhodující a základní pak považoval posouzení platnosti rozhodnutí prezidenta republiky o odvolání navrhovatelky z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu, které v té době bylo předmětem rozhodování Ústavního soudu o samostatně podané ústavní stížnosti (pozn. Ústavního soudu: evidováno podsp. zn. II. ÚS 53/06), na kterém dle jeho názoru závisí osud rozhodnutí navazujících.
11. V závěru svého vyjádření ministr spravedlnosti navrhl, aby Ústavní soud návrh učiněný podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) odmítl, případně aby rozhodl, že ministr spravedlnosti je za situace, kdy předseda Nejvyššího soudu je prezidentem republiky platně odvolán z funkce, oprávněn rozhodnout o přidělení soudce k Nejvyššímu soudu na základě souhlasu místopředsedy a soudcovské rady Nejvyššího soudu. Se souvisejícími návrhy na přednostní projednání věci a odklad vykonatelnosti vyjádřil ministr spravedlnosti nesouhlas.
12. V replice ze dne 10. 8. 2006 navrhovatelka odmítla argumentaci ministra spravedlnosti čl. 26 jednacího řádu Nejvyššího soudu, který dle jejího názoru nemůže sloužit k obcházení zákonem jí dané kompetence. Poukázala na to, že v den rozhodnutí ministra spravedlnosti (tj. 14. 2. 2006) zastávala v důsledku usnesení Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 53/06plně svoji funkci předsedkyně Nejvyššího soudu, a navíc na nedostatek svého souhlasu ministra spravedlnosti výslovně upozornila. Za neudržitelné pokládala i tvrzení ministra spravedlnosti, že smyslem celého procesu ustanovování soudců je realizace vůle hlavy státu učinit konkrétní osobu soudcem konkrétního soudu. Takto nastavený výklad zákona o soudech a soudcích je podle ní zásadním nepochopením postavení moci výkonné k moci soudní; v této souvislosti navrhovatelka odkazovala na nálezy Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 7/02[Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 26, nález č. 78, vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.] asp. zn. Pl. ÚS 18/06(Sbírka rozhodnutí, svazek 42, nález č. 130, vyhlášen pod č. 397/2006 Sb.). Ani nedostatek formalizovaného řízení, které rozhodnutí o přidělení soudce předchází, nemůže být rozhodný, zváží-li se skutečnost, že proces ustanovování soudců a jejich přidělování ke konkrétnímu soudu je správním řízením. V uvedených souvislostech není a ani nemůže být souhlas předsedy Nejvyššího soudu jednou z řadových podmínek pro rozhodnutí ministra spravedlnosti o přidělení soudce k Nejvyššímu soudu; naopak jde o plnohodnotný výkon subjektivního práva předsedy Nejvyššího soudu, který má ústavní rozměr v podobě principu dělby moci a soudcovské nezávislosti.
13. K účinkům rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2006sp. zn. II. ÚS 53/06navrhovatelka uvedla, že nedostatek souhlasu předsedy Nejvyššího soudu dle § 70 zákona o soudech a soudcích je dán nejen v případě závěru, že rozhodnutí o odkladu vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta republiky má účinky ex tunc, ale i v případě závěru, že jeho účinky jsou ex nunc. Teorie i praxe se shodují v názoru, že z hlediska lhůt pro nabytí práv je rozhodující počátek pracovního dne; pro zánik práv konec pracovního dne. Souhlas ze dne 9. 2. 2006 byl tak souhlasem, kterým došlo k překročení pravomoci místopředsedy Nejvyššího soudu, neboť si přisvojil právo, které přísluší pouze předsedovi.
14. S ohledem na ustanovení soudce do funkce teprve dnem složení slibu, tj. v případě JUDr. Jaroslava Bureše dne 14. 2. 2006, navrhovatelka setrvala na závěru, že požádal-li místopředseda dne 6. 2. 2006 soudcovskou radu o vyjádření k jeho přidělení k Nejvyššímu soudu, byl tento požadavek, resp. návrh v rozporu s § 50 odst. 1 písm. b) odst. 2 zákona o soudech a soudcích, který výslovně předpokládá souhlas s přidělením soudce; stejně tak je dle § 70 zákona o soudech a soudcích výslovně předpokládán souhlas s přidělením soudce. Stal-li se JUDr. Jaroslav Bureš soudcem až dne 14. 2. 2006, měl do této doby postavení osoby, která soudcem může být teprve ustanovena. Zákon o soudech a soudcích však podmíněný souhlas nezná.
15. Ve svém (dalším) podání ze dne 5. 10. 2006 znovu navrhovatelka potvrdila své stanovisko ohledně nutnosti chápat usnesení Ústavního soudu o odkladu vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta republiky o jejím odvolání s účinky ex tunc, přičemž označila souhlas místopředsedy Nejvyššího soudu za zcela irelevantní.
16. Obě tato podání byla zaslána ministrovi spravedlnosti; duplika k nim podána nebyla.
III.
17. Ústavní soud si za použití ustanovení § 120 odst. 4 občanského soudního řádu (§ 63 zákona o Ústavním soudu) vyžádal od ministra spravedlnosti prohlášení, která tvrzení navrhovatelky pokládá za nesporná; in concreto, (1) zda dopisem ze dne 2. 2. 2006 č. j. 57/2006-PERS-SO/5 byl z pověření ministra spravedlnosti jeho I. náměstkem JUDr. Vladimírem Králem požádán místopředseda Nejvyššího soudu JUDr. Pavel Kučera o vyjádření a vyslovení souhlasu s přidělením JUDr. Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu a (2) zda JUDr. Iva Brožová dopisem ze dne 10. 2. 2006 (doručeným téhož dne) a dopisem ze dne 13. 2. 2006 (rovněž doručeným téhož dne) upozornila ministra spravedlnosti, že s přidělením JUDr. Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu jako předsedkyně tohoto soudu nesouhlasí a že dle jejího právního názoru neměl místopředseda Nejvyššího soudu pravomoc k udělení souhlasu s přidělením JUDr. Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu. Současně vznesl Ústavní soud na ministra spravedlnosti dotaz, zda rozhodnutím ze dne 14. 2. 2006 č. j. 57/2006-PERS-SO/6 ministr spravedlnosti přidělil JUDr. Jaroslava Bureše dnem 15. 2. 2006 k výkonu soudcovské funkce k Nejvyššímu soudu.
18. Ministr spravedlnosti k výzvě Ústavního soudu sdělil přípisem ze dne 7. 12. 2006, že „skutečnosti, jichž se dotaz Ústavního soudu týká, je možno považovat ze nesporné“, s upřesněním, dle něhož byly dopisy předsedkyní Nejvyššího soudu zmiňované shora doručeny ministru spravedlnosti 10., resp. 13. 2. 2006 faxem; poštou stalo se tak 13. a 15. 2. 2006.
19. Dále si Ústavní soud vyžádal dokumentaci soudcovské rady Nejvyššího soudu za období od 1. 7. 2005 do 30. 6. 2006. Z předložených dokumentů Ústavní soud zjistil, že v případech, kdy předsedkyně Nejvyššího soudu v uvedeném období žádala soudcovskou radu Nejvyššího soudu o vyjádření se k osobě soudce, jenž měl být přidělen k výkonu funkce k Nejvyššímu soudu (a to i na dobu dočasnou), byl tento návrh poskytnut všem soudcům Nejvyššího soudu k vyjádření prostřednictvím intranetu a vyvěšením návrhu na nástěnku. Lhůta k vyjádření poskytnutá soudcům vždy činila týden až několik týdnů. V případě vyjádření k přidělení JUDr. Jaroslava Bureše byla žádost místopředsedy Nejvyššího soudu JUDr. Pavla Kučery adresovaná soudcovské radě Nejvyššího soudu (neopatřená v rozporu s obvyklou praxí číslem jednacím) datována dnem 6. 2. 2006; ve zjevném rozporu s ustanovením § 50 odst. 2 zákona o soudech a soudcích neobsahovala tato žádost určení lhůty, v níž má být v ní předložený návrh projednán. Následujícího dne (7. 2. 2006) informoval o této žádosti předseda soudcovské rady Nejvyššího soudu její členy s tím, že zasedání soudcovské rady zabývající se i uvedenou žádostí se uskuteční dne 9. 2. 2006, k čemuž též (dle zápisu č. 1/2006) od 9.00 hodin toho dne došlo. Soudcovská rada Nejvyššího soudu na tomto zasedání přijala usnesení znějící: „Soudcovská rada NS ČR ve smyslu § 50 odst. 1 písm. b) zák. č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů, souhlasí s přidělením JUDr. Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu ČR, bude-li prezidentem republiky jmenován soudcem.“.
IV.
20. Účastníci řízení výslovně souhlasili s upuštěním od ústního jednání, a to navrhovatelka v přípise ze dne 28. 11. 2006 (doručeném Ústavnímu soudu dne 29. 11. 2006) a ministr spravedlnosti v přípise ze dne 7. 12. 2006 (faxem doručeném Ústavnímu soudu dne 8. 12. 2006).
21. Dne 5. 12. 2006 byl Ústavnímu soudu (k rukám předsedy) doručen přípis místopředsedy Nejvyššího soudu JUDr. Pavla Kučery, v němž v projednávané věci místopředseda Nejvyššího soudu oznámil, že jako účastník tohoto řízení nesouhlasí s tím, aby o návrhu předsedkyně Nejvyššího soudu bylo rozhodováno bez ústního jednání. Místopředseda Nejvyššího soudu dále uvedl, že „návrh podala Iva Brožová, jako předsedkyně Nejvyššího soudu, tedy jako statutární zástupce žalujícího státního orgánu“, avšak vzhledem k tomu, že jmenovaná je od 12. 5. 2006 práce neschopna a do práce nedochází, zastupuje ji v souladu s čl. 26 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího soudu on „se všemi právy a povinnostmi jako statutární zástupce Nejvyššího soudu, tedy i jako účastník řízení před Ústavním soudem“.
22. Navrhovatelka byla Ústavním soudem vyzvána, aby se k obsahu tohoto podání vyjádřila a současně aby sdělila, zda její pracovní neschopnost ještě trvá; bylo jí též uloženo, aby ukončení pracovní neschopnosti Ústavnímu soudu ohlásila.
23. Dne 7. 12. 2006 bylo Ústavnímu soudu doručeno navrhovatelčino podání týmž dnem datované, v němž navrhovatelka oznamuje, že jí byla dnem 7. 12. 2006 ukončena pracovní neschopnost; současně ohlásila, že nemá co měnit na již vyjádřeném stanovisku stran souhlasu s upuštěním od ústního jednání.
24. Vzhledem k obsahu uvedeného sdělení navrhovatelky stal se pro další postup Ústavního soudu nesouhlas místopředsedy Nejvyššího soudu datovaný dnem 4. 12. 2006 nerozhodným; proto též nebylo třeba zkoumat, zda tento nesouhlas mohl místopředseda Nejvyššího soudu vyjádřit vzhledem k možnému střetu zájmů, neboť předmětem řízení jest od jeho počátku mimo jiné (ale budiž řečeno, že především) přezkum správnosti navrhovatelčina tvrzení, že právě místopředseda Nejvyššího soudu JUDr. Pavel Kučera svými úkony předcházejícími rozhodnutí ministra spravedlnosti o přidělení JUDr. Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu vykročil z mezí vytýčených jak zákonem o soudech a soudcích, tak (v důsledku jeho nerespektování) ústavním pořádkem.
25. Nesouhlas s upuštěním od ústního jednání vyjádřil ve svých podáních, jež jsou dále zmíněna v odstavci 27, i JUDr. Jaroslav Bureš. Ježto však jmenovaný z důvodů vyložených v odstavcích 28 a 29 postavení účastníka řízení ze zákona neměl, a ani rozhodnutím Ústavního soudu přiznáno mu býti nemohlo, postrádal jeho nesouhlas jakoukoli právní relevanci.
26. Zbylo tedy k uvážení, zda přes existující souhlas účastníků řízení s upuštěním od ústního jednání měl sám Ústavní soud za to, že by toto jednání mohlo přispět k dalšímu objasnění věci. To však Ústavní soud neočekával, pročež od ústního jednání upustil podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
V.
27. Podáními doručenými Ústavnímu soudu dne 1. a 4. 12. 2006 (shodně nadepsanými jako „Uplatnění práv účastníka řízení ve věci podání JUDr. Ivy Brožové proti rozhodnutí ministra spravedlnosti o přidělení JUDr. Jaroslava Bureše k výkonu soudcovské funkce k Nejvyššímu soudu“) domáhal se JUDr. Jaroslav Bureš, aby mu Ústavní soud v projednávané věci přiznal postavení účastníka, popř. vedlejšího účastníka řízení. Jmenovaný v uvedených podáních vyslovil názor, že se vedené řízení zásadním způsobem týká jeho právního postavení, neboť navrhovatelkou je žádáno, aby „byl zbaven svého doživotního mandátu soudce Nejvyššího soudu a vyhozen na ulici“; zrušení rozhodnutí ministra spravedlnosti navrhovatelkou napadené považoval za pojmově a „ze samotné podstaty vzniku soudcovského mandátu přidělením k určitému soudu“ vyloučené; konečně podotkl, že prý „cíl, jehož hodlá v řízení o kompetenční žalobě dosáhnout navrhovatelka ve svých důsledcích vede k tomu, že požaduje, aby jmenování soudců ke konkrétnímu soudu bylo pod přímým vlivem Ústavního soudu“ – to označil za nepřijatelné, neboť „Ústava i zákon o soudech a soudcích svěřuje pravomoc ustanovit konkrétního soudce do soudcovské funkce výhradně moci výkonné doplněné povinnou konzultací soudcovské samosprávy“.
28. K uvedenému požadavku především Ústavní soud připomíná, že okruh účastníků ve sporech o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy kogentně vymezují ustanovení § 120 odst. 2 a § 121 zákona o Ústavním soudu. Vedlejší účastenství (s mimořádnou výjimkou vyplývající z jeho ustanovení § 35 odst. 2, jejíž aplikace však v projednávané věci nepřichází do úvahy) pak zákon o Ústavním soudu v těchto sporech nezná vůbec (srov. ustanovení § 28 odst. 2, § 120 a násl.).
Zákonem o Ústavním soudu je Ústavní soud vázán; již proto je (z hlediska pozitivního práva) vyloučeno, aby Ústavní soud komukoliv účastenství či vedlejší účastenství v řízení o kompetenčním sporu (oddíl devátý hlava druhá části druhé zákona o Ústavním soudu) nad tímto zákonem vymezený rozsah přiznal, neboť by se takovým postupem sám dopustil protiústavnosti spočívající ve svévolném nerespektování jeho relevantních ustanovení, čímž by současně zcela zjevně pominul příkaz daný mu čl. 88 odst. 2 Ústavy.
29. Nadto nemožnost vyhovět požadovanému vyvěrá netoliko z pozitivní právní úpravy, ale ze samotného charakteru řízení, v němž jde o spor o rozsah kompetencí dvou orgánů státu (že jde v projednávané věci o kompetenční konflikt, bude vyloženo dále). V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že na rozdíl od řízení o ústavní stížnosti, jehož předmětem je ochrana individuálních základních práv a svobod, je předmětem řízení dle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy posuzování rozsahu kompetencí státních orgánů (a orgánů územní samosprávy), a to v oblasti aplikace (tedy nikoli tvorby) práva, z čehož se podává, že v těchto kompetenčních sporech Ústavní soud rozhoduje o existenci objektivního práva, a nikoliv o ochraně subjektivních práv té či oné fyzické či právnické osoby, byť by i kompetenční konflikt vyvstal v průběhu řešení její věci.
30. Z uvedených důvodů nemohl Ústavní soud žádosti JUDr. Jaroslava Bureše vyhovět.
VI.
31. Dříve, než může Ústavní soud přikročit k věcnému přezkumu kteréhokoliv jemu předloženého návrhu, je povinen zjistit, zda návrh splňuje všechny náležitosti požadované zákonem o Ústavním soudu, zejména, zda je návrh podán osobou oprávněnou, zda je Ústavní soud k jeho projednání příslušný a zda jde o návrh přípustný. V projednávané věci všechny tři takto vytýčené otázky vzájemně spolu neoddělitelným způsobem souvisely.
32. Návrh byl vznesen podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, zakotvující pravomoc Ústavního soudu rozhodovat „spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu“.
33. Čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy je proveden ustanoveními § 120 a násl. zákona o Ústavním soudu. Ustanovení § 120 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu zní:
»(1) V řízení ve sporech o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy Ústavní soud rozhoduje spory mezi státními orgány a orgány územních samosprávných celků o příslušnost vydat rozhodnutí nebo činit opatření nebo jiné zásahy (dále jen „rozhodnutí“) ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení (dále jen „kompetenční spory“).
(2) Návrh na zahájení řízení v kompetenčním sporu je oprávněn podat
a) státní orgán v kompetenčním sporu mezi státem a územním samosprávným celkem nebo v kompetenčním sporu mezi státními orgány navzájem,
b) zastupitelstvo územního samosprávného celku v kompetenčním sporu mezi územním samosprávným celkem a státem nebo v kompetenčním sporu mezi územními samosprávnými celky navzájem.«.
34. Předtím, než Ústavní soud přistoupil k posouzení správnosti tvrzení navrhovatelky, že se v projednávané věci jedná o kompetenční konflikt (což ministr spravedlnosti popírá), považoval za nezbytné zabývat se v rozsahu pro projednávaný případ nezbytném vymezením pojmu „kompetence orgánu“. V této souvislosti však Ústavní soud nepovažuje za účelné autoritativně z pozice orgánu ochrany ústavnosti řešit teoretický spor o definici pojmu „kompetence“, v němž první z přístupů považuje kompetenci za specifikaci pravomoci (např. Knapp, V.: Teorie práva, Praha, 1. vydání, C. H. Beck, 1995, str. 197), druhý z přístupů považuje kompetenci za působnost (např. Hendrych, D., a kol.: Správní právo. Obecná část., 6. vydání, Praha, C. H. Beck, 2006, str. 114; Filip, J., Svatoň, J., Zimek, J.: Základy státovědy, 3. vydání, Brno, MU, 2002, str. 31), třetí pak slučuje pravomoc i působnost do pojmu kompetence (např. Mikule, V., Sládeček, V.: Zákon o Ústavním soudu, 1. vydání, Praha, Eurolex Bohemia, 2001, str. 350).
V nejobecnější rovině lze však uvést, že kompetencí se míní rozsah toho, co orgán smí, má nebo je oprávněn činit (viz Weyr, F.: Teorie práva, Brno-Praha, Orbis, 1936, str. 119). Konkrétněji lze v projednávaném případě pravomoc státního orgánu chápat jako samotnou realizaci státní moci v příslušné formě (tj. ve formě normotvorné nebo individuálně rozhodovací), zatímco kompetence již jako zcela konkrétní věcné vymezení otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci (srov. nález Ústavního soudusp. zn. IV. ÚS 150/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, nález č. 117, str. 57).
35. Je nepochybné, že v projednávané věci nejedná se o klasický kompetenční spor dvou orgánů, které se dostaly ať už do konfliktu kladného či do konfliktu záporného. Ani navrhovatelka netvrdí, že by snad byla oprávněna (a že by tudíž ministr spravedlnosti nebyl oprávněn) přidělit soudce k Nejvyššímu soudu.
36. To však neznamená, že by o střet náhledů dvou orgánů státní moci stran výkonu jejich kompetencí, čili jinak řečeno o kompetenční spor, nešlo.
37. Otázkou tu ovšem není, kdo má kompetenci soudce k Nejvyššímu soudu přidělit (tím je nepochybně ministr spravedlnosti), ale zda rozhodnutí o tomto přidělení vyžaduje ke své platnosti splnění dalších zákonem předvídaných skutečností, či nikoliv, a dále zda v projednávané věci byly tyto skutečnosti právně relevantním způsobem naplněny, či nikoliv.
38. Ministr spravedlnosti nadán působností (kompetencí) přidělit soudce k Nejvyššímu soudu tuto uskutečnil v projednávaném případě svým rozhodnutím o přidělení soudce JUDr. Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu. Avšak aby ministr spravedlnosti takto mohl realizovat v individuálním (projednávaném) případě svoji pravomoc (ve smyslu vymezeném v odstavci 34) v rámci zákonem vytýčené kompetence, nesměl přehlédnout, že proces výkonu této kompetence a vydání jeho rozhodnutí vyžadovaly ke své perfektnosti předcházející souhlas předsedy (předsedkyně) Nejvyššího soudu, jakožto podmínky sine qua non ve smyslu naplnění zákonných požadavků na takové ministrovo rozhodnutí kladených. Akt ministra spravedlnosti o přidělení soudce k Nejvyššímu soudu je tak aktem se subsumpcí, tedy podmíněným, přičemž podstatná vada eventuální absence podmiňujícího aktu působí i nezhojitelnou vadu aktu finálního (zda se o vadu či absenci jednalo, bude vyloženo dále).
39. Navrhovatelka spatřovala překročení kompetencí ministra spravedlnosti při realizaci jeho pravomoci v tom, že přidělil soudce JUDr. Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu bez jejího souhlasu, čímž zasáhl do jejích výlučných kompetencí. Ministr spravedlnosti však tvrdil, že v daném případě své kompetence nepřekročil a do kompetencí předsedkyně Nejvyššího soudu nezasáhl, neboť jmenoval soudce JUDr. Jaroslava Bureše se souhlasem místopředsedy Nejvyššího soudu. I když tedy – jak již uvedeno – nejde mezi účastníky o kompetenční spor v tradičně chápané podobě, Ústavní soud na základě shora uvedeného dospěl k závěru, že v projednávané věci jde o spor mezi dvěma státními orgány navzájem o to, zda rozsah kompetencí zákonem jim přiznaných za účelem naplnění perfektního procesu přidělování soudce k Nejvyššímu soudu byl či nebyl realizován v souladu se zákonným vymezením. Byť tedy tento spor nelze charakterizovat jako obvyklý kladný či záporný kompetenční konflikt, jde o spor o rozsah kompetencí státních orgánů ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy. I z hlediska zákonné úpravy (§ 70 zákona o soudech a soudcích) je realizace subsumpčního oprávnění předsedy Nejvyššího soudu obligatorně předcházející rozhodnutí ministra spravedlnosti ve svých důsledcích plněním kompetence předsedy Nejvyššího soudu. Lze tudíž nastalý konflikt považovat za kladný v tom slova smyslu, že předseda Nejvyššího soudu v uvedeném sporu tvrdí (a ministr spravedlnosti zpochybňuje), že je (byl v konkrétním případě) nadán jemu výlučně svěřenou kompetencí, při jejímž nerespektování, resp. obejití ministrem realizované rozhodnutí postrádalo zákonný podklad.
40. Otázkou, zda je Ústavní soud oprávněn rozhodovat i takové kompetenční spory, v nichž se nejedná o kladný či záporný konflikt dvou státních orgánů, se Ústavní soud zabýval již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 14/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 91, vyhlášen pod č. 285/2001 Sb.). Tehdy uznal, že je oprávněn posoudit v řízení dle ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy kompetenční spor, kde základní otázkou je otázka sdílené kompetence, resp. posouzení kompetence orgánu činícího konečné rozhodnutí, kterážto kompetence je podmíněna aktem orgánu jiného, čili jinak řečeno, rozhodnout ve sporu, v němž jedna z jeho stran (tehdy vláda) tvrdila, že k perfektnímu rozhodnutí k němu oprávněného orgánu – druhé strany sporu (tehdy prezidenta republiky) bylo zapotřebí kontrasignace předsedy vlády, což strana druhá popírala. Od tehdejšího závěru Ústavního soudu, že mu toto oprávnění náleží, nemá Ústavní soud důvod se v nyní projednávané věci odchylovat.
41. Zodpověděv kladně otázku, zda jde v řešené kauze o kompetenční spor, uvážil Ústavní soud otázku aktivní legitimace navrhovatelky k zahájení řízení před Ústavním soudem.
42. Podle ustanovení § 120 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu je návrh na zahájení řízení v kompetenčním sporu oprávněn podat ve sporu mezi státními orgány navzájem státní orgán.
43. Na základě ustanovení čl. 2 odst. 1 a čl. 15 Ústavy byla prostřednictvím ustanovení § 70 zákona o soudech a soudcích přenesena na předsedu Nejvyššího soudu část státní moci v podobě oprávnění udělit souhlas s přidělením soudce k Nejvyššímu soudu; tím se předseda Nejvyššího soudu podílí na personální organizaci moci soudní. Z pohledu právní teorie je předseda Nejvyššího soudu orgánem jiného orgánu – Nejvyššího soudu. To však nic nemění na skutečnosti, že předseda Nejvyššího soudu má v mezích svých výlučných oprávnění založených mimo jiné ustanovením § 70 zákona o soudech a soudcích (znějícím: „K výkonu funkce k Nejvyššímu soudu lze soudce přidělit jen se souhlasem předsedy tohoto soudu.“) též výlučné oprávnění k podání návrhu na vyřešení kompetenčního sporu, má-li za to, že tento nastal právě např. ignorováním těch oprávnění, která mu zákon přiznává. Takto přiznané kompetence nejsou totiž uděleny Nejvyššímu soudu, nýbrž pouze předsedovi Nejvyššího soudu (srov. Weyr, F.: Teorie práva, Brno-Praha, Orbis, 1936, str. 117). Jestliže jsou určitá oprávnění udělená výlučně předsedovi Nejvyššího soudu, musí mu být dán zároveň prostor tato svá oprávnění prosazovat a hájit soudní cestou nezávisle na stanovisku jiných orgánů. Lze tedy konstatovat, že předseda (nyní předsedkyně) Nejvyššího soudu je státním orgánem způsobilým vznést návrh dle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, resp. ustanovení § 120 a násl. zákona o Ústavním soudu.
44. Konečně bylo nutno rozhodnout, zda je podaný návrh návrhem přípustným.
45. Přípustnost návrhu ve sporu o rozsah kompetencí státních orgánů upravuje ustanovení § 122 zákona o Ústavním soudu, jež zní:
„(1) Návrh je nepřípustný, přísluší-li rozhodovat o kompetenčním sporu jinému orgánu podle zvláštního zákona.
(2) Návrh je dále nepřípustný, přísluší-li rozhodovat o kompetenčním sporu orgánu společně nadřízenému orgánům, mezi nimiž kompetenční spor vznikl.“.
46. Žádný orgán společně nadřízený předsedovi Nejvyššího soudu a ministrovi spravedlnosti neexistuje, tudíž zbývá posoudit jen to, zda vyvstalý kompetenční konflikt nemá být řešen Nejvyšším správním soudem dle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, popřípadě zvláštním senátem dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů.
47. Soudní řád správní vyhradil Nejvyššímu správnímu soudu pouze určitý okruh kompetenčních sporů. Dle ustanovení § 97 odst. 1 soudního řádu správního rozhoduje Nejvyšší správní soud kladný nebo záporný kompetenční spor, jehož stranami jsou správní úřad a orgán územní, zájmové nebo profesní samosprávy; orgány územní, zájmové a profesní samosprávy navzájem; ústřední správní úřady navzájem. Žádný z účastníků projednávané věci není orgánem samosprávným, prvé dva případy kompetenčních sporů tedy vůbec nepřipadají v úvahu. Nemůže jít ale ani o případ třetí, neboť předseda Nejvyššího soudu je reprezentantem soudní moci stojícím dle čl. 92 Ústavy v čele vrcholného orgánu soudní moci (je orgánem orgánu nadaným oprávněním k výkonu státní moci). Nelze ho tak považovat za ústřední správní úřad, nejen z pohledu materiálního (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2006sp. zn. Pl. ÚS 18/06, VI. a VII., Sbírka rozhodnutí, svazek 42, nález č. 130, vyhlášen pod č. 397/2006 Sb.), ale i formálního. Ústředními správními úřady ve smyslu ustanovení § 97 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního jsou totiž jen ty ústřední orgány státní správy České republiky, které jsou buď zákonem České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, nebo zvláštním zákonem jako ústřední správní úřad nebo ústřední orgán státní správy výslovně označeny (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2004 Komp 1/2004-70). Nadto v této věci vůbec nejde (jak již vyloženo) o kladný či záporný kompetenční spor, tak jak je běžně chápán a jak jej i legálně definuje ustanovení § 1 zákona č. 131/2002 Sb.
48. Nelze uvažovat ani o aplikaci zákona č. 131/2002 Sb., neboť k té je třeba kompetenčního sporu mezi soudy a orgány moci výkonné, územní, zájmové nebo profesní samosprávy; soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví. Předsedkyni Nejvyššího soudu však nelze považovat za soud ve smyslu čl. 90 a 91 Ústavy.