78. V rozsudku ze dne 29. 6. 2010 Soudní dvůr EU (velký senát), ve věci C-28/08 P, Commission v. the Bavarian Lager Co. Ltd, týkající se žádosti společnosti o plný přístup k zápisům z jednání, konstatoval, že zveřejněním upravené verze zápisů z jednání, z nichž byla vyjmuta jména pěti účastníků, Komise neporušila ustanovení nařízení č. 1049/2001 a dostatečně splnila svoji povinnost otevřenosti. Vyžadováním, aby - ve vztahu k pěti osobám, které nedaly svůj výslovný souhlas - Bavarian Lager prokázal nezbytnost poskytnutí těchto osobních dat, Komise postupovala v souladu s článkem 8(b) nařízení č. 45/2001. Jelikož Bavarian Lager neposkytl žádné výslovné a legitimní ospravedlnění ani žádný přesvědčující argument k prokázání nezbytnosti zveřejnění těchto osobních dat, Komise nebyla schopna zvážit různé zájmy dotčených stran. Nabyla ani schopna ověřit, zda existoval nějaký důvod předpokládat, že legitimní zájmy dotčených osob mohou být negativně dotčeny, jak vyžaduje článek 8(b) nařízení č. 45/2001.
79. V rozsudku ze dne 20. 5. 2003 ve věci Rakouské rádio a další (C-465/00, C-138/01 a C-139/01) týkající se shromažďování a zveřejňování dat o příjmu zaměstnaných osob úřadů podřízených kontrole Účetního dvora (Rechnungshof), pokud příjem přesáhne určitou hranici, Soudní dvůr EU opakovaně uvedl, že ustanovení směrnice o ochraně dat, jelikož upravuje nakládání s osobními daty schopné porušit základní svobody, zejména právo na respektování soukromého života, musí být interpretována ve světle základních práv garantovaných Úmluvou a Chartou. Účelem sběru a publikace těchto informací bylo vyvíjet tlak na veřejné orgány, aby udržovaly platy v rozumných mezích. Podle Soudního dvora EU zatímco samotná evidence zaměstnanců podle platů jejich zaměstnavatelem jako taková není zásahem do jejich soukromého života, poskytnutí těchto dat třetím stranám porušuje právo dotčených osob na soukromý život, ať je následné užití takto poskytnutých informací jakékoliv, a zakládá zásah ve smyslu článku 8 Úmluvy. Zásah vycházející z rakouské legislativy může být ospravedlněn podle čl. 8 odst. 2 Úmluvy jen do té míry, pokud široké zveřejnění nejenom částek ročních příjmů zaměstnaných osob nad určitou hranici úřady podřízenými kontrole Účetního dvora, ale také jmen příjemců těchto příjmů, bylo jak nezbytné, tak i přiměřené k cíli udržet platy v rozumných mezích, což je otázka, jež by měla být posouzena národními soudy. Soudní dvůr EU zdůraznil, pokud jde o proporcionalitu zásahu a jeho závažnost, že dotčené osoby mohly utrpět škodu v důsledku negativních důsledků publicity spojené s jejich příjmem ze zaměstnání.
80. V rozsudku ze dne 6. listopadu 2003 ve věci Lindqvist (C-101/01, EUEU:C:2003:596) Soudní dvůr EU uvedl, že je věcí národních orgánů a soudů, odpovědných za provádění národní legislativy implementující příslušnou směrnici, zajistit spravedlivou rovnováhu mezi dotčenými právy a zájmy, včetně základních práv chráněných právním řádem Evropské unie.
81. V rozsudku ze dne 9. listopadu 2010 ve věci Volker a Markus Schecke GbR (C-92/09 a C-93/09, EU:C:2010:662) Soudní dvůr EU uvedl, že závazek uložený nařízeními Evropské unie publikovat na webových stránkách data vztahující se k příjemcům pomoci z fondů Evropské unie pro zemědělský rozvoj a rozvoj venkova, včetně jejich jmen a výše obdržených příspěvků, představoval nezákonný zásah do základního práva na ochranu osobních dat. Z hlediska proporcionality zásahu do práv na ochranu soukromí Soudní dvůr uvedl, že instituce Evropské unie nedostatečně poměřovaly cíle veřejného zájmu na transparentnosti užití veřejných fondů s právy zaručenými fyzickým osobám články 7 a 8 Charty. Je nutné přihlížet k tomu, že omezení ochrany osobních dat musí být aplikováno jen do takové míry, která je striktně nezbytná, přičemž musí být zvažována taková opatření, která by ovlivnila tato základní práva fyzických osob méně nepříznivě, a přesto efektivně přispěla k cílům sledovaným danými pravidly Evropské unie. Soudní dvůr byl toho názoru, že dané nařízení Evropské unie limity slučitelnosti s principem proporcionality překročilo.
82. V rozsudku ze dne 6. října 2015 ve věci Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650) velký senát Soudního dvora EU uvedl, že národní dozorové orgány musí zajistit spravedlivou rovnováhu mezi dodržováním základního práva na soukromí na straně jedné a zájmy vyžadujícími volný pohyb osobních dat na straně druhé.
83. V rozsudku ze dne 21. prosince 2016 ve věci Tele2Sverige (C-203/15, EU:C:2016:970) Soudní dvůr EU k interpretaci nařízení Evropské unie týkajícího se nakládání s osobními daty a ochrany soukromí v sektoru elektronických komunikací, a doplňujícího směrnici 95/46, uvedl, že význam práva na soukromí garantovaného v čl. 7 Charty, stejně jako práva na ochranu osobních dat garantovaného čl. 8 Charty, vyplývá z judikatury Soudního dvora a musí být brán v úvahu při výkladu čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58.
XII. Judikatura ESLP ke svobodě projevu dle čl. 10 a k ochraně dat dle čl. 8 Úmluvy
84. Významný je rozsudek (vyhovující) velkého senátu ESLP ze dne 8. 11. 2016 ve věci Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku č. 18030/11. Ve věci šlo o poskytnutí informací o způsobu výběru veřejných obhájců maďarskou policií, přičemž žadatelem byl Maďarský Helsinský výbor (Magyar Helsinki Bizottság), nevládní organizace účastnící se evropského výzkumného projektu k transparentnosti jmenování veřejných obhájců. Poskytnutí informací bylo odmítnuto s odůvodněním, že obsahují soukromá data (jména veřejných obhájců), která podle zákona nejsou určena ke zveřejnění. Maďarský Nejvyšší soud rozhodl ve prospěch policejních orgánů.
85. ESLP vymezil čtyři "prahová kritéria" k posouzení, zda a do jaké míry odmítnutí přístupu k informaci je zásahem do práva žadatele na svobodu projevu (157 a násl.).
86. Prvním kritériem je účel vyžadované informace. Nezbytnou podmínkou je, aby účelem informace vyžadované od veřejného orgánu bylo umožnění výkonu svobody žadatele "přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky" jiným. Soud položil důraz na skutečnost, zda získávání informací bylo relevantním přípravným krokem v novinářských aktivitách nebo v jiných aktivitách zřizujících fórum nebo zakládajících zásadní prvek veřejné diskuse (158). Informace by měla být vyžadována za účelem přispění k veřejné diskusi. Proto za účelem aplikace čl. 10 Úmluvy musí být posouzeno, zda požadovaná informace byla ve skutečnosti nezbytná pro výkon svobody projevu (159).
87. Druhým kritériem je povaha vyžadované informace - veřejný zájem. ESLP má za to, že požadované informace, data nebo dokumenty musí splňovat test veřejného zájmu, mají-li být považovány za potřebné pro zveřejnění podle Úmluvy. Taková potřeba může existovat, když zveřejnění umožňuje transparentnost o způsobu zajišťování veřejných záležitostí a věcech významných pro společnost jako celek, a tím umožňuje účast na veřejných záležitostech široké veřejnosti (161).
88. ESLP zdůraznil, že definice toho, co může představovat veřejný zájem, bude záležet na okolnostech každého případu. Veřejný zájem se vztahuje k věcem, které ovlivňují veřejnost do takové míry, že se o ně může zajímat, které přitahují její pozornost nebo které se jí týkají do značného stupně, zvláště pokud ovlivňují životní úroveň občanů nebo život společnosti. Je to také případ, když informace se týkají důležité sociální otázky nebo zahrnují problém, o němž by veřejnost měla být informována. Veřejný zájem nemůže být redukován na žízeň veřejnosti po informacích o soukromém životě jiných nebo na touhu publika po honbě za senzacemi nebo dokonce voyeurismu. Za účelem posouzení, zda zveřejnění se vztahuje k předmětu veřejného významu, je nezbytné zohlednit publikaci jako celek, s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém se jeví (162).
89. Třetím kritériem je role žadatele. Zvláštní pozornost zasluhuje specifická úloha žadatele o informace při jejím "přijímání a rozšiřování" veřejnosti. Při posuzování, zda odpovídající stát porušil právo žadatele dle čl. 10 odepřením přístupu k některým dokumentům, Soud již dříve přiznal zvláštní váhu roli žadatele jako novináře, společenskému kontrolnímu orgánu nebo nevládní organizaci, jejichž činnost je zaměřena na otázky veřejného zájmu (164).
90. ESLP také uznal, že zřizování různých platforem pro veřejnou diskusi není omezeno na oblast tisku, a že k veřejné diskusi může docházet v nevládních organizacích, jejichž aktivity jsou zásadním prvkem informované veřejné diskuse. Soud akceptoval, že pokud nevládní organizace zaměřuje pozornost na věci veřejného zájmu, jde o výkon role veřejného "hlídacího psa" podobného významu, jako tisk, a může být charakterizována jako sociální "hlídací pes" zasluhující stejnou ochranu podle Úmluvy, jako je přiznávána tisku (166).
91. Způsob, jakým veřejní "hlídací psi" vykonávají své aktivity, může mít významný dopad na řádné fungování demokratické společnosti. Je v zájmu demokratické společnosti umožnit tisku vykonávat svoji nepostradatelnou roli veřejného "hlídacího psa" v rozšiřování informací o věcech veřejného zájmu, stejně jako umožnit nevládním organizacím kontrolujícím stát a dalším subjektům vykonávat obdobnou činnost. Jelikož přesná informace je nástrojem jejich činnosti, bude často nezbytné pro osoby a organizace vykonávající funkce hlídacího psa získat přístup k informacím. Překážky zabraňující přístupu k informacím mohou vyústit do stavu, kdy je bráněno výkonu jejich poslání (167).
92. Důležité je tudíž posouzení otázky, zda žadatel o informaci tak činí s cílem informovat veřejnost jako "veřejný hlídací pes". To neznamená, že tato role může být vykonávána výlučně jen tiskem či nevládními organizacemi (168).
93. Čtvrtým kritériem je existující a dostupná informace. Skutečnost, že požadovaná informace existuje a je dostupná, je důležitým kritériem při posouzení, zda odmítnutí poskytnout informaci může být považováno za zásah do svobody přijímat a rozšiřovat myšlenky chráněné článkem 10 odst. 1 Úmluvy.
94. Z výše uvedeného je zřejmé, že ESLP uznává pouze z čl. 10 Úmluvy plynoucí omezené právo na informace ve veřejném zájmu, nicméně stanovil jasná (byť zřejmě nikoliv vyčerpávající) kritéria, za jejichž splnění právo na přístup k informacím ve veřejném zájmu plyne z citovaného článku Úmluvy.
95. Relevantní je rovněž rozsudek (odmítavý) velkého senátu ESLP ze dne 27. 6. 2017 ve věci Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy proti Finsku, č. 931/13. Stěžovatelky od roku 1994 shromažďovaly data od Finského národního úřadu pro daně za účelem zveřejňování informací o zdanitelných příjmech a majetku fyzických osob. Rozhodnutím finských orgánů, tj. ombudsmana pro ochranu dat a Úřadu pro ochranu dat, bylo takové nakládání s daty zakázáno a věc byla rozhodována správními soudy poté, co v dané věci rozhodl Soudní dvůr EU o předběžné otázce. Stěžovatelky tvrdily porušení práva na svobodu projevu dle čl. 10 odst. 1 Úmluvy.
96. Podstatou projednávané věci bylo dle názoru ESLP posouzení, zda byla dodržena spravedlivá rovnováha mezi právem na přístup k daňovým datům a právem na soukromí, resp. mezi svobodou projevu dle čl. 10 Úmluvy a právem na respektování soukromého života dle čl. 8 Úmluvy. S přihlédnutím k potřebě chránit základní hodnoty Úmluvy a maje za to, že práva podle článků 10 a 8 Úmluvy zasluhují stejnou vážnost, ESLP připomněl, že rovnováha, která musí být dodržena národními orgány mezi těmito dvěma právy, musí vyžadovat zachování podstaty obou (122, 123).
97. ESLP konstatoval, že veřejná dostupnost informace ještě neznamená, že pozbývá ochrany poskytované článkem 8 Úmluvy (134). Ochrana osobních dat má základní význam pro užívání práva na respektování soukromého a rodinného života garantovaného v čl. 8 Úmluvy. Národní právo musí poskytovat odpovídající záruky k zabránění jakéhokoliv užití osobních dat, jež může být neslučitelné s garancemi citovaného článku. Článek 8 Úmluvy poskytuje právo na ochranu informačního sebeurčení, umožňujícího jednotlivci spoléhat na své právo na soukromí z hlediska dat, která byť neutrální, jsou shromažďována, zpracovávána a šířena v takové formě nebo takovým způsobem, který může být důvodem pro aplikaci čl. 8. Úmluvy (137).
98. Data shromážděná, zpracovaná a šířená stěžovatelkami, poskytující detaily o zdanitelných výdělcích a nezdanitelných příjmech, stejně jako o zdanitelných majetcích, se zřetelně týkala soukromého života těchto jednotlivců, bez ohledu na fakt, že podle finského práva tato data mohou být posuzována veřejností (138).
99. Ústřední otázkou v daném případě bylo, zda zásah do práv stěžovatelek na svobodu projevu byl "nezbytný v demokratické společnosti" a zda (v kladném případě) domácí soudy dodržely spravedlivou rovnováhu mezi tímto právem a právem na respektování soukromého života (160).
100. V odst. 162 a násl. ESLP zmínil obecné principy vztahující se k míře uvážení a vyvažování práv a konstatoval, že výběr prostředků majících za cíl zajistit soulad s článkem 8 Úmluvy je v principu věcí spadající do uvážení přiznaného smluvním státům, neboť články 8 a 9 Úmluvy přiznávají členským státům určitou míru uvážení, zda a do jaké míry byl zásah do svobody chráněné těmito články nezbytný (162).
101. ESLP poukázal na svoji ustálenou judikaturu, dle níž test "nezbytnosti v demokratické společnosti" vyžaduje posouzení otázky, zda zásah, proti němuž stížnost směřuje, odpovídal naléhavé společenské potřebě, zda byl proporcionální ke sledovanému legitimnímu cíli a zda důvody dané národními orgány k jeho ospravedlnění jsou významné a dostatečné. Prostor pro uvážení ponechaný národním orgánům pro posouzení, zda taková potřeba existuje a jaká opatření by měla být přijata k jejímu dosažení, nicméně není neomezený, ale jde ruku v ruce s evropským dozorem ESLP, jehož úlohou je v konečné instanci rozhodnout, zda omezení je slučitelné se svobodou projevu chráněnou článkem 10 Úmluvy. Při výkonu své funkce dohledu úlohou ESLP není nahrazovat národní soudy, ale spíše posoudit ve světle případu jako celku, zda jimi v rámci svého uvážení přijatá rozhodnutí jsou slučitelná s danými ustanoveními Úmluvy. Pokud posouzení rovnováhy bylo učiněno národními orgány v souladu s kritérii stanovenými v judikatuře ESLP, musí existovat závažné a silné důvody k odlišnému názoru ESLP od názoru národních soudů (164).
XIII. Judikatura Nejvyššího správního soudu
102. Ve věci je relevantní rozsudek NSS ze dne ze dne 22. 10. 2014 č. j. 8 As 55/2012-62. Jádrem sporu vedoucího k výše uvedenému rozsudku byla právní otázka, zda a případně za jakých podmínek lze při postupu podle zákona o svobodném přístupu k informacím, odmítnout poskytnutí informace o výši peněžitých plnění poskytovaných zaměstnanci zaměstnavatelem v souvislosti s pracovněprávním vztahem, zejména informace o výši platu zaměstnance či odměn poskytovaných za výkon práce. Sporné bylo, zda uvedenou informaci je povinný subjekt povinen poskytnout vždy, anebo zda v některých případech, a případně v jakých, musí či může její poskytnutí odmítnout pro neproporcionalitu takového zásahu do soukromí zaměstnance.
103. Skutkové okolnosti, na nichž je rozsudek NSS založen, jsou tyto: Dne 17. 8. 2011 rozhodnutím č. j. OÚ-517/2011 Obecní úřad Lhota u Vsetína odmítl žádost J. T. ze dne 1. 7. 2011 o sdělení výše odměn ředitele základní školy a mateřské školy Lhota u Vsetína za první pololetí roku 2011.
104. Dne 15. 9. 2011 rozhodnutím č. j. KUZL/64992/2011, sp. zn. KUSP/64992/2011/PŽÚ/Du Krajský úřad Zlínského kraje (dále jen "žalovaný") odvolání žadatele zamítl a rozhodnutí obecního úřadu ze dne 17. 8. 2011 č. j. OÚ-517/2011 potvrdil. Správní orgány obou stupňů žádost odmítly s odkazem na ustanovení § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný ve svém rozhodnutí též posoudil vzájemnou kolizi dvou základních práv a svobod, tj. práva žadatele na poskytnutí informací na straně jedné a práva konkrétní fyzické osoby na ochranu jejího soukromí, a upřednostnil právo na ochranu osobních údajů garantované zákonem o ochraně osobních údajů.
105. Dne 21. 3. 2012 rozsudkem č. j. 31 A 59/2011-36 Krajský soud v Brně (dále jen "správní soud") rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 9. 2011 č. j. KUZL/64992/2011, sp. zn. KUSP/64992/2011/PŽÚ/Du zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
106. Žalovaný napadl rozsudek správního soudu kasační stížností.
107. Osmý senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že je věc třeba předložit rozšířenému senátu k posouzení, zda povinný subjekt při rozhodování o poskytnutí základních osobních údajů o osobě, které poskytl veřejné prostředky (podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím), je povinen provést test proporcionality, kterým posoudí střet práva na informace a práva na ochranu osobních údajů.
108. Osmý senát poukázal na čl. 17 odst. 5, čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 Listiny a vyjádřil názor, že v případě kolize jednotlivých ústavně garantovaných práv je namístě přistoupit k aplikaci testu proporcionality spočívajícímu v testu vhodnosti, potřebnosti a poměřování; odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.).
109. Dne 22. 10. 2014 rozsudkem č. j. 8 As 55/2012-62 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (dále též jen "kasační soud") v řízení o kasační stížnosti žalovaného, kterou shledal zčásti důvodnou, rozsudek správního soudu ze dne 21. 3. 2012 č. j. 31 A 59/2011-36 zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Podle kasačního soudu správní soud pochybil, pokud toliko zrušil napadené rozhodnutí, když má také pravomoc nařídit povinnému subjektu poskytnutí informace, a při postupu podle ustanovení § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím má nejen postavení orgánu kasačního, nýbrž i postavení orgánu nalézajícího hmotné právo. Nejsou-li dostatečné důvody pro odmítnutí žádosti, je správní soud povinen povinnému subjektu nařídit požadované informace poskytnout. Správní soud však na svoji nalézací pravomoc rezignoval a svůj postup nevysvětlil, čímž zatížil řízení před soudem vadou, která měla vliv na zákonnost jeho rozsudku.
110. Relevantní části rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014 č. j. 8 As 55/2012-62 znějí následovně:
"III. 2. Právní názor rozšířeného senátu
[41] V projednávané věci jde o střet dvou základních práv podle Listiny, a sice práva na informace podle čl. 17 Listiny a práva na ochranu lidské důstojnosti, soukromí podle čl. 10 Listiny.
[52] Ve shodě s tím, k čemu dospěl rozšířený senát již v rozsudku ze dne 1. 6. 2010, č. j. 5 As 64/2008-155, č. 2109/2010 Sb. NSS, lze tedy shrnout, že samotné znění a systematika zákona nedává možnost, aby v případě poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků bylo v každém jednotlivém případě poměřováno, zda a v jaké míře má převážit zájem na poskytnutí informace, anebo zájem na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována. Úvahu o konkurujících si zájmech a střetu základních práv zde vyřešil již samotný zákonodárce tím, že paušálně upřednostnil právo na informace o příjemcích veřejných prostředků, ovšem s tím, že zájem na ochraně soukromí těch, o nichž je informace poskytována, zohlednil vyloučením některých okruhů informací z režimu poskytování a stanovením omezeného věcného rozsahu poskytnutých informací v případech, kdy informace poskytnuty být mají.
III. 2. 1. 3. Objektivní smysl a účel § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím
[65] Již z toho, co bylo uvedeno doposud v úvahách věnovaných znění, systematice a historii vzniku § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, lze v mnoha ohledech dovodit, jaký je jeho objektivní smysl a účel. Je jím v první řadě kontrola veřejné moci prostřednictvím možnosti získat informace o nejrůznějších okolnostech jejího fungování v oblasti hospodaření s veřejnými prostředky.
[68] V první řadě se za pomoci tohoto institutu na kontrole veřejné moci může podílet každý, a to přesně v té míře, v jaké se rozhodne být aktivní. Nikdo není vyloučen, každý má možnost se ptát a dozvědět se. To již samo o sobě posiluje vztah veřejné moci a občana, brání rozdělení na "my" a "oni" a posiluje vědomí veřejnosti, že veřejná moc není účelem o sobě či prostředkem mocných k udržení jejich výsad, odcizeným od občanské společnosti, nýbrž nástrojem občanů, tvořících politickou obec, k prosazování obecných, společně sdílených zájmů a cílů.
[72] Pro projednávanou věc mají výše uvedené obecné úvahy ten význam, že vytvářejí rámec obecných interpretačních pravidel zákona o svobodném přístupu k informacím a v rámci něho i pravidel pro interpretaci § 8b tohoto zákona. Lze-li kontrolu nakládání veřejnými prostředky prostřednictvím dotazů jednotlivců považovat za vhodný a účinný nástroj kontroly veřejné moci ze strany veřejnosti, posilující legitimitu politického systému, pak je nutno příslušná ustanovení uvedeného zákona vykládat tak, aby jimi byla tato kontrola v potřebné míře umožněna. To znamená, že ustanovení, kterými jsou definovány meze práva na informace, je třeba v pochybnostech vykládat tak, aby kontrolu umožňovala, a nikoli jí bránila. Naopak, odepřít právo obdržet informaci o příjemci veřejných prostředků lze jen v případě, že z příslušných ustanovení zákona je zřejmé, že informace být poskytnuta nemá. Uvedený výklad ostatně poskytuje i patřičnou míru právní jistoty adresátům práva, ať již povinným subjektům nebo žadatelům, neboť jim předem přinejmenším napovídá, jak mají být příslušná ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím vykládána.
[74] Teleologickým výkladem proto nelze dovodit, že by se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím neměl na poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků vztahovat, obecně vzato je naopak namístě závěr právě opačný, opřený především o silný veřejný zájem na účinné veřejné kontrole nakládání prostředky ve veřejné sféře, jíž v soudobých podmínkách České republiky prakticky nelze docílit jinak než využitím institutu veřejného přístupu k informacím. Obecně vzato tedy platí, že informace uvedeného druhu se poskytují. Pouze výjimečně se jejich poskytnutí může odepřít, pokud, jak bude dále vyloženo, pro to existují specifické závažné důvody, které v konkrétním případě převáží nad zájmem na transparentnosti hospodaření veřejné sféry.
III. 2. 2. Ústavní konformita
[75] Je nepochybné, že zakotvení práva na informace o příjemcích veřejných prostředků znamená určitý nikoli nevýznamný zásah do soukromí těchto příjemců. Je tomu tak proto, že příjemci dostávají veřejné prostředky na základě určitého právního titulu, vypovídajícího ve významné míře o jejich vztahu s tím, kdo prostředky poskytuje, a poskytujícímu informaci o důvodech poskytování a nepřímo často i o významu (zejména ekonomickém), který pro příjemce poskytované prostředky mají. Takové informace nepochybně mají v podstatné míře povahu údajů o osobě příjemce chráněných čl. 10 Listiny či čl. 8 Úmluvy.
[78] V první řadě je nutno poznamenat, že kolize mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí není v případě příjemců veřejných prostředků v podstatné míře řešitelná jinak než upřednostněním jednoho z uvedených základních práv v určité míře. Buď totiž informace o příjemci veřejných prostředků bude v zákonem stanoveném rozsahu poskytnuta a v tomto rozsahu, bude-li mít současně povahu informace o soukromí, bude soukromí příjemce veřejných prostředků dotčeno, anebo poskytnuta nebude, ale pak nebude v rozsahu neposkytnutí naplněno právo na informace. Proto je nezbytné kolizi řešit přiměřeným upřednostněním jednoho z práv. V takovém případě je třeba pečlivě vyhodnotit, které z práv má být upřednostněno, a výsledek takového posouzení musí být určující pro následný výklad předpisů ,jednoduchého' práva a jejich aplikaci na konkrétní okolnosti řešeného případu. Toto ostatně právě pro případ střetu mezi právy dle čl. 10 a 17 Listiny vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 1998 sp. zn. IV. ÚS 154/97: ,Z výše uvedených závěrů vyplývá, že při střetu základního politického práva na informace a jejich šíření s právem na ochranu osobnosti a soukromého života, tedy základních práv, která stojí na stejné úrovni, bude vždy věcí nezávislých soudů, aby s přihlédnutím k okolnostem každého jednotlivého případu pečlivě zvážily, zda jednomu právu nebyla nedůvodně dána přednost před právem druhým. Tak to ostatně stanoví i čl. 4 odst. 4 Listiny, když ukládá orgánům aplikujícím právo, aby při této aplikace šetřily podstatu a smysl základních práv.' Tuto myšlenku Ústavní soud zopakoval a upřesnil v nálezu ze dne 16. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 353/04: ,Při střetu dvou základních práv, tak jako je tomu v daném případě, musí obecné soudy nejprve rozpoznat, která základní práva jednotlivých účastníků sporu jsou ve hře, a poté, s přihlédnutím ke všem rozhodným okolnostem daného případu, musí soudy rozhodnout tak, aby, je-li to možné, zůstalo zachováno z obou základních práv co nejvíce, a není-li to možné, pak dát přednost tomu základnímu právu, v jehož prospěch svědčí obecná idea spravedlnosti, resp. obecný princip.'
[80] Není patrné, že by obsah § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, jak byl výše vyložen, trpěl takovýmito ústavními deficity, pokud bude jeho doslovný výklad korigován na základě principu proporcionality tak, že výjimečně, pokud veřejný zájem na transparenci hospodaření veřejné sféry je zcela marginální ve srovnání se zájmem osoby potenciálně dotčené poskytnutím informace, musí právo žadatele na poskytnutí informace ustoupit kolidujícímu právu na ochranu soukromí této osoby.
[86] Z výše uvedeného výkladu je patrné, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud bude v určitých výjimečných případech jeho uplatnění korigováno za použití principu proporcionality, není v rozporu s ústavním pořádkem.
[91] Pokud by se v jednotlivých případech ukázalo, že žádosti o informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků, jimž by jinak bylo důvodu vyhovět, mají za cíl poškodit legitimní zájmy těch, o jejichž platech má být informováno (např. je šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči nim nenávist apod.), lze právo na informace za striktně vymezených podmínek odepřít na základě principu zákazu zneužití práva. Rozšířený senát zde odkazuje na své usnesení ze dne 27. 5. 2010, č. j. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, v němž uvedl, že ,zákaz zneužití práva je pravidlo českého vnitrostátního práva, včetně práva veřejného, které vyplývá z povahy České republiky jako materiálního právního státu založeného na určitých vůdčích hodnotách, k nimž vedle úcty ke svobodě jednotlivce a ochraně lidské důstojnosti patří mimo jiné i úcta k harmonickému sociálnímu řádu tvořenému právem a odepření ochrany jednání, které práva vědomě a záměrně využívá v rozporu s jeho smyslem a účelem. Nejvyšší správní soud podotýká, že zákaz zneužití práva je v jistém smyslu ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména principem právní jistoty, s nímž se - zcela logicky - nejvíce střetává.)'.
III. 3. Shrnutí
[111] Z výše uvedeného výkladu tedy plynou následující obecné závěry:
[112] Informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím zásadně poskytují.
[113] Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.
[114] Osoba, o jejímž platu se má informace poskytnout, může mít v řízení před soudem postavení osoby zúčastněné na řízení podle § 34 s. ř. s."
XIV. Relevantní judikatura Ústavního soudu
111. V nálezu ze dne 9. 2. 1998 sp. zn. IV. ÚS 154/97 (N 17/10 SbNU 113) Ústavní soud uvedl, že "... při střetu základního politického práva na informace a jejich šíření s právem na ochranu osobnosti a soukromého života, tedy základních práv, která stojí na stejné úrovni, bude vždy věcí nezávislých soudů, aby s přihlédnutím k okolnostem každého jednotlivého případu pečlivě zvážily, zda jednomu právu nebyla nedůvodně dána přednost před právem druhým. Tak to ostatně stanoví i čl. 4 odst. 4 Listiny, když ukládá orgánům aplikujícím právo, aby při této aplikaci šetřily podstatu a smysl základních práv ...".
XV. Posouzení Ústavním soudem
XV./1 Posouzení ústavně konformní vyložitelnosti ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, resp. k návrhu na jeho zrušení.
112. Posouzení ústavnosti ustanovení zákona nebo jiného právního předpisu aplikovaného ve věci, která je předmětem ústavní stížnosti, je standardním krokem v rozhodování o její opodstatněnosti.
113. Stěžovatelé navrhli zrušit ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím pro rozpor s jimi výše uvedenými články Listiny, a tudíž jsou zřejmě toho názoru, že toto ustanovení není ústavně konformně vyložitelné a aplikovatelné.
114. Znění ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je uvedeno již shora v bodě 75 odůvodnění tohoto nálezu.
115. Ústavní soud připomíná, že v situaci dvojího (či vícerého) možného výkladu aplikovaného ustanovení právního předpisu preferuje požadavek ústavně konformního výkladu před jeho zrušením.
116. Ústavní soud v projednávaném případě neshledává problém ve výkladu pojmů obsažených v ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, jako např. "veřejné prostředky" či "příjemce veřejných prostředků." Dané ustanovení je natolik obecné, že nevylučuje, aby za veřejné prostředky byly považovány i finanční prostředky určené na výplatu odměn za práci zaměstnanců povinných subjektů.
117. Těžiště problému spočívá v posouzení, zda při poskytování informací podle ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím musejí povinné osoby brát ohledy na skutečnost, že některé z jimi poskytovaných informací jsou soukromé, a tudíž chráněné relevantními články Listiny a Úmluvy, a zda proto povinné osoby musejí přihlédnout i k ústavně chráněnému základnímu právu dotčených zaměstnanců na ochranu soukromí.
118. Z výše již uvedené judikatury a právní úpravy je nepochybné, že při jakémkoliv zveřejňování osobních dat je vždy třeba zvažovat i právo na ochranu soukromí dotčených osob. Takovému postupu znění § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nikterak nebrání.
119. Ústavní soud je tudíž toho názoru, že ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je ústavně konformně vyložitelné a aplikovatelné tak, aby zajistilo spravedlivou rovnováhu mezi dodržováním základního práva na svobodu projevu, v jeho rámci pak práva na informace ve veřejném zájmu, na straně jedné a dodržováním práva na soukromí na straně druhé.
120. Z uvedených důvodů byl návrh stěžovatelů na zrušení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím odmítnut jako zjevně neopodstatněný.
XV./2 Posouzení ústavní stížnosti samotné
121. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnosti je třeba zcela vyhovět z následujících důvodů.
122. Ústavní soud je toho názoru, že ústavní stížnost je nutno posoudit (aniž by odhlédl od ostatních stěžovateli citovaných článků Listiny) zejména z hlediska článku 10 Listiny, zaručujícího právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života a před shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů, a z hlediska článku 8 Úmluvy, zaručujícímu právo na respektování soukromého života. Dále musí být přihlédnuto k článku 17 Listiny, zaručujícího svobodu projevu a právo na informace, a k článku 10 Úmluvy, zaručujícímu svobodu projevu (a v jejím rámci též právo na informace ve veřejném zájmu).
123. Z výše uvedené judikatury ESLP, Soudního dvora EU a Ústavního soudu lze formulovat některé následující obecné principy vztahující se k daným ústavně zaručeným právům a svobodám.
124. Článek 10 Úmluvy zaručuje právo na svobodu projevu a v jeho rámci právo na přístup k informacím ve veřejném zájmu. Toto právo není absolutní, ale je omezené, resp. podmíněné nezbytností těchto informací pro výkon svobody projevu, zahrnující právo přijímat a rozšiřovat informace.
125. Povinná osoba může odmítnout poskytnout žadateli informace o platu a odměnách zaměstnance vyžádané na základě ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud nejsou splněny všechny tyto podmínky:
a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu;
b) informace samotná se týká veřejného zájmu;
c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. "společenského hlídacího psa";
d) informace existuje a je dostupná.
Nejsou-li všechny tyto podmínky splněny, potom odmítnutí poskytnout žadateli informaci o platu a odměnách zaměstnance není porušením povinnosti státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti, vyplývající z článku 17 odst. 5 Listiny.
126. Článek 17 odst. 1 Listiny zaručuje (obdobně jako článek 10 odst. 1 Úmluvy) právo na přístup k informacím. Ustanovení článku 17 odst. 5 Listiny zavazuje státní orgány a orgány územní samosprávy poskytovat informace o své činnosti "přiměřeným způsobem" s tím, že podmínky a provedení tohoto závazku, resp. jemu odpovídajícího práva, stanoví zákon. Právo na informace ve veřejném zájmu není absolutní; pokud jeho výkon zasahuje do práva na ochranu soukromého života, chráněného článkem 10 Listiny a článkem 8 Úmluvy, je nutno v každém jednotlivém případě všechna tato práva poměřovat a zajistit mezi nimi spravedlivou rovnováhu.
127. Požadavek "přiměřenosti" je nutno dle přesvědčení Ústavního soudu vykládat ve světle výše uvedeného testu, uplatňovaného ESLP při aplikaci článku 10 Úmluvy ve vztahu k poskytování informací ve veřejném zájmu (viz body 85 až 94 odůvodnění tohoto nálezu).
128. Informace o platových poměrech zaměstnanců jsou osobní údaje spadající pod ochranu článku 10 Listiny a článku 8 Úmluvy, zaručujících právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života a právo na informační sebeurčení, umožňující jednotlivci spoléhat na své právo na soukromí z hlediska dat, která jsou shromažďována, zpracovávána a šířena.
129. V posuzovaném případě je poskytnutí těchto informací povinnou osobou (zaměstnavatelem) zřetelným zásahem do práva stěžovatelů na ochranu před zasahováním do soukromého života a do práva na ochranu před neoprávněným zveřejňováním osobních dat. Dochází takto ke střetu ústavně garantovaných základních práv, tj. práva stěžovatelů na ochranu před zasahováním do soukromého života dle čl. 10 Listiny a čl. 8 Úmluvy, to na straně jedné, a práva žadatele na svobodu projevu (a v jeho rámci práva na informace ve veřejném zájmu), chráněného článkem 17 Listiny a článkem 10 Úmluvy, to na straně druhé.
130. Při střetu základních práv je nutno vycházet z principu, že všechna základní práva jsou rovnocenná. Orgány aplikující relevantní právní úpravu - tj. v posuzovaném případě osoby poskytující informaci, správní orgány a soudy v systému správního soudnictví - musí v každém jednotlivém případě porovnat dotčená základní práva a posoudit, zda mezi nimi byla dodržena spravedlivá rovnováha.
131. Jak bylo uvedeno již výše, výsledek by se v zásadě neměl lišit podle toho, zda věc byla posuzována podle čl. 8 Úmluvy, resp. čl. 10 Listiny na straně jedné nebo podle čl. 10 Úmluvy, resp. čl. 17 Listiny na straně druhé. Všechna tato práva zasluhují stejnou ochranu.
132. Ze shromážděných podkladů je v nyní posuzované věci zřejmé, že zaměstnavatel (zřejmě pod tlakem rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 55/2012), jako povinná osoba ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, osobní údaje stěžovatelů žadateli poskytl, aniž by se jakkoliv vyrovnal se skutečností, že takové poskytnutí informací je zásahem do ústavně chráněného práva na ochranu soukromého života svých zaměstnanců.
133. V žádosti žadatele ze dne 1. 6. 2015 o poskytnutí informací (viz bod 6 odůvodnění tohoto nálezu) není jakákoliv zmínka o účelu, k jakému mají být požadované osobní údaje užity ve veřejném zájmu, a v čem tento veřejný zájem má spočívat. Nebylo proto možné ani posoudit, zda sledovaného účelu nebylo možné dosáhnout i jinak, tj. při šetření ústavně chráněných základních práv dotčených osob (stěžovatelů).
134. Ústavní soud nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu vysloveným v jeho rozsudku sp. zn. 8 As 55/2012, že test proporcionality není třeba provádět při posuzování jednotlivých konkrétních případů, protože takový text prý provedl již zákonodárce při formulaci ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.