[47.] Ze všech těchto důvodů lze dospět k dílčímu závěru, že právu na ochranu soukromí ve smyslu čl. 10 Listiny nekonkuruje (domnělé ústavní) právo na informace o platových poměrech jednotlivých osob zaměstnaných ve veřejné sféře. Ústavní teorie a praxe ovšem standardně akceptuje, že legitimním důvodem pro omezení určitého základního práva může být kromě prosazení jiného kolidujícího základního práva také určitý veřejný zájem. Právě veřejným zájmem lze legitimovat omezení soukromí jednotlivých osob. Ustanovení čl. 10 Listiny ve svém odstavci druhém a třetím vyžaduje, aby zásah do práva na soukromí byl "oprávněný". Oprávněným zásahem nelze rozumět jakýkoliv zásah umožněný zákonem (hledisko legality). Za oprávněný zásah nutno považovat pouze takový, který je zároveň ospravedlnitelný (hledisko legitimity). A právě z tohoto hlediska však není relevantním jakýkoliv zájem označený za veřejný. I kdyby se však o legitimní veřejný zájem jednalo, pak ani jeho prosazení nemůže vést k úplné eliminaci dotčeného základního práva či svobody, nýbrž musí být naplněn požadavek proporcionality.
[48.] Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku vyšel z premisy, podle které test proporcionality provedl již zákonodárce při formulaci ustanovení § 8b InfZ, a provedl jej s výsledkem, který je ústavně konformní. Podle Nejvyššího správního soudu není proto možné v každém jednotlivém případě znovu zkoumat, zda je legitimní omezení práva na ochranu soukromí, nýbrž je tomu tak ve všech případech s určitými omezenými výjimkami (výše zmínění zaměstnanci vykonávající pomocné práce apod.). S takovou úvahou nelze souhlasit bez dalšího z několika důvodů. Základní práva a svobody spolu nikdy nekolidují v abstraktní podobě; nelze tak tvrdit, že svoboda pohybu jako taková koliduje s právem vlastnickým. Je to do jisté míry dáno principiální povahou základních práv a svobod, v důsledku které nelze mnohdy jejich střet řešit podle pravidla přednosti, jak je tomu u obvyklých právních norem, nýbrž právě jejich poměřováním. Ke kolizi dochází až při praktickém výkonu jednotlivých práv, což může např. v uvedeném příkladu být vstup jedné osoby (realizace svobody pohybu) na pozemek ve vlastnictví jiné osoby (ochrana vlastnického práva). Právě pro takové případy pak má zákonodárce stanovit způsob jejich řešení (např. přípustný vstup do lesa bez ohledu na jeho vlastníka oproti nepřípustnému vstupu do obydlí proti vůli vlastníka). Přesto však nelze vyloučit, že v jednotlivých případech nelze vystačit s obecnou úpravou a je nutno aplikovat kolidující ústavně zaručená práva přímo. Typickým příkladem je právě svoboda projevu a ochrana osobnosti, jejichž kolize nejsou řešeny žádným právním předpisem, nýbrž se v jednotlivých případech zkoumá, které právo dostane přednost. Tomu pak odpovídá i čl. 4 Ústavy, podle kterého jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Z toho bez větších pochybností plyne, že v každém jednotlivém případě, kdy se jedná o střet dvou ústavně zaručených práv, nelze mechanicky aplikovat zákonnou úpravu, jak vyžaduje Nejvyšší správní soud, nýbrž je nutno v každém jednotlivém případě zvážit význam a intenzitu dotčených práv. Jakákoliv paušalizace okruhu zaměstnanců, kteří jsou nuceni strpět poskytnutí informací, jak dovozuje Nejvyšší správní soud, není ústavně konformní.
[49.] Tím spíše, že znění zákona o svobodném přístupu k informacím není, jak bylo vysvětleno, zcela jednoznačné z hlediska věcné i personální působnosti, není důvod odmítnout provedení testu proporcionality v každém jednotlivém případě. Argumentační chybou, které se Nejvyšší správní soud dopustil, je jím provedené rozlišení mezi velkou skupinou zaměstnanců ve veřejné sféře, o jejichž platových poměrech je nutno poskytnout informace vždy, a relativně malou skupinou "pomocných" zaměstnanců, kteří nemají povinnost poskytnutí informací strpět. Takto však zákon konstruován není, neboť pokud na platy zaměstnanců vůbec dopadá, nijak mezi jednotlivými zaměstnanci nerozlišuje. Pokud by byl skutečně správný závěr Nejvyššího správního soudu, že povinnost strpět poskytnutí informací o platových poměrech ze zákona vyplývá, pak taková povinnost dopadá na všechny zaměstnance bez ohledu na druh jimi vykonávané práce a redukce provedená Nejvyšším správním soudem nemá zákonnou oporu (navíc porušuje princip rovnosti). Protože pro takové rozlišení však zákon oporu nedává, je nesprávný závěr, že test proporcionality nemá být aplikován v každém jednotlivém případě. Právě rozdělení zaměstnanců do dvou kategorií je totiž důsledkem aplikace testu proporcionality. Nelze si nepovšimnout, že Nejvyšší správní soud nijak nevysvětluje, podle jakých kritérií zaměstnance rozdělil. Je-li podle jeho mínění účelem zákona kontrola veřejnosti nad nakládáním s veřejnými prostředky, pak nepochybně lze s těmito prostředky nakládat nehospodárně nebo dokonce v rozporu se zákonem nejen ve vztahu k platům a odměnám vedoucích pracovníků, ale i ve vztahu k pracovníkům na nejnižších pracovních pozicích, kteří mohou být z různých nepřípustných důvodů platově zvýhodněni. I ti by tak měli podléhat "veřejné kontrole".
[50.] Nekonzistentnost argumentace Nejvyššího správního soudu ve vztahu k závěru, že test proporcionality provedl již zákonodárce, plyne i z dalších skutečností. Nejvyšší správní soud si byl vědom toho, že osoby, o nichž jsou informace požadovány, jsou vlastně pasivními subjekty žádostí, jimž zákon nepřiznává žádné procesní postavení. Poměrně složitou konstrukcí však dovodil, že jim má být poskytnuta alespoň možnost se k žádosti vyjádřit a případně být také účastníkem řízení včetně řízení ve správním soudnictví. Pokud však, jak argumentuje Nejvyšší správní soud, sám zákonodárce jednoznačně zakotvil povinnost naprosté většiny zaměstnanců ve veřejné sféře strpět poskytnutí informací o jejich platových poměrech, pak jejich procesní postavení nemá žádný praktický význam, stejně jako nemá žádný praktický význam jejich případný nesouhlas s neposkytnutím informací.
[51.] Z toho však nezbytně plyne, že jednotliví zaměstnanci se dostávají do pozice pouhého objektu právní regulace, jehož práva nejsou nijak brána v potaz. To je v zásadě nepřijatelný způsob aplikace ustanovení o ústavně zaručených právech. Možno citovat z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 557/09: "Jednotlivec je východiskem státu. Stát a všechny jeho orgány jsou ústavně zavázány k ochraně a šetření práv jednotlivce. Pojetí naší ústavnosti se přitom neomezuje na ochranu základních práv jednotlivců (kupř. právo na život, zaručení právní subjektivity), ale v souladu s poválečnou změnou v chápání lidských práv (jež nalezla vyjádření např. v Chartě OSN či ve Všeobecné deklaraci lidských práv) se stala základní bází, z níž vychází interpretace všech základních práv, lidská důstojnost, která mimo jiné vylučuje, aby s člověkem bylo zacházeno jako s objektem či předmětem."
[52.] Jak bylo výše vysvětleno, podstatou pracovního poměru je i ve veřejné sféře výkon práce za odměnu (plat). Podstatným prvkem tohoto vztahu není povinnost strpět šíření informací o konkrétním obsahu tohoto vztahu. Závěr Nejvyššího správního soudu však staví zaměstnance ve veřejné sféře právě do role objektů. Vzhledem k personálnímu rozsahu informační povinnosti tak, jak ji vymezil Nejvyšší správní soud, je procesní postavení přiznané Nejvyšším správním soudem jednotlivým zaměstnancům, o nichž jsou informace žádány, zcela bezvýznamné, protože je zřejmé, že jejich nesouhlas s neposkytnutím informací nemá dle Nejvyššího správního soudu potenciál cokoliv na výsledku změnit.
[53.] Lze se proto důvodně domnívat, že test proporcionality je nutno provést v každém jednotlivém případě žádosti o informace a v každém jednotlivém případě je nutno zvážit argumenty ve prospěch nebo neprospěch poskytnutí požadovaných informací.
Test proporcionality
[54.] Další dílčí problém představuje samotný test proporcionality, který Nejvyšší správní soud provedl, aby aproboval postup zákonodárce z hlediska ústavní konformity právní úpravy. Je třeba říci, že jej provedl vlastně dvakrát. Jednak ve vztahu k samotné právní úpravě v abstraktní rovině, jednak v konkrétní podobě vůči jednotlivým skupinám zaměstnanců v závislosti na jejich pracovním zařazení. Na nekonzistentnost takového postupu bylo již poukázáno.
[55.] Podstata testu proporcionality spočívá v obecné rovině v posouzení toho, zda je z obou kolidujících práv, resp. z kolidujícího práva a určitého veřejného zájmu, zachováno maximum možného. Bohužel legislativní a judikatorní praxe v některých případech aplikuje test proporcionality s tím důsledkem, že z jednoho práva nezůstane zachováno vůbec nic, zatímco druhé je prosazeno (v konkrétním případě) v plném rozsahu. To je i případ práva na informace o platových poměrech zaměstnanců ve veřejné sféře. Nejvyšší správní soud to explicitně konstatuje v bodu 78 svého rozsudku: "V první řadě je nutno poznamenat, že kolize mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí není v případě příjemců veřejných prostředků v podstatné míře řešitelná jinak než upřednostněním jednoho z uvedených základních práv v určité míře. Bud' totiž informace o příjemci veřejných prostředků bude v zákonem stanoveném rozsahu poskytnuta a v tomto rozsahu, bude-li mít současně povahu informace o soukromí, bude soukromí příjemce veřejných prostředků dotčeno, anebo poskytnuta nebude, ale pak nebude v rozsahu neposkytnutí naplněno právo na informace." Tento citát je ve značném kontrastu se samotnou argumentací Nejvyššího správního soudu, který v závěru bodu 78 svého rozsudku odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 353/04 z něhož cituje: "Při střetu dvou základních práv, tak jako je tomu v daném případě, musí obecné soudy nejprve rozpoznat, která základní práva jednotlivých účastníků sporu jsou ve hře, a poté, s přihlédnutím ke všem rozhodným okolnostem daného případu, musí soudy rozhodnout tak, aby, je-li to možné, zůstalo zachováno z obou základních práv co nejvíce, a není-li to možné, pak dát přednost, tomu základnímu právu, v jehož prospěch svědčí obecná idea spravedlnosti, resp. obecný princip."
[56.] Chybným východiskem úvahy Nejvyššího správního soudu je předpoklad, že existuje ústavně zaručené právo na informace o platových poměrech jednotlivých osob ve veřejném sektoru. Tak tomu, jak bylo argumentováno výše, není. Na získání takových informacích může existovat legitimní veřejný zájem, ovšem v případě veřejného zájmu je nepochybně možné škálovat jednotlivé situace a posuzovat tak přiměřenost či nepřiměřenost zásahu do práva na ochranu soukromí.
[57.] Nejvyšší správní soud totiž ve své argumentaci ve skutečnosti pomíjí důvod či účel, pro který by měl existovat legitimní zájem na informacích o platových poměrech, ačkoliv tento účel mnohokrát zmiňuje. Tímto účelem je kontrola veřejnosti při nakládání s veřejnými prostředky. Účelem informační povinnosti tedy není naplnění práva na poskytnutí informací jako takových, nýbrž právě umožnění kontroly nad veřejnými prostředky (ochrana takového veřejného zájmu). Otázkou pak je, zda lze tento účel naplnit i jinak, než je úplné potlačení práva na ochranu soukromí, jak dovozuje Nejvyšší správní soud.
[58.] Sami stěžovatelé ve své ústavní stížnosti přesvědčivě argumentují, že to možné je, když rozebírají jednotlivá kritéria testu proporcionality a poukazují na nepříliš přesvědčivé vývody Nejvyššího správního soudu. K této argumentaci je možno dodat následující.
[59.] Především se zdá, že Nejvyšší správní soud zcela bagatelizoval význam práva na ochranu soukromí. Podle něj je ztráta soukromí v oblasti platových informací jakousi nutnou daní za práci ve veřejném sektoru. Takové stanovisko lze označit vůči dotčeným osobám za velmi nešetrné. Nejvyšší správní soud vytváří zdání, že práce ve veřejném sektoru je prací vysoce finančně hodnocenou a existuje snad proto zájem utajovat platové poměry, aby nebyla vyvolávána závist (srov. bod 84 jeho rozsudku). Všeobecně známé informace o podfinancování školství, zdravotnictví a mnoha dalších odvětví takovému postoji za pravdu nedávají. Práce ve veřejném sektoru je mnohdy mnohem hůře finančně ohodnocená než práce v sektoru soukromém, a přesto je dle Nejvyššího správního soudu legitimní zatížit ji ztrátou soukromí.
[60.] Taková bagatelizace práva na soukromí stěží může obstát ve srovnání s významem, který právu na soukromí přikládá judikatura Ústavního soudu. Významné jsou zejména závěry formulované Ústavním soudem v nedávném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/14, z nichž lze vybrat zejména následující obecné teze (nutno v této souvislosti podotknout, že v tomto nálezu hrálo podstatnou roli nikoliv právo na informace, nýbrž zejména svoboda vědeckého bádání, neboť se jednalo o přístup k archivním materiálům): "Ústředním lidskoprávním nárokem na autonomii jednotlivce je požadavek respektu k svébytnému uspořádání života, jehož jednou z primárních funkcí je - vedle ochrany tradiční prostorové dimenze soukromí a nerušené tvorby sociálních vztahů - i záruka v podobě práva na ochranu osobních údajů ... Jádrem této úpravy je právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda, popř. v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých podmínek mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům." Jestliže je autonomie lidské bytosti skutečně stěžejní ("ústřední") hodnotou současného uspořádání společnosti, a je nutno věřit tomu, že tomu tak je, je obtížně pochopitelné, proč Nejvyšší správní soud tuto hodnotu popřel zcela.
[61.] Dále pak Ústavní soud pokračuje: "Přístup k relevantním informacím je v demokratické společnosti obecným předpokladem realizace práva každého na aktivní účast ve veřejném životě na základě rovné participace ve smyslu čl. 1 Listiny ... Pilířem demokratické společnosti je otevřená diskuse o výkonu veřejné moci a jeho dopadech na jednotlivce v minulosti, v současnosti i v budoucnosti. Ideál skutečné demokracie stojí na společnosti, kde každý na sebe samého pohlíží jako na součást celku." (vlastní zvýraznění) Lze si položit otázku, zda je skutečně aktivní účast na veřejném životě podmíněna požadavkem na přístup ke zcela konkrétním a adresným informacím přesně odhalujícím podstatnou část soukromí člověka, kterým je jeho příjem.
[62.] Podstatným prvkem citovaného nálezu je pak také důraz na ochranu před zneužitím získaných informací. Zákon o archivnictví, který byl předmětem přezkumu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/14, zakotvil mj. oddělený režim pro samotné získání informací (nahlížení do archivů) na straně jedné a pro jejich zveřejnění na straně druhé ze strany badatelů - fyzických osob. Významným prvkem pro úvahy Ústavního soudu pak byla právě skutečnost, že zákon obsahoval záruky proti zneužití takto získaných informací. Zákon č. 106/1999 Sb. žádné záruky ohledně nezneužití získaných informací ze strany žadatele o ně nejenže nemá, ba naopak dokonce požaduje zveřejnění poskytnutých informací způsobem umožňujícím dálkový přístup (§ 5 odst. 3 JnfZ). Ochrana soukromí je tím zcela eliminována. To je však v rozporu s další tezí Ústavního soudu vyslovenou v citovaném nálezu (bod 73): "Čím citelnější zásah do osobní integrity dotčeného jednotlivce výkon práva jiné osoby na přístup k informacím působí, tím účinnějšími zárukami ústavněprávní ochrany proti zneužití získaných informací musí být dotčená osoba vybavena." V neposlední řadě pak platí i požadavek restriktivního výkladu výjimek z práva na ochranu soukromí (bod 75 nálezu): "Výjimky ze zákazu státních zásahů do práva na soukromý život, nezbytné v demokratické společnosti a v souladu se zákonem z titulu vypočtených hodnot veřejného zájmu nebo ochrany práv a svobod jiných, vykládá ESLP naopak restriktivně." S ohledem na nejasné znění § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je zde proto další důvod, proč jej vykládat restriktivně v tom smyslu, že se na informace o platových poměrech nevztahuje.
[63.] Též rozsah kolidujících práv, resp. veřejných zájmů, je širší, než uvádí Nejvyšší správní soud. Jedním z nejvýznamnějších lidských práv je ochrana lidské důstojnosti. V současné době je, jakkoliv to může z hlediska sociálního či filosofického možná být problematické, podstatným znakem lidské důstojnosti určitá úroveň materiálního zabezpečení, které si je schopen jednotlivec zajistit. Lze se domnívat, že právě z tohoto důvodu byly z informační povinnosti vyňaty některé druhy příjmů (§ 8b odst. 2 InfZ), informace o nichž zřejmě zákonodárce považoval za ohrožující lidskou důstojnost. V určitém ohledu to však může platit i o platech ve veřejné sféře. Lze považovat za notorietu, že v podstatné části veřejného sektoru se příjmy zaměstnanců považují za neúnosně nízké (např. školství). Jakkoliv se jedná o obecně známou informaci, získání zcela konkrétních informací o příjmech jednotlivých osob může být těmito osobami považováno za dehonestující, a tedy porušující lidskou důstojnost, nikoliv proto, že by tito zaměstnanci měli vysoké platy, nýbrž naopak proto, že mají přes nespornou společenskou prospěšnost své práce platy nízké! Tento aspekt zůstal zcela mimo pozornost Nejvyššího správního soudu.
[64.] Způsob provedení testu proporcionality ze strany Nejvyššího správního soudu také nelze aprobovat. Nejvyšší správní soud provádí tříprvkový test proporcionality, zatímco realizace jeho čtyřprvkové podoby (např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/13 - bod 51.) by poskytla přesnější podklad pro posouzení věci.
[65.] V prvním kroku nutno posoudit, zda omezení práva na soukromí sleduje legitimní cíl. Nejvyšší správní soud dovozuje, že tomu tak je. Podle mého názoru však tato úvaha, jak bylo řečeno, vychází z nesprávného předpokladu. Byla by totiž správnou pouze za předpokladu, že by cílem právní úpravy bylo právě získání informací o soukromí jiné osoby spočívající v údajích o jejích příjmech z pracovního poměru. Nejvyšší správní soud však dovozuje, že účelem zákona je umožnit kontrolu nakládání s veřejnými prostředky ze strany veřejnosti. Je zřejmé, že tento cíl nijak s právem na soukromí nesouvisí.
[66.] V druhém kroku se zkoumá, zda je zvolený prostředek k dosažení cíle vhodný. Nejvyšší správní soud v bodu 81 konstatuje vhodnost tohoto prostředku. Takto paušální závěr však učinit nelze. Lze to demonstrovat například na situaci, kdy povinný subjekt sdělí žadateli, že určitému zaměstnanci vyplatil odměnu v určité výši "za iniciativní plnění pracovních úkolů". Bez detailnější znalosti práce dané osoby, bez posouzení jejího skutečného nasazení atd. si nemůže žadatel o informace vůbec učinit představu o tom, zda s veřejnými prostředky bylo nakládáno hospodárně. Stejně tak nevypovídající ovšem bude údaj například o výši pravidelně vyplácené mzdy za určité období. Z tohoto hlediska si také žadatel o informace neučiní žádnou představu o řádném hospodaření; pouze bude znát konkrétní příjem určité osoby. Má-li tedy § 8b InfZ sloužit ke "kontrole hospodaření s veřejnými prostředky", pak samotné sdělení informace o výši příjmů zaměstnance nemůže k tomuto cíli vést. Vede pouze k tomu, že žadatel o informace získá takovou informaci, avšak žádný závěr z toho vyvodit ve vztahu k hospodárnosti při nakládání s veřejnými prostředky nemůže.
[67.] Stranou dále nelze nechat ani obsah sdělovaných informací, které předepisuje zákon o svobodném přístupu k informacím v § 8b odst. 3. Skutečně je kvůli kontrole nakládání s veřejnými prostředky potřeba znát rok narození a obec trvalého bydliště dotčeného zaměstnance? Mohou takové údaje nějak ovlivnit kontrolu hospodaření? Nepochybně nikoliv. Lze se důvodně domnívat, že z informací, které lze podle § 8b získat, si nelze vůbec učinit představu o tom, zda se s veřejnými prostředky nakládá hospodárně. Prostředek tedy není vhodný k dosažení sledovaného cíle.
[68.] Třetím kritériem je posouzení potřebnosti zvoleného prostředku a hledání šetrnějších alternativ. Lze odkázat na samotnou argumentaci Nejvyššího správního soudu, který poukazuje na to, že výše platů ve veřejném sektoru je regulována mnoha předpisy, které jsou obecně známé; z toho lze dovozovat možnost poskytovat anonymizované údaje, celkové údaje o platových poměrech u povinného subjektu apod.
[69.] Konečně čtvrtým kritériem je proporcionalita v užším smyslu, tedy hodnocení míry relevance dotčených hodnot a zájmů. Na význam práva na ochranu soukromí, resp. na nejvyšší stupeň důležitosti, který je mu připisován, již bylo poukázáno výše, stejně jako na bagatelizaci tohoto práva ze strany Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí: "Zveřejnění informace o výši jeho platu (mzdy) totiž za běžných okolností neznamená pro toho, kdo je placen z veřejných prostředků, žádnou podstatnou újmu. Informaci o výši platu (mzdy) nebo jiného peněžního plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků především nelze považovat za informaci, která by jej v případě zveřejnění difamovala nebo jinak snižovala jeho lidskou důstojnost, neboť sama o sobě výše platu žádný negativní informační obsah nemá."
[70.] Takové hodnocení lze označit za nemístný projev etatismu a sociálního inženýrství, resp. za uvedení tzv. teorie objektu (Günter Dürig) do praxe. Stát si přisvojuje právo rozhodovat o tom, co se může jednotlivce dotknout a co nikoliv, co lze a co nelze považovat za podstatu lidské důstojnosti. Za podstatu práva na ochranu soukromí je však nutno primárně považovat to, že to je právě jednotlivec, který sám ve vztahu ke své osobě určuje, co má zůstat soukromé a co se má stát veřejným. Právě z tohoto důvodu poskytuje právní řád nižší stupeň ochrany osobám, které se rozhodnou stát veřejně činnými a dobrovolně odhalují informace ze svého soukromí. Paušalizované hodnocení toho, jaké informace se mohou nebo nemohou jednotlivce dotýkat, je však nemístné a nerespektující lidskou důstojnost. Ústavní konformity lze v této souvislosti dosáhnout např. právě získáním souhlasu dotčené osoby s poskytnutím informací o platových poměrech; odepření tohoto souhlasu je však důkazem o tom, že takové údaje považuje jednotlivec za soukromé. Důvody mohou být různé - nemusí se jednat zdaleka pouze o obavu před závistí, jak jednostranně konstatuje Nejvyšší správní soud, ale například o konkurenceschopnost na trhu práce, možnost vyjednat si lepší podmínky při přestupu do soukromého sektoru, obavu z rozšíření informace o nedostatečném ocenění jeho práce atd.
V.
Shrnutí
[71.] Shora rozvedenou argumentaci lze shrnout do několika tezí. Zaprvé, znění § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nedává nepochybnou odpověď na otázku, zda se vztahuje též na informace o platových poměrech zaměstnanců ve veřejné sféře a dále pak na otázku, zda dopadá paušálně a bez dalšího na všechny zaměstnance.
[73.] Zadruhé, nejedná se zde o střet práva na informace s právem na ochranu soukromí, nýbrž o střet veřejného zájmu na kontrole nakládání s veřejnými prostředky s právem na ochranu soukromí.
[74.] Zatřetí, při řešení tohoto střetu judikaturou Nejvyššího správního soudu bylo zcela potlačeno právo na ochranu soukromí na úkor zájmu na kontrole nakládání s veřejnými prostředky; nebyl tedy korektně aplikován princip proporcionality, protože z práva na ochranu soukromí ve složce týkající se příjmů nezůstalo zachováno vůbec nic.
[75.] Začtvrté, není podložený závěr, že test principem proporcionality provedl již zákonodárce a nelze jej tak provádět v jednotlivých případech. Sám Nejvyšší správní soud takový test provedl s tím důsledkem, že bez zjevné opory v zákoně vyloučil z jeho působnosti skupinu zaměstnanců vykonávajících podpůrné práce; pak ovšem není jasné, proč nelze tento test provést v každém jednotlivém případě.
[76.] Zapáté, samotný test proporcionality byl proveden nekorektně. Samotné právo na informace o platových poměrech nemůže vést k efektivní kontrole nakládání s veřejnými prostředky, jsou-li výsledkem tohoto práva individualizované informace o jednotlivých osobách. Stejného efektu lze dosáhnout jinými opatřeními méně invazivní povahy. V testu proporcionality nebyl právu na ochranu soukromí přiznán žádný skutečný význam; toto právo bylo zcela negováno, ačkoliv mnoho osob, což dokládají právě soudní spory, považuje informace o svých příjmech ze zaměstnání za součást svého soukromí. V neposlední řadě se při poskytování informací o platech dostávají žadateli informace, které s kontrolou nakládání s veřejnými prostředky nemají nic společného (zejména údaj o roku narození a obci trvalého bydliště).
[77.] Samotná právní úprava v zákoně o svobodném přístupu k informacím neskýtá žádné záruky proti zneužití informací ze strany žadatele, nedává ani jednoznačné procesní postavení osobám, o nichž mají být informace poskytnuty. Naopak, zákon o svobodném přístupu k informacím soukromí jednotlivce ještě prolamuje tím, že bezvýjimečně vyžaduje zveřejnění poskytnutých informací způsobem umožňujícím dálkový přístup. Taková informace se pak stává skutečně informací veřejnou v pravém slova smyslu."
VII. Replika stěžovatelů k vyjádřením
62. K výše uvedeným vyjádřením (s výjimkou vyjádření prof. JUDr. Aleše Gerlocha, CSc., které jim nebylo zasláno) stěžovatelé v dopise ze dne 1. 8. 2016 uvedli, že repliku k jednotlivým stanoviskům již podávat nebudou, neboť své argumenty, s ohledem na závažnost dané problematiky a její dopady na zaměstnance veřejného sektoru, se snažili podrobným způsobem rozvést v samotné ústavní stížnosti.
VIII. Posouzení podmínek řízení
63. Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a konstatuje, že stěžovatelé evidentně nevyčerpali všechny procesní prostředky, které jim zákon k ochraně jejich práva poskytuje, konkrétně žalobu podle soudního řádu správního, případně i kasační stížnost.
64. Ústavní soud je však toho názoru, že ústavní stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatelů, a jelikož byla podána ve lhůtě jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo (26. 2. 2016), nebyla odmítnuta ve smyslu § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu; jinak řečeno, ústavní stížnost byla shledána přípustnou.
65. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") k čl. 35 odst. 1 Úmluvy plynou principy aplikovatelné i při posuzování podmínek řízení o ústavní stížnosti a vztahující se k otázce vyčerpání všech procesních prostředků k ochraně práva. V rozhodnutí ze dne 16. 10. 2007 o přijatelnosti stížnosti č. 40552/02 ve věci Františka Vokurky proti České republice (bod 45 a násl.) ESLP uvedl, že ustanovení článku 35 odst. 1 Úmluvy požaduje vyčerpání pouze takových právních prostředků nápravy, které se týkají namítaného porušení Úmluvy, a zároveň jsou dostupné a přiměřené. Takové právní prostředky nápravy musejí nejen v teorii, ale též v praxi vykazovat dostatečný stupeň jistoty, jinak o nich nelze tvrdit, že jsou v požadované míře účinné a dostupné. Stejně tak se tato ustanovení musejí aplikovat s jistou mírou pružnosti a bez přílišných formalismů. Pravidlo vyčerpání vnitrostátních právních prostředků nápravy kromě toho nelze uplatňovat mechanicky a nemá ani absolutní charakter; při dohledu nad jeho dodržováním je třeba vzít v úvahu okolnosti daného případu. ESLP realisticky přihlíží nejen k právním prostředkům nápravy, upraveným v teoretické rovině v právním pořádku dotyčné smluvní strany, ale také k právním a politickým souvislostem a k osobní situaci stěžovatelů.
66. Z výše uvedeného pohledu je zřejmé, že s ohledem na judikatorní praxi, sjednocenou rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014 sp. zn. 8 As 55/2012 v systému správního soudnictví, by procesní prostředky ochrany poskytované soudním řádem správním v případě stěžovatelů neměly požadovanou účinnost, a proto Ústavní soud netrval na jejich vyčerpání.
IX. Upuštění od ústního jednání
67. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.
X. Právní rámec - relevantní ústavní a zákonná ustanovení
X./1 Listina základních práv a svobod
68. Článek 10 Listiny zní:
"Čl. 10
(1) Každý má právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost, osobní čest, dobrá pověst a chráněno jeho jméno.
(2) Každý má právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života.
(3) Každý má právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě."
Článek 17 Listiny zní:
"Čl. 17
(1) Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.
(2) Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu.
(3) Cenzura je nepřípustná.
(4) Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.
(5) Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon."
X./2 Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod
69. Článek 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zní:
"Čl. 8
Právo na respektování rodinného a soukromého života
1. Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence.
2. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných."
70. Článek 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zní:
"Čl. 10
Svoboda projevu
1. Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Tento článek nebrání státům, aby vyžadovaly udělování povolení rozhlasovým, televizním nebo filmovým společnostem.
2. Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci."
X./3 Všeobecná deklarace lidských práv
71. Článek 19 Všeobecné deklarace lidských práv zní:
"Článek 19
Každý má právo na svobodu přesvědčení a projevu; toto právo nepřipouští, aby někdo trpěl újmu pro své přesvědčení, a zahrnuje právo vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky jakýmikoli prostředky a bez ohledu na hranice."
X./4 Mezinárodní pakt o občanských a politických právech
72. Článek 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech zní:
"Čl. 19
1. Každý má právo zastávat svůj názor bez překážky.
2. Každý má právo na svobodu projevu; toto právo zahrnuje svobodu vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky všeho druhu, bez ohledu na hranice, ať ústně, písemně nebo tiskem, prostřednictvím umění nebo jakýmikoli jinými prostředky podle vlastní volby.
3. Užívání práv uvedených v odstavci 2 tohoto článku s sebou nese zvláštní povinnosti a odpovědnost. Může proto podléhat určitým omezením, avšak tato omezení budou pouze taková, jaká stanoví zákon a jež jsou nutná:
a) k respektování práv nebo pověsti jiných;
b) k ochraně národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku nebo veřejného zdraví nebo morálky."
X./5 Charta základních práv a svobod Evropské unie
73. Charta základních práv a svobod Evropské unie [Listina základních práv Evropské unie (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 111/2009 Sb. m. s.)] obsahuje tato ustanovení:
"Článek 8
Ochrana osobních údajů
1. Každý má právo na ochranu osobních údajů, které se ho týkají.
2. Tyto údaje musí být zpracovány korektně, k přesně stanoveným účelům a na základě souhlasu dotčené osoby nebo na základě jiného oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Každý má právo na přístup k údajům, které o něm byly shromážděny, a má právo na jejich opravu."
"Článek 11
Svoboda projevu a informací
1. Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování veřejné moci a bez ohledu na hranice.
2. Svoboda a pluralita sdělovacích prostředků musí být respektována."
"Článek 42
Právo na přístup k dokumentům
Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič."
X./6 Další relevantní právní úprava Evropské unie
74. Další relevantní právní úpravu obsahují tyto dokumenty Evropské unie:
* Úmluva členských států Rady Evropy ze dne 28. 1. 1981 o ochraně osob se zřetelem na automatické zpracování osobních dat (uveřejněno pod č. 115/2001 Sb. m. s.).
* Směrnice Evropského Parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. 10. 1995, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (zrušena k 25. 5. 2018 - viz níže).
* Nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 ze dne 18. 12. 2000, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů.
* Nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. 5. 2001, o veřejném přístupu k dokumentům Evropského Parlamentu, Rady a Komise.
* Nařízení Evropského Parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. 4. 2016, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/6/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) - nabude účinnosti dne 25. 5. 2018 a k témuž datu zruší Směrnici 95/45/EC.
X./7 Relevantní zákonná ustanovení českého práva
75. Zákon o svobodném přístupu k informacím obsahuje tato ustanovení:
"§ 1
Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.
§ 8a
Informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu."
§ 8b
Příjemci veřejných prostředků
(1) Povinný subjekt poskytne základní osobní údaje4b) o osobě, které poskytl veřejné prostředky.
(2) Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území4c).
(3) Základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků."
76. Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, obsahuje tato ustanovení:
"§ 1
Předmět úpravy
Tento zákon v souladu s právem Evropské unie, mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, a k naplnění práva každého na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromí upravuje práva a povinnosti při zpracování osobních údajů a stanoví podmínky, za nichž se uskutečňuje předání osobních údajů do jiných států.
§ 10
Při zpracování osobních údajů správce a zpracovatel dbá, aby subjekt údajů neutrpěl újmu na svých právech, zejména na právu na zachování lidské důstojnosti, a také dbá na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a osobního života subjektu údajů."
XI. Judikatura Soudního dvora Evropské unie k ochraně dat a svobodě projevu
77. V rozsudku ze dne 9. 11. 2010 Soudní dvůr EU (velký senát), ve spojených věcech C-92/09 a C-93/09, Volker und Marcus Schecke GbR and Hartmut Eifert v. Land Hessen, uvedl, že právo na ochranu osobních dat není absolutním právem, ale musí být posuzováno ve vztahu k jeho funkci ve společnosti. Je nezbytné brát v úvahu, že instituce Evropské unie jsou před zveřejněním informace vztahující se k fyzické osobě zavázány zvažovat jak zájem na zaručení transparentnosti svých jednání, tak i práva zaručená články 7 a 8 Charty. Cílům transparentnosti nemůže být poskytnuta žádná automatická priorita před právem na ochranu osobních dat, byť jsou v sázce ekonomické zájmy.